行政听证制度是法治社会民主制度的重要标志，更是许多国家行政程序法的核心制度。我国自《行政处罚法》专章规定了听证程序，标志着我国独立的行政听证制度产生以来，《价格法》等也相继对听证制度作了相关规定。《立法法》第58条第一次规定了行政立法听证程序制度。

　　政府公信力作为一种无形的资源，对于社会管理能够被百姓所认可、接受有着重要的促进作用。古人云: 政通人和。政之不通，社会矛盾和冲突则丛生、激化。①而要达致“政通人和”，关键在于公众对政府信任、理解、服从与支持。公众积极参与行政立法，政府有效获取公众意见、信息，畅通政府与公众之间的沟通与交流，实现二者的良性互动，无疑能提升政府公信力。听证会作为公众参与社会管理的重要形式，正是实现这个目的的好办法之一。行政立法(本文所探讨的我国行政立法应做广义理解，包括行政法规、规章、决策的制定)中引入听证程序，吸纳公众参与行政立法，听取公众意见，能够保证行政立法的民主化、科学化，并可以大大提高行政立法的公信力、执行力，实现社会公平、正义，是法治精神的体现。

　　一、探源：听证相关概念辨析

　　听证程序的理论基础源于英美法古老的自然公正原则：“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。”②1946年的美国联邦行政程序法最早确立了行政听证制度，它以保障公民基本权利和控制行政权的法治原则代替了传统行政法上的“行政效率优先”原则。听证制度是指听取利害关系人等意见的法律程序，一般是指在国家机关作出决定前，给利害关系人等提供发表意见的机会，对一定事项进行质证、辩驳的程序。行政立法听证，是指行政机关为了合理、有效地制定和实施行政立法，公开举行由利害关系人等公众参与社会管理的听证会，给予公众口头或书面陈述意见的机会，以使行政立法公正、合理，为公众所接受。③

　　听证是行政程序法的重要制度，以程序公正来确保实体公正。它通过给公众表达民意的机会，给公众以抗衡日渐强大的行政权而存在的自卫权利，是行政立法公平、公正的前提和基础。听证制度作为民主政治的一个组成部分，在行政管理中具有重要的作用。许多国家在行政立法程序法中都规定了行政立法听证制度。所谓行政立法听证制度，就是指以举行听证会的方式，在行政法规和规章的制定过程中，听取各社会团体、组织以及公民的意见，所制定的行政法规和行政规章是专职行政立法机关和公众广泛参与两个因素综合作用的结果。这里的立法听证和《行政处罚法》中听证制度不同。行政立法听证会为相对人提供了参与制定法律、规章、决策的一种机会，而《行政处罚法》的听证会却是解决行政机关与行政相对人争议的一种处理方式，虽然在两者当中，当事人的权利有一部分是相同的，如让其提交书面材料、进行辩论等等，但两者性质不同。

　　二、思考：

　　行政立法听证的价值考量

　　“一个健全的法律，如果使用武断专横的程序去执行，不能发生良好效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果。”④长期以来，我国存在重实体、轻程序的落后法治理念，政府机关更看重的是行政行为的内容和结果。这种思想造成了行政机关漠视听证程序的规定和价值。随着我国社会主义市场经济体制的建立与完善，以及法治进程的不断推进，与之相配套的行政法律体系的科学化、正规化迫在眉睫。其中，最重要的就是行政立法听证制度的改革，作为整个行政程序法核心，它有着深刻的意义：

　　第一，民主的实质就是人民当家作主，人民自己决定自己的事。随着社会主义民主政治改革的不断深入，急需建立起一种能反映民众呼声、保障民众利益、落实民众民主的行政立法程序机制。而行政立法听证制度充分吸收公众参与立法进程，确实反映民众的利益要求，使行政立法更具民主性。

　　第二，我国建立的是社会主义市场经济。在市场经济条件下，公有制经济及其他所有制经济都是我国社会主义经济的组成部分，各种团体、组织、个人等社会主体依法可以有自己的利益追求。体现在行政立法程序上，就是要求行政立法更多地保证自己利益的实现。为了做到这一点，只有让各种类型的公众参与行政立法的过程，通过听证，听取并中和他们的意见，协调和平衡各方利益，才能制定出让大多数个体接受的行政法规、规章、决策，使行政立法更具科学性。

　　三、追问：

　　我国行政立法听证的现状及反思

　　(一)我国行政立法听证制度的法源

　　我国的行政立法听证制度借鉴于西方国家，在我国仍处于起步阶段。但也有着直接的宪法来源和其他法律渊源，其原则符合我国宪法精神。

　　宪法第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这是我国行政立法听证制度的宪法来源。听证作为公众参与行政立法的重要方式无疑可以有效保障人民依法享有国家事务管理权，也是法治建设的必然要求。

　　1997年12月29日通过的《价格法》在很大程度上发展了立法听证制度，是我国行政立法听证制度的一个重要尝试，价格法将听证范围扩大到政府定价行为领域。2000年3月15日通过的《立法法》对行政立法的程序作了有关规定，使行政听证制度推进至行政立法领域。2001年11月16日公布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》上也有较详细的规定，但还不是很规范和具体。

　　(二)当前我国行政立法听证制度存在的缺陷

　　《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”它标志着我国的行政立法制度向民主化迈出了重要一步，表明行政立法听证制度作为一项崭新的立法程序制度在我国也初步建立起来了。但该规定原则性强、缺乏具体的硬性规定，操作性差且约束力弱，对法规效力的影响不大。最明显的缺陷体现在以下几点：

　　1.行政立法听证程序的法律地位不高

　　根据《立法法》第58条的规定，行政机关在行政法规的制订过程中，是“可以”采取听证会，既然是可以，行政机关则有权不采用听证会。而且这种规定将行政立法听证会与座谈会、论证会相提并论，无法与一般性听取社会各界意见的公众参与社会管理的方式区分开来，也无法彰显听证制度在行政立法中的重要性及在法治进程中的意义。⑤可以这样说，到目前为止，我国并未真正建立起对行政立法行为的听证法律制度。行政立法听证程序的不完善以及行政法规、规章制定时审查的形式化造成了行政立法中的不少问题。

　　2.行政立法听证会的适用范围缺乏规定

　　对于哪些事项立法适用听证，法律法规没有作出明确的规定。《行政法规制定程序条例》第21条规定：“行政法规送审稿直接涉及公民、法人或其他组织切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会听取有关机关、组织和公民的意见。”该条例并没有明确规定行政立法听证会的适用范围，而且国务院法制机构只是“可以”举行听证会，即也可以不举行听证会，这显然不足以保障公众参与行政立法的权利。

　　3.听证权启动主体限制

　　在听证权启动机制方面，与行政立法内容有关的公众没有听证申请权，导致公众参与社会管理的机会被限制，而且对于哪些事项必须听证，法律又没有强制性规定，这两方面使得行政立法机关对是否举行听证拥有了绝对的裁量权。⑥

　　4.行政立法听证笔录的效力没有作出直接规定

　　《规章制定程序条例》第15条规定：“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及理由。”该条例的规定表明，行政立法听证笔录从某种程度上讲具有一定的效力，但这只是在草案的起草阶段。由审查机关决定是否通过行政法规和规章草案时，并没有以立法是否依据听证笔录作出作为审查的标准。由于听证笔录的效力没有明确，公众参与的热情和积极性大打折扣。

　　5.行政立法听证程序缺乏可操作性

　　关于行政立法听证，法律上规定得非常原则，《立法法》、《行政法规制定程序条例》均规定了行政听证会制度，但是对于听证之作出、听证主持人产生与回避、听证参与人、行政立法听证进行的程序均缺乏规定。

　　6.行政立法听证程序缺乏权利救济机制

　　对于参加听证的民众，其权利受到侵害或剥夺后，缺乏相应的责任追究的规定，与法治的要求相去甚远。行政立法听证制度并没有规定行政立法机关不开、少开听证会应负的法律责任。在实践中，民众的呼声得不到反映，民众参与的一些行政法规、规章和决策不能体现民众的利益和愿望。可见，加强行政立法听证制度的立法，完善行政立法听证制度是非常必要的。[page]

　　四、建议：

　　完善我国行政立法听证的构想

　　在行政立法中，公平与效益的矛盾往往表现得特别突出，公众参与社会管理的程度越高，公平就越可能实现，但是公众参与的程度往往又会影响到行政效率。为使听证不致流于形式而达不到应有的效果，并且不至于影响行政效率，必须对听证恰当地设计和运用，以解决上述问题。这里提出几点初步想法：

　　(一)确立立法听证程序作为一项法定程序

　　应明确规定听证是一种严格的法律制度，未经听证的行政立法将是无效的，这也是法治的应有之义。将免除事项以外的行政立法(法规、规章)向公众通告并经过听证必须作为法定程序上的规定，未经这一过程而制定的法规，将因程序上的严重缺陷而不能生效。

　　(二)明确行政立法听证的范围

　　行政立法原则上都应规定听证程序，对于直接涉及公民、法人、其他组织切身利益的行政立法应规定行政立法机关的听证义务。但有例外，即在法律明确规定的情况下，某些事项可以免除听证。免除事项通常是：(1)凡不涉及公民、法人或其他组织较大权益的行政立法，即对当事人有利或对当事人权利影响轻微的，可不必设立听证程序。如：行政机关内部的人事、办公、财产管理等法规规章。(2)紧急事项。适用于因出现特殊的紧急情况而必须马上制定相应行政法规的情形。(3)行政机关有正当理由认定采用听证程序没有必要或违背公众利益，可以不听证，但必须说明理由并载入所制定的法规规章。(4)涉及国家安全的。

　　(三)规范行政立法听证的价值追求

　　在法治社会，随着政治的民主化，利益的多元化，要求在行政立法和执法中都要统筹兼顾，调和各种利益间的矛盾和冲突。笔者认为，作为公众参与社会管理重要途径的行政立法听证，其价值目标是社会公平和正义，需要处理好以下几个法律关系：政府与公民立法地位的均等；公正与效率的平衡；公共利益与私人利益的协调；大多数人与弱势群体的对待。

　　(四)完备行政立法听证的具体程序、步骤

　　行政立法听证制度要妥善试行，应规定可操作性的行政立法听证程序，确立最起码的程序和步骤，如召集公示程序(应以《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁行为契机，加以完善，例如确定公示的时间、期限、内容)，主持人确定程序(例如主持人应当中立，可以像举办国家统一司法考试那样设立听证主持人资质考试)，参加人确定程序(例如组织推荐、公民自荐，名单公示)，具体举行程序(例如规定回避、举证、质证、辩论)，听证后对民意的回应和反馈程序(例如笔录公开、允许复制，对公众意见是否采纳、为何采纳要进行说理)等。其中每一步骤的规定都应具体、有可操作性，同时又不背离公众参与社会管理的宗旨和法治精神。

　　各国对听证所经过的程序规定略有不同，大体有三个步骤：第一是通知，是指行政机关在举行听证以前，将有关听证的事项依法定程序通知有关当事人，通知可谓是公众参与行政立法的前提要件；第二是质辩，这是听证制度的核心，是行政机关一方同当事人就行政案件的事实和法律问题展开质证和辩论的过程；第三是决定，这是听证主持人对听证过程涉及的法律和事实问题的一个结论性的认识，需要指出的是，听证决定是否有法律效力，即对行政机关的行政行为的有无拘束力各国的规定不一致。以美国为例，听证官可以作出两种决定，初步决定和建设性决定。对于行政法官作出的初步决定，如果当事人没有提出上诉，行政机关也没有复议，则该决定成为行政机关的决定；对于行政法官作出的建设性决定如被行政机关接受，则成为行政机关的决定。两者的区别在于，前者一经作出即具有法律效力，而后者只有在被行政机关接受后才对当事人产生约束力。笔者考虑，我国的听证主持人只是主持听证的过程而已，应当保持中立地位，其行为不具有法律效力。我国2003年颁布的《行政许可法》中第一次专章专节对听证程序作出了规定，我们可以从中借鉴并完善。笔者认为可以分为三个部分，即听证前的准备阶段(公告、筹备等等)，听证中的开展阶段(召开听证、提问、辩论等等)，听证后之处理(整理听证笔录、准备制定相应行政法规、规章等等)。

　　(五)增加行政立法听证权启动主体

　　关于行政立法听证权启动主体方面的规定，应增加行政相对人(相关当事人)的启动权力，即允许相对人向行政立法机关提出参与立法程序或对立法草案的修改建议的申请权。这样才能拓宽公众参与行政立法的途径，推进民主发展的法治进程。

　　(六)明确行政立法听证笔录的效力

　　关于听证笔录的效力问题，美国最高法院大法官范德瓦特曾有过精辟论述，“制定法所规定的对于没有列入听证记录的证据，一律不得加以考虑的原则必须遵守，否则听证的权利就变得毫无意义，如果决定者在作出处分时随意背离记录，或咨询他人作出的事实认定和法律见解，则在正式听证中提出的证据和辩论，没有任何价值。” ⑦

　　笔者认为，在正式听证中通过的行政立法都应当是行政立法起草机关或者行政立法审查机关依照听证笔录作出的。但这并不意味着行政立法听证应当是以听证笔录作为唯一依据。因为，行政立法涉及的问题很多具有行政性、专业性要求，完全依据听证笔录不符合立法的基本规范(例如专家、学者的意见也很重要)。但是听证笔录作为公众参与的民意表达，其重要性不言而喻，因此，行政立法时应参考听证笔录,将其作为重要的依据之一。

　　(七)增加听证权利救济机制的规定

　　应增加当参加听证的民众的权利受到侵害或剥夺后，如何追究相关行政机关相应责任的规定。有公众参与社会管理的权利就必须有相应的救济，所谓没有救济的权利就不是权利。与民方便，这是人民民主专政的社会主义法治国家的性质所决定的，是全心全意为人民服务的宗旨的体现，也是法治国家新型官民关系的折射。人民群众可以采用传统的反映意见或申诉的方式，或者行政复议、行政诉讼等法定救济途径，以通过独立审查有效地解决争议，监督政府机关依法听证。当然，行政机关内部监督和纠错机制的缓解、立法听证监督、审查机关的设立也是国家行政救济机制的重要环节。

　　(作者系福建省龙海市人民法院法官)

　　注释：

　　①宋卫琴：《地方政府公信力的提升与行政决策听证制度的完善》，《甘肃社会科学》2013 年第1 期，第226页。

　　②王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第125页。

　　③赵婷婷：《小议行政立法中引入听证程序》，2014年4月5日访问。

　　④王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社，1995年版，第147页。

　　⑤祝贺：《我国公众参与行政立法的制度设计》，《南京财经大学学报》2005年第6期，第88页。

　　⑥冯英：《行政立法听证的民主价值及制度保障》，《国际关系学院学报》2006年第2期，第73页。

　　⑦谢红、阎礼：《行政复议，权利救济的渠道》，2014年4月2日访问。