本文中的中国少数民族是指中华人民共和国境内除汉族外的55个少数民族；人权则是指国际人权法视阈下的人权涵义；法治“意指所有的权威机构、立法、行政、司法及其他机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表达了法律的各种特性，如正义的基本原则、道德原则、公平和合理诉讼程序的观念，它含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重”。①

　　本文主要就国际人权法中确认的少数民族特有权利在中国立法、执法、司法等层面的实践状况作简要概括。

　　一、始终坚持平等和非歧视的人权法治原则

　　平等和非歧视原则是国际人权法的一项基本原则。从1948年的联合国《世界人权宣言》到1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》，再到1966年的《经济、社会、文化权利国际盟约》和《公民权利和政治权利国际公约》，都强调人类家庭所有成员在尊严和权利上一律平等，不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等有所区别。这是少数民族与其他社会成员享有平等的人权、不受歧视原则的国际法律渊源。

　　民族平等也是新中国一贯遵循的法律原则。纵观新中国建国初期具有国家根本法——宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》第九条和第五十条、1954年第一部《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三条、1975年第二部《宪法》第四条、1978年第三部《宪法》第四条，直至1982年第四部现行《宪法》（及其四次修正案）第四条，尽管因各时期历史背景有所变化，每部宪法在涉及民族关系和保障少数民族自由权利的语言表述上略有变化，但“各民族一律平等”的表述始终未变；“禁止对任何民族的歧视和压迫”也是除1975年《宪法》外的一贯表述。

　　“根据宪法这一规定，有关法律法规相应做出了一系列规定，保障各少数民族作为中华人民共和国平等的一员，享有在政治、经济、文化、教育等社会生活的各个方面的一切平等权利。”②

　　二、立法认同国际人权文件所确认的少数民族权利

　　1966年《公民和政治权利国际公约》第27条规定，“在那些存在着种族、宗教或语言上的少数民族的国家里,不应当拒绝给予属于少数民族的人们以同其他团体一样享有自己的文化、信奉和从事自己的宗教或使用自己的语言的权利”。1992年联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》中首次集中提出了少数民族的特有权利。这些权利概括起来包括：少数民族群体的存在权；各民族、文化、宗教和语言上的特征保持权；有效地参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利；国家及区域决策参与权；各少数民族群体之间及内部成员间自由交流权。

　　新中国国内立法从形式到内容都与上述国际人权文件精神保持一致。各项少数民族人权法律条款由宪法、民族区域自治法、与民族区域自治法配套的行政法规、散见于其他法律和行政法规中的少数民族人权条款、自治条例和单行条例等呈多位阶、多领域，从宏观到微观的体系化表现形态。例如：

　　现行《宪法》第四条除规定平等和非歧视原则外，还明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”

　　《中华人民共和国民族区域自治法》（1984年实施，2001年修正，以下简称《民族区域自治》）共70余条，根据宪法的规定对民族自治地方的建立，自治机关（包括权力机关和行政机关）、司法机构的组成，自治机关的自治权、自治地方内各民族的关系，上级机关的职责等作出规定，是全面规定各聚居区少数民族群体的存在权，各民族、文化、宗教和语言上的特征保持权，有效地参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利，国家及区域决策参与权，各少数民族群体之间及内部成员间自由交流权等各项特有人权在内的综合性专门法律。

　　其他法律也有对少数民族人权的确认条款。如《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（2004年）第9条规定：自治区、聚居的少数民族多的省，聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，其人民代表大会代表名额可以另加百分之五，以保障少数民族在国家权力机构中对国家及区域事务的决策参与权。《中华人民共和国婚姻法》（1981年实施，2001年修正）第50条规定“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定。”

　　代表性行政法规是《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》（2005年），它以30余条款就国家全面帮助民族自治地方加快经济和社会发展的义务和责任作出较为具体的规定。

　　为保障回族、维吾尔族、哈萨克族、乌孜别克族、柯尔克孜族、塔塔尔族、塔吉克族、东乡族、保安族、撒拉族等10个民族的清真饮食习惯，教育部、国家民委于2000年发布《关于在各级各类学校设置清真食堂、清真灶有关问题的通知》，要求凡有清真饮食习惯的少数民族学生（含教师）进餐的各级各类学校、幼儿园，必须设立清真食堂或清真灶。为满足少数民族群众的特殊消费需求，财政部发布《民族特需商品生产补助资金管理暂行办法》，切实保障少数民族及其文化、宗教等特性保持权。

　　自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定的，可依法对法律和行政法规的规定作出变通规定，是对少数民族权利确认最具体、数量最多、涉及领域最广的法律规范。例如，中国现有155个少数民族自治地方，包括五个自治区，大多都有各自的自治条例；单行条例数量则更多，涉及众多专门领域，如《西藏自治区立法条例》、《西藏自治区实施<宗教事务条例>办法》（试行）、《内蒙古自治区草原管理条例》及其《实施细则》、《宁夏回族自治区环境教育条例》、《广西壮族自治区民族民间传统文化保护条例》、《新疆维吾尔自治区非物质文化遗产保护条例》、《云南省纳西族东巴文化保护条例》、《北川羌族自治县非物质文化遗产保护条例》等。“截至2011年8月底，民族自治地方共制定现行有效的自治条例和单行条例780多部。”③

　　三、立足国情，保障少数民族整体的生存权和发展权

　　联合国《消除一切形式种族歧视国际公约》第四条明确规定，“专为使若干须予必要保护的种族或民族团体或个人获得充分进展而采取的特别措施以期确保此等团体或个人同等享受或行使人权及基本自由者，不得视为种族歧视。”联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》中亦要求各国应采取适当的立法和其他措施保障其领土内少数民族的存在权及民族、文化、宗教和语言特征保持权，赋予成员国为最终实现人权的普遍平等和非歧视而采取阶段性特别措施保护少数民族的权利。

　　基于历史和自然地理环境等因素的制约，中国少数民族地区经济发展相对缓慢，处于落后状态，一些地区甚至缺乏基本的生产生活条件，消除其绝对和相对贫困，实现以生命权和基本生活保障权为主要内容的生存权成为新中国成立以来政府面临的各项少数民族人权中的首要人权，并在生存权不断改善的前提下，注重发展权的实现。发展权是承认少数民族作为发展进程的主体，确认其在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面的发展机会均等。在生存权基础上的发展权的实现，才是少数民族群体存在权和名族特征保持权的根本实现路径。因此，中国政府采取了一系列特别措施保障少数民族整体的生存权和发展权。这不仅表现为法律法规中的经济类权利条款所占比例很大，还表现在作为法律实施工具的相关政策措施集中、到位，效果显著。

　　上世纪50年代, 国家对一些地区的少数民族贫困群众免费治病, 发放贷款和农具, 创办公费学校, 进行社会救济。自1979年开始, 国家大力组织实施经济发达地区对欠发达民族地区开展对口支援。1990年起,国家设立“少数民族贫困地区温饱基金”, 重点扶持141个少数民族贫困县。2005 年, 优先将少数民族贫困村纳入整村推进的扶贫开发规划。经过努力, 民族地区的贫困人口已由1985年的4000多万人减少到2008年的770多万人。中央和地方各级政府逐步加大对民族地区的财政转移支付力度。改革开放以来, 国家在民族地区配套建设、改造乡镇卫生院并建立了县级卫生防疫站和妇幼保健所, 如西藏自治区已有80%以上的县设立了防疫站，使民族地区卫生服务体系得到较大改善。

　　2005年国家颁发了《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》，明确将发展作为解决民族地区困难和问题的关键，强调随着国家综合实力不断增强，中央将继续加强对少数民族和民族地区经济社会发展的扶持，完善与民族区域自治制度相适应的政策性转移支付制度，帮助民族地区建设一批对带动当地经济社会发展起重大作用的基础设施项目，优先安排同各族群众生产生活密切相关的中小型公益性项目。其后国家首次编制了《少数民族事业“十一五”规划》( 2006—2010年)，确立了发展少数民族事业的指导思想和总体目标。2007 年国务院办公厅发布《兴边富民行动“十一五”规划》，以解决边疆少数民族面临的特殊困难和问题。

　　赋予少数民族人口增长的优惠政策，使少数民族人口数量有大幅度增长，如赫哲族已由新中国成立之初的300多人增加到4000多人。2005年国家又制定实施《扶持人口较少民族发展规划》(2005—2010年)，对人口较少且比较困难的民族聚居地区加大了扶持力度, 重点扶持640个人口较少民族聚居村。

　　为少数民族教育、文化、科技、体育发展提供特殊政策支持。少数民族除享有以往“两免一补”(免杂费、免费提供教科书，补助寄宿生生活)及高考加分等政策外，自2006年开始从“少数民族高层次骨干人才培养计划”实施中受益，国家专门在民族地区特招研究生进行培养。2008年国家发布《关于进一步加强少数民族和民族地区科技工作的若干意见》，以进一步推动少数民族和民族地区科技事业发展，提高群众科学素质，帮助民族地区提高自主创新能力，促进经济社会发展。2009年，国务院发布《关于进一步繁荣发展少数民族文化事业的若干意见》，强调少数民族文化是中华文化的重要组成部分，是中华民族的共有精神财富，将繁荣发展少数民族文化事业作为一项长期而重大的战略任务。目前民族自治地方被列入世界遗产名录的项目主要有:被列入世界文化遗产名录的云南丽江古城和西藏布达拉宫；被列入世界自然遗产名录的四川黄龙、九寨沟和云南“三江并流”自然景观；被列入世界人类口述和非物质文化遗产名录的新疆维吾尔木卡姆艺术、柯尔克孜族英雄史诗《玛纳斯》、藏戏、侗族大歌和蒙古族长调民歌等。至2008年第二批国家级非物质文化遗产名录公布时，中国55个少数民族都有项目列入国家级非物质文化遗产保护名录。

　　四、司法作为少数民族人权的最终救济途径正在拓展

　　长期以来司法队伍结构及案件审理程序中的语言、翻译等司法程序性规定都显示出对少数民族人权的保障。如现行《中华人民共和国人民法院组织法》第34条规定：在民族自治地方设立的地方各级人民法院的院长，由民族自治地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由民族自治地方各级人民代表大会常务委员会任免；《民族区域自治法》第46条规定，民族自治地方的人民法院和人民检察院的领导成员和工作人员中，应当有实行区域自治民族的人员。现行《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年通过，2007年第一次修正，2012年第二次修正，以下简称《民事诉讼法》）第11条规定：各民族公民都有用本民族语言、文字进行民事诉讼的权利。在少数民族聚居或者多民族共同居住的地区，人民法院应当用当地民族通用的语言、文字进行审理和发布法律文书。人民法院应当对不通晓当地民族通用的语言、文字的诉讼参与人提供翻译。《中华人民共和国刑事诉讼法》（1979年通过，1996年第一次修正，2012年第二次修正）第9条也做了类似的而规定。《民事诉讼法》第17条还规定：民族自治地方的人民代表大会根据宪法和本法的原则，结合当地民族的具体情况，可以制定变通或者补充的规定。

　　近年来的司法实践已从对侵犯少数民族人权的刑事制裁拓展到对民事实体权利的保障。《中华人民共和国刑法》早在1979年制定颁布时就规定有侵犯少数民族风俗习惯罪：“国家机关工作人员以强制手段干涉、破坏少数民族风俗习惯或者强迫少数民族改变风俗习惯,情节严重的,处二年以下有期徒刑或者拘役。”在1997年第一次修正时增列了“在出版物刊载歧视、侮辱少数民族内容罪”，即“在出版物中刊载歧视、侮辱少数民族的内容，情节恶劣，造成严重后果的，对直接责任人员，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。”而2002年北京市第二中级人民法院受理的“黑龙江省饶河县四排赫哲族乡人民政府诉郭颂等侵害赫哲族民间文学艺术作品权”一案，是新中国少数民族依法维护其非物质文化遗产权并胜诉的首个案例，开辟了少数民族人权民事救济之先河。

　　五、民族区域自治制度是全方位实现世居少数民族人权的成功探索

　　经过60多年，新中国的《民族区域自治法》已实现了从法律文件向全面立体化法律实践的转化，成为我国在少数民族人权特别保护方面取得的成功经验。

　　民族区域自治制度，是中国解决国内民族问题的一项基本政策，也是一项基本政治制度。它是指在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，保障聚居少数民族对本民族内部事务当家作主的权利，以最大限度地满足各少数民族在聚居地方当家作主的愿望。

　　民族区域自治制度的核心内容是赋予民族自治地方的自治机关以自治权，同时不乏上级国家机关的外部支持，以全面促进少数民族人权事业发展。《民族区域自治法》明确规定自治机关的自治权包括：立法自治权；民族语言文字使用自治权；人事管理自治权；经济贸易管理自治权；财政税收金融管理自治权；资源环境自治权；教育科学文化体育卫生事业管理自治权。此外各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由、保持或者改革自己的风俗习惯的自由以及各民族公民宗教信仰自由的保障权。这些权利本身构成了少数民族人权的重要内容，是联合国《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》所主张的少数民族群体存在权，各民族、文化、宗教和语言上的特征保持权，有效地参加文化、宗教、社会、经济和公共生活的权利，国家及区域决策参与权，以及各少数民族群体之间及内部成员间自由交流权等少数民族人权的具体化、操作化的规定。由此看来，中国的民族区域自治制度是中国少数民族实现人权重要的、有效的途径，是中国少数民族人权事业发展的重要制度保障。

　　正如联合国少数群体问题工作组主席阿斯比约恩•艾德所言：“在少数人聚居的情况下，最好的确保他们有效参与的方式就是在这些少数人居住生活的地方提供广泛的地方自治。这种自治的宗旨就是将相当的立法和行政权能交由当地的自治机构来行使。”④

　　中国60多年的少数民族人权法治取得了极大的成就。当然，中国是一个发展中的大国，少数民族人权事业发展还不平衡，少数民族人权法制建设仍然有许多尚待完善之处，如：立法体系的完整性有待补充；自治条例和单行条例的内容在体现自治区域内少数民族特点和实效性方面还有很大空间；散居少数民族人权立法需加快步伐；人权保障专门机构的建立有待探索等。中国政府未来将继续在这些领域有所作为。

　　（作者韩小兵系中央民族大学研究生院副院长，教授；作者喜饶尼玛系中央民族大学副校长，教授）

　　注释：

　　①《牛津法律大辞典》，第790页，光明日报出版社，1988年版。

　　②吴仕民：《中国的少数民族人权事业不断发展 呈现四特点》，中国新闻网。

　　③国务院新闻办公室：《中国特色社会主义法律体系》白皮书（2011年10月），新华网。

　　④见阿斯比约恩·艾德为周勇著《少数人权利的法理》所作“序言”，社会科学出版社，2002年版。