中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展、产业和城镇融合发展，促进城镇化和新农村建设协调推进。”新型城镇化不仅是解决目前经济困难的重要政策，更是我们党在提高人权发展水平问题上的一个重要战略举措，只有发展好了新型城镇化，才能真正提高人权保障的水平。重视新型城镇化的人权保障功能，发挥小城镇建设的人权发展价值，应是新型城镇化有效发展、常葆活力的关键所在。

　　一、通过新型城镇化提高人权发展水平

　　改革开放之后的中国社会，走上了城市化发展的道路。在这个过程中，东部城市、大型城市的发展，带动了中国经济的腾飞，提高了人民生活水平，促进了中国人权状况的持续改善。然而，随着社会发展的不断进步，传统城市化建设带来的负面效果越发凸显，并形成了人权进一步发展的重要障碍。

　　（一）促进公民发展权的平等保障

　　在传统城市化的背景下，中国农村一直处于人口外流的局面。大量农村人口背井离乡，进入城市工作。然而，这些进入城市工作的农村居民难以融入城市的社会、制度和文化系统，在城市的工作生活也得不到有效支持，从而产生一种疏远乃至不认同的感受。有学者认为，农村居民的城市化，必须做到三个方面的整合：一是系统层面的整合，即经济系统、社会系统、文化系统及制度系统四者相互衔接，而不是脱节，农村流动人口仅仅从经济系统上被接纳，在其他系统中却受到排斥，就不能说是实现了城市化；二是社会层面的整合，即农村流动人口在行动、生活方式等方面与城市居民不存在明显区隔；三是从心理上认同城市社会，对城市有着归属感。①很显然，这三个层面的整合在当前都存在制度困难和现实阻碍。

　　在以往的社会环境下，农民工进城务工的主要目的是淘金，通常来说，他们在城市获得经济收益，就已经满足了他们的人权意愿。然而在九十年代之后，“第二代农民工”大量产生，并成为流动人口的主力，他们渴求发展机会，而不只是进城淘金。这批进城务工人员有一定的文化，对城市生活更加向往。与“第一代农民工”在城市淘金的心态不同，“第二代农民工”的目的是在城市生活，享有与城里人一样的待遇，他们更加强调经济上的发展，而不只是背井离乡地生存。

　　然而城市资源毕竟有限，根本不能容纳如此庞大的人口。广东、江苏、浙江一带的大型工厂，吸纳了数以万计的进城农民兄弟。他们在工厂里工作、生活，却上不了户口，买不起房，根本无法融入城市。归属感的缺乏，使他们希望回到家乡工作，然而他们原先所生长的乡土难以提供养活家庭的工作机会。城市难以满足他们的发展需求，将不可避免地产生尖锐的矛盾和冲突。

　　新型城镇化是解决城市化问题的治本之道。城镇化不同于城市化，二者的发展，虽然都在一定程度上让农民转产成为工人，但城镇化的半径更小，是用县域经济的方式来吸纳农民兄弟就业，让他们能够尽可能地在离家较近的区域内发展，而不是往国内少数几个大型城市、大型工业区流动。在这个意义上，新型城镇化能够更好地促进发展权的平等保障，使全社会能够共享改革开放的成果。具体来讲，有如下两方面意义：（1）新型城镇化强调平衡地区差异，促进产业由经济发达地区向经济落后地区流动，特别是落后产能、劳动力密集型企业从沿海向内地转移。从现实情况来讲，经济发达地区的投资成本比内地更大，而经济落后地区的招商引资力度也不断增强，各类经济开发区在各地纷纷建立，使产业转移更具可能性，这对于改变区域面貌，促进社会全面发展，无疑创造了利好条件。（2）新型城镇化强调平衡城乡差异，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。城镇不是城市的复制，它强调的是以县域经济带动经济发展，以城镇为节点，带动乡村发展。城乡在经济模式上可以不同，但在收入分配、发展机会上将逐渐做到平衡发展。

　　（二）促进社会保障权的普遍实现

　　在传统城市化条件下，虽说进城的农民工已经可以依法缴纳社会保险，但农民工具有过强的流动性，社会保障制度又存在地域性过强、统筹层次低、异地衔接困难的现实问题，使得农民工不愿办理社会保险，从而难以获得充分的社会保障。同时，部分地区不发达、城镇环境较差的现实，使这些地区的社会保障难以充分发展，从而阻碍了社会保障权的普遍实现。

　　新型城镇化的发展，则有利于社会保障水平的普遍提高：（1）社会保障制度主要立足于一定的地域范围，城镇化适应了社会保障的地域要求，因而可以普遍提高居民社会保障的水平。新型城镇化立足于本乡本土的发展，农民兄弟稳定于当地，自然会希望获得更好的社会保障。我们从新型农村合作医疗制度在农村的广泛普及程度，也可以看出一个能够真正融入本土的社保制度在提升社保发展水平方面的意义。（2）社会保障制度的完善，需要一定的人力资源积累。新型城镇化建设的完成，有助于促进城镇环境的改善，完成相应的人力资源积累。以医疗保障为例，我国的医疗资源严重偏向大城市，优秀的医学人才不愿意向小城市流动，制约了医疗保障水平在全社会的普及。只有做好城镇建设，才能有效吸引相关专业人才向基层流动，更好地提升社会保障水平。（3）社会保障水平的完善，需要家庭、社会的共同努力。在旧的城市化背景下，由于经济结构的制约，家庭、社会的保障作用难以得到发挥，从而出现大量空巢老人，其社会保障难以有效实现。城镇化的发展，能够促进民工回流城镇，提高城镇化水平。

　　（三）促进教育平等权的充分实现

　　教育是社会发展的必要条件，没有教育的公平，就不可能有真正的社会公平。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》强调，“教育公平是社会公平的重要基础。”就这个意义而言，教育的目的不仅仅在于培养人才，也在于让人民群众享有平等的受教育权。这不仅仅是一个“科教兴国”的国家发展战略问题，更是一个关系到和谐社会建设、社会公平正义的重要课题。

　　然而，随着城市化进程的推进，中国农村留守儿童、空巢老人的问题更加严重，产生了大量的社会问题。由于内地的三线、四线城市无法创造足够的工作机会，而一线、二线城市又没有提供“外地人”足够的教育条件，很多农民朋友不得不把子女放在家中，独自在外打工。根据教育部发布的《2011年全国教育事业发展统计公报》，全国义务教育阶段在校生中农村留守儿童共2200.32万人。其中，在小学就读的1436.81万人，在初中就读的763.51万人。这些留守的少年儿童正处于成长发育的关键时期，他们缺乏父母在思想认识及价值观念上的引导和帮助，又缺少父母在情感上的关心和呵护，很容易产生认识和价值上的偏离，一些人甚至会因此而走上犯罪道路。监护不力、缺乏抚慰、疏于照顾，造成了很多问题。近些年来，我国很多城市为随迁子女的教育问题作了很多工作，但这远远不够。而要求每个城市都充分保障随迁子女的教育，又存在很多的困难。

　　要充分实现教育平等权，就必须有效解决这一问题。2010年发布的《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》就曾经强调指出，推进义务教育学校标准化建设，探索城乡教育一体化发展的有效途径。完善农民工子女接受义务教育体制机制，探索非本地户籍常住人口随迁子女非义务教育阶段教育保障制度。完善寄宿制学校管理体制与机制，探索民族地区、经济欠发达地区义务教育均衡发展模式。然而，具体工作的推进始终存在诸多障碍，其中，人口流动、城乡分离、农村的分散居住等等，都是教育权利保障的主要障碍。

　　新型城镇化有助于教育体系的良性发展。这主要包括如下两方面含义：（1）通过新型城镇化建设，更好地解决留守儿童的教育问题，更好地实现教育公平。留守儿童问题的关键实际在于他们的父母，要解决这些问题，就应当尽可能地让家长能在家门口找到工作。（2）通过新型城镇化建设，促进教育体系本身的发展，实现教育资源的公平配置。教育不仅是经费的问题，它在更大程度上需要良好的师资力量。近些年来，优质师资往大城市集中的现象越发普遍，而农村中学的师资力量更加薄弱，这在很大程度上是因为农村的生活条件较差，无法留住人才。新型城镇化则可以提供更加良好、便利的生活条件，避免人才流失，产生更加平均分布的教育格局。

　　二、根据人权发展要求建设新型城镇化

　　在以往的城镇化过程中，一些地方领导干部将城镇化片面理解为集中居住、发展房地产，等等。这样的城镇化，不仅不能促进人权发展，还会造成人权发展的障碍，不仅不利于城镇化的推进，还会起到相反的作用。

　　（一）新型城镇化要保障公民财产权

　　新型城镇化涉及一系列复杂的问题，包括农村宅基地、土地承包经营权等。我国《宪法》第十条、《土地管理法》第八条都明文规定：宅基地属于村民集体所有。《物权法》第一百五十二条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权是村民的一项重要权利，不仅可以根据物权法避免其他民事主体的侵害，也能够根据宪法避免政府部门的恣意侵夺。然而，在以往的城镇化过程中，一些地方政府基于土地财政的考虑，剥夺农民的选择权，逼迫农民搬迁进集中建设的楼房，这就间接剥夺了农民的宅基地使用权。

　　值得注意的是，集中居住区建设必然要跨组甚至跨村占用其他农户承包地。而根据《中华人民共和国农村土地承包经营法》的规定，农村土地二轮承包期30年不变（二轮承包开始于1997年，承包期是1997-2027年）。因此，目前大部分集中居住区的建设采用租赁的办法租用农民的承包地，待承包到期后再进行调整。这样一来，农民在失去合法取得的宅基地使用权的同时，又无法取得新搬进楼房的合法产权，农民得到依法规划的居住用地的合法权利未得到充分保障，财产权受到严重侵犯。②

　　同时，在旧的城镇化过程中，农民的土地承包经营权实际上遭到了损害。农民虽然继续承包土地，但由于生活方式的变化，造成了生活成本、耕种成本的上升，有学者质疑，“‘被上楼’了的农民依然是农民，但是农民式的生活方式却被彻底改变，各种生活成本骤增，耕田种地甚至需要坐车，农具无处堆放家禽无处饲养，蔬菜无处种植，农作物无处保存，这难道就是地方政府想要的‘新农村’吗？”③这种城镇化，损害农民财产权利，根本不利于促进公民基本人权的保障，无法得到社会的普遍认同。

　　（二）新型城镇化要保障公民环境权

　　在以往的城镇化过程中，环境、能源往往作为一个在经济发展过程中被牺牲的选项。我国经济长期依赖高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式，“以环境换增长、以资源换增长”的发展模式普遍存在。这种发展模式，严重侵害了公民的环境权。而在近些年的城镇化发展过程中，也已出现高耗能、高污染企业向内地转移的情形。在新型城镇化继续推进的过程中，不能以城镇化为由，助长这种现象的滋生。

　　我们要充分认识到，新型城镇化，是集约、智能、绿色、低碳的城镇化。在新型城镇化的发展过程中，要将可持续发展当做重要目标，并以此作为支撑城镇化发展的合法依据。只有从促进公民环境权保障的基础出发，建设新型城镇化，才能使城镇化建设更加符合人权发展趋势，从而获得人民的普遍支持。2013年6月26日，全国人大审议的国务院关于城镇化建设工作情况的报告中提出，新型城镇化道路，是“以人为本、集约高效、绿色智能、四化同步的中国特色新型城镇化道路”。

　　三、新型城镇化背景下的人权发展新格局

　　新型城镇化的发展，是人权发展的一个利好条件，要因势利导，促进人权的发展，在新型城镇化条件下建设人权发展的新格局。具体来讲，包括如下几个方面的内容：

　　一是将城镇化进程与经济发展紧密结合起来。城镇化不能简单地等同于农民进城。城镇化的关键是解决就业问题，也就是发展城镇经济的问题。一些地方出现的“农民被上楼”现象，实际上就是不能与经济发展紧密联系起来的城镇化。要改变这一状况，首要的是改变城镇化发展的思路。城镇化首要的是人的城镇化，而不是地的城镇化。只有解放农村的富余劳动力，让农民有在本乡本土务工的条件，才能让他们心甘情愿地“上楼”，让城镇化真正带来富裕。在这个意义上，要实现人的城镇化，根本上还是要发展城镇经济，促进农民的职业转型。土地的城镇化，应是职业转型之后的自然结果。而在此之前，不能好大喜功，揠苗助长，更不能用行政手段强行推广，让一项本应惠民的政策贻害民众。

　　二是促成沿海发达省份与内地省份的经济结构转型，形成城镇化发展的良好契机。传统城市化问题的出现，在很大程度上是因为经济发展不均衡，内地工作机会稀缺造成的。从这个意义上讲，必须以经济发展产生就业机会，从而留住农民，带动城镇化的发展。近些年来，广东、浙江等发达省份先后作出了“腾笼换鸟”的战略决策，要将一些产能较为落后的产业转移到内陆省份，这无疑是新型城镇化建设的大好契机。如果内陆省份能够适应这一趋势，与沿海发达省份通力合作，吸纳这些剩余的产能，转入小城镇当中，创造出更多的就业机会，无疑会缓解目前城市化所造成的严重问题。李克强总理是新型城镇化的积极倡导者，他在河南省任省委书记的时候就指出要把工业化和城镇化密切结合起来。他在一次讲话中说：“河南农业劳动力占人口的60％以上，全面建设小康社会，一个基本途径就是加快工业化和城镇化，把大量农村富余劳动力、大批农村人口向非农产业和城镇转移。要从河南实际出发，改造提升传统产业，并积极承接国外和东部有竞争力的产业的转移，发展先进制造业、发展有一定技术含量的劳动密集型产业，并为城镇的发展提供产业支撑，努力使河南成为中国这个世界制造业基地的有机组成部分。”④这无疑是结合具体省情作出的判断。

　　三是要将新型城镇化与中国人民的人生发展联系起来，通过城镇化发展创造中国人民人生出彩的机会。2013年3月17日上午，习近平主席在十二届全国人大一次会议闭幕会上发表讲话时指出，实现中国梦必须凝聚中国力量，“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。”人生出彩、梦想成真，实际上是公民发展权的优美表述。城镇化关乎农民的职业发展、生活方式变迁。在城镇化过程中，要以人的发展为城镇化的基本目标。

　　（作者系武汉大学研究生院常务副院长、教授）

　　注释：

　　①王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》，2006年第5期。

　　②黄学贤，齐建东：《农民被上楼是喜还是忧：以农村城镇化进程中的依法规划为视角》，《东方法学》，2011年第3期。

　　③舒圣祥：《农民“被上楼”，不是真正“新农村”》，《新华每日电讯》，2010年11月03日。

　　④《河南省委书记李克强：埋头苦干实现中原崛起》，《人民日报》，2003年3月14日。