联合国作为当今世界最具广泛性的综合性国际组织，其人权保护机制自然倍受世人瞩目。经过六十余年的发展和变革，联合国系统内俨然已形成了一个庞大而复杂的人权体系。这个体系不但包括设于秘书处的人权事务高级专员办公室、专门处理人权事务的人权委员会及其下属的促进和保护人权小组委员会、经社理事会下属的妇女地位委员会等等，还涵盖了一系列人权公约的监督机构，例如根据《公民权利与政治权利国际公约》设立的人权事务委员会、根据《经济、社会和文化权利国际公约》设立的经济、社会、文化权利委员会、根据《消除一切形式种族歧视国际公约》设立的消除种族歧视委员会等。2006年3月15日，这个体系再一次被更新：第60届联大通过第251号决议，决定设立人权理事会（以下简称“理事会”）以取代饱受非议的人权委员会（以下简称“委员会”）。

　　两年过去了，理事会的建章立制工作已经初见成效，规章制度基本确立，召开了多次会议并针对特定国家或特定人权问题作出了不少决议。理事会的工作机制是否令人满意？未来的发展又面临着怎样的机遇和挑战？本文将对此作出初步的探讨。

　　一、人权理事会的基本框架

　　根据联大A/RES/60/251决议，人权理事会的基本框架如下：

　　1．理事会的成员及候选资格。①理事会由47个联合国大会会员国组成，每个成员由大会通过无记名投票，直接选举产生，当选成员得票须超过会员国半数；成员构成应以公平地域分配为基础，席位在各个区域集团之间分配如下：非洲国家集团，13个；亚洲国家集团，13个；东欧国家集团，6个；拉丁美洲和加勒比国家集团，8个；西欧和其他国家集团，7个；理事会成员任期为3年，在连任两届之后没有资格立即再次当选。理事会成员资格应向联合国所有会员国开放；会员国在选举理事会成员时，应考虑候选国对促进和保护人权的贡献以及就此作出的自愿许诺和承诺。由于没有设置明确、可操作的门槛，联合国的所有会员国都有资格成为候选国。

　　2．成员资格的中止。②决议规定，对于理事会中严重并系统侵犯人权的成员，大会以出席并投票成员的2/3多数，可暂时取消其在理事会的成员资格。

　　3．会议制度。③决议决定，理事会应全年定期开会，每年排定不少于三届会议，包括一届主要会议，总会期不少于10 周，并可在需要时经理事会成员要求及理事会1/3成员支持下举行特别会议。

　　4．理事会的职能。④理事会的主要职能在于负责促进普遍尊重，对人没有任何形式的区分，公正、平等地享有所有人权和基本自由的保护，处理侵犯人权的情况，包括严重和系统的侵犯行为，并就此提出建议，还应在联合国系统内促进有效协调，将人权问题主流化。此外，还包括提供人权论坛、发展人权领域国际法、进行普遍定期审查等工作。

　　5．议事规则与工作方法。⑤理事会采用为联大各个委员会订立的可适用的议事程序，除非以后大会或理事会另有决定；包括非理事会成员的国家在内的观察员、专门机构、其他政府间组织和国家人权机构以及非政府组织的参与及理事会与它们之间的协商,仍然以人权委员会所遵循的、包括经社理事会1996 年7 月25 日第1996/31号决议在内的安排和各种做法为基础。

　　二、人权理事会工作概况及具体工作机制

　　自2006年6月19日首届例会开幕，到2008年3月28日第七届例会闭幕，人权理事会一共召开了七届例会和六次特别会议，第八届例会预计在6月2日开始。⑥其间理事会成员国进行一些非正式磋商，召开闭门会议，讨论例会或特别会议事宜。同时，根据理事会决议设立的政府间工作小组与特别报告员的工作也未曾间断，其中政府间工作小组包括对非洲裔工作组、种族歧视工作组、发展权工作组、普遍定期审议机制小组等。⑦特别报告员是继承人权委员会的机制，是指由其任命的独立专家进行调查和报告特定国家的人权情势，理事会成立之后跟随委员会的步伐，对苏丹、缅甸、刚果民主共和国和朝鲜等国的人权状况进行审议并定期提交报告。

　　由于理事会处于草创阶段，例会的大量精力消耗在讨论建章立制的工作上，而特别会议的议题则分别为巴勒斯坦被占领土的人权问题、黎巴嫩问题、苏丹达尔富尔问题所占据。特别会议上作出的决议如果涉及保护人权的行动，例如派出特别报告员、特别代表或者调查团前往特定国家进行实地考察，该决议会在未来的例会上被审查，以决定是否需要采取后续行动保障决议的落实。

　　尽管国际人权法的条约体系已经较为完善，立法的任务不像人权委员会初建时期那样迫切，但人权理事会并未忽视这个问题。在理事会的积极推动和模范表率作用下，起草多时的《强迫失踪问题公约》、《土著人民权利公约》获得了通过，《残疾人权利公约》、《禁止酷刑公约议定书》也已生效。

　　由于理事会建立在过去的人权委员会的基础之上，短期内不可能完全摆脱委员会的工作模式，因此联大A/RES/60/251决议将委员会的程序予以肯定和沿用，只规定理事会成立之后对这些工作方式予以审查。所以，最引人注目的莫过于在理事会成立一周年前夕召开的第五届例会。这届会议是一次承前启后的会议，它审议了委员会时期的工作方法与特别程序的地位和作用，制定了普遍定期审议机制的具体规则，使理事会真正具有了不同于人权委员会的内容。2007年6月18日，第五届例会结束，并通过了在全球范围内监督和促进人权的一揽子措施，包括用普遍定期审议机制来检查联合国所有会员国的人权状况。这次会议通过的A/HRC/5/L.11决议包含了名为“联合国人权理事会：体制建设”附件，该附件载入了人权理事会经过一年的紧张工作所制定的专门适用于理事会本身的具体规则，内容包括：（1）普遍定期审议机制；（2）特别程序；（3）人权理事会咨询委员会；（4）申诉程序；（5）议程和工作方案框架；（6）工作方法；（7）议事规则。

　　理事会确立的工作机制中，普遍定期审议和咨询委员会属于新设制度，而特别程序和申诉程序继承自委员会，这些规定只是对原有的工作方法进行了优化，而非改革。（1）特别程序⑧包括“国别机制”和“专题机制”。人权委员会自1967年初次设立南非问题特别专家工作组以来，通过派遣特别报告员或工作组对许多似乎显示大规模严重侵犯人权的国家境内或领土上的局势进行了调查和监督，这些调查结果为联合国决策机构的声明和建议提供了依据。这种针对某一国家或领土的程序被称为“国别机制”。（2）申诉程序则源自经社理事会的1503程序。⑨1970年经社理事会通过了1503决议，据此建立了人权委员会特有的来文审查机制—1503程序。依据该程序，促进和保护人权小组委员会的来文问题工作组每年对声称存在“大规模侵犯人权”情势的个人或团体递交的数以千计的来文进行甄别，如确认有合理证据表明此种情势存在，则将该问题提交小组委员会，由其决定是否将该情势提交人权委员会。1503程序与众不同之处在于其接受来自个人、群体或非政府组织的来文控诉，而且审议在秘密会议中进行，在向经社理事会提交报告之前不对外公布。理事会的成立并没有改变该程序的保密性，而是确立了来文可受理的7项标准及其设立了来文工作组、情况工作组来处理有关事务。（3）咨询委员会是由独立专家组成的智囊团，职能是为理事会提供专业知识，主要侧重于研究报告和以调研为基础的咨询意见，只能为理事会的工作提供建议。⑩

　　毋庸置疑，普遍定期审议机制是本次改革的一大亮点，同时也是理事会与人权委员会的最大区别之处，寄托了改革者的厚重期望。简单地说，这是一个通过全面审查所有国家的所有人权状况来促进人权保护的机制，要求以“客观、透明、非选择性、建设性、非对抗性、非政治化的方式进行”。⑪人权理事会A/HRC/5/L.11决议的第1-33段作出了具体规定，包括审议的根据、原则与目标、审议周期和顺序、审议的程序和模式、审议的结果、审议活动的后续行动。在2007年9月的第六届例会时，理事会通过了第一轮接受普遍审议的名单。以4年为一个审议周期，理事会将审议联大的192个成员国的人权状况，其中每年进行3期，每期审议16个国家。

　　三、人权理事会对人权委员会机制的扬弃

　　人权理事会的建立是以人权委员会的废除为前奏的，因此，理事会必须摒弃委员会的弊病，避免重复委员会所遭受的批评，在人权保护工作中展现全新的风采，树立作为联大附属机构应有的威信。所以，联大决议最重要的内容之一就是明确了理事会工作的基本原则：“以普遍性、公正性、客观性和非选择性以及建设性国际对话及合作等原则为指导，以期加强促进和保护公民、政治、经济、社会和文化权利等所有人权，包括发展权”。这不仅仅是人权理事会的基本原则，在确立普遍定期审议机制具体规则的理事会决议中也多处出现这样的字眼：“普遍”、“公正”、“客观”、“非选择性”、“对话及合作”。显然，信誉不佳的人权委员会给联合国投下了阴影，以至于提及委员会的不足之处，总会提到“双重标准”、“政治性”、“选择性”这些名词。理事会最重要的任务就是全面消除这些阴影，因此毫不犹豫地确立了与委员会时期工作作风截然相反的指导原则。以更加科学、合理的原则为指导，理事会的工作自然会竭力避免重蹈委员会的覆辙。最鲜明地体现这些原则的莫过于普遍定期审议机制，将所有联合国会员国都纳入审查范围，全面考察公民权利、政治权利和经济、社会、文化权利，是避免政治斗争的有效手段。

　　其次，相比委员会而言，理事会在工作制度上也有了明显的完善和改进。这首先体现在会议制度上，每年至少三次、总会期不少于10周的例会和在需要时经理事会成员要求及理事会三分之一成员支持下举行的特别会议，使得理事会可以灵活应对各种情势，处理更多更复杂的人权问题。强调地域公平分配、不得连任两次的任期制度也为联合国成员的广泛参与提供了程序帮助。其次，如前所述，理事会成立以来致力于制定详尽的工作方法和程序规则，不仅完成了普遍定期审议机制的具体化工作，而且设立了咨询委员会，为理事会提供人权领域的专业知识。更重要的是，独立专家的作用得到了肯定和重视。现在，不代表任何政府或组织利益的个人，尤其是在人权领域具有较高的造诣和丰富的实践经验的人，承担了理事会大部分的建章立制工作和决议的执行工作。独立专家进行工作的形式不拘一格，有研究特定人权问题的特别报告员、调查特定国家人权状况的独立专家、秘书长特别代表、研究特定人权问题的工作组等等。⑫最后，在提高工作效率的问题上，理事会在具体规则中也给予了更多的关注。例如，关于普遍定期审议机制的程序和模式，理事会的决议规定了所涉国家提交的书面材料不得超过20页，人权高专汇编的资料不得超过10页，审议时间是工作组内每个国家3小时，另外最多安排1小时由理事会全体会议审议其结果，等等。⑬

　　第三，理事会在联合国的地位较高，相对于附属于经社理事会的人权委员会而言，理事会作为联合国大会的附属机构，成员由联大会员国直接选举产生，自然更有权威。国际法的人本化趋势是人权委员会诞生的重要因素，这种趋势就是“现代国际法一方面注重建立和完善国家间共处与合作的和平与发展秩序，另一方面又致力于确立和维护‘以个人为本’和‘以人类为本’的人本秩序”。⑭

　　四、人权理事会面临的考验与挑战

　　在过去的两年中，理事会并非一帆风顺，在赢得赞誉的同时也经受着严厉的批评，实践中也的确面临着严峻的考验和挑战。在工作方法和特别程序中，人权理事会有一系列任务有待完成：

　　1．提高工作效率。人权方面的问题数不胜数，既有特定国家的人权状况，又有特定领域的人权问题；既有保护特定人群的基本权利问题，例如儿童、少数人群、难民、土著人民、移民的人权问题，又有保护所有人的基本权利问题，包括任意拘留、法外处决、酷刑、非自愿失踪、宗教或信仰自由等。

　　2．协调与联合国其他人权机构的关系。联大决议规定：“这个机制（普遍定期审议机制）应补充、而不是重复条约机构的工作。”⑮但是在实践中，如何协调，是一个不容易克服的难题。以普遍定期审议和特别程序为例，其审议的国家和调查的专题基本上与人权条约机构要求缔约国定期报告的内容相同，如果将后者的报告作为前者的审议依据，自然省却了许多麻烦，减轻了国家的报告负担和理事会的工作负担，但也不得不使人怀疑人权理事会独立存在的意义。

　　3．对1503程序的改进。1503程序是人权委员会的创造性成果，首次建立了接受来自个人、群体或非政府组织来文申诉的机制。但近年来，使用1503程序进行指控的情形已经不多，实际作用有限。⑯这个程序是否需要保留？如果保留，如何改进？这也是理事会应当处理的问题。

　　4．普遍定期审议的范围问题。联合国系统内的人权监督机构报告程序均存在不同程度的拖延，缔约国往往推迟提交期限甚至不交，只有少数国家按时提交⑰，因为编写报告需要相关的专业人士，还需要进行大量的数据收集、分析，这么多报告对国家而言是比较重的负担。与此类似，普遍定期审议要求国家提供4年一度的人权报告，而且报告内容是“所有人权”，即对本国人权状况的一般性介绍。虽然理事会决议规定了报告的篇幅，并且“审议时间是工作组内每个国家3小时。另外最多安排1小时由理事会全体审议其结果”⑱，但是在这么短的时间内审议一个国家的人权，似乎会有流于形式之虞。

　　以上只是理事会在具体工作方法中需要处理的难题，在理事会的组成和职能问题上，不同国家也存在着严重的分歧。目前，对理事会的批评仍然是政治气息太浓，没有走出人权委员会的阴影。和人权委员会一样，理事会的成员不是具有独立地位、表达个人意志的人，而是政府派出的代表。有什么理由使人毫无疑问地相信一个由国家组成的政府间机构会摆脱政治的束缚呢？在委员会时期，发展中国家和发达国家就形成了旗帜鲜明的两大阵营，在大多数问题上水火不容，致使委员会工作的政治色彩愈演愈烈，造成了“信誉危机”。⑲如今，在理事会内部，两大阵营的对峙并未消失。⑳

　　基于联大决议的规定，理事会的席位按地域公平分配：亚洲和非洲各有13个席位，拉美及加勒比地区有8个席位，西欧（包括北美及大洋洲发达国家）和东欧分别有7个和6个席位。在组建政府间工作小组时，工作组的成员分配也以上述区域划分为基础，例如普审机制小组就是由各区域集团出一名代表组成。这样一来，理事会内部难免会在某些情况下形成小团体，不同区域集团坚持各自的观点，而不是站在理事会成员的立场上考虑问题。

　　五、结论

　　人权问题政治化的后果十分明显，人权委员会在后冷战时期因无所作为受到批评及其被废除的命运已经证明了这一点。其实更严重的后果在于理事会的内部纷争使其效率低下，执行力差，面对严重侵犯人权的情势束手无策。

　　当初投票决定是否建立人权理事会时，联合国192个会员国有170个投了赞成票，表明理事会的建立深受欢迎。但现在看来，建立之后将如何运转、改革的效果将会是好是坏，对这些实际问题的关注还远远不够，发生严重侵犯人权状况时有关国家不予配合、缺乏行动上的支持。这不仅仅是人权理事会面临的两难困境，也是联合国改革所面临的问题。国家一方面抱怨联合国在处理实际问题时软弱无力，另一方面却时刻警惕着自己的主权不受侵蚀，内政不受干涉。即使世界上仍然有许多地区在发生大规模的侵犯人权情势乃至侵略战争，它们也难以达成协议给联合国更强大的权限和保证决议实施的“牙齿”。

　　但是相比举步维艰的安理会改革而言，从人权委员会过渡到新的人权理事会似乎顺利得多。由此可以看出人权问题已经成为国际法制的重要课题，人权保护越来越被国家重视，这种趋势值得肯定。但人权理事会只是附属于联大的一个政府间议事机构，期待它在保护人权方面越过国家管辖的栅栏发挥“人权卫士”的作用是不切实际的。根据《联合国宪章》对联合国的定位，联合国负有“促进”而不是“保护” 人权的义务，在“促进”这个意义上，本次改革是富有成效的，而“保护”人权首先是各个国家的职责。在国家保护不力的情况下，国际组织应当发挥作用，但这种作用最终取决于国家赋予组织的权能。因此，对人权理事会的指责固然不可否认，但要注意到，这是理事会本身的性质所决定的。理事会若要发挥更大的作用，在人权遭受严重侵犯的地方充当有权威的“人权警察”，首先必须在国际社会引起广泛关注，获得各国政府的实际支持，这才是问题的关键。

　　（作者单位：武汉大学法学院）

　　注释：

　　① 联合国大会A/RES/60/251决议，第7、8段。

　　② 联合国大会A/RES/60/251决议，第8段。

　　③ 联合国大会A/RES/60/251决议，第10段。

　　④ 联合国大会A/RES/60/251决议，第2、3、5、6段。

　　⑤ 联合国大会A/RES/60/251决议，第11段。

　　⑥ 2008年5月18日。

　　⑦ 理事会有权自行设立政府间工作组协助其完成工作，并且实践中一直在通过设立不同的工作组来完成种类繁多的研究、调查和报告。政府间工作组的设立方式灵活多样，一般以任务为依据，例如普遍定期审议机制工作组负责该机制的运作，来文的受理与审查则由来文工作组和情况工作组完成。

　　⑧ 国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程（第一卷）》，中国政法大学出版社，2002年12月第1版，第494－495页。

　　⑨ 彼得·维勒：《全球机制》，载于国际人权法教程项目组编写：《国际人权法教程（第一卷）》，中国政法大学出版社，2002年12月第1版，第501－503页。

　　⑩ 联合国人权理事会A/HRC/5/L.11决议，第60、70、72段。

　　⑪ 联合国人权理事会A/HRC/5/L.11决议，第4段（g）项。

　　⑫ 关于独立专家的名单和任期，可参见人权理事会提交给第62届联大的报告，编号A/62/53，第77-82页。

　　⑬ 联合国人权理事会A/HRC/5/L.11决议，第12、20段。

　　⑭ 曾令良：《现代国际法的人本化发展趋势》，载于《中国社会科学》，2007年第1期，第89页。

　　⑮ 联合国大会A/RES/60/251决议，第5段。

　　⑯ Hurst Hannum，’Reforming The Special Procedures and Mechanisms of the Commission on Human Rights’，Human Rights Law Review，2007，Special Issue: Reform of the UN Rights Machinery，第85-88页。

　　⑰ 杨宇冠主编：《联合国人权公约机构与经典要义》，中国人民公安大学出版社，第174、276、345页。

　　⑱ 联合国人权理事会A/HRC/5/L.11决议，第20段。

　　⑲ 范国祥：《联合国人权委员会与国别人权》，载于《人权》，2002年第2期，第55页。

　　⑳ 例如，在第四次特别会议之前，一些西方舆论认为理事会就中东问题举行了三次特别会议，却对苏丹政府侵犯人权“视而不见”，将此归咎于发展中国家“有失公平”；发展中国家则认为苏丹局势属于其国家内部事务，国际社会应当在尊重苏丹国家主权的基础上推动双方放弃武力。经过一番激烈斗争，理事会召开了第四次特别会议讨论达尔富尔问题。又如：第61届联合国大会于5月17日以无记名投票的方式选举出联合国人权理事会的14个新成员，在西方一些国家的影响下，白俄罗斯被波黑共和国击败，未能入选人权理事会。波黑得到了西方国家的支持，而白俄罗斯在西方国家看来“是欧洲最后一个独裁政权”。发展中国家不甘示弱，在“国别机制”问题上发难，提出必须经2/3的成员国同意才能通过国别决议、派遣调查员前往调查，西方国家坚决反对。发展中国家对此做出让步，但作为交换的筹码，古巴和白俄罗斯从国别审查名单上删除，不受特别调查。