一、国家人权机构研讨会和研究课题

　　我国大陆地区学术界对国家人权机构的关注和研究起始于2003年2月。2004年10月16至17日，中国政法大学在山东青岛市举办了题为“国家人权保障机构研究”国际研讨会。会议邀请了澳大利亚、南非和加拿大的专家介绍了亚太地区以及南非和加拿大国家人权委员会的基本情况。在讨论阶段，中方专家对在中国设立国家人权机构进行了分析和探讨。

　　从2004年青岛研讨会上的发言来看，当时大家对国家人权机构的性质存在一些误解。比如，一些专家将此类机构与议会下属的人权委员会看作是同一类机构。但对照“巴黎原则”（关于促进和保护人权的国家机构的地位的原则），我们发现议会下属的人权委员会的职能会受到很大的局限，不具有广泛的促进和保护人权的职权。比如，这类机构肯定不从事人权教育工作。此外，某些政府部门内设的人权保护机构也不是“巴黎原则”所指的国家机构，因为这些机构不能独立于政府之外。在理想的状态下，如果政府内部有专设机构，议会当中还有专门的委员会，同时还有依法设立的国家人权机构，那么人权保护工作肯定会得到长足的发展。

　　在瑞典国际发展署的资助下，从2004年到2008年期间，中国政法大学在北京举办了数次类似在青岛举办的研讨会，听取各方专家和学者对设立国家人权机构的意见。2007年至2008年间，课题组成员还专门参访了泰国和韩国国家人权委员会。在这些活动的基础上，中国政法大学校长徐显明教授带领课题组撰写了《中国设立国家人权机构的可行性报告》及其相关立法草案。2007年10月，课题组全体成员在瑞典罗尔•瓦伦堡人权与人道主义法研究所全面讨论了上述报告和立法草案，双方决定向瑞典国际发展署正式申报国家人权机构的课题。2008年初课题获得正式批准。

　　在项目的申报阶段，双方用了三个月，反复研讨计划的各个环节，确保所有活动安排之间具有连续性，并能够取得一定的成效。首先，结合大学科研的特点，组成专家讲师团，重点推进国家人权机构的推广工作。课题组在西北、华东、华南、华北地区选取了六所高校，举办有关国家人权机构的系列讲座。讲师团由徐显明带队，邀请国内外专家学者，向广大师生普及人权的国际和国内保护的基础理论，并介绍国家人权机构的基本情况。此外，课题组还从2009年开始，在中国政法大学举办为期两周的人权暑期班，免费向国内40多所高校师生开放。至今，已经有上千名大学生接受上述培训，对国家人权机构的基本情况有所了解。自2011年始，课题组将此类培训引进了山东、河南两省法院的培训课堂。三级人民法院的法官在了解了国家人权机构的运转情况介绍后，普遍认为如果中国设立国家人权机构，将能够与司法机构之间产生良性互动，推动司法文明发展。

　　在宣讲国家人权机构的同时，课题组对国家人权机构与政府、议会、司法机关等其它国家机关之间的关系进行了梳理和界定；详细地研究了国家人权机构应该具备的职能和权力；分析了国家人权机构与联合国、非政府组织之间可能存在的关系；考察了国家人权机构国际和区域协调机制的运转模式等。在上述研究中，课题组发现国家人权机构可以在现有人权保护机制的基础上，更进一步推动和促进人权事业的发展。这种机构不是替代原有的机制，而是对现有机制的补充和完善。独立的国家人权机构与现有的政党制度之间不存在矛盾，因为国家人权机构依据各国批准和加入的国际人权条约，向国内的立法、行政和司法机关提供建议和咨询。它的所有活动由产生该机构的法律授权，完全在宪法和法律规定的框架下运转。

　　二、国内学术界对国家人权机构的研究成果

　　近年来，我国学术界对国家人权机构的研究从无到有、由浅至深逐渐发展，相关研究课题覆盖国家人权机构萌生以及发展历程、国家人权机构职能及作用、国家人权机构与其他国家职能部门间关系、国际人权机构的国内立法依据，以及对其他国家及地区人权机构的比较性研究等方面。

　　主要研究成果包括：万鄂湘教授所著的《论国家人权机构与司法机关之间的关系》，徐显明教授所著《试论设立国家人权机构的必要性》，韩大元教授所著《国家人权保护义务以及国家人权机构的功能》，齐延平教授所著《国家人权保障责任与国家人权机构的建立》、《亚太各国国家人权机构人权侵害申诉调查职能比较分析》等文，张伟教授所著《试论国家人权机构特征》、《试析设立国家人权机构的国内法依据》等。这些论文对国家人权机构的产生及发展历史、相关立法依据、人权保护职能以及与相关国家机构的关系进行了系统论述。中国人权研究会2007年编纂出版的《人权与和谐世界》一书，徐显明教授编纂的《人权研究》第4、6、7卷中相关文章以及中国政法大学2010年出版发行的《国家人权机构研究》，对国家人权机构的渊源、发展历程、职能作用以及对于人权保护的重要意义进行了全面介绍。

　　中国人权研究会2011年组织编撰的《国家人权机构总览》一书，是我国第一本全面介绍各国国家人权机构情况的权威工具书，也是现今世界上对各国国家人权机构进行全景式介绍的最完整的著作。目前，全世界已有116个国家和地区建立了国家人权机构，《国家人权机构总览》收录了其中已向联合国国家人权机构认证小组申请认证的89个国家和地区的人权机构。《国家人权机构总览》不仅对每一个国家人权机构的历史、设置、职能、类型、认证等情况进行了具体介绍，而且对全球国家人权机构的发展历史及各大洲国家人权机构的发展状况进行了全面的述评，对于从事人权领域研究具有重要的参考价值。

　　此外，北京大学、人民大学、山东大学、中国政法大学等高校涌现出了一批以国家人权机构为研究对象的博士和硕士论文。

　　三、关于设立国家人权机构的几点建议

　　总体来讲，目前国内学术界对国家人权机构的研究持肯定态度。但是，是否需要设立以及怎么设立中国的国家人权机构则需要最高层面的政治考量。从已经设立国家人权机构国家的经验来看，国际社会对其实际表现也评价不一。其中，最难办的是如何协调国家人权机构与政府之间的关系，这个问题在两党制和多党制国家中尤其突出。国家人权机构如果对政府提出批评，会极大地影响政府选票。当权的政府因而会对国家人权机构本身或是其相关领导采取措施，迫使其减少对政府的监督。

　　联合国“巴黎原则”鼓励各国从本国的实际情况出发，规划和设计国家人权机构。在此基础上，笔者建议中国在考虑设立国家人权机构的过程中，应特别注意以下五个方面的问题。

　　认真对待筹备工作。设立国家人权机构的过程对于保障机构的合法性和成功运转尤其重要。也就是说，设立国家人权机构的过程与机构本身一样重要，应当由政府的最高机关负责牵头领导。整个过程必须是透明和公开的，并且吸收非政府组织成员、律师、教育工作者、学者、政府官员、法官、人大代表、各党派等各方面人士的参与和协商。民众广泛参与立法不仅能赢得政府和民众对国家人权机构的信任，而且能够为其以后的日常运作提供良好的社会基础和支持。一般来讲，政府某个部门可以被授权帮助成立由各方面人士组成的指导委员会，组织立法的协商活动，促进对活动的宣传以及激发设立国家人权机构的动机等。立法咨询活动应涉及与国家人权机构相关的所有重大问题，不仅包括国内人权状况、国家人权机构的立法基础、机构的职权和功能，而且还应涉及机构成员的构成情况以及选拔任用的方式，乃至机构的内部组织管理模式和办公场所的选择等。从亚太地区各国家人权机构设立的历史经验来看，不充分的协商一般会导致设立的机构缺乏足够的法定职能，机构成员的组成没有广泛的社会代表性以及资源的匮乏。此外，如果机构的设立没有充分征询社会各团体意见，那么广大公众会感觉这样的机构只是代表个别人或团体的利益，而不是在没有任何歧视的基础上促进和保护每一个人的权利。显然，一个没有获得广泛的社会支持和信任的国家人权机构是不能有效地履行职能的。

　　依宪法或基本法设立国家人权机构。以作为国家根本大法的宪法为基础设立国家人权机构是最佳的选择。它不仅为国家人权机构提供了最高的法律保障，而且彰显了中国人民的根本人权价值取向，有助于获得国际社会的广泛认同和好评。为保持宪法的稳定性，可以考虑采取宪法修正案的形式，在宪法中规定设立促进和保护人权的国家机构，然后再制定单行法律就有关机构成立的各项事宜做出具体的规定。其次的选择是，依据“巴黎原则”，起草一部专门的单行法律，设立国家人权机构，如“国家人权委员会法”；或者考虑通过一部“人权法案”，在总结、归纳要依法促进和保护的人权的同时，规定依据“巴黎原则”设立一个国家人权机构。不论最终采取上述哪种立法方式，设立国家人权机构的各项法律都应符合“巴黎原则”的要求。

　　尽可能扩大受保护“人权”的范围。在设立国家人权机构之前，另一个关键要素是明确国家人权机构所要促进和保护的人权的范围。“人权”的概念被设定的范围越广泛，国家人权机构的职权就越全面，也就更能彰显国家促进和保护人权的决心和价值观。《中华人民共和国宪法》第二章明确规定了“公民的基本权利和义务”。除此之外，中华人民共和国中央政府依据其所批准、加入的国际人权条约，承担保护居住在中国境内的所有人依据条约规定所应享有权利的国际义务。上述国内法律和国际人权条约所保护的权利共同构成了我国现有人权的总和。国家人权机构应该被授权保护上述所有权利。

　　重视对国家人权机构人事、财务等独立性的保障。国家人权机构必须是独立的，不受制于政府、任何社会团体和个人。这是该机构能够正常地履行促进和保护人权工作的重要前提。为此，在筹划机构的设立过程中，必须在立法框架中明确规定能够确保机构独立运转的要素，这主要集中在财、物的分配和管理，成员和组织机构工作人员的选拔和任免，机构与人大、政府、司法机关、非政府组织之间的关系等方面。机构本身是一个抽象的概念，其运转的状况完全取决于其工作人员的素质高低。因此，必须认真地对待机构成员和工作人员的选拔任用，选拔任用的程序应该公开、透明、具有广泛的社会参与性，以便为机构赢得良好的声誉和人事基础。机构领导人的选任也是一个需要慎重对待的问题，其社会声望和人权价值取向将直接影响机构的形象和声誉。

　　授予国家人权机构广泛的职权。在职权的划分上，赋予国家人权机构开展教育、研究、咨询等方面的职权都是没有争议的，但是否赋予机构调查侵犯人权事件以及接受个人申诉的职权，仍存有异议。在亚太地区，所有国家人权机构都被赋予了调查和接受申诉的职权。这一点得到了国际社会普遍的赞许。在考虑机构职能的设置时，应以机构能够真正有效地履行其职权为出发点。在机构设立之初，其职权可以只设定在宣传、教育、研究和咨询等方面，不接受和处理来自个人的人权申诉等。在此基础上，机构可以通过扎实地履行现有职能而获得社会认可。随着人权文化环境日渐养成，国家人权机构可以被赋予新的促进和保护人权的职权。赋予机构很多现实中无法或无力实现的职能将会降低其社会信任度，应尽量避免出现这种状况。

　　（作者系中国政法大学人权研究院常务副院长、副教授）