长期以来，由于经济、社会和文化权利被视为逐步实现的、积极的、纲领性的、需要大量资源投入的、不可诉的人权，因此，在国际层面，始终缺乏相关的国际标准及能够受理个人和国家申诉的实施机制，造成国家所负有的保障这类权利的实体性责任与程序性责任之间存在不对称性的问题，致使经济、社会和文化权利在国际层面的保障和发展严重滞后于公民、政治权利。这一状况有望于2013年得到彻底改善，因为《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》继2008年12月10日于联合国大会通过之后，已于2013年5月正式生效。①这意味着经济、社会和文化权利国际可诉性实施机制的建立和运行已进入倒计时的阶段。

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》的制定和通过经历了较为曲折的过程。上世纪60年代，早在《经济、社会及文化权利国际公约》的起草过程中，就有人建议为其设计相应的申诉制度，但是囿于当时普遍存在对于经济、社会和文化权利的偏见，这个建议并没有得到重视。直至冷战结束后，国际社会才开始关注经济、社会和文化权利的实施问题，并酝酿为《经济、社会及文化权利国际公约》制定一个任择议定书，从而建立一个可以受理个人或群体以及国家申诉的国际机制。其目的在于通过申诉程序在国际层面细化公约权利的解释，以推动经济、社会和文化权利在国际和国内层面的实施。

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》的制定肇始于1988年经济、社会和文化权利委员会第3次会议上秘鲁籍委员维塔的建议，在历任特别报告员和经济、社会及文化权利委员会的共同努力下，在对先后两个草案审议的基础上，历经近20年的编纂才最终在联合国人权理事会和大会获得通过。该议定书通过规定经济、社会和文化权利委员会的职责、管辖权以及可申诉的主体和权利范围、来文的可接受性以及各种申诉程序等问题，构建了国际实施机制框架。

　　一、经济、社会和文化权利委员会的职责和管辖权

　　根据《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》的相关规定，经济、社会和文化权利委员会有权审议个人来文、国家间控诉以及对有关人权事件进行调查。但是，委员会在履行上述职责时还要针对具体情况确定自身的管辖权：第一，对于个人来文程序，任何议定书的缔约国应无条件地接受委员会对个人来文的管辖权。第二，对于国家间控诉程序，委员会的管辖权是以缔约国接受该程序的事先声明为依据的，此外，缔约国还有权随时撤销这种声明以拒绝委员会对国家间控诉的审理，当然，委员会已经受理的案件除外。第三，对于调查程序，委员会的管辖权与国家间控诉程序相同。

　　相较于其他国际人权公约的任择议定书以及该议定书的初稿而言，《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》关于委员会管辖权的规定既灵活又较为统一。首先，它设置了双重的管辖权机制，最大限度地给予了缔约国在国家间控诉和调查程序方面自由选择的权利和机会，从而增加了该议定书得到普遍接受的可能性。第二，调整了初稿中为个人来文和国家间控诉以及调查程序设计了三种不同的管辖权的凌乱做法，从而达到一定的内在统一性。②

　　二、申诉主体

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第2条和第10条分别规定，个人、群体及其代表和国家具有提起申诉的权利。尽管议定书初稿中也曾赋予集体以申诉资格，但是考虑到集体来文程序与个人来文程序可能造成的重复问题，议定书最终并没有将集体作为申诉主体，毕竟集体申诉机制只是在缺乏个人申诉机制的情况下的一种补充做法。

　　（一）个人、群体及其代表

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第2条规定，缔约国管辖下的个人、群体或其代表凡声称缔约国侵害其公约所载之任何权利，可以向委员会提交来文，在代表个人或者群体提交来文的情况下，须征得同意或者有理由认为其有权行使这一权利。据此，有权提交来文的主体必须是权利受害者或其代表，但是《议定书》第4条同时也规定了委员会可以受理涉及一般性的、重要人权事项的个人来文。

　　在国际申诉机制中，赋予个人以主体地位，对于经济、社会和文化权利的实施机制来讲是一个巨大的突破，因为就连一向被认为在人权保障方面具有优越性的欧洲区域组织也没能为经济、社会和文化权利提供个人来文机制。尽管欧洲人权理事会设立的集体诉讼机制相对于以往国际和区域层面缺乏申诉机制的状况而言具有先进性，但是这一机制毕竟只限定于个别的集团，与个人申诉机制在保障主体的广泛性上是无法比拟的。虽然个人来文机制有可能引起大量的申诉，从而加重委员会的工作负担，但是鉴于个人是经济、社会和文化权利享有的直接主体，也是权利最容易被侵犯的对象，所以确立个人申诉制度是最直接的国际保障措施。此外，议定书还规定如果群体中的一个或几个成员的权利受到侵害，该群体或团体也可以为其提起申诉，这也是目前许多国际和区域性条约机构的普遍实践。而议定书关于第三方可以在当事方同意的前提下提起申诉的规定，则为某些非政府组织参与援助个人提交来文的程序提供了可能。

　　（二）缔约国

　　对于缔约国是否具有来文资格的问题曾在《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》撰写的过程中引发争论，而议定书的初稿并没有将缔约国列为申诉主体，其主要原因在于国家间控诉机制在多数国际或区域人权保障机制中实际上并未得到广泛地和有效地适用。此外，国家间控诉程序的存在还会增加缔约国批准议定书的风险。但是经过再三的审议和讨论，国家作为提交来文的主体及相应的国家间控诉机制还是在最终的议定书中得以确立，因为国家间控诉机制的设立毕竟增添了委员会处理经济、社会和文化权利申诉的解决途径，有利于权利的救济，这同时也表明了国际社会对于该项议定书及其将要建立的机制充满了信心并寄托了较为积极乐观的期许。

　　三、申诉的内容

　　关于申诉的权利范围，委员会在《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》撰写的过程中主要集中于两方面问题的界定和研究：第一，申诉仅限于对实体权利的侵犯，还是扩大到缔约国违反公约的所有义务，即将公约第二部分的程序义务也纳入申诉的范围之中。后者虽然能够促进缔约国对公约的履行，但是也引发了能否就国家未及时提交报告的行为提起申诉等复杂问题。第二，如果将申诉范围仅限于对实体权利的侵犯，那么《经济、社会及文化权利国际公约》第1条所规定的自决权是否可以成为申诉的对象以及国家是否对于可申诉的权利范围拥有选择的权利。对于第一个方面的问题，委员会对于议定书的解释是将所有来文的申诉对象只限于《经济、社会及文化权利国际公约》所规定的实体权利范围之内，而将程序性义务排除在外。对于第二个方面问题的相关解释则是：首先，关于自决权是否可以成为申诉的对象，议定书并未明确予以排除。但是委员会曾明确提出，鉴于人权事务委员会在处理自决权问题上的谨慎方式及所遇到的一些问题，委员会亦应采取谨慎的态度予以对待，即对于自决权问题仅受理和审查与经济、社会和文化权利有关的事项。其次，关于缔约国就可申诉的权利有否选择权的问题，委员会的解释最终否定了在草案中提出的通过列举或者排除的方式赋予国家选择权的做法，而将个人和国家申诉的权利范围扩展至公约规定的所有实体权利，从而保障了权利体系的整体性和不可分割性。

　　四、各种申诉程序

　　（一）个人来文程序

　　根据《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》的规定，个人来文的审理基本上包括两个阶段，一是可受理性的审查阶段，对此，该议定书几乎照搬了《公民权利和政治权利国际公约第一议定书》关于来文可接受性条件，规定了来文必须用尽国内救济、有确切的证据、符合时效的规定、不得匿名以及不在其他国际程序的审理之中等审查要素。第二个阶段则是对案件的是非曲直的实质性审查阶段。对于可受理的来文，委员会将来文秘密转交有关被诉当事国，而当事国则应在6个月内向委员会提交相关事件及所采取的救济措施的说明。此后，委员会将进行秘密审议，并最终向所有当事方提交一份审议意见及建议。对此，有关当事国应在6个月内对委员会的审议结果及建议作出书面回应，而委员会则在此后一段时间内进一步邀请当事国提供关于实施建议所采取的具体措施的说明。除此之外，在整个个人来文的程序中，委员会都会进行适当的调解并尽量达成友好解决，以此结案。相较于其他条约机构的个人来文程序，该议定书的特点就在于它规定了友好解决程序以及委员会促进当事国采取救济措施的后续行动，使委员会对于当事国人权保障实现了一种持续性的监督。

　　（二）国家间控诉程序

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》规定，当一个缔约国认为其他缔约国未履行公约义务时，可向委员会和（或）向该国提交书面意见以提请其注意，收到书面意见的国家应在3个月内说明相关事由，并阐明该国在此事件中已采取的国内救济措施和程序。如果当事国双方无法就有关问题达成友好解决，其任意一方可将此争议提交委员会审议。委员会应尽先寻求争端的友好解决，同时着手审议有关来文的所有文件。在此过程中委员会可以要求当事国进一步提供信息，当事国亦有权向委员会提供口头和书面意见。经过审议，委员会将向双方提交旨在说明争端事由和审议意见的报告。与个人来文程序相比较，国家间控诉程序没有规定委员会后续的监督行动。

　　（三）调查程序

　　《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第11条规定，当委员会收到缔约国大规模、系统性地侵犯人权的信息时，委员会可以邀请有关当事国就这一信息进行共同调查和研究，并提交结论性报告。对于缔约国提交的相关说明及其他信息，委员会可以指定部分委员进行研究并在缔约国同意和合作的前提下进行实地秘密调查。随后，委员会将有关调查意见和建议递交当事国，该国应在6个月内对委员会的意见和建议进行评论。此外，该调查程序还规定了委员会监督缔约国改善国内人权状况的后续行动，即要求缔约国在收到委员会的意见和建议后将其采取的步骤向委员会通报，或在委员会编纂的年度报告中就有关问题提供信息。

　　纵观整个《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》，其所建立的国际申诉机制与其他条约机构的申诉机制并无太大的差别，但很多细节的设计体现了对成员国主权的尊重，并增强了对缔约国的监督。这一方面表明该机制的设立并不是一种独创，它始终是国际层面进行权利救济的基本途径。另一方面，该议定书结合了其他条约机构的经验，进一步完善了国际性的申诉机制，从而为经济、社会和文化权利的国际监督和救济提供了机制制度保障。

　　（作者单位：中国政法大学人权研究院）

　　注释：

　　①《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第18条规定，该议定书将于联合国秘书处收到第10份议定书的批准文件3个月后生效。2013年2月5日，乌拉圭递交了议定书的批准文件。

　　②在1997年《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书草案》中规定，调查程序为缔约国的默认程序但允许其随时退出。