整个社会的结构在变，政府治国理政的策略也在变，而每个地方的小小社区，也在这时代潮流中求变、求发展，力图以新的治理模式（法治）保障所有人的基本权利，容纳每个社区参与者对幸福生活的梦想。近年来，在普遍流行的关于国家、政府、市场、社会之关系的讨论外，社区也开始成为决策者和公民社会行动者的重要议题。社区与社会、市场、国家的关系逐渐显露，社区发展在社会生活与国家法治中扮演越来越重要的角色，“微不足道”的社区已处于社会经济政策议程和国家发展战略的中心。

　　风起于青萍之末。在波澜壮阔的变革潮流中，中国大地上千千万万个不同的基层社区开展治理、保障人权的经验，可以折射出整个时代、国家、社会的演进趋势，以及本土人权文化的发展方向。每个普通的社区居民、行政权力末梢的工作者也在贡献自己的智慧与经验，应对市场经济与城市化的冲击，实现体面劳动与有尊严的生活。正是从基层社区的治理与建设开始，为了让每个人安居乐业，我们才重新建立起对法律之治和稳定秩序的信心，共同走入权利的时代。本文基于当前诸多社区开展的网格化管理等创新做法，比照台湾地区长期进行社区营造及小镇文创的经验，沿着社区治理与赋能发展的路径展开分析，以尝试为宏大历史进程中的法治建设、人权保障和社会治理创新提供微末而有益的视角。

　　一、法治与社区治理

　　中国当前的社会迅速变迁，主要是由现代化所推动，表现在城市化、工业化、管理科层化，还伴随着人口老龄化、通讯网络一体化，生活方式个人化、人际关系理性化等趋势。就整个社会的治理方式而言，这个变迁的方向是法治，意味着法律权威、限制公权力以及保障每个人的基本权利。在法治建设过程中，法律还成为执政者加强和改善治理的工具，将基层社区这样的“法律不如之地”、“人情社会”、“边缘地带”纳入到国家权力的技术化管理体系中。这种社会的变迁、治理方式的改革，影响到基层社区的管理体系、公共服务、社区自组织等方面的发展路径。

　　1. 社会、社区与治理

　　社会，旧指于春秋社日迎赛土神的当地民众集会，今指由于共同利益而互相联系起来的人群，以及由一定的经济基础和上层建筑构成的整体。社会是人在长期的使用-制造劳动工具的实践操作中，形成的人际关系、组织、结构、秩序、系统的总和，体现了人的本质属性。广义的社会，包括经济、政治、道德、文化、宗教、科技等领域，甚至还可以包括人与环境的关系。

　　社会是一个动态的集合。社会变迁意味着一大群人参与到群体活动和关系之中，而这些活动和关系不同于他们先辈的经历。社会变迁是由诸多因素（包括这些因素之间的内在关系）综合作用的结果。社会变迁体现为现代化、人口变迁、灾病等引起的种种社会变化，既包括生活世界和人的变化，也包括人的规范文本、语言理解、行为依据的变化。

　　社会变迁来自社区总体的变化，离不开其基层社区的有机反应。社区由社会中更小的人群、活动空间以及地方习俗构成。自滕尼斯于1887年提出社区概念后，社区的内涵也随着经济发展、制度变迁而逐渐丰富。按学术界一般定义，社区指由长期定居于某地的人们组成的多种社会关系和区域共同体。作为一种人们参与社会生活的载体，社区具备政治经济文化活动的聚合功能，也是当代社会治理、公共参与的基本单元。

　　无论是大尺度的社会，还是小规模的社区，都不是个体的简单聚合，而总是运化出相应的公共领域（例如社区的广场、布告栏以及各种网络平台）、行为规则（例如地方邻里之间的相处习俗）和治理结构（例如街道办和居委会）。就抽象概念而言，治理指各种公私领域的个人和机构运用公共权威，实现和维持秩序，管理其共同事务的诸多方式的总和。治理是一个使相互冲突的不同利益得以调和并且采取联合行动的持续过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的秩序安排。

　　在当前社会矛盾复杂而多发的形势下，中国政府的执政理念已经发生重大转变，更加注重治理而非统治。如果说统治的合法性在于“打江山、坐天下”，带领人民摆脱极端贫困与压迫，实现温饱，进入小康，解决吃饭活命的问题。那么治理的合法性在于化解社会矛盾，实现公平正义，落脚到每个人固有的尊严与权利，满足更多样、更高层次的个人发展需求。进一步概括二者的基本区别在于：第一，治理的权威包括政府，但不必一定是政府；而统治的权威只是政府。第二，治理的权力运行是多元而双向，统治的权力运行则是单向的自上而下。 这意味着专门的治理技术（例如通过法律来治理）以及更开放的治理体系。

　　近年来，在经济社会等主要领域和社会秩序维护等关键问题上，中国政府已经具备了较强的治理能力。但与政府治理能力相比，中国社会力量发育程度依然弱小，社会管理创新的发展进程相对缓慢。 一个强大的政府管理长期处于压制中的发育不良的社会，如何转换其全能型角色？治大国如烹小鲜，政府如何尊重和培育社区的能力，精巧地化解各种社会矛盾，以发展求团结，向着理想中的社会秩序迈进？

　　为此，十八届三中全会将政府治理体系和能力提到了改革总目标的高度：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这意味着政府进一步强调治理目标向善治的转变，而善治首先是法治，依据法律权威，通过公共参与，在社会管理中使公共利益最大化，并且实现人权保障。 在社会变迁与转型的形势下，执政者讲求道路自信、理论自信、制度自信，应该了解新的治理体系在基层社区所面临的实际挑战，特别是社区自组织（或称公民社会组织）的迅速发展对政府职能定位和治理能力的要求。因此，新的治理体系在处理政府与社会、社区的关系时，至少应该实现以下两方面的转变：

　　其一，明确从全能型政府到强力主导型政府定位的转变。政府从很多领域撤出，不再直接提供高等教育、职业培训、医疗、残障康复、养老、纠纷解决等方面的服务，一方面让市场自主配置资源，另一方面让公民社会及其自组织发展出自我服务、管理的秩序。同时集中力量，政府在核心领域推动改革，注重对市场和社会的引导，促成各既得利益群体之间的妥协。这也意味着，中国的社会治理不太容易照搬西方发达国家的“小政府-大社会”模式，而更像是一种实用主义的“大政府-大社会”路径。

　　其二，实现治理者从父母官到技术服务官僚的转变。中国长期的官本位传统，使得无论是统治者还是老百姓，都容易将为官者当成父母官——希望其头顶青天、为民做主，道德品格优先，并不追求治理能力的分化和专业化。治理者本身也缺乏一定之规，未能发展通过规则（法律）实现治理的权威和技术。例如积弊深重的上访问题，一个重要原因在于，老百姓将政府本身，而不是各个职能部门当作解决问题的最终渠道。结果，民间调解与行政调处不分，行政复议与司法救济不分，行政处罚与刑事检控不分。老百姓面对多头管理、解决无门的治理体系，就只能向行政主管（不是司法或相应的职能部门）讨个一锤定音的说法，而政府职能部门自己也没有分清楚，谁也给不了这个说法。民觉得官推诿，官觉得民捣乱，互不相信，互有委屈。于是小民聚众行动，以增强自己的声音，而官僚无解，只能动用国家暴力镇压。官民双方缺乏一致同意的、清晰的交流机制与沟通程序，由此导致治理秩序的混乱，也无助于奠定安稳生活与人权文化的根基。

　　2. 社会变迁对依法治理的挑战

　　中国当前的社会变迁所带来的深刻社会结构变化，影响到整个社会依法治理的策略，也渗透到人权文化正在形成的肌理之中。在基层社区，以城市街道办和居（村）委会为代表的治理体系，其实现分配资源、提供服务、解决纠纷的职能，以及营造契合于法治精神和人权原则的大众文化，也面临着以下几方面的挑战：

　　首先，单一的治理主体不再足够。社会的总体结构本身越来越复杂，要解决各方面的问题，满足不同人群的需求，保障社会弱者的人权，不再是政府、单位或者市场等单一的体系能够承担的职能。市场经济体制改革和事业单位改制打破了企业或事业办社会的旧制，国企改制后下岗工人增多、城乡人口流动性增强、城市化加速导致社区异质化、社会资本衰退，城市人口老龄化使社会服务需求激增，等等。这些问题使得以行政控制为基础的街道办、居委会不可避免地遭遇职能超载、权力有限、角色尴尬的困境，社区治理危机日趋严峻。

　　其次，新的行动力量正在崛起。社会组织不断增长，开始成为独立的行动力量，在政府和公民个人之间发挥着枢纽作用。社会结构的复杂化、人群的异质化，进一步体现为社会组织的多元化。这需要创新社区治理手法，以开放公共领域，促进社区居民共同参与治理过程，分享治理成果，在经济力量增加的同时，创造共有、共治以及公正的社区文化。

　　社会组织在社区治理的权力结构中应该占有一席之地，其主要原因在于：政府失灵与市场失灵都可能存在，而社区治理的根本目标是要建立多中心治理的权力结构，通过不断扩展完善社会治理网络，以弥补政府与市场双重失灵可能带来的秩序混乱。当社区治理系统依靠自治主体（主要是社会组织）的合作与互动，实现自我管理、自我教育、自我服务的目标，政府、市场、社会三者发展才能相得益彰，治理危机才能得到有效解决。原本看起来抽象、疏远的公民权利和政治权利、经济社会文化权利，才能在丰富多样、“自导自演”的社区活动中，化入百姓日用，从治理话语或策略变成本土的生活方式。

　　第三，社区实现依法治理，不只是制度设计或政治管理方面的问题，而还应当注重实现社区在经济、文化等领域的综合功能。例如在本地创造就业保障，消除贫困，实现社区成员经济上的生存与发展，其根基在于社区决策——如何最好地使用土地、保护环境、发展教育、提供医疗与养老服务等。但这离不开整个国家治理体系中对基本资源和权力的分配。国家治理大系统的变化要求改革基层治理子系统与之相匹配。全能政府理念逐渐被服务型政府理念所替代。政府必须还权于社区，通过基层民主政治建设不断地培育社会组织与力量，提高社会自我管理、自我教育、自我服务之能力。 除了社区层面的公共参与和经济发展，还需要文化上的努力，才可以充分发掘社区活力，令其成为可期待的生活栖居之地。这包括营造尊重人的氛围，让儿童、老人以及各种社会边缘人群，都有人关注其固有尊严和平等梦想。譬如鼓励各种形式的社区自组织，建立社区自己的志愿者团队，开拓公共交流的空间，书写本地人的口述历史，形塑共同的回忆和愿景，吸引青年人返乡创业，培养扎根本土的产业等。

　　二、社区治理中的权力与能力

　　上文试图厘清社区治理的社会变迁背景和政府倚重法治、培育社会、保障人权的策略框架。下文将进一步讨论社区治理所必需的明晰、开放的权力结构，以及如何增强社区组织和居民等治理主体的能力。这是社区治理促进人权文化的基础。

　　1. 多元主体的权力结构

　　依法治理不仅是为了经济发展、社会稳定，还需要让人民有尊严地生活，享有公平正义。为此，国家应建立新的社区治理的权力结构，以尊重、保障和实现人权。“尊重”人权意味着政府首先要限制自身公权力的发动，不得乱作为，不能专断地侵入私人自治领域。“保障”人权要求政府扮演守夜人的角色，预防每个人的权利受到侵害，并以公权力为后盾提供救济。而“实现”各项人权则需要政府积极有所作为，动员社区力量，确保公共服务的数量与质量。

　　由此落入社区层面，其治理的权力结构也关乎国家公权力在基层能否依法运作，切实尊重和保障人权。治理结构的建立保证了各个治理主体的分工合作，防止治理主体的独大与垄断，使得各个治理主体充分利用自己的组织资源，发挥自己的组织优势，在复合、开放的治理中形成合力，共同促进社区发展和福利提升。

　　就限制公权力而言，新的社区治理的权力结构，首先要理顺社区与外部、上层权力的关系。例如新的城市基层体制雏形与原有城市宏观管理体制（即国家权力与社区自治权力）的衔接， 应在避免“基层政权悬浮”的情况下，有序撤出国家公权力的干预，逐步转到国家提供财政支持、购买服务，而社区自己组织实施管理。

　　其次，社区内部的管理体系，要能够容纳社区内部各个群体的代言人，形成平等、民主、参与的决策监督机制。不同阶层、不同文化背景的社区居民认同社区的建设思路，才是社区有效动员和持续发展的力量所在。在社区内的多元主体中，无论是社区党组织、政府（街道办事处）、居民委员会、社区营利组织、非营利组织乃至社区居民，都无法单独实现良好的治理。因为每个主体都只具备有限的资源、权力及动员能力。因此，多元主体必须在一个宪法性的框架内相互信任，形成彼此之间持续的互动与合作才能实现社区建设与发展的共同目标。

　　在社区治理创新的初期阶段，国家有必要发挥中央集权的影响力，确立一个刚性的行动框架（比如人权标准作为一种最低限度的标准），促动社会改革，促成社区不同主体之间的协商与妥协程序。与此同时，新的社区治理的权力结构要确保社区建设的独立性和灵活性。就此而言，确立规则治理与人权标准的权威，将是国家与社区开展互动的有效途径。法律不仅是安排行政架构、分权制衡、确保基层社区自治，以及解决纠纷、维持社区秩序的权威依据，也成为国家权力以技术化的方式整合各阶层、各群体之行为预期的治理工具。正如有论者指出，过去几十年中，“送法下乡”是国家建立局部支配性权力关系的一种可行方式，甚至可能是在既定制约下惟一可行的方式。 与此类似，当前许多社区正在尝试的“网格化建设”同样是一种颇具智慧的国家及社区权力的组织架构形式。当然，这种中国本土社区生长出来的治理方法，还有完善的余地。例如在职能上从街道办转化为社区居民服务中心，加强以司法保障化解纠纷，以行政程序规范公权力的行使等。

　　2. 社会组织与社区赋能

　　随着社区治理权力结构的变革，社会组织参与治理出现了新的契机。在当代，社会治理涉及社会生活（公民社会）的各个方面，关系到社会不同阶层、不同团体的利益；而社会治理的主体构成也从传统的国家或政府（立法、司法和行政机关）扩展到了所有的公共部门（国家或政府、第三部门、非盈利组织或中介组织等）以及公民个人，社会治理变成一种包括政府管理在内的全社会的开放进程。在法治框架下，推动“多中心主体”的社会治理，建立政府与社会的平等合作伙伴关系，提高社会自治与自我服务能力，已成为当代社会治理发展变化的一个基本趋势。政府并不是最好的公共服务的提供者，而应该“改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。

　　当前社区内的社会组织多种多样，能力参差不齐。其来源既包括当地（地域和人员）内生的组织，例如社区居委会、业委会等，也包括外部组织，例如老年人服务、残障人服务以及其他社区参与类的公民社会组织，呈现出一种开放的模式。但是，在迅速城市化的过程中，以及政府主导的背景下，中国的（城市）社区并不是自然形成的所谓共同体，而是行政划分的治理单元，功能很不完整。 而在农村，2003年税费改革后，基层政权后撤，传统村落的组织动员能力不断衰落，陷入新的治理困境。

　　因此，前述社区治理权力结构的变化只是限制了公权力的滥用，留下了社区组织的活动空间，而社区组织必须经由法律赋能，才可以真正担起参与社区治理的重任，撑起这个法治秩序演进的必要框架。

　　赋能（empower，或译培力）是社会工作领域“助人自助”这一悠久理念的体现，旨在激发和培育行动主体的能力，意味着人们做出选择和行动之自由的提升。将法律和赋能结合起来，则是联合国在比较晚近才提出并大力倡导的社会发展理念。法律赋能，即处于不利地位（powerless）的人变得有能力运用法律手段，提升其做出选择和行动的自由。这体现为社区成员重拾信心，获得人际和本土秩序层面的支持，通过诉讼、调解、集体协商等法律途径，保护基本权利，提升生活质量，实现自身发展。 法律赋能可以通过多种多样的渠道，从纠纷调解、公益诉讼、制度倡导到集体行动，乃至公共法律教育、信息公开与社区动员，都意味着跨领域的社区治理与发展视角。

　　参与社区治理，开展法律赋能，意味着各类社区行动者（治理主体）不仅要为人们提供服务，满足他们的法律需求，而且要增加人们的自主、自信，使他们有能力亲身参与解决问题。这是社区行动者争取实现新的社区治理权力结构的动态过程。其有赖于稳定的制度框架、密切的人际关系和团结的社区文化。单个的社区行动者，不论是来自国家部门、基层自治体系，还是社区自组织，都需要为自己的行动界定主题、领域与动员策略，争取合法化的话语资源、经济资源。这与当前诸多社区开始尝试的“网格化”管理有相当程度的契合之处，下文将进一步展开分析。

　　三、社区治理促进人权文化的可能路径

　　要在国家权力的繁密之网中，撑起一片本土的人权保障空间，法律关于社区自治的宪制规定已经是一种明确保障，中央政府关于治理策略改革的话语也是政策上的强大推动力。接下来，如何在复杂的社区行动者中间，整理出一套生成、维系公共参与的程序，培育社区组织，形成兼具传统美德与现代人权理念的地方知识，将成为社区治理亟待解决的实际问题。这方面的探索与试点要取得成效，可能主要依靠基层社区行动者在日常互动所积淀的实践智慧，而不是直接诉诸顶层设计、普遍推开的宏大举措。有了许多不同社区的尝试经验，再品评得失，抽象、提升出一套做法，由顶层批准，以新的立法、政策形式确认和推广，这样更合乎社区治理创新的逻辑。因此，基层社区在治理策略上的探索，既带有“立宪”、“行宪”的宏伟高度，也充满了以人为本、扎根乡土、在地深耘的人权文化气息。

　　1. “小写”的社区，“大写”的人：网格化与人际关系重建

　　社会剧烈变迁，城乡的社区都更加脆弱，社区居民的人际网络和社会资本处在破坏和丧失之中。原有的人际信任、规范、共识和社会网络都失落了， 而新的相互支持的人际关系尚未演化出来。有鉴于此，当前许多社区尝试的网格化管理，其潜在功能即是通过本土青年网格员的走街串巷，以人为媒介，将较小范围内的社区居民联系起来。

　　所谓网格化管理，是在传统科层制基础之上借助信息化手段，对基层社会的一种整合性的管理服务新模式。它发端于城市，也主要应用于城市，并在社会控制和公共服务等方面显示出较强的制度潜力，已被一些地方应用到基层党建、治安、社保、卫生、工会、妇联等工作领域。 在此意义上，通过网格化管理，可以在更小的地域内重建基于权利的互惠、信任、协作与团结关系。例如，来自本社区的网格员更加了解各个社区成员的需求，能够及时提供咨询，协调解决相关困难。此外，笔者熟悉的一些网格员甚至会帮助社区居民收发信件，解决厨房油烟熏到隔壁的问题，在意外状况下帮助接小孩子放学等等。这些人际互动，也算一种日常的社区治理“工作”。虽然看起来有些鸡毛蒜皮式的琐碎，出自私人的情谊，但网格员本身毕竟带有公共服务的色彩。如果网格员也接受过基本的人权培训，掌握法律赋能视角，那么在他们这样的“伦常日用”中，一种根植于本土公民社会的人际温情将逐渐放射出隽永的光芒。

　　2. 那么远，这么近：新媒体与社区公共领域

　　有经验研究发现，中国城市居民在与自己生活关联密切且比较具体的社区事务方面参与程度较高，但在其他方面较低，社区参与意识还没有达到社区主人的应有水平。从城市社区居民构成来看，年轻一代的社区参与积极性不高，较高教育程度群体的社区参与意识也并不比较低教育群体更强烈，甚至相反。 就社区治理而言，这意味着公共领域的缺乏。

　　在此背景下，社区网格员通过运用新媒体渠道，不只是微博、微信这样的网络社交媒体，还包括基于智能手机和个人电脑的各种应用程序，营造出一种移动的、在线的公共空间。各种公共事务的信息，可以及时传递到每一个终端（居民），并收集反馈意见。这种以网格员的熟人（及“公家人”）信誉担保的新媒体平台，对于人们参与社区内公共事务，更加便捷而有吸引力。

　　不过应该强调的是，在社区治理中，从个人的私交联络发展为共同商量社区公共事务，仍然离不开面对面的交流，以及扎根社区的人的志愿服务——网格员这类社区能人的协调组织与动员由此显得十分必要。如今，人们在技术上已经卷入了后现代大潮，但在交流习惯上，特别是要培养全新的公共领域的交流方式，依然需要“传统”的底子。在网络空间的头像、表情和文字之外，人们再联想到生活中的当面沟通、照应、商量等情形，才能切实消除“对门不识”的遥远距离，一起进入可亲近的社区公共领域。

　　3. 新故乡：自组织与社区公共服务

　　前文所述“点对点”的人际关系与讨论社区事务的公共空间，在广泛参与、我为大家的社区公共服务中最能够相互促进、升华。通过社区网格化管理，社区行动者可以更深入地关注社区居民的迫切需求，不断拓展社区服务的多样主体、服务内容和质量。社区网格员并非公务员，而更偏向于政府购买的社工服务的提供者。这种政府购买服务的资源，通过网格员的触角散播出去，可以进一步培育出多种多样的社区自组织。以政府提供财政支持为主，社区在网格内大力培植服务主体，还可以建立长期、常规的社区志愿者服务项目。 网格化之后，一些通常被忽视的社区弱势群体，也可以进入公众的视野，发出自己的声音，引起关注，影响相关社区建设的决策。例如通过轮椅或拐杖出行的居民，他们对各种无障碍通道建设的需求，就可以通过网格员或者残障人、老人的自组织传达出来。再比如自闭症儿童及其家长（或精神障碍者及其家长、社区矫正人员），也可以通过这类公共服务项目，让社区居民理解其处境，尊重其平等参与社会生活的权利，争取在社区内的活动空间。因此，在社区内发展网格员和自组织提供公共服务，对于充分协调社会各方力量，针对不同人群提供不同服务，摆脱政府办社会的困境，提高社区服务效率， 提升社区工作的人权品质具有现实意义。

　　此外，社区网格化的组织活动可以增加社区参与和培养社区归属感，尤其是参与社区基层选举和一系列文体活动，十分有助于激发社区居民的参与热情。因此，大力发展以志愿参与为基础的社区自组织，本身即是培育居民的参与和奉献意识，使更多居民主动参与到社区建设与治理中来。从其参与深度来讲，还体现为民主决策、民主管理和民主监督，这为社区走向自治打下坚实的群众基础。 在此背景下，社区网格员这样的青年人，回到他们熟悉的地方，服务于社区治理，在建立法律秩序的同时，重建公民社会的美德，使之融合为一种本土的人权文化。这也正是足以容纳新一代青年之理想、情怀、职业与个人发展的法治社会的“新故乡”，可堪期待。

　　四、结语

　　礼失而求诸野。 当此巨变时代，建立法治社会、保障人权的宏大远景目标，仍然要落脚到民间，从万千新生的、萌动中的社区开始。以人权为基础，实现社区良好的治理，这是一个诉诸社群感（a sense of community）而建立现代社会成员之常识（common sense）的过程。由此，每个社区成员可以开展“生命行动”，积劳积慧，重拾对更高级人性与生活方式的向往，以及重建对生命之真、善、美的体验。

　　在全部社区治理的行动与尝试中，每个人的基本权利始终是最根本的出发点。追求公平正义，强调开放的治理结构和严格的公共参与和说理（public reasoning）程序，从基层开始实践民主，形塑公权力走向善治的路径，这是社区治理创新对法治建设与人权保障的回应与贡献。

　　此外，在新的社区治理模式中，通过社区能人（例如网格员）和自组织的媒介，社区复兴了传统熟人社会中的互惠支持网络与人际温情关系，同时兼容城市化生活的节奏。社会居民边做边学，在生活中将情理法融为一体，形成自己的有尊严、有生趣、值得追求的生活方式。传统乡村社区的美德以及现代法治社会的公民道德，融合在新的社区团结之中。这是社区治理创新对于道德、文化建设的积极意义，也是在变革之中，让社会秩序充满韧性，朝着人们期待的方向演进所必需的深厚底蕴。人权文化由此生发于社区治理与建设，再汇入中华文明复兴的浩荡潮流。

　　（丁鹏  武汉大学公益与发展法律研究中心）