2006年12月13日联合国大会通过了《残疾人权利公约》（简称“公约”），这是国际社会在21世纪通过的第一个综合性人权公约。截止2008年5月3日，共有包括中国在内的127个国家签署了该公约，联合国历史上第一个全面保护残疾人权利的公约正式生效。中国是“公约”的最早发起国之一，参加了起草、谈判的全过程，为其出台作出了重要贡献。同时，作为首批签署国之一，中国政府于2007年3月签署“公约”；2008年6月，全国人大常委会批准“公约”，正式将这一促进和保护残疾人权利和尊严的国际公约引入我国残疾人权利保障法律领域。

　　据统计，目前我国共有8296万残疾人，占全国人口总数的6.34%。他们处于社会边缘，经常遭受歧视，在实现个人潜能中存在生理上、法律上和社会上的诸多障碍。相较于正常人，大多数残疾人的生活处境还是十分艰难的。人权发展首先要着眼于弱势群体的发展。弱势群体的生存状况是一个社会文明程度的晴雨表，是一个国家人权保障水平的标尺。①我国政府长期高度重视残疾人群体的权利保障，相继制定了残疾人权利保护的法律法规；更以加入《残疾人权利公约》为契约来带动、提高国内残疾人权利法制建设的水平。正如“公约”在序言中重申的制定宗旨及意义， 它“将大有助于在发展中国家和发达国家改变残疾人在社会上的严重不利处境，促使残疾人有平等机会参与公民、政治、经济、社会和文化生活。”中国加入“公约”后，切实履行国家义务，以国际标准为参照促进残疾人权益保障水平的提升，既注重本国经验的积累，又努力兼容权威性国际公约，在残疾人权利法律保障领域寻求一条国际公约的“中国转化”之路。

　　一、《残疾人权利公约》通过始末

　　据统计，目前全球共有6.5亿残疾人，占世界人口总数的10%。残疾人问题已成为一个世界性问题。在《残疾人权利公约》制定之前，国际上对难民、妇女、儿童、少数族群和移徙工人的保护都已有相应的专门性人权公约，但是对于6.5亿残疾人这一世界上最大的弱势群体却没有相应的专门性国际人权公约的保护。联合国通过的人权公约一般只是间接地涉及到残疾人权利和一般性地规定了所有人都平等享有的人权，没有单独考虑残疾人的特殊需求。②[page]

　　虽然联合国为保障残疾人的权利作出了积极努力，但全球残疾人生存状态的改善并不令人满意。在一些重要的国际人权条约中，《儿童权利公约》特别提到了残疾儿童问题，《美洲消除对残疾人一切形式歧视公约》等区域性人权条约以及《联合国残疾人均等机会标准规则》等国际人权文书中也概括地规定了残疾人权利。但是，这些有关残疾人权利的专门性国际文件更多地只具有号召性却不具有法律约束力，难以切实有效地保障残疾人的人权。对此，时任联合国人权高级专员路易斯·阿尔布尔曾说，“现有的人权体系不能给各类残疾人提供充分的保护，已经到了联合国纠正这一错误的时候”。

　　当时，全球范围内明确通过国内立法保护残疾人权利的国家还不足50个，对残疾人的歧视比较普遍，残疾人权利受到侵害的问题也没有得到系统地解决，比如在一些发展中国家，多达90%的残疾儿童没有上学的机会。这很大程度上是基于各国将残疾问题仅仅视为“医疗问题”或“福利问题”，而不是站在“人权”的高度来看待、解决这一问题。大部分国家认为残疾人没有能力与其他人一样行使权利，所以残疾人立法经常被界定在康复和社会服务领域；关于他们的大多数问题也通常被作为社会福利问题来处理；残疾人中的多数仍被排斥在主流社会之外，作为救济或慈善的对象。即便是在生活水平较高的国家，残疾人也往往没有机会享受国际人权公约所确认的一切权利和自由。正是基于这种考虑， 联合国决定制订一项综合的、全面的、保护残疾人权利和尊严的公约。

　　《残疾人权利公约》作为联合国第一部保障残疾人权利的具有法律约束力的核心人权公约，涵盖着残疾人生活，特别是权利保护的各个方面，规定了为残疾人创造无障碍环境、保障残疾人免受歧视、平等参与就业和参政等等各个方面，对残疾人的定义更是突破了传统定义，明确了残疾不只是残疾人自身的问题，更是社会的制度、设施、态度等外部环境的障碍使然。在“具体能为残疾人生活状况的改善做些什么”这一问题上，“公约”没有局限于为残疾人提供可以进入的生活环境的狭隘范畴，而是立足于让残疾人分享健康、教育、就业等社会机会以及共同参与有效的政治、经济和社会发展。相应地，“公约”加诸缔约国政府的法律义务不只是将残疾人像受害者或者少数族群那样对待，更应当将他们视为权利的法律主体。这样的残疾人保护理念正是对包括残疾人在内的所有人的“固有尊严和价值”的最大尊重，从消除歧视到平等对待，纠正社会对残疾人的错误认识和陈腐观念，同时也体现出残疾人保护的发展趋势。一定意义上讲，《残疾人权利公约》的通过具有“里程碑式的”意义，它表明了人类社会整体文明程度的提高。[page]

　　二、我国残疾人权利法律保障体系的形成及存在的问题

　　（一）我国残疾人权利法律保障体系初步形成

　　我国现行宪法在“国家尊重和保障人权”原则之下，又在第四十五条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险 、社会救济和医疗卫生事业。 国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。 国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这一规定构成了我国残疾人权利保障的宪法依据。

　　在宪法对残疾人权利保障作出规定的前提下，全国人民代表大会常务委员会于1990年12月通过了残疾人权利保障的基本法《残疾人保障法》，2008年又根据联合国《残疾人权利公约》精神修改了《残疾人保障法》。此外，我国《民法通则》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》等一系列法律中都有保护残疾人权益的规定。在行政法规层级，有《残疾人教育条例》和《残疾人就业条例》两部专门的残疾人权利保障的行政法规。另外，有许多行政法规，如2005年《疫苗流通和预防接种管理条例》、2006年《农村“五保”供养工作条例》，都包含残疾人权利保障条款。有关残疾人权利保障的部门规章数量很多，例如1995年财政部《残疾人就业保障金管理暂行规定》、1997年《残疾人专用品免征进口税收暂行规定》、1998年《特殊教育学校暂行规程》等。此外，各省、自治区和直辖市都有实施残疾人保障法的专门法规。我国已初步形成了以宪法为基础的以《残疾人保障法》为基本法的残疾人权利保障的法律法规体系。③

　　（二）现行残疾人权利保障法律体系中存在的问题

　　然而，虽然我国残疾人权益保障现在“有法可依”，但从残疾人权利保护法律体系的立法、实施状况来看，依然存在诸多问题：[page]

　　1、落后观念的禁锢

　　残疾是一个演变中的概念，受各种解释、描述、分类方法的影响，也受人们认识、观念、态度和理解不断变化的影响。目前，国际上关于残疾还没有一个统一的定义。在我国，长期以来，残疾被视为是个体的不幸、生命的偶然。《残疾人保障法》在“总则”中对残疾人的范畴作出了界定，“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”这主要是从医学的角度借用“残疾”的定义来指明“残疾人”概念。相较之下，《残疾人权利公约》打破传统观念束缚，引入“社会”维度，认为残疾是“伤残者和阻碍他们在与其他人平等的基础上充分和切实地参与社会的各种态度和环境障碍相互作用所产生的结果”。在这种理解的基础上，“公约”将残疾人定义为“包括肢体、精神、智力或感官有长期损伤的人”，并特别强调“这些损伤与各种障碍相互作用，可能阻碍残疾人在与他人平等的基础上充分和切实地参与社会”。“公约”的定义始终站在社会视野中人与人的互动网络的角度来看待残疾问题，这不仅是术语使用、概念界定上的调整，更重要的是，这反映了“残疾”和“残疾人”观念本身的更新。

　　观念决定高度。传统上，人们将残疾局限在医学上“病理性”的概念中，这样的认识存在于社会大众，会造成社会对残疾的偏见和歧视，给残疾人造成难以消除的心理阴影；而这种认识被带入残疾人权利相关法律法规的制定，则直接影响到立法的定位以及残疾人扶助的具体措施。很大程度上，我们目前的残疾人权利保护法律法规还停留在慈善救助、福利保障阶段，将残疾人设定为是一个被动的、不能独立的、需要医疗和救济的群体，对其实施单纯的物质性帮助。如此，实际效果很可能会加深社会对残疾的消极态度，进一步把残疾人排除在主流社会之外。对此，中国社科院发布的《法治蓝皮书》指出，“我国残疾人保障法与《残疾人权利公约》尚有一定差距”，“中国残疾人事业亟需从‘慈善救助’型转为‘权利保障’型。”[page]

　　2、立法保护不足

　　纵观我国现行残疾人权利保护体系，除一部支架性法律《残疾人保障法》外，其他规范性文件发展迟缓且层级偏低。残疾人权利保障的相关规定大多散见于有关法律法规，这些规定大都过于笼统、单薄和原则化，缺乏系统有效的实施办法，缺乏可操作性。涉及残疾人的专门立法，例如1994年通过的《残疾人教育条例》，在实践中很少用到甚至很少提及。在我国现有的残疾人权利保障法律法规中，原则性、口号性内容过多，缺乏具体条款，导致残疾人权利保障在实践中执行不力、效果不佳。因而在实践中，解决残疾人权利保障问题仍主要依靠国务院部委的部门规章和规范性文件。但是这些“规定”、“试行办法”、“决定”、“意见”，不仅层级低、权威性差，而且缺乏稳定性、公平性。因此，立法部门应尽快对现有残疾人权利保护法律体系进行清理、修改、完善，使其成为残疾人切实维护自身权益的有力武器。

　　3、执法保护不力

　　残疾人权利保障法律法规的操作性、实效性不强，主要表现在执法主体、执法程序和执法责任不够明确或者难以落实。例如，《残疾人保障法》第60条规定，残疾人的合法权益受到侵害的，有权要求有关部门依法处理。实践中，“有关部门”常常缺位、出现无人负责的现象。《残疾人保障法》第59条规定，“残疾人的合法权益受到侵害的，可以向残疾人组织投诉，残疾人组织……有权要求有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处，并予以答复。残疾人组织对残疾人通过诉讼维护其合法权益需要帮助的，应当给予支持。残疾人组织对侵害特定残疾人群体利益的行为，有权要求有关部门依法查处”。但是，如果残疾人组织不受理、不维权，有关部门不查处、不支持，在第八章“法律责任”中找不到如何处理的具体方法，法律责任最终依然处于空置状态。

　　此外，残疾人权利保障政出多门，需要协商解决，但是部门之间往往各自为政，相互推诿。执法机构设置欠缺，执法人员素质不高以及缺乏评价体系和监督机制也是执法不到位、政策不落实的重要原因。[page]

　　4、司法保护不严

　　司法途径应为残疾人权利受到侵犯时的主要救助途径。但是我国司法救济薄弱，对残疾人而言尤为不利。首先，救济范围狭窄。在《刑事诉讼法》、《法律援助条例》以及《司法部关于开展法律援助工作的通知》中，只规定被告人是盲、聋、哑而没有委托辩护人时，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护，法律援助机构也应该为其提供刑事法律援助。而实际上，精神残疾人和智力残疾人在诉讼中处于更为不利的地位，却不在被救济范围之内。其次，救济环境的欠缺。我国目前各级司法机关的通道和法庭设置等设施，均按非残疾人的标准建立，尚未达到无障碍的要求。司法机关使用的各种诉讼文一般为普通文书，很少有盲文版或其他无障碍版本。在法庭审判过程中也很少提供字母、手语等无障碍信息。司法机关工作人员普遍缺乏无障碍培训，也无法依据不同残疾人的身心缺陷，采取相应的便利措施。④

　　三、《残疾人权利公约》对我国残疾人权利保障法律体系的引导及其本地转化

　　中国政府一贯重视残疾人权利保障及特困残疾人救助，但残疾人事业的发展无法超越经济社会总体发展水平；加之我们目前尚未在全社会范围内普遍树立起尊重和保护残疾人平等权利的意识，侵犯残疾人权利的现象还是时有发生。因此，虽然现阶段残疾人权利保障的基础法律初具规模，但仍然需要《残疾人权利公约》提供国际标准和权威性参考，整合并提升我们的残疾人权利保障能力和整体水平，进一步完善我国残疾人权利保障法律体系，真正使残疾人和正常人一样有平等机会参与公民、政治、经济、社会和文化生活，实现共同发展。

　　（一）重新定义残疾人的概念

　　在探索“公约”“落地”与“转化”的过程中，首先并且尤为重要的是在观念层面转变全社会对残疾及残疾人的认知和理解，这是完善现行残疾人权利法律体系、实现我国残疾人保障事业转型的起点。立法机关在制定、修改法律时必须认识到由残疾所产生的限制不仅与残疾本身有关，而且与物质环境或社会环境存在的或施加的限制有关；残疾人本身具有多样性，且残疾人是人的多样性的一部分，不能再依据以往的残疾人医疗模式理论，实行“居高临下”式的救助，而是要将残疾人作为权利主体，实行平等的权利保障。[page]

　　事实上，残疾现象是人类社会发展过程中不可避免的必然要付出的代价。残疾人为我们承担了在经济不断繁荣的过程中，交通事故、环境污染等原因造成的残疾代价。残疾人是人类文明和社会进步的奉献者。⑤从某种意义上讲，每个人在其生命历程中都面临着残疾的潜在危险，大多数人生命的最后时光都会在轮椅或者病床上度过。保护残疾人权利，对每个社会成员都有意义。残疾不只是某一个人的痛苦，而是人类的痛苦之一。残疾人问题也不仅仅是生命个体的健康问题，更是一个关于人的尊严、公正和进步的社会问题。保护残疾人的各项权利、发展残疾人事业绝不只是残疾人自己或者其家人的事情，而是整个社会无可推卸的责任。

　　（二）在加速实现残疾人平等方面，体现《残疾人权利公约》“合理便利”、“通用设计”理念

　　对残疾人的误解、偏见甚至歧视，是社会对残疾人的最大伤害，也是阻碍残疾人切实充分参与社会、自由发展的最大障碍。除了在观念上要消除偏见，在加速实现残疾人与非残疾人的平等方面，未来残疾人立法应切实体现《残疾人权利公约》的“合理便利”、“通用设计”理念。

　　“合理便利”是指根据具体需要，在不造成过度或不当负担的情况下，进行必要和适当的修改和调整，以确保残疾人在与其他人平等的基础上享有或行使一切人权和基本自由。“通用设计”是指尽最大可能让所有人可以使用，无需做出调整或特别设计的产品、环境、方案和服务设计。“通用设计”针对的是无差别的群体，包含残疾人和非残疾人在内；但这一理念并不排除在必要时为某些残疾人群体提供辅助服务，并明确规定，拒绝提供合理便利构成对残疾人的歧视。从目前我国保护残疾人的立法中看到，“合理便利”与“通用设计”没有得到很好地体现。新近出台的《无障碍环境建设条例》虽有相关规定，但就其内容的完善程度和法律的层级高度来讲仍是不足的。事实上，“合理便利”与“通用设计”不仅仅是对残疾人有利，更惠及老人、儿童、孕妇等多个群体。把“合理便利”和“通用设计”原则落到实处，这是对我国公共环境与设施提出的更高要求与标准，也是我们的社会建设必须要实现的发展目标。[page]

　　（三）进一步强化对残疾妇女、残疾儿童的保障

　　《残疾人权利公约》在序言中指出，“各缔约国应确认残疾妇女和残疾儿童在家庭内外往往面临更大的风险，更易遭受暴力、伤害或凌虐、忽视或疏忽、虐待或剥削”，并为此专门在第6条、第7条中对残疾妇女和残疾儿童做出特别保护规定。残疾妇女和残疾儿童作为“多重弱势群体”，往往受到来自更多方面的歧视，处境尤其困难，需要受到来自家庭和社会更多的关爱，得到更多的特殊保护。我国在保护残疾人权利的立法中应该依据“公约”规定，采取特别措施，增加对残疾妇女、残疾儿童的专门保护，这是完善残疾人权利保护法律体系过程中需要特别重视的问题。

　　（作者徐爽系中国政法大学人权研究院副教授，作者习亚伟系中国政法大学人权研究院研究生）

　　注释：

　　① 齐延平主编：《社会弱势群体的权利保护》，山东人民出版社2006年版，第1页。

　　② 张爱宁：“国际法对残疾人的保护——兼评《残疾人权利公约》”，载于《政法论坛》2010年第4期，第140页。

　　③ 余瀛波：“中国残疾人事业亟待转型”。

　　④ 参见余向东：《残疾人社会保障法律制度研究》，中国法制出版社2012年版，第129-133页。

　　⑤王逸吟：“保护残疾人权利，对每个社会成员都有意义——全国政协委员、中国残联维权部主任薄绍晔谈《残疾人权利公约》”，载于《光明日报》2008年9月8日，第9版。