近日，一条新闻在社会上引起了热议：根据国家新闻出版广电总局的消息，全民阅读立法已列入2013年国家立法工作计划，总局将争取在年底形成较成熟方案提交国务院法制办。目前，全民阅读立法起草工作小组已草拟了《全民阅读促进条例》初稿。

　　阅读，是个体获取知识的一种重要方式，与个人的日常生活息息相关。从立法层面促进民众阅读，在中国还是第一次。

　　一、阅读的权利及其法律属性

　　有学者将阅读的权利命名为“读者权”，从狭义的角度，即将读者限定为“从图书馆借用图书资料或利用图书馆获取知识信息的人”，进而研究读者与图书馆之间的法律关系，将“读者权”界定为“国家提供图书资源，读者通过借用或自由阅览，获取知识和信息的权利”。①

　　无论名称如何界定，每个人都是切实享有阅读的权利与自由的。我们可以从权利主体、权利客体和权利内容三方面来分析这样一种权利。首先，权利主体。每个人都有阅读的权利，这是人人生而有之的权利，因此，权利主体是每一个有权利能力的个体。其次，权利客体，是通过各种合法渠道获得的信息资料，可以是纸质材料，也可以是电子版本。第三，权利内容，即个体通过手、眼、脑的协作，从信息资料中获取知识、提升自我修养的过程。这个过程，往往是个人的行为与心理活动，与外界不产生法律关系。②

　　从上述分析可以看出，阅读的权利本质上是一种学习的权利，属于受教育权的范畴。联合国教育科学文化组织于1985年3月29日召开的第四次国际成人教育会议上通过的“学习权宣言”中提到，“学习乃是人类为了追求自我的生存发展与生俱来的本能。学习权因此作为人权之最基本要项，应与生命、财产、自由等基本人权列为同等重要”。学习权的内容包括读与写的权利，持续的疑问与深入思考的权利，有阅读自己身处的世界而编纂其历史的权利，使个人与集体力量发达的权利，以及获得一切教育方法的权利。由此可知，阅读的权利，就其内容和方法而言，是公民的一项不可剥夺的权利，是一种国家与社会不得侵犯的权利，否则难以实现其所要促成的健全人格与幸福生活的目的；而阅读条件、制度以及机会的提供则是现代国家的义务。阅读的权利，既是一项自由权，也是一项社会权。

　　二、阅读的重要性

　　阅读，虽然是个人自主决定的事项，但是，全民阅读的水准，折射出整个社会精神状况的起伏。图书记录历史、传承文明、传播知识、蕴藏智慧，阅读与人类文明紧密相连，阅读习惯的养成，不仅是个人修身益智的大事，更是事关国家前途、民族命运的大事。一个国家、民族的竞争力取决于其阅读的力量，已逐渐成为国际上普遍的共识。中国作家协会副主席高洪波曾指出，阅读是推进加速一个国家文明进程的特别重要的手段。一个民族如果缺乏阅读的兴趣，肯定要落后于世界文明进程，因此应该提倡阅读，尊重阅读。

　　三、中国的阅读现状

　　阅读如此重要，然而我国目前的阅读现状令人堪忧，存在多方面的问题亟需解决，其中最主要的一个问题是：中国国民的平均阅读水平低于世界文化强国水平，需要采取有力的推进保障措施。2013年“世界读书日”前夕，中国新闻出版研究院发布了第十次全国国民阅读调查结果，这个调查结果表明，2012年我国18-70周岁国民人均纸质图书阅读量为4.39本，人均阅读报纸和期刊分别为77.20期(份)和6.56期(份)，电子书阅读量为2.35本。其中，纸质图书阅读量仅比2011年增长不到0.04本，远低于韩国的11本，法国的8.4本，日本的8.5本，美国的7本，而且约有50%的国人承认“读书很少”。③

　　其他方面的问题包括，国民阅读公共资源和设施不足、不均衡；阅读内容良莠不齐，需要积极引导和扶持；未成年人阅读状况不容乐观，亟待改善；特殊困难群体的基本阅读需求得不到有效满足；全民阅读工作缺乏统一规划、组织保障和经费支持等。

　　导致目前这种阅读现状的原因是多方面的，从国家层面来说，由于没有专门的法律法规保障和专门的机构推动，全民阅读工作还属于政府部门的自发活动，缺乏长期、持续深入开展的动力；从公民个人角度来说，一方面，随着社会科技的发展，数据的洪流越来越大，全新的支流也会越来越多，各种意想不到的来源都在产生着数据。人们的阅读方式、阅读品位在海量信息时代发生了重大改变，青灯黄卷式的传统模式被即时在线浏览所取代，以快餐式、跳跃性、碎片化为特征的数字阅读已成为一种潮流趋势。庞大的数据流背景下，人们寻找阅读内容的过程变得繁冗不堪。另一方面，生活节奏的变快、工作压力的增大，使得多数人在工作、应酬之余难以静下心来读书。

　　四、应对策略

　　经济学家茅于轼在其著作《生活中的经济学》中写到，“提高教育水平是消除社会不公平的最主要的途径，受教育，包括进入图书馆，已成为人的基本权利之一。”关于受教育权以及个人阅读、学习、参加文化生活、提高自我修养的权利，许多国际文书都有所涉及，包括《世界人权宣言》(第26、27条)、《经济、社会及文化权利国际公约》(第13、15条)、《儿童权利公约》(第28、29、31 条)、《消除对妇女一切形式歧视公约》(第10 条)、《消除一切形式种族歧视国际公约》(第7 条)、《维也纳宣言和行动纲领》(第一部分，第24段和第二部分，第41、47、63段)等。

　　纵观全球，政府主导推动全民阅读战略已经成为世界潮流。世界主要发达国家都将全民阅读水准视为国家综合实力的核心要素之一，以国家战略的高度推进国民阅读。至于推进阅读的方式，主要包括政府制订法案保障阅读、设立专门机构推动阅读、国家元首亲自倡导阅读等三个方面。④

　　1. 政府制订法案推动阅读。早在1997年末，美国政府就曾掀起过一场“阅读挑战行动”。总统克林顿亲自作了《美国阅读挑战行动报告》，其宗旨之一是发起一场阅读运动，并建立一支由百万公民自愿组织的辅导队伍，确保美国学生在二年级结束前，能够独立看书。1998年，美国国会通过《阅读卓越法》，并在中小学教育法第二章中加入有关阅读方面的条文。2001年，总统布什提出“不让一个孩子落伍”中小学教育法案，顺利通过，阅读优先计划获得两党一致支持。把阅读提高到法规形式认定，这是史无前例的。日本也在2001年11月，制定了《关于推进中小学生读书活动的法律》，明确了国家、地区和公共团体在读书活动中的责任，全方位指导读书活动的开展。此外，韩国有《图书馆及读书振兴法》(1994)和《读书文化振兴法》(2009)，《图书馆及读书振兴法》的制定目的是“为图书馆及文库的设立、运营以及读书振兴，创造必要的环境，建立健全图书馆及文库，促进读书活动，促进文化发展和终身教育的发展”。俄罗斯有《民族阅读大纲》(2012)，要求在出版、运输和传播儿童书籍方面提供国家保护措施；支持和激励作家为儿童青少年创作图书；创建俄联邦国家权利委员会下属的联邦阅读研究中心等。这些法案都着眼于民族和国家的文化未来，以立法的形式保障了国民阅读能力的提高与积累。

　　2. 设立专门机构推动阅读。如英国为“阅读起跑线”项目设立“图书信托基金会”，德国有“促进阅读基金会”，日本有“读书协会”及“儿童梦想基金会”，美国有“国家艺术基金会”等。这些组织机构或基金会具有完善的规章制度，通过科学调查、常规项目和特殊资助相结合的方式，成为推动国民阅读的主导力量。

　　3. 国家元首亲自倡导阅读。不少发达国家的元首都率先垂范积极参与读书活动，如美国历任总统及第一夫人都有开学季到学校陪儿童读书的惯例，英国前首相布朗和教育大臣共同发起过“全国读书年”活动，“德国促进阅读基金会”名誉主席一直由该国总统担任。此外，英国女王伊丽莎白二世、俄罗斯总统普京等都积极支持并参与本国阅读活动。

　　处于这样的国际形势下，中国应当立足于本国国情，辨识自身需求，有选择性地借鉴、汲取国外科学的做法。

　　首先从立法方面来看中国国情。关于受教育权，我国宪法规定：“国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”“中华人民共和国公民享有受教育的权利和义务。”“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助”。宪法不仅规定了公民的文化权利，也规定了保障公民文化权利和受教育权利实现的措施。以宪法为依据制定的《中华人民共和国教育法》规定：“国家鼓励学校及其他教育机构、社会组织采取措施，为公民接受终身教育创造条件”，受教育者享有“参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利，“图书馆、博物馆、科技馆、文化馆以及历史文化古籍和革命纪念馆(地)，应当对教师、学生实行优待，为受育者接受教育提供便利”。

　　此次将全民阅读立法列入2013年国家立法工作计划，是首次具体在阅读领域立法，是通过国家行动推动全民阅读的策略，无疑与当今国际社会把全民阅读提升到国家战略高度的普遍做法相吻合，同时，这也是对国际人权文件中相关义务的具体落实。

　　立法是保障公民享有阅读权利的重要手段，但是仅凭立法，并不能解决所有问题，尤其是当涉及公民精神、文化权利的时候。政府对于全民阅读的介入，既需要原则性的硬性规定，更需要阅读资源的基础建设。2012年6月11日，国务院新闻办公室发布《国家人权行动计划(2012-2015年)》，在第一部分“经济、社会和文化权利”中谈到，要“实施《国家‘十二五’时期文化改革发展规划纲要》，采取有力措施，加快公共文化设施建设，促进文化事业发展，丰富人民文化生活，保障公民文化权利”。与推进全民阅读相关的具体措施包括：其一，“加强文化立法。研究制定公共图书馆法、博物馆条例等法律法规等。”其二，“健全公共文化设施和服务网络。加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化设施建设，向社会免费开放。”其三，“推动文化覆盖和科技普及。到2015年，实现人均年拥有图书5.8册，期刊3.1册，千人拥有日报达到100份，万人拥有出版物发行网点1.3个，国民综合阅读率达到80%。加快农家书屋、城乡阅报栏(屏)工程建设。” 此外，还可以考虑成立国家全民阅读指导委员会，建立长效机制，形成国家长远战略，以加强领导，统筹协调各地各部门资源，形成合力，着力解决全民阅读工作中的重点难点问题；制定全民阅读规划，作为开展全民阅读的指导性文件；建立国家阅读基金，建设全民阅读重点工程。

　　除政府主力推动之外，推进全民阅读还需要非政府组织、提供阅读服务的相关机构、有识之士的共同推动。民间社会自身的生机，也是全民阅读能否顺利实现的关键之一。例如上海在以上海图书馆为代表的推进全民阅读的活动中，在阅读资源上关注品质，在阅读形式上关注读者的需求，使图书馆真正成为市民休憩的文化空间，营造了良好的阅读环境和阅读氛围。⑤ 总之，阅读状况的改善和发展离不开社会全体成员的共同努力和支持。

　　从中国对于推进全民阅读工作的重视程度可以看出中国对于人权事业的全面重视，人们有理由相信：中国将继续坚定不移地坚持中国特色社会主义道路，坚持以人为本，进一步加强和完善党和政府主导的维护群众权益机制，健全保障人权的法律体系，不断提升全社会尊重和保护人权的意识，全面推进中国人权事业的发展，努力使每一个社会成员的各项基本权利得到切实保障，使每一个社会成员生活得更有尊严、更加幸福。

　　(作者系中国政法大学人权研究院学术编辑)

　　注释：

　　① 李卫红：“读者权初探”，载于《求索》，2003年06期。

　　②但这不意味着阅读的权利不受任何限制。阅读者在获取资料信息的时候尤其要注意对他人知识产权的尊重与保护。

　　③中国出版网：“‘第十次全国国民阅读调查’成果发布。

　　④耿晶：“全民阅读 该不该立法”，载于《现代金报》，2013年8月11日。

　　⑤李大超：“阅读社会离我们有多远”，载于《新京报》，2013年8月5日。