一、未成年人社区矫正制度的历史发展

　　从历史看，国外的社区矫正经历了从18世纪至20世纪初社会救济时期的政府、社区两方主导模式，到20世纪初的政府、社区及非政府组织三方主导模式的转变，再到20世纪80年代的整合发展模式，出现了公众、志愿者、私人部门等多方力量参与的新局面。①无论是“主导模式”还是“整合模式”，都要求多方联动以整合社会资源，从而推动刑罚执行方式的变革，都属于社区矫正联动机制的具体实践形式，社区矫正联动机制也因此成为社区矫正必然的选择和基本的思维方式。从这个意义上说，社区矫正发生和发展的过程，也是社区矫正联动机制建立和完善的过程。在社区矫正联动机制的作用下，国际社会行刑社会化、刑罚轻缓化和刑罚人道化的发展趋势愈发明显，“在很多国家和地区，社区矫正管理的犯罪人的数量，早已超过了监狱等监禁机构中所关押的犯罪人的数量，使社区矫正在刑事司法系统乃至整个社会控制机制中，发挥着极其重要的作用”。②

　　我国的社区矫正，是在借鉴西方经验的基础上，结合现实国情对我国的非监禁刑罚制度和刑罚执行方式进行的重大司法改革，并且融入预防和控制犯罪、加强和改进社会管理等政策意图。社区矫正已在我国经历了分散存在阶段、地方探索阶段、全国试点阶段、全国试行阶段以及立法确认阶段的发展进程，③这一历史进程是在党政机关、司法机关、基层组织、基层社区、基层单位和基层群众等多方力量驱动下的整体性、联动性发展，继承和创新了“专门机关与社会力量相结合”的司法工作传统优势，并在实践中形成了两种较为典型的工作模式。

　　一是以无缝对接为特色北京模式。这种模式的关键是通过执行主体和“后勤部门”的密切配合，防止矫正对象的脱管、漏管并促其尽快复归社会。具体措施是：法院（轻罪判决）→司法局（统筹执行）→公安局（监管协助）→民政局、劳动和社保局（救助、培训）→乡镇社区矫正领导小组（规划执行）→社区工作队伍（矫正协助）。④看重政府的行政性政策，并使用监狱干警和兼职人员来实现对矫正人员的教育、监管以及心理矫正。⑤这种联动机制实际上可以归属于18世纪至20世纪初社会救济时期国外社区矫正的“政府、社区两方主导模式”。

　　二是以社会管理创新为特色的上海模式。上海按照“政府主导推动、社团自主运行、社会多方参与”的总体思路，把切实解决矫正对象存在的实际困难作为达到社区矫正目的的有效手段，建立以司法、劳动和社会保障、民政、工商等部门为主体的多部门联动机制，并采取政府购买服务、培育社团组织、组织社工队伍、发挥社区载体作用等社会化管理的方式，来实现对矫正人员的接纳、尊重等人文关怀以及回归社会的目的。⑥这种联动机制实际上可以归属于20世纪初国外社区矫正的“政府、社区及非政府组织三方主导模式”。

　　但无论是“政府、社区两方主导模式”，还是“政府、社区及非政府组织三方主导模式”，严格说来都属于“主导模式”，都尚未演变成“整合模式”，社会力量实质性参与社区矫正的发展空间还很大。客观地说，政府在推进社区矫正改革试点中的地位和作用极其显著，这对于正式启动社区矫正而言确有必要，通过试点推进制度变革也是非常明智的选择。但是，“在社区内进行的犯罪矫正活动，其最大的特点便是可以利用社会各方面的力量来矫正罪犯，这是社区矫正这种矫正形式具有强大生命力的重要原因。”⑦要实现社区矫正的可持续发展，则应当进一步健全联动机制，以便于切实整合社会资源，充分发挥社会力量在社区矫正中的积极作用，从而切实矫正犯罪人的犯罪心理和行为恶习，促进其顺利回归社会。

　　在对待未成年人犯罪的问题上，民众基于“同情弱小”的心理更容易形成社会共识，理论界更容易及时形成法律共识，实务界更容易联合展开法律行动。从社区矫正的发展史来看，最早的缓刑和社区矫正均是从青少年犯罪，尤其是未成年人犯罪开始，而当前国际司法界对于青少年犯罪的处理方式也以社区矫正为主。⑧《联合国少年司法最低限度标准规则（北京规则）》指出，未成年人社区矫正的主旨是“充分调动所有可能的资源”，包括执法部门、家庭、社区、志愿人员及其他社会机构，“以便促进他们的幸福，减少根据法律进行干预的必要，并在他们触犯法律时对他们加以有效、公平及合乎人道的处理”。

　　我国的未成年人社区矫正既是社区矫正制度的重要内容，也是少年司法制度的关键环节，是在“幼吾幼以及人之幼”的传统文化背景下，在“教育、感化、挽救”方针和“教育为主、惩罚为辅”原则的指引下，遵循社会管理规律，运用社会工作方法，动员全社会力量、整合社会资源开展的旨在矫正未成年人的行为恶习和犯罪心理，帮助其顺利康复以融入社会，增进其权利和福祉，改善其生活质量和人生命运的一项社会系统工程。一旦政府引导得当，未成年人社区矫正将很能引起社会各界的共同关注，很能有效动员社会力量和整合社会资源，因而宜将未成年人社区矫正作为完善我国社区矫正制度的突破口。

　　二、预防和减少未成年人犯罪应当统筹考虑刑事政策和社会政策

　　从世界范围看，“二战”以后，未成年人犯罪成为席卷全球的社会问题，它被犯罪学家和刑法学家称之为难以医治的“社会痼疾”。⑧我国从改革开放以来进入了社会转型期，而社会转型期既是利益格局的分化期，也是刑事犯罪的高发期。“变”是转型社会的主题词，转型社会总体上呈现出经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整和思想观念深刻变化的特征，在这样一个剧烈变革的时代，成年人的社会适应性也存在诸多困难，更不用说未成年人了。但是社会变革不以人的意志为转移地在继续，不仅使得新旧矛盾相互交织，并在更深层次、更多领域集中爆发，也使得社会失范与社会失控的现象更加普遍，由此也使得犯罪类型不断花样翻新，犯罪总量呈上升态势，而未成年人犯罪则是尤为值得重视和警惕的社会问题之一。

　　未成年犯罪人数绝对值的增加，与转型社会整体犯罪率的上升密切相关，固然有其自身原因，但家庭和社会的保护、教育和监管不当等无疑是更为重要的原因。犯罪统计学派的代表人物凯托莱曾经指出，“社会本身就具备相应的犯罪能量，准备犯罪的是社会，人只是实施犯罪的工具。”⑨我国学者张绍彦教授也指出，“个体犯罪的发生，对于具体的犯罪行为人，不是他要犯罪，而是要他犯罪；不是他选择了犯罪，而是犯罪选择了他。具体犯罪的发生是社会致罪系统和免罪系统，在若干不特定个体身上作用和选择的结果。这一结果使得可能成为犯罪的人变成现实的犯罪人。”⑩而转型社会的剧烈变革所伴随的负面影响，无疑为社会储备了更多的犯罪能量，而未成年人由于身心发育不成熟、社会适应和社会发展能力欠缺，更容易成为其犯罪载体；贫富差距、城乡差别、地区差异等社会矛盾加剧所累积的“负能量”更容易在未成年人身上产生放大效应；失学未成年人、无业未成年人、单亲未成年人、留守未成年人、流浪未成年人、城市务工人员后代急剧增加，更容易壮大未成年人犯罪群体的队伍。

　　我国长期推行的社会治安综合治理联动机制虽然希望运用经济、行政、法律等多种手段打击和预防未成年人犯罪，也注重对社会力量的动员，但是一度被异化为整合力量进行“严打”，虽然司法机关在“严打”政策下也有保护未成年人合法权益的可贵探索，但是在减少未成年人犯罪的诱因、增进未成年人的权利、改善其生活境遇等方面的收效甚微。在思维惯性的作用下，即使是针对未成年人的社区矫正，也存在社会宽容度和认可度需要进一步引导的难题，社区居民往往认为降低了安全感；而且基层组织建设和管理能力相对薄弱，也导致未成年人社区矫正的基础不牢，成为进一步推进社区矫正良性发展和可持续发展的障碍。德国著名刑法学家李斯特有一个著名论断：“最好的社会政策是最好的刑事政策”。他认为：“社会政策的使命是消除或限制产生犯罪的社会条件；而刑事政策首先是通过对犯罪人个体的影响来与犯罪作斗争”（11）而所谓社会政策，实际上是社会服务与社会管理相结合的政策体系，起源于早期现代化国家社会管理创新的尝试。在当前转型期的中国，社会政策作为社会管理的重要抓手已经越来越普遍地被使用。这启示人们，如果单纯地从刑事政策之中为刑罚执行的变革和社区矫正的完善寻找依据，可能缺乏理念、动力和方法上的新启迪，在预防和控制犯罪的过程中，除了坚持和完善宽严相济刑事政策之外，更要不断地反思社会政策，这样才能使宽严相济刑事政策和特殊人群的社会管理水平齐头并进，共同作用于犯罪的有效防控。

　　2004年中共十六届四中全会上正式提出“构建社会主义和谐社会”的政治目标时，还同时提出要“加强和创新社会管理，推进社会管理体制创新”。2006年10月11日，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》正式提出：“实施宽严相济的刑事司法政策，改革未成年人司法制度，积极推行社区矫正。”社区矫正和未成人司法制度由此正式上升为我国司法和执法部门贯彻落实宽严相济刑事政策、建设社会主义和谐社会的重要举措，而作为二者结合点的未成年人社区矫正也由此迎来了新的重大发展机遇。之后，社会管理被纳入更完备的体系性框架之中，社会管理创新也就成为2009年底全国政法工作电视电话会议所强调的“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作的组成部分之一。2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出：“要完善特殊人群管理和服务政策……建立适应宽严相济刑事政策要求的社区矫正工作体系，减少重新违法犯罪；组织有严重不良行为的未成年人学文化、学技术、学法律，努力使他们成长为对社会有用的人。”（12）2013年2月23日，习近平同志在中共中央政治局全面推进依法治国第四次集体学习时强调，要坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，提高社会管理法治化水平，不断开创依法治国新局面。这进一步启示人们，应当统筹考虑刑事政策和社会政策，在不断加强和完善针对未成年社区矫正对象等特殊人群的社会管理过程中，提高未成年人社区矫正的工作水平，这既是贯彻宽严相济刑事政策的必然要求，也是提高社会治理水平的具体体现。

　　三、以社会管理创新引领未成年人社区矫正向“整合模式”发展

　　社会转型也是社会秩序的转型，而这一转型也就意味着社会控制机制的转型。（13）作为一种强有力的社会控制手段和社会治理方法，现代刑法在其发展变革过程中十分注重与社会管理创新的良性互动，社区矫正对于犯罪防控和社会建设的积极意义也是在这种互动过程得以逐步彰显。而良性互动的前提条件则是国家和社会对未成年人犯罪要有更加理性的认识，未成年人犯罪固然具有严重的社会危害性，但未成年犯罪人也是转型期社会矛盾和社会弊病的受害者，是遭遇不幸的“幼苗”，他们仍然应当归属于社会弱势群体的范畴，他们仍然具有很强的可塑性和可矫正性。我国应当合理利用“恤幼”的思想传统，并以社会管理创新中“以人为本”的理念引领未成年人社区矫正的创新。国家和社会要从“人性善”的角度来看待未成年人违法犯罪问题，杜绝单纯谴责的偏执观念和单纯责罚的偏激行动，对未成年犯罪人的处置重在治疗，而不是惩罚；更要通过加强社会管理和服务来切实地履行对他们所负有的照料、治疗、帮扶、矫治并助其最终走向新生的义务，努力使他们成长为对社会有用的人，而这既需要刑事法治的点滴改良，更需要社会管理的整体进步。

　　2011年7月30日，国务院发布了《中国儿童发展纲要（2011—2020年）》，这是我国全面推进社会管理创新过程中关于未成年人保护的政策纲领和行动计划，确立了儿童优先、儿童最大利益等五大基本原则。其中最大的亮点就是新增了“儿童最大利益原则”，它要求尽最大可能地保护儿童的权益，这是联合国《儿童权利公约》的核心，也是其他儿童保护原则的源泉；而儿童优先原则则强调在利益发生冲突时，在同等条件下，更倾向于保护儿童的利益，让有利于儿童的方案优先。我国长期推行的未成年人犯罪综合治理联动机制应当紧紧抓住社会管理创新的变革机遇，在坚持宽严相济刑事政策的前提下，逐步引入《儿童发展纲要》所确立的“儿童利益优先原则”和“儿童最大利益原则”，向未成年人社会管理联动机制转变。改变未成年人犯罪预防思路的路径依赖，尽早摆脱长期以来形成的“为了预防而预防”，结果却“防不胜防”的尴尬局面。这就意味着，不再单纯地以预防未成年人犯罪为出发点和归宿，而是在遵循社会管理的规律、运用社会工作的方法加强未成年人社会管理和社会服务的过程中，在最大限度保护“儿童利益”的同时，实现增进未成年人合法权益和预防未成年人犯罪的双赢。未成年人犯罪综合治理联的转变，必然会为未成年人社区矫正注入新理念、新动力和新方法。

　　第一，在理念上，我国刑事司法体系和矫正体系的改革要进一步满足未成年人身心发展的特殊需要。针对未成年人犯罪，“儿童利益优先原则”已经成为法治发达国家构筑少年刑事司法制度的价值基础。在“以人为本”的社会管理创新理念指导下，我国有必要根据《儿童发展纲要》的基本精神，在少年刑事司法之中引入社会工作的理念和方法，对“儿童利益优先原则”予以借鉴和发扬，并通过积极探索和实践，逐步将“儿童最大利益原则”创造性地运用于未成年人社区矫正之中。统筹考虑刑法的社会保护与人权保障功能，但是要突出未成年人权利保障这一重点，并逐步转向“儿童利益优先原则”；在贯彻宽严相济刑事政策时，尽可能降低未成年罪犯占刑事罪犯的比重，在预审、公诉和审判环节，尽可能分流一部分涉嫌犯罪的未成年人，尽可能采用“转处” 的方式进行处理；针对未成年人的身心特点开展社区矫正工作时，应当进一步发展我国长期以来坚持的“教育、感化、挽救”的方针和“教育为主、惩罚为辅”原则，渗入社会工作的理念和方法，逐步转向“儿童最大利益原则”，注重他们的再社会化问题，帮助改善他们的成长环境和人生命运。

　　第二，以建立健全“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局为契机，通过社会管理实现未成年人矫正社会支持网络和社区安全的双赢，为未成年人社区矫正注入新动力。社会管理创新是党委领导下的全社会共同参与的系统工程。充分发挥各级党委统揽全局、协调各方的政治优势，是推动未成年人社区矫正健康发展的一条重要经验。为此，要进一步结合党在新时期关于青少年问题的方针政策，将未成年人社会管理纳入法治化轨道，对未成年人司法保护制度和社区矫正工作联动机制进行完善，化解未成年犯罪人与被害人的矛盾，恢复受损的社会关系，加强社区矫正对象的风险防控，维护社区和谐稳定，将社区居民的意见吸纳进未成年犯罪人的社会调查报告之中，尊重社区居民对未成年矫正对象予以奖惩的提议权、评价权和同意权，动员社区的积极力量参与矫正过程，为未成年人的社区矫正提供更加优良的社会支持网络，从而使得未成年人的改过迁善和社区安全的保护相得益彰。

　　第三，以创新拓宽群众参与社会管理和服务的渠道、加强社区自我管理自我服务能力建设为契机，为未成年人社区矫正注入新方法。要注意克服以往实践中只明确群众参与的原则，而忽略可具操作性的具体实施办法，以及社区居民缺乏具体的参与平台等“老问题”；还要适应矫正工作专业化的要求，进一步推进社区矫正项目化运作；还应根据《未成年人保护法》和《未成年人犯罪预防法》的要求，进一步细化家庭、学校和社会对未成年人的保护职责，明确其对犯罪未成年人“不离不弃”、“因材施教”的法定职责。在加强社区建设和推进社会事业的过程中，坚持“服务优先、寓管理于服务”的原则，充分调动社会各方面力量参与的积极性和主动性，以创新思维整合社区、公众、专业社会工作者、志愿者、私人部门和非政府组织在未成年人社区矫正中的作用，推动我国未成年人社区矫正朝着“整合模式”的方向健康发展，并进一步通过工作方法和工作经验的积累，使未成年人社区矫正真正成为完善我国社区矫正制度的突破口。

　　（作者系重庆市大渡口区人民法院院长助理、西南政法大学预防重新犯罪研究中心主任）

　　注释：

　　①张传伟：社区矫正“1+X”运行模式[J]。法学论坛，2010，(1)，143。

　　②吴宗宪：社区矫正比较研究[M]。北京：中国人民大学出版社，2011，45。

　　③吴宗宪、蔡雅奇等：社区矫正制度适用与执行[M]。北京：中国人民公安大学出版社，2012，19-23。

　　④邵栋豪：社区矫正的中国传统元素——和合文化在轻刑执行中的缺失与补正[J]。河南省政法管理干部学院学报，2011，(6)，248。

　　⑤靳利飞：我国社区矫正模式比较研究及思考[J]。四川警察学院学报，2009，(2)，65。

　　⑥贾宇：社区矫正导论[M]。北京：知识产权出版社，2009，25。

　　⑦井世洁，断裂与重构：社区矫正青少年的社会支持——以上海市J区为例[J]。社会科学，2012，(9)，65。

　　⑧魏平雄等：犯罪学教程[M]。北京：中国政法大学出版社，1998，615。

　　⑨[日]森本益之等：刑事政策学[M]。戴波等译，北京：中国人民公安大学出版社，2004，1。

　　⑩张绍彦：社区矫正在中国——基础分析、前景与困境[J]。环球法律评论，2006，(3)，296。

　　（11）[德]李斯特：德国刑法教科书[M]。徐久生，北京：法律出版社，2006，15。

　　（12）宫志刚：社会转型与秩序重建[M]。北京：中国人民公安大学出版社，2004，364。

　　（13）惠从冰，社会管理创新：法院的角色定位与路径选择[J]。人民司法(应用版)，2011,(19)，54。