一、“宜居家园”工程中的整村搬迁

　　临沧是云南省西南部的一个地级市，与闻名于世的丽江、大理、西双版纳和香格里拉相比，临沧的名气不大。森林密布，气候宜人，山高路陡，平地少，交通不方便，这是临沧给外地人的第一印象。到了临沧，走进大山，一个个充满民族风情的漂亮小山村映入眼帘，你会惊叹这里的世外桃源，一栋栋犹如别墅的两层少数民族民居错落有致地洒落在山窝里或小山包顶上，佤族的红瓦白墙、傣族的绿顶红砖的现代干栏式传统民居用钢筋砖瓦建成，少数民族离开了他们居住了近千年的茅草屋。

临沧风光

　　2003年是临沧的一个重大历史转折点。那年，临沧市委和市政府的领导通过走访农户和偏远山区的少数民族居民，听取他们的意见，了解到他们因为交通不便所带来的苦恼，以及为发展生产希望政府予以扶持的期盼。于是，当地政府借助中央解决“三农”问题的政策和资金支持，提出了适合临沧的“三村”工程（后称“和谐平安、宜居家园”工程），将分散居住在山上的汉族村民和少数民族居民搬迁集中居住，以此改变临沧的“边、少、山、穷”的状况。

　　临沧的“边”是指它位于云南西南部，与缅北的“金三角”接壤，虽有长达290.8公里的国境线，但边境口岸都不发达。“少”是指在临沧世代生息繁衍的佤、傣、拉枯、布朗、德昂、彝、景颇等23个少数民族，少数民族人口85.72万人，占全市总人口243万的37.28％，少数民族地区教育、卫生和公共设施极为落后。“山”是指临沧97.5%为山区，农村居民人均占有土地只有1.53亩。“穷”是指农村居民人均纯收入低，在2003年为1101元，分别比同年全国的2622元和云南省的1697元低1521元和596元，而居住在农村的居民人口占全市总人口的70.13%，其中的一些少数民族村寨处于极端贫困状态，他们大都居住在交通极不方便的半山腰的茅草屋里。只有将贫困山区的村民搬迁到交通便利的地方集中居住，才能克服山区给村民带来的不便。

　　耿马县贺派乡者卖村是临沧“宜居家园”工程的试点村。走进者卖村，外来者常常会对小山村的谧静和美丽称叹不已。村口是一座三层重檐黄色琉璃瓦的傣族寺庙，寺庙的左侧和后面有几棵高大的亚热带乔木，寺院的不远处是村委会文化活动室，在寺庙和村委会之间有一个篮球场。顺着村里干干净净的水泥主干道往里走，充满佤族和傣族特色的两层民居错落有致地分布在道路两层，每户面积在140至220平方米之间不等，每户都有一个小院子，院子里种着蔬菜、花木和果树，户与户之间只有一排低矮的篱笆。开墙透绿和每户种一棵果树是村委会的硬性要求，同时，村委会还要求各家都把牛羊棚集中在村旁，人蓄分离。各家自行保持门前卫生，每户定期派人义务打扫公共场所卫生。在村子的后面还有可供村民散步的小路，小道两旁是青翠的竹林和各种野花、灌木，远处是农田和各种山地经济作物。安全、舒适、整洁，加上清新的空气和明媚的阳光，这一切是城里的住宅小区难以比拟的，而者卖村村民每户只需筹集到七八万元，便可住进漂亮的新居。

　　在临沧地区农村，修建一座200平方米左右的两层民居大约需要15万元，为鼓励村民参与到整村搬迁和整村重建的“宜居家园”建设中来，政府将各种用于农村的财政拨款集中到修建房屋上来，无偿给予每户1—2.5万元不等的补助，农村信用社贷款约5—7万元，自筹资金约7—8万元，这样，15万元的建房费便解决了。政府负责修建村里的下水管道、污水处理池和进村入户的硬板路，以及文化活动室、篮球场等公共设施。如在2009年者卖村在推进全村96个农户建设新家园时，政府发放各项补助资金168万元，发放县财政贴息贷款194万元。经过三年的努力，2013年初全村的“宜居家园”工程完成，村民们从茅草房搬进了充满民族特色的砖混结构加顶民居。者卖村的巨大变化是临沧近千个示范村中的一个，预计到2020年，临沧十余万个行政村和自然村 “宜居家园”建设工程基本完成。

　　从2003年的“三村”建设到现在的“和谐平安、宜居家园”工程，每走一步都遇到各种各样的问题和困难，为此，临沧市委和市政府制定了“统筹兼顾、整合资源、发动群众、社会参与、连片开发”的搬迁原则，力求搬迁后达到“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的目标。经过近十年的努力，一些试点村建设已经达到了 “七化”：经济支撑产业化、农户住房特色化、村组道路硬板化、人畜饮水安全化、村寨环境生态化、信息服务网络化、管理决策民主化；实现了“七有”：有田可耕、有房可住、有水可饮、有路可行、有渠可灌、有院可养、有所可娱；建成了“七村”：产业村、生态村、文明村、信用村、风情村、小康村、城乡一体化示范村。

　　二、政府在“宜居家园”建设中的决定性作用

　　临沧地区特别的自然和地理环境妨碍了农民生活水平的提高，这是影响“宜居家园”的负面因素。临沧属横断山系怒山山脉的南延部份，为滇西纵谷区，从一个山腰到另一个山腰常常需要大半天时间，即人们常说的“望山跑死马”，大山阻碍着人们之间的交往和物资交换。由于森林密布、山高陡峭，交通极为不便，人们在选择好定居点之后，很少与外界联系，当地农民一直保持着几百年来的生活习惯。那些居住在山腰上的少数民族多就地取材，用山上的茅草、树木和石头建造房屋，直至上世纪90年代还有一些少数民族居民住在茅草屋里。

　　一部分村民等待观望、苦度穷熬、死守老地方、不愿对外交流、怕适应新环境、怕还不起贷款，这是临沧“宜居家园”建设过程中遇到的问题。的确，临沧农村的整村规划和搬迁对部分农户来说是一次挑战，因为这些农户并非是失去了生活来源，也并非自然灾难或大型工程移民，在习惯了旧有的生活环境和生活方式之后，人们往往有一种惰性，如果没有政府的引导、劝说和通过示范村的探索，搬迁工作随时都有可能停止下来。

　　面对各种各样的困难，从2003年临沧市委市政府开始的“三村”建设，到本届政府的“宜居家园”工程，历届领导班子都把山村的移居和搬迁项目放在工作的首位，带领村民不断推进这一民生工程，发挥了决定性作用。几十万个村寨的“宜居家园”工程，涉及到巨大的资金投入和大规模公路、基础公共服务设施建设。临沧市委市政府紧扣中央社会主义新农村建设和城镇化建设的大政方针，引入市场机制，通过“政府＋银行＋新家园理事会＋农户”的联保担保贷款等信用贷款方式，帮助农户解决建房融资问题，使“宜居家园”有了政策和资金保障。

　　当代中国经济、社会发展模式和道路桥梁建造技术对临沧“宜居家园”工程的实施提供了物质和技术基础。大山不再是阻碍人流和物流的因素。2009年开工的昆明到临沧高速公路现已基本建成，以往从临沧到昆明需要三天时间，现在只需5个小时，而在临沧地区内，所有乡镇已有二级公路和硬化路相连，已获批准的沧源机场建成后，临沧将有两个机场。限制临沧农村发展的不利地理因素可以通过道桥技术加以解决，政府的工作就是动员和帮助山里的村民搬迁到交通便利的地方。

　　三、“宜居家园”工程中的人权实现逻辑

　　临沧的实践与变迁，是在中央和地方政府的积极作为下，中国农村人权状况巨大进步的一个缩影。临沧新农村“宜居家园”建设中村民人权状况变化的现实逻辑过程如下图所示：

　　如上图所示，“宜居家园”建设过程中的核心和关键点是整村规划重建和整村搬迁，而整村规划重建和搬迁的发起者和推动人是政府，同时必须要得到村民的理解和支持，政府为主农户为辅，二者缺一不可。整村重新规划、搬迁涉及人权发展中的迁徙权问题，政府通过促使农户迁徙权的实现为契机和动力，引发出其他权利的实现和完善，这些权利实现的理论和逻辑关系如下：

　　第一，以政府为主、农户为辅践行迁徙权。整村搬迁实际上就是迁徙，迁徙是一种权利，迁徙权是指公民在本国境内享有离开原居住地、移居异地的自由。迁徙自由是一项基本人权，但迁徙权又具有社会经济权利的性质，与人的社会经济活动和社会经济发展模式和程度密切相关。人类总在不断迁移过程中，搬迁的原因各不相同，可分为强制性迁移，被动迁移和主动迁移三种。迁徙权利的确立经历了漫长的过程，在中世纪的欧洲迁徙是一件很困难的事，英国资产阶级革命时期对迁徙制定了大量限制性法律；20世纪20年代末经济大萧条时，迁徙问题才引起美国社会的广泛重视。直至20世纪80年代，迁徙权才在美国确立下来，因为迁徙、特别是生活贫困群体的迁徙涉及到迁入地的工作机会、社会福利和其他公共设施的享有问题，因而，迁徙的权利包括保护条款和限制条款。但是，临沧新农村建设中的农户和少数民族迁移与上述的迁移不同，它是在国家和当地政府的引导下，从贫困走向富裕的迁移，是临沧地区少数民族人权状况得到巨大改善的契机和前提条件。

　　第二，以迁徙权的实现为契机，实现适足住房权。迁徙后需要有住所，村民搬迁后政府必须提供适当的住房，因此，迁徙权与适足住房权是连为一起的。所谓适足住房权是指公民有权获得可负担得起的适宜于人类居住的、有良好物质设备和基础服务设施的，具有安全、健康、尊严并不受歧视的住房权利。如《世界人权宣言》第25条的规定：“人人有权享受为维持其本人和家属的健康及福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务”，为实现适足住宅权，政府、个人和社会组织都担有责任和义务。

　　临沧各级政府提供给了农户高标准的适足住房权。一方面，临沧市各级政府通过土地置换，很好地解决了在新址上的用地问题。另一方面，每座楼房只是成本价，且房屋周边有户主可以使用的宅基地，居住者享有在城市难以享有的自然风光。在临沧，搬迁农户适足住房权的享有关键是公共设施建设问题。为此，政府在新村落的建设中，把公共设施配套建设作为迁徙的重要内容，电视、网络信号覆盖到每一个产村，二级公路及硬化路面到各村各户，建立污水、垃圾处理站和公共卫生间，同时还建有篮球场、文化活动室和老年活动场所等公共设施。在政府的引导帮助下，实现了村民高质量的适足居住权。

　　第三，在迁徙权实现后产生的另一类权利是生存权和发展权，以及由发展权所延伸出来的经济权利。只有极少数居住在交通极不便利的少数民族成员在搬迁前面临生存问题，对大部分农户而言，搬迁主要是解决地理环境对规模生产所形成的限制，临沧农村大部分地区山高坡陡，难以使用农业机械，农业产业不成规模，物流困难，没有市场，地理因素严重制约了临沧农业发展。因此，搬迁和满足适足居住权不是唯一的目的，安居需要生产的可持续性发展。

　　生存权利的保障以及发展权利和经济权利的实现都是政府积极作为的结果。经济权利与发展权有相同之处，即发展的权利主要是指发展经济的权利，阻碍临沧农村发展的主要是自然因素，因此，农民在拥有产权、自主经营权的基础上，通过政府的扶持、引导，农户根据临沧的地理位置和气候条件，种植高附加值的高原特色农业产品，如烟叶、澳洲坚果、茶叶、咖啡、石斛等。在经济权利实现的过程中，也需要农民自己寻找市场，充分发挥他们的主动性。

　　第四，迁徙民族的宗教文化权利保护问题。在搬迁过程中最受关注的是迁徙少数民族宗教文化保护问题，而这些问题又直观地体现在新民居的外观形式、内部结构和村落的布局三个方面。因为房屋的外观代表着特定的民族文化符号，房屋的内部结构影响甚至决定着家庭成员的生活方式，而村落的布局影响到民族语言的使用程度、民族的认同和各民族之间的关系。有鉴于此，临沧市委、市政府非常注重迁移过程中的民族宗教和文化保护，不让民族宗教文化随着迁移而流失。

　　在民居建筑方面的文化保护深得各民族的认同和赞许。临沧的佤族、傣族、拉枯族的传统民居在建筑学上称为干栏式建筑，这种干栏式建筑一般建于高约1.8-2.5米的40-50根木柱上，周围透空没有墙壁，进门是堂屋，右间设火塘，做饭、待客、烧水取暖均在此。柱上建盖的屋顶是坡度较陡的两面坡人字形歇山式屋顶，有的还加有披屋面构成重檐，牲口则圈养在屋下或茅屋旁。房屋的建造大都取材于树木、竹篾和茅草，少用石料，没有烧制的砖瓦。干栏式传统房屋有其优点，即造价低，与大自然亲近，但其缺点是屋内无功能分区，即不设卫生间、洗澡房等，隔音、防寒和防止蛇虫的效果也不好，且不经久耐用。

　　为此，临沧市政府专门邀请了国内著名建筑师分别为各民族设计出23种民居户型，供农户选择。新建民居毫无例外地保留着传统民居的外观特征，但在建材上用砖瓦取代了茅草和木材。通过设计师的精心设计，实现了一村一特色，乡村人文景观、特色村落、传统村落、古宅古树、自然环境相互协调。如用钢筋水泥建成的傣家楼房更为经久耐用，院落仍用篱笆围绕，院内种有各种亚热带花草和水果蔬菜，座座红屋顶、蓝色墙体的傣家竹楼宛如一幢幢花园小别墅，点缀着绿树丛林，给人一种恬静、柔和的感觉。至于那些从大山搬迁到各民族共居的集镇上的少数民族，不同文化之间的交流更能使一个民族的文化具有活力，当然，由于生活和生产方式的改变，宗教和文化意识也会有相应的改变，那种固守贫困，不愿意与外界交往的观念反而不利于宗教文化权利的保护。

　　第五，迁徙权的实现有助于公民权利和政治权利，以及社会权利的实现。高山隔阻了临沧各民族与外界的交往，散居在山上的村民和规模不大的山寨沿袭着传统的生产方式和社会生活，因此，他们的公民和政治生活较为单一，对政府的要求常常局限于扶贫款的发放和农产品的销售等方面。当政府在进行搬迁动员、村落规划、筹集建房款、公共服务设施建设和农产品种植种类选择和销售的时候，村民的公民权利和政治权利意识被激发出来，民主、协商，选举村干部，村民理事会的创立和一事一议的民主表决制度体现着村民在行使着他们的公民权利和政治权利。

　　在社会权利方面，随着城镇化政策的实施，土地养老和养儿防老的方式已经不适应临沧经济和社会发展的要求，曾经适用于城镇居民的养老社会保障和公共医疗卫生服务正在农村推广实施。十余年前很少发生在村民生活中的公共事务，由于迁徙权的实施和实现，适足居住权、发展权、经济、社会和文化权利，以及公民和政治权利的实现才有了可能和保障。

新农村公路建设

　　人权专家指出，从社会发展的角度而言，云南临沧“宜居家园”中的整村重新规划、搬迁是社会发展进步的必然要求和结果，但是，如果没有中央政府和临沧市地方政府经济实力的极大提升和政府的积极作为，临沧农村地区的这一社会进程还需要相当长的一段时间，甚至没有变化的可能。在过去的近千年，少数民族住茅草屋情况一直没有改变。通过迁徙权的实现，临沧地区的农村和少数民族山寨的变化是历史性的，临沧“宜居家园”的实践丰富了《世界人权宣言》中有关迁徙和居住权利的内涵。

　　（作者系昆明理工大学教授，博士生导师）