在促进和保障人权的各种类型的国家人权机构中，有遵循《巴黎原则》国际标准新设的人权委员会，有同时承担保障和研究职能的人权中心，有具有地域特色的人权咨询委员会和专门机构，而其中历史最悠久就是监察专员制度。通过对监察专员制度演进的考证，可以发现一种成熟的制度不是僵化不变、固步自封，而是在与时俱进地变革中，改变自身、服务社会。

　　一、监察专员制度：从古典到现代

　　作为监察、督导行政行为的重要法律制度，现代监察专员制度是随着资本主义生产关系的萌芽和“自由、民主、人权”概念的诞生，作为王权、神权的对立面逐步形成的。监察专员制度创立伊始就与中世纪以来的政教合一体制相抗衡，之后，监察专员面对行政权力在国家政治生活、经济管理和社会发展的日益强大影响力，有效地、非强制性地防止与纠正行政权力可能出现的对社会的过度、不当干预。

　　(一)古典监察专员制度：监察对象宽泛

　　监察专员的名称来源于瑞典语中的Ombudsman，原指“征收负罪人罚款施于受害人的代理”，①现指专门负责调查针对雇主的客户申诉的人，而许多国家的政府也设置监察专员调查针对政府服务的公民申诉。②

　　现代监察专员制度也滥觞于瑞典，其前身是瑞典历史上的“大法官”制度，其产生可以追溯到查尔斯十二世任命成立瑞典监察专员办公室，授权其监督政府及法院适用法律的活动，但议会与国王之间围绕监察专员任命权的斗争一直未停止。③直至1809年，瑞典议会通过了一部以国王和议会分权的原则为基础的宪法，由议会从“具有杰出法律才能和秉性正直的人士中选举”监察专员代行原由大法官行使的监察职能，以议会代表的身份监督所有行政官员和法官对法律法令的遵守执行情况，并受理公民对官吏的控诉、投诉案件。

　　监察专员制度在1809年之后的100多年中仅限于瑞典，直到1919年芬兰独立并制定新宪法，效仿瑞典设立监察专员。这两个国家的监察专员制度被定义为古典监察官员制度，其监察的范围非常广泛，不仅包括行政机关，还包括司法机关、军营等。

　　(二)现代监察专员制度：监察对象单一

　　第二次世界大战后设立的监察官员制度被称为现代监察官员制度，只针对行政机关进行专门监察。丹麦于1953年修正宪法，引进监察制度，设置监察专员，1954年制定监察法，于次年任命首任监察专员，其正式名称为“议会监察专员”，代替议会对大臣与公务员行使行政监督权，另外作为人民与行政机关发生纠争时的申诉机关。由于丹麦监察专员以行政权为监察重心的制度，较之瑞典、芬兰以司法事务为监察重心的制度，更为其它国家所接受，故嗣后设立监察专员的国家，大多以丹麦为蓝本。继丹麦之后，新西兰于1962年通过议会监察专员法，任命监察专员行使职权，接受人民申诉，以及监督行政机关。欧洲国家中，英国于1967年通过议会行政委员法，正式实施监察制度；1970年瑞士开始施行监察制度；法国于1973年实施建立中央级与地方级的监察专员；其后葡萄牙、奥地利、西班牙及荷兰设立中央级的监察专员；意大利及西德亦设立地方级的监察专员。从20世纪80年代开始，监察专员制度推行到世界各地。迄今全世界已有120个国家设有国家级监察专员制度。在各国纷纷成立监察专员的世界潮流中，为促进全世界监察观念的提升及监察制度的普及，1978年于加拿大设立国际监察组织监察专员制度在20世纪后半期取得了巨大成功。④

　　二、监察专员传统职责：针对不良行政

　　监察专员传统职责限定于处理不良行政行为。所谓不良行政行为包括法律错误、未履行义务、过失、不当迟延、程序错误、歧视、不公正，滥用权力、缺乏透明度(包括拒绝提供信息)等。

　　(一)履行职责：主动监督

　　起初，议会授权监察专员监督行政机关等法定机关实施法律的情形。通常，监察专员由议会来任命，⑤监督政府部门履行其职责，报告行政机关的失职、不当行政、过错和侵权等行为，制作评论或者建议。由于监察专员置身于行政机构之外来监督，因此，这种机构安排能确保其完全的独立性。⑥

　　监察专员的主要职责是监督公共行政的合理和合法。监督专员的权力可以概括为调查权、建议权、公开报告权、控告权、起诉权、强制执行权。⑦更主要的是，监察专员保护那些认为自己是政府不公正行为受害者的人。因而，监察专员经常扮演申诉个人和政府之间调解者的角色。监察专员可以主动发起调查，而调查的往往是其认为影响群体权利的广泛事项，这项事项可能成为日后个人申诉关注的主要问题。

　　(二)履行职责：接受申诉

　　监察专员可以接受个人的申诉，调查属于其权限范围内的申诉。在调查过程中，监察专员通常拥有广泛的调查权力，可以强制证人提供信息，自由获取行政机关的资料、文件和官方文件，可以直接与相关官员进行对话。监察专员可以就调查制作声明或者建议。这些建议通常送达申诉的个人以及被申诉的机构。一般来说，如果监察专员的建议没有得到执行的话，监察专员可以向立法机构提交特别报告。此外，监察专员应向立法机关提交年度报告，年度报告包括其所认定的问题以及有关立法、行政的改进意见。

　　虽然任何公民认为其权利受到侵犯时候都可以向监察专员提交申诉，但是许多国家都要求申诉首先应穷尽所有可能的行政和司法救济途径。监察专员应在限定的时间内终结申诉。虽然监察专员通常可以调查所有的行政部门，但是大多数监察专员不能调查涉及立法或者司法机关成员的申诉。

　　三、监察专员职责转变：实施《巴黎原则》

　　(一)监察专员职责的扩大

　　在各国监察制度中，可大体分为议会监察专员与专业监察专员。议会监察专员由议会选任或同意，对议会负责，向议会提出年度报告，但其被选任后，宪法保障独立行使职权，不受议会干涉。专业监察专员系因应社会多元化的需要而成立的，如警察监察使、军事监察专员、教育监察专员、公平交易监察专员等。在一些联邦制国家，还在联邦及州等不同层级上设立了监察专员。有学者还将各种监察专员制度类型归纳为一般职能的监察专员、单一职能的监察专员、国际或超国家的监察专员、人权监察专员、内部监察专员和私人领域的监察专员等六种类型。

　　一些国家的监察专员队伍越来越发展，监察专员受理大量的个人申诉。为了使得监察专员处理申诉更为有效，监察专员机构向分权和分散的方向发展，监察专员的职权可以由数人来分享。另外，监察专员在行使处理公民针对行政机关的申诉的职责时，如在处理案件时发现有必要，监察专员可以向议会提交包含改进或者改革意见的建议报告。这个建议的职能虽然有时并不能做到完全公开，但是该职能对于弥补基础性的鸿沟、系统内的不公正，保证相同的原因导致相同的结果是有作用的。

　　(二)实施《巴黎原则》

　　1991年以来，一类全新的机构——促进和保护人权的国家机构(国家人权机构)在以促进和保护人权为首要目标的联合国的框架内逐步形成。1991年10月7日至10日在巴黎召开的促进和保护人权的国家机构国际研习会制定了以《巴黎原则》冠名的一整套建议和原则。根据《巴黎原则》，“国家人权机构”是指由一国政府依据宪法、法律法规而建立的机构，其职责是专事于促进和保护人权。通常都会由国家赋予其合法地位，国家的授权和通常与民间社会紧密联系的独立性和监督功能结合起来。《巴黎原则》确定了设立国家人权机构的最低标准，列明了国家人权机构应遵循的主要准则：宪法、法律赋予其独立性；成员组成多元化；拥有充分职权；需有足够资源，维持其运作。五十余年的国家人权机构的发展和演变，已经形成人权委员会、监察专员、人权中心、人权咨询委员会和专门机构五种典型的模式。⑧

　　(三)监察专员与人权委员会

　　监察专员和人权委员会的主要区别在于：第一，大多数监察专员的权限是为了保证公共行政的公平和合法；而人权委员会主要关注人权以及非歧视。第二，一般来说，监察专员关注处理个人申诉；人权委员会通常也具有这一功能，但它的权力范围更宽，包括促进教育活动以及进行立法审查。第三，许多人权委员会或明或暗地将国际人权标准作为工作基础；而监察专员工作的主要基础是国内法，虽然国内法也体现了国际标准，但大多是一种间接关系。概括地说，监察专员主要职责是保证公共行政部门的公正性和合法性，并受理针对官员或国家机构的申诉，而人权委员会主要关注于侵犯人权的行为。

　　因此监察专员制度与以人权委员会为代表的国家人权机构有很多相似之处，二者均致力于保护人权，都无权作出具有约束力的决定。二者在功能上并不存在根本的不同，尤其是在一些国家设置的兼有监察专员和人权委员会的双重体系中，二者之间的界限越来越模糊，不少国家的监察专员越来越承担起《巴黎原则》中界定的国家人权机构的职责。有些国家出于经济因素的考虑，赋予监察专员特定的人权权限以及通常由人权委员会履行的促进和宣传人权的功能。

　　四、监察专员的新类型：人权监察专员

　　随着《巴黎原则》实施，监察专员类型中衍生出一种新类型：人权监察专员，也称为公民权利监察专员或“混合”监察专员。“混合”的意思是在传统的监察专员对“不良行政”的管辖中加上“人权”维度。最新任命的监察专员大都属于这一类型，如中东欧、拉美、和一些非洲国家为了 “履行国际人权义务的国家机制”而设立的检察专员。这些“混合”监察专员所保护的人权范围较宽，包括“第一代人权”——公民和政治权利，“第二代人权”——经济、社会和文化权利，“第三代人权”——集体性权利。

　　(一)西班牙模式

　　以监察专员作为国家人权机构，可以称为西班牙模式，又可以称为人权监察专员。西班牙1978 年宪法第54条规定设立监察专员，其后，国会于1981 年通过的《监察专员组织法》规定，监察专员由国会任命，任期五年，其职权为监督行政机关的行政行为。

　　《西班牙宪法》规定了范围广泛的各种权利和自由，监察专员会同司法机构保障对公民各种权利和自由的尊重。监察专员的任务是双重的：维护公民基本权利和监督政府当局。监察专员这一机构具有宪法性质，但由于其法律地位而具有独立性。监察专员是议会所设立的，但监察专员并不享有约束力的职权。监察专员可以认为颁布的某项法律不合宪法而提起诉讼。监察专员任期为5年，比议会任期长1年，以确保其独立性。监察专员享有免受逮捕和法律诉讼的特权。

　　(二)危地马拉模式

　　受到西班牙及葡萄牙殖民地影响，几乎所有拉丁美洲国家都是采用传统的西班牙“人权卫士”监察专员的人权保障机制，并演变成以危地马拉监察专员为代表的人权监察专员模式。可以说监察专员制度，从北欧的瑞典传到了南欧的西班牙，最后跨洋来到更南的拉丁美洲各国。危地马拉是拉丁美洲第一个设立监察专员的国家，此后设立监察专员的国家有墨西哥、萨尔瓦多、哥伦比亚、哥斯达黎加、巴拿马、洪都拉斯、阿根廷、秘鲁、厄瓜多尔、玻利维亚。⑨

　　拉丁美洲的监察专员都符合监察专员制度的一般特征和标准，并且在发展中形成了自己独特的模式。有学者将监察专员传入拉丁美洲之后衍生的、提倡促进和保护人权和基本自由的监察专员模式称为“人权监察专员”。⑩拉丁美洲“人权监察专员”制度最大的特点是其权限包括保护人权，在国家一级制定一个促进、保护和教育人权的可靠机制，以帮助实现这个饱受人权侵害区域的民主化的进程。遗憾的是，在拉丁美洲，绝大部分侵犯人权的行为是由政府实施的。

　　虽然拉丁美洲监察专员制度是诸多对抗专断行为机制的一种，但在拉丁美洲与侵犯人权行为对抗和保护人权的过程中，监察专员发挥了真正的和不可比拟的作用，并作为人权保护者回应了社会要求回归民主、避免以往独裁统治的要求。虽然绝大多数发达国家的监察专员的职责仅仅局限于监督行政机关，但是拉丁美洲的监察专员不得不面对大规模侵犯人权行为所带来的伤害和恶果。现实决定了拉丁美洲各国政府要求监察专员承担起促进和保护人权的职责。

　　(三)东欧模式

　　这里所谓东欧模式是1989年东欧发生巨变之后在前苏联加盟共和国和东欧国家建立国家人权机构所逐步形成的一种类型。以波兰为例，宪法明文设立“民权保护委员”。波兰宪法第208 条规定，民权保护委员应保障人民宪法及其它法律所规定的权利及自由，而民权保护委员的职权及其行使方式依法律规定；第80 条规定，人民可就公权力机关侵犯其权利或自由时向民权保护委员寻求协助。

　　其它东欧及前苏联加盟共和国也采用此模式建立国家人权机构，其中俄罗斯称为“俄罗斯联邦人权专员”，匈牙利称为“国家权利和少数民族议会专员”，斯洛维尼亚称为“人权监察专员”，而乌兹别克斯坦称为“乌兹别克共和国人权专员”。

　　上述国家的共同特征是设立监察专员比较晚，既使是西班牙也是20世纪80 年代以后，而东欧国家则是20世纪90 年代之后，也就是说这些国家是希望设立监察专员以追寻过去国际上设立监察机构的模式，并在其后随着国家人权机构理念的逐渐成熟，进一步将监察专员认定为国家人权机构，不过其职权只限监督行政机关，而不包括《巴黎原则》所明列的其它国家人权机构应有的职权，于是有人将其称为是“监察专员与人权申诉混合型”，或是“混合型人权监察专员”，当然以监察专员作为国家人权机构的权利分立原则是与传统监察专员是一样的。

　　经过促进和保护人权的国家机构国际会议协调委员会下属的资格认证小组委员会的认证，截至2010年6月，91个机构获得了国际协调委员会的资格认证，其中36个国家采用了监察专员模式的国家人权机构模式，其中欧洲15国、美洲17国、非洲3国，亚太1国。11

　　总之，监察专员制度已经从初期对抗王权和神权的政治安排，逐步开始变为国家保障人权的一种有效机制。诞生200余年的监察专员制度，坚守其独立、公证的基本准则，为“履行国际人权义务”(即《巴黎原则》)，以其独特的“软法”效力，积极发挥保障私利和限制公权的作用，彰显了监察专员制度的成熟与完善。

　　(作者系中国政法大学法学院副教授、法学博士，中国政法大学人权研究院兼职副教授)

　　注释：

　　①孔祥仁：“行政监察专员制度”，载《中国监察》1999年第7期，第46页。

　　③参见黎军：“瑞典议会督察专员制度简介”，载《政治与法律》2002年第4期，第96—97页。

　　⑤在某些国家，监察专员是由行政机关(如政府、政府首脑)来任命，这危及该类机构的基本准则——独立性。

　　⑥检察专员职责履行方式可参见朱力宇、袁钢：“欧盟检察专员制度的产生及运作”，载《欧洲研究》2007年第1期。

　　⑦参见沈跃东：《监察专员制度研究》，中国人民大学博士论文2006年，第109—120页。

　　⑧参见袁钢：《权利回归：国家人权机构研究》，中国法制出版社2011年版，第88页。

　　⑨拉丁美洲各国监察专员的名称各异，如在厄瓜多尔、玻利维亚、秘鲁和哥伦比亚称之为“人民卫士”(Defensor del Pueblo)，在哥斯达黎加为“居民卫士”(Denfensor de los Habitantes)，在危地马拉为“人权检察官”(Procurador de los Derechos Humanos)，在墨西哥和洪都拉斯为“人权委员会”(Comisionado Nacional de Derechos Humanos)，但都指称一种通过不同方式和权力来控制公共行政的多元化的组织——监察专员。

　　⑩参见曾祥华：“近年来各国行政监察制度的完善及其借鉴意义”，载《行政与法》2006年第7期，第85页。

　　⑪ 依据联合国第A/65/340号文件。该文件中关于监察专员模式的国家人权机构的数量统计有误。