城镇化是人口持续向城镇集聚的过程，它是世界各国工业化进程中经历的历史阶段，也是我国经济社会发展的必然趋势。中共十八大报告提出，“要推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调”，走“中国特色”新型城镇化道路。李克强总理也多次强调城镇化是未来中国经济增长的动力，是扩大内需的最大潜力。从我国宪法确认的“尊重和保障人权”的角度来看，推进城镇化，核心就是推进人的城镇化，本质上体现的是一种身份平等和权利平等，根本目的在于维护最广大人民群众的切身利益，使城镇化更多更公平地惠及人民，造福子孙后代。

　　一、我国城镇化过程中人权保障的内容

　　城镇化作为一种广阔深刻的社会大变迁，对人们生活的影响是巨大的。农村人口在城镇化过程中，如何实现其政治权利、经济权利、社会权利和文化权利的保障是现阶段我国“尊重和保障人权”的重要内容。

　　首先是保障迁徙自由和居住自由的权利。“迁徙权是市场经济和人权意识发展到一定程度的必然产物。在法制统一的国家里，它是公民权的题中应有之意，因而应当受到宪法的保障。”①在我国城镇化过程中，大量的农村流动人口进入大中城市和沿海发达地区，然而长期实行的户籍制度使得农民本身很难平等公正地享受到改革成果。要改变这种状况首先应当保护农民的迁徙自由权，因为“农民工与城市居民的不平等主要源于迁徙自由权的限制。”②

　　其次是消除身份、就业和教育的不平等对待。与农民身份密切相关的户籍制度已成为批判歧视性制度安排的众矢之的。诚然，作为计划经济的产物，户籍制度并不是单纯针对农民的权利限制，但农民所遭受的普遍性的权利剥夺，则主要立基于这一制度安排。广大农民工来到城市，以打工为主要就业方式，但需要登记办理的证、卡繁多，费用较高，这些不合理的限制性做法，对社会产生了极为不良的导向。在城乡二元结构的制度安排下，城市打工者子女教育受到种种限制，无法与城市户籍人口子女教育实现平等对待。

　　再次是保障农民的土地使用权利与失地农民的补偿安置。土地是广大农民群众的最重要的物质生产资料，城镇化不能以剥夺农民土地使用权为代价，在协调好国家利益和集体利益的前提下，农民可以通过自己的劳动或市场交换行为逐步建设城镇，城市居民或开发商也有自由和农民或村民自治组织自愿达成互惠交易。此外，被征地农民的补偿安置成为人权保障的重要内容。城镇化过程中的失地农民徘徊在城市的边缘，很可能会形成一个新的弱势群体。失地农民面临多种选择和挑战，要防止一部分人由于没把握好身分转变，成为无土地、无就业岗位、无生活保障的“三无”农民?。

　　第四是劳动权利的保障。劳动权是人的一项基本权利。在我国城镇化过程中，大量农村劳动力涌入城市，但转移人口在工作选择权方面，面临种种窘境，一些部门和行业把农民工排除在外。一些企业没有实现同工同酬，农民工报酬权利受到侵害。另外，城镇化过程中，农民工的休息权在很多地方难以保证；劳动工作场所卫生条件比较差，没有平等的接受培训权利；在岗位晋升方面受到制约等。

　　最后是保障城市房屋拆迁中被拆迁人权利。住房问题是当前我国老百姓最为关注的热点问题之一，直接关系到群众的基本权利。国家是保障人民群众“住房权利”的义务主体。国家应当充分尊重房屋所有者的物权，未有正当事由、合法程序和适当补偿不能拒绝所有权者对房屋所占国有土地使用的自动续期。③近年来，在城市化过程中，房屋拆迁中被拆迁人权利保护问题日益凸显。城市化过程中，房屋被拆迁人处于弱势，其权益很容易受到侵害。以野蛮拆迁为代表的违法拆迁，补偿安置资金不到位，拆迁安置方案不落实，都会使房屋拆迁缺乏监管等，都会使被拆迁人的合法权益受到严重侵害。

　　二、我国城镇化进程中保障人权的具体措施

　　城镇化是当前我国经济社会发展的必然趋势，也是巨大的经济增长点。在城镇化过程中如何保障各阶层的基本权利，是一个需要深入研讨的问题。笔者提出以下建议。

　　第一，人是城镇的主体，物是城镇的载体，在城镇化过程中要始终坚持以人为本。我国城镇化道路与群众人权保障密不可分，二者相互促进，相互影响，相互作用。城镇化过程中的产业、公共基础设施等一切物的要素，都是为了满足人的需求，必须把创造良好宜居乐业的环境作为城镇体系规划工作的出发点和落脚点。城镇化中的农业转移人口来到城市追寻自己的梦想，实现市民化梦想是自身的一项权利。城镇化进程实质上就是让更多转移中的农业人口成为享受幸福生活的市民过程，不仅城镇市民有实现追求幸福的权利，而且农村转移人口市民化后也能获得同样的幸福感受，这就是以人为本的新型城镇化的最终体现。

　　第二，城镇化过程中的城市规划设计、城市建设布局要充分体现人权平等的观念。如同发展经济是为人民服务一样，城市建设也是为人民服务的，所以城市建设过程中应当尊重人民的意愿，按照人民的意愿规划和布局。城市的规划建设是一个整体的思路，它不可能完全只靠政府和法律，因此应充分调动社会组织和广大市民积极参与。在城镇化过程中，尤其要注重保持城市的历史文化特色，体现人文关怀。在城市规划中，要适当安排公用设施，让市民有充分的休闲娱乐场所。要注重城市物业管理，建立人文社区。要防止城市化过程中出现贫民区和富人区的双结构居住区。城市交通建设布局中，要切实维护好市民的路权，加大对弱势群体的交通补贴力度。

　　第三，加快改革现行城乡二元结构中诸多制约人权发展的限制性因素，切实保障弱势群体的各项权利。对于现行的一些不合理社会管理制度，要进行改革，确保公民权利实质上的平等。要加快户籍制度的改革，保障公民迁徙和居住的自由，消除附加在户口上的城乡居民权利不平等的制度，把常住人口纳入地方公共服务的范围，纳入政府教育的日常管理。打破城乡分割、区域封闭，实行以固定住所和稳定收人为依据申报城镇户口的政策。

　　第四，尽快改变社会保障、劳动权利、居住权利等多方面歧视性的差别待遇。人的尊严是人权的最重要内容之一，城镇化过程中的转移人口来到城市，享受同等的市民待遇是一项基本权利。要加快通过立法的方式建立专门的以反歧视为目的的平等权利保障机构或职能更宽泛的人权保障机构。根据转移人口中弱势群体权利受到侵害或者难以实现的具体情况，健全权利救济体系，构建司法、行政、社会等网络格局救济途径。

　　第五，重点解决好城镇化过程中失地农民的人权保障问题。失地农民的权利保障问题，关系到社会发展和稳定大局。要逐步建立农地征用规范化、经济补偿有依据、基本生活有保障、农民就业有岗位的权益保护长效机制。完善相关的法律、法规，促进农地征用规范化；加快建立失地补偿市场机制，确保失地农民经济补偿有依据；健全和完善保障机制，力求做到失地农民生活有保障；积极开拓多种安置途径，确保失地农民就业有岗位。

　　第六，着力解决好城镇化过程中房屋被拆迁人的权益保护问题。随着各地城镇化力度不断加大，城市房屋拆迁所引起的裁决、复议、诉讼及信访呈上升趋势，因此，必须依法规范管理城市房屋拆迁安置工作，更好地保护被拆迁人的合法权益。加强对被拆迁人合法权利的立法保障、行政救济和司法救济，要严格设定发放拆迁许可的条件，加强对拆迁人实施拆迁许可的监管。开发商要主动承担起社会责任，对弱势群体进行经济救济。要进一步完善拆迁房屋价格评估制度，保障被拆迁户的利益。

　　第七，在城镇化过程中，要切实保障人民群众的文化权和环境权。在城镇化过程中，要加快文化场所建设，提升基层公共文化服务水平，切实维护好被转移人口的文化权益。要切实转变城市环境管理理念，确立环境人权价值观。保护公民环境权，不仅在于公正有效地处理关于侵害环境权的民事纠纷，还在于治理环境，优化公民生存空间。

　　最后，在城镇化过程中，政府要有所作为，保障群众“住有所居”。要从宏观上调控房地产市场，严厉打击囤积土地的行为，严厉打击炒房的投机行为。要加强住房建设，特别是保障性住房和廉租住房建设，提升居住品质，加快解决城镇居民基本住房问题和农村困难群众住房安全问题，建立健全基本住房保障制度，使“居者有其屋”。完善城市服务功能，加快对“城中村”、城乡接合部的改造，降低中心城区过高的人口密度，增加公共绿地。

　　三、结论

　　城镇化作为社会经济增长和阶层结构变迁的社会现象，要本着对人权价值的理解和尊重，通过科学有效的制度设计安排，激发生产要素聚集，渐进式地实现城镇化。由于历史、政策、制度等各方面的原因，我国城镇化过程中，在人权保障方面存在一些不可忽视的问题，这些问题只有随着经济的发展才能逐渐得以解决。只有在一定发达的生产力基础上，人的生存发展权、社会保障权、文化教育权等才能够充分得以保障。

　　以人为本的城镇化要在充分体现“尊重和保障人权”的基础上，构筑科学合理的城市空间格局。在中国体制环境下，唯有通过国家顶层的科学设计，注重对全体公民尤其是城镇化进程中处于弱势地位的城市农民、农民工等基本权利的保障，加以其他部门法等各环节的配合，才能有效实现城镇化进程中各阶层群众的权利保障。

　　(作者系北京市社科院外国所副所长、副研究员、博士。) 

　　注释：

　　① 张千帆：《北大法律评论》，2005 第 6 卷，第二辑。

　　② 才凤敏、杨莉迁：《迁徙自由权与农民工权益保护研究》，《农业考古》，2010年第3期。

　　③ 汪志飞：《当代中国城市住房问题的人权法思考》，《法学与实践》，2010年第2期。