从功能与价值上而言，当代中国政治参与法治化的必要性在于其人权保障价值，即政治参与法治化的目的在于促进人权保障。进而言之，当代中国政治参与法治化，促成人权保障的各项基本条件形成，不仅意味着利益协调、依法治国的深入推进，也表明我国的民主政治与政治稳定得到较大的发展。因此，政治参与法治化的过程，是将人权、民主、法治有效整合、整体推进的过程，是促进当代中国人权保障的重要一环。

　　一、政治参与法治化是利益协调的主要平台

　　人权的本质是利益，凡主张人权者，必强调对人的利益保障。利益取得渠道不畅通、利益分配不合理、利益冲突解决不公正都会对人权构成侵犯。因此，社会的发展需要一个能够协调各方利益与要求的机制，尊重与保障人权，促进社会和谐。从这一角度而言，政治参与法治化就是利益协调的重要机制与平台，能有效地化解社会矛盾，促进人权保障。

公民行使自己的权利选举投票

　　首先，政治参与法治化是利益取得的重要手段。在法治社会，利益的取得应于法有据，不存在法外利益。因此，政治参与法治化，是公民获得利益的重要手段，通过合法政治参与所获取的利益具有理所当然的正当性。从内容来看，这种利益可以是物质形式的，也可以是精神形式的；从性质来看，这种利益可以是直接利益，也可以是间接利益；从结果来看，这种政治参与可以促成某人的当选、某项政策的通过或其他表现形式；从理念来看，政治参与法治化倡导通过公民积极参与分享利益的理念，有利于现代公民意识的形成。

　　其次，政治参与法治化是利益分配的有效途径。政治参与法治化一个基本的价值追求是公民通过合法的政治参与，公平正义地参与利益的分配。政治参与法治化为这种利益分配提供了一个公平正义的平台。政府通过信息公开，为公民参与分配提供充足的信息与资料；公民以个体或团体的形式，积极表达自己的观点与主张，并有效监督有关机构对自己意见的吸纳情况；公民也可以参与到立法、司法、执法的具体行动，参与公共权力的运行。通过这些环节，使得利益分配趋于公正。

　　最后，政治参与法治化是利益冲突解决的法治途径。要解决利益冲突，必须依靠合法的政治参与行为，这是解决利益冲突的根本方法。通过合法的政治参与，公民可以广泛地参与到国家的决策、立法、执法、司法等环节中，促成利益冲突问题的解决，并使得所解决的问题具有广泛的群众基础。非法的政治参与行为或其他途径皆不是解决利益冲突的根本方法，尽管这些行为或方法在一定时期或某些阶段也有可能解决利益冲突问题，但从长远来看是不可取的。

　　总之，政治参与法治化在利益的取得、分配以及利益冲突的解决上都具有根本性作用，因此其人权保障价值明显。就此而言，加强对公民各项具体利益的保障，不仅仅是制定若干与之密切关联的法律、政策，或单纯地通过经济发展增长利益，而更应关注公民的政治参与问题。换言之，政治参与法治化建设不失为保障公民利益的突破口。

　　二、政治参与法治化是依法治国的重要内容

　　人权是法治的圭臬，凡法治必主人权，故促法治必促人权。基于此理，从政治参与法治化对法治的促进与完善而言，亦是对人权保障的促进与完善。我国宪法第5条规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”“国家维护社会主义法制的统一的尊严。”依法治国作为治国方略载入宪法，宣示我国向人权保障的法治国家与法治社会迈进。从依法治的基本要求来看，社会生活与生产的方方面面应皆有法度，按法律的规范办事。其中，对政治参与予以法律规范既是法治的基本要求，也是法治的基本功能所在。

　　第一、政治参与以法治为界

　　在政治社会里，人无往而不在政治之中。在任何国家或一个国家的不同历史时期，公民总是通过一定的政治参与行为与政治发生直接或间接的关系，并在不同程度上影响政治的进程。从历史角度来看，公民参与政治是一个客观的进程，这不以任何人的主观意志为转移。不同的是，在君主专制或独裁的社会，公民的政治参与不为法律所认可或被法律所禁，而在法治社会，政治参与一般为法律认可与规范。正如有学者所指出的，正因为公民不可避免地会成为政治活动的主体，“国家就必须为公民和社会组织的政治活动确立基本的法律规则”。①尤其在当代中国确立依法治国的治国方略共识下，对政治参与予以法律规范无疑是其重要内涵。

　　无规矩不成方圆。没有法律规范，政治参与于法无据，缺乏合法性。这使得政治参与充满不确定性，不仅会阻碍公民参与政治的热情，给政治参与者以打击，而且也使得政治参与易生质变，导致社会的不稳定，从而影响其功能实现。“文化大革命”期间盲目政治热情的政治参与充分说明了这一点。为了保障政治参与有序、健康与稳定的发展，政治参与应由法律予以规范，使得政治参与回归到法治的轨道上来。

　　法律是政治参与的规则，政治参与依法进行。“正常的政治参与行为都得以法律的规定为依据。”可以通过宪法、法律、行政规章等法律文件对政治参与进行调整。②例如，我国宪法第2条明确规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民政治参与的宪法依据，也是各种关于政治参与的法律规范的宪法依据。

　　规范政治参与的法律本身不是一成不变的，应随着经济、政治、文化等因素的发展变化而变化。例如，我国1978年宪法规定的“四大”参与方式因不符合社会发展的需要而被取消。

　　第二，法治对政治参与的保障

　　以法律有无规定为据，政治参与可以区分为制度化的政治参与与非制度化的政治参与。这两类参与形式在我国都普遍存在，尽管它们对于法律的依赖存在一定的差异，但它们均得到法治规范或保障。法治不仅仅意味着对制度化政治参与规范与重视，也在可能的前提下促进非制度化政治参与向制度化政治参与的转化，尽力将政治参与都纳入到法治框架之下。

　　法治保障制度化政治参与的实现，是法治保障政治参与的第一个含义。作为制度化的政治参与，它们都应当有法律依据。衡量政治参与制度化的标准有四个：一是规则性，即这种政治参与是否被制度性的文件所认可，其中最根本的是，是否为法律所确认；二是特定的重复性，即政治参与是否具有以一定时间或条件作为前提的可重复性；三是可预见性，即制度化的政治参与都是可预见的，在具备条件的情况就应当出现；四是公开性，即这种政治参与是否具有对于社会的公开性。在这四者之中，是否为规则特别是法律规则所确认是最重要的。任何一种政治参与形式只要为法律或类似的规则所确认，也就很容易达成其余的标准。所以，法律的规则化认可，是制度化政治参与的最基本的标志和基础。③

　　法治保障非制度化政治参与的实现，这是法治保障政治参与的第二个含义。非制度化的政治参与的形式有建议、信访、申诉、控告、集会、游行、示威等。④非制度化政治参与也是政治参与的重要形式，只不过它不如制度化的政治参与那样具有特定的重复性和可预见性，而且参与行为的法律可操作性较弱或规范不够全面与具体。但这并不意味着非制度化政治参与不合法，也不妨碍法治对非制度化政治参与的保障。

　　第三，法治对违法政治参与的制裁。法治对政治参与进行保障，同时，对违法政治参与进行制裁。法律既是对政治参与行为的保障，又是对违法政治参与行为进行制裁的依据。任何公民因政治参与而违反国家法律，其受到的制裁也仅以法律的规定为限。法律无明文规定不能制裁，法律有规定则按规定处理。因此这些违法政治参与行为如何禁止和处罚，是法律所关注的问题。法律的相关规定，既是政治统治者处理相关事务的根据，也是相关政治参与主体承担法律责任的依据。⑤

　　三、政治参与法治化是民主政治的内在要求

　　人权加法治等于民主。⑥政治参与从其权利本质来看是一项人权，而且是民主社会的必备人权。政治参与加法治，即政治参与法治化，亦可称之为民主或民主的主要内涵所在。因此，政治参与法治化是民主政治的必要条件，民主政治的存在与发展离不开政治参与法治化的过程。

中国共产党第十八次全国代表大会在人民大会堂胜利召开

　　首先，政治参与法治化是对民主的巩固与保障。民主政治的实现只有依托于一定的法律制度才能得到巩固并取得较好的保障。例如，代议制民主的实践与法律对公民选举权的规范与保障离不开，因此，一般而言，西方实行民主的国家同时也是要求法治的国家。正是基于法治对巩固民主的重要作用与价值，从法律视角也是解读民主进路之一。例如，有学者认为民主的“第一含义是民主的法律条件，即法律上规定民主的基本条件，其中包括公民、社团、社区能够享受的公民权利和政治权利（如言论自由、出版自由、结社自由等）”。⑦所以，无论是从民主自身发展，还是对民主本身的理解而言，法律或法治应当是诠释民主的重要维度，是民主发展的应有内涵与重要阶段。

　　其次，政治参与法治化是民主政治的主要内涵。民主政治主要就是指政治参与及其法治化。政治参与及其法治化与民主几乎同义，因此有学者指出大众参与与民主含义更接近一点，认为“从这个意义来讲，民主不仅仅是法律条文上是否允许人们参与政治，而是实际上人们在多大程度参与了政治。这是两个完全不同的意义。很多国家的法律条文允许参与政治、保护公民政治参与的权利，但是由于种种原因，很多人实际上并不参与……。如果一个国家自称‘民主’，但很大一部分公民实际上被排斥在政治过程之外，对这样的‘民主’也许得加上一个大大的问号。”⑧民主意味着政治参与的实际存在，巩固民主也就意味着对政治参与的巩固，即政治参与法治化。所以，民主不是一个简单抽象的概念，而是可以通过法律予以规范的具体行为，这也是民主政治的理论基础。政治参与法治化，就是各种具体政治参与行为，如选举、结社、游行示威等行为的法治化。只有政治参与实现法治化，民主政治才有可能实现。

　　四、政治参与法治化是政治稳定的基本前提

　　人权保障需要稳定的社会环境。其中，政治稳定是社会稳定的核心所在，没有政治稳定就没有社会稳定。在整个社会稳定系统中，政治稳定直接为经济稳定、治安稳定和思想稳定提供政治保障，以此促进人权保障。而要做到政治稳定，则需国家权力规范有序、公民权利保障有力。这其中，公民有序的政治参与及其法治化进程对政治稳定起到重要作用。

　　影响政治稳定的因素很多，有学者提出，社会动员、经济发展、都市化、识字率、教育发展等均能对政治稳定产生一定影响。也有学者将影响政治稳定的主要因素概括为：（1）政治权力腐败是导致政治不稳定的政治因素；（2）财富分配不均是导致政治不稳定的经济因素；（3）政治决策失误是导致政治不稳定的主体因素；（4）敌对势力破坏是导致政治不稳定的环境因素。⑨公民的积极政治参与对这些因素的解决具有积极作用。

　　鉴于政治参与对于政治稳定的重要影响，应当推进政治参与法治化，进行政治参与的法治建设才是维护政治稳定的基本前提。因此有学者认为“政治稳定是指统治阶级的政治统治既能维持已有的法制秩序，又拥有适应政治变迁的能力。”⑩也有学者提出“推动现有制度有效运作的重要资源来自于现有制度的深度开发。”、“一个国家内社会运动的发展规律以及发生颠覆革命性活动的可能性，从根本上说取决于该国将一般社会运动纳入体制轨道的能力。”通过政治参与法治化，不仅可以将公民的政治参与权、政治参与行为、政治参与过程等因素通过法律予以规范保障，而且也可以有效地对国家权力设置边界，使其不能随意对公民的政治参与权构成侵犯。如果政治参与能得到较好的制度规范与保障，公民的利益诉求有正常表达渠道，则发生影响社会稳定的极端性事件的可能性就小。

　　只有各利益主体的利益诉求都受到重视并得到妥善处理，政治才会趋于稳定。从这个意义上讲，政治参与法治化是妥善处理各方利益诉求的一个过程与结果。

　　（作者系广州大学人权研究中心副主任、博士、教授）

　　注释：

　　①卓泽渊著：《法政治学》，法律出版社2005年版，第96页。

　　②卓泽渊著：《法政治学》，法律出版社2005年版，第96页。

　　③卓泽渊著：《法政治学》，法律出版社2005年版，第97页。

　　④卓泽渊著：《法政治学》，法律出版社2005年版，第98页。

　　⑤卓泽渊著：《法政治学》，法律出版社2005年版，第99页。

　　⑥徐显明主编：《人权研究》，山东人民出版社2001年版，第1页。

　　⑦王绍光著：《民主四讲》，生活·读书·新知三联书店2008年版，第72页。

　　⑧刘吉发著：《政治学新论》，中国人民大学出版社2008年版，第298-300页。

　　⑨李元书著：《政治发展导论》，商务印书馆2001年版，第247页。