尊重和保障人权是人类社会进步的重要成果和现代文明社会的重要标志，是世界各国人民的共同追求，也是中国政府和人民长期为之努力奋斗的崇高目标。2004年3月，“国家尊重和保障人权”被庄严地载入了中华人民共和国宪法。2006年3月，“尊重和保障人权，促进人权事业的全面发展”被写入《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。2007年，党的十七大将“尊重和保障人权”写入了《中国共产党章程》。2008年，在庆祝《世界人权宣言》发表六十周年之际，胡锦涛主席在致中国人权研究会的信中，特别指出：“新中国成立以来，中国社会取得了举世公认的巨大进步，中国人民的命运发生了翻天覆地的巨大变化，中国人权事业也实现了历史性发展。特别是改革开放30年来，党和政府把尊重和保障人权作为治国理政的重要原则……”。2009年，十易其稿的我国首份《国家人权行动计划(2009-2010年)》发布，对我国人权事业的发展做出了全面规划。

　　2011年3月14日上午，十一届全国人大四次会议以2778票赞成的高票通过《第十一届全国人民代表大会第四次会议关于国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要的决议(草案)》。“十二五”规划更加注重以人为本，更加注重全面协调可持续发展，更加注重统筹兼顾，更加注重保障和改善民生，促进社会公平正义。与此同时，规划的设计者们也清醒地认识到，中国仍旧是一个拥有13亿人口的发展中国家，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，社会矛盾明显增多。在快速发展的社会变革中，中国现阶段社会矛盾必然会为个人权利的保护带来巨大的挑战。为此，纲要在有关“全面推进法制建设”的第55章特别强调指出，“加强人权保障，促进人权事业的全面发展”。

　　的确，完善法律制度和人权保护机制是全面促进人权事业中的至关重要的一环。法律工作者为此该承担更多的社会责任。自2004年以来，在组织中国政法大学教授们撰写完成宪法修正案的专家意见后，徐显明教授又带领法大 “国家人权机构项目组”，邀请了国内外近百位专家和学者，召开了数十次研讨会，进行了长达七年的科学研究工作，探索加快解决社会突出矛盾的有效机制。起初，一些专家建议，在人民代表大会内部设立人权委员会之类的专门委员会，以便从立法的源头杜绝侵犯人权的法律出台。随着时间的推移，与会的专家和学者们普遍认为，中国有必要接受联合国多个条约机构的建议，完全依照联合国《巴黎原则》的指导意见，设立独立的、促进和保护人权的国家人权机构。

　　一、 人权条约机构对中国设立国家人权机构的各项建议

　　我国先后加入了二十多个国际人权公约。1997年中国政府签署了《经济、社会及文化权利国际公约》，1998年又签署了《公民权利和政治权利国际公约》。2001年3月全国人大常委会正式批准生效《经济、社会及文化权利国际公约》。依据公约的规定，各成员国有义务向公约的专家委员会递交有关履约情况的政府报告，委员会根据条约的规定，独立地审查这些政府报告，并发表相关的意见。这些意见虽然不具有严格的法律约束力，但对各国人权事业的发展具有指导意义。

　　(一)儿童权利委员会

　　1996年5月，在审议了中国提交的首次报告后，联合国儿童权利委员会第一个在其最后意见中，建议中国“考虑可否设立一个独立的机构，例如设置儿童权利监督专员等。此种机制不仅能在监督儿童权利领域包括在福利、教育和少年司法领域开展工作的机构方面发挥重要作用，而且也能有助于更快地发现这些领域出现的问题，以使这些问题得到妥善的解决。” 显然，儿童权利委员会此时考虑中国参考的模式与最早在北欧国家出现的议会监察专员的模式非常接近。但随着时间的推移，儿童权利委员会在其针对中国的第二报告所提出的建议显得更加具体和确切，并明确了建立这样的机构应该遵循的标准。

　　在其针对中国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区的)的结论性意见中，“委员会注意到，大陆各部委可以接受公众的申诉，但委员会对缺乏一个独立的、明确授权负责监测《公约》落实情况的国家人权机构表示关注。它同样对缺乏一个独立的、明确授权负责维护中国大陆以及香港和澳门特区儿童权利的国家人权机构表示遗憾。”

　　“委员会建议缔约国在大陆、香港特区和澳门特区建立国家级机构，其中包括明确责成其根据1993年12月20日联合国大会第48∕134号决议所附的关于增加(促进)和保护人权的国家人权机构地位的原则(《巴黎原则》)监测儿童权利状况及中央、省区、地方各级实施《公约》的情况。委员会提请缔约国注意委员会关于独立的国家人权机构作用的第2号一般性意见(2002年)，指出此种人权机构应有权受理、调查和处理公众申诉，包括儿童个人的申诉，并应向其提供足够的财力、人力和物力。在香港特区，此种机构可作为现有的申诉专员公署的专门分支机构。”

　　(二)经济、社会和文化权利委员会

　　2005年5月，经济、社会和文化权利委员会在审议了中华人民共和国(包括香港特别行政区和澳门特别行政区)关于履约情况的首次报告(E/1990/5/Add.59)后，在针对中国的意见和建议中，“委员会建议缔约国通过一项国家人权行动计划，并在下次定期报告中报告该计划在缔约国促进和保护经济、社会、文化权利的情况。在这方面，委员会建议缔约国考虑根据巴黎原则(大会1991年第48∕134号决议，附件)，设立国家人权委员会。”

　　在对香港特别行政区主要关注问题中，委员会特别重申“(香港特别行政区)缺少一个授权广泛的人权机构，但委员会注意到香港特区有关平等机会委员会具有相似职能的立场。”

　　显然，经济、社会和文化权利委员会虽然没有如儿童权利委员会那样以例举的方式建议国家人权机构应该具备哪些职权，却将以“巴黎原则”为基础设立的机构命名为“国家人权委员会”。单独从名称上看，该委员会已经抛弃了儿童权利委员会于1996年提出的北欧模式，而更加倾向于亚太地区各国采用的“人权委员会”模式。

　　(三)《残疾人权利公约》需要履行的国际法义务

　　2006年12月13日联合国通过，并于2007年3月30日公开签署《残疾人权利公约和任择议定书》。中国于公开签署日当天签署了该公约，并于2008年8月1日完成该公约的批准手续。公约第三十三条规定“国家实施和监测”部分第一款要求“缔约国应当按照本国建制，在政府内制定一个或多个协调中心，负责有关实施本公约的事项，并应当适当考虑在政府内设立或指定一个协调机制，以便利在不同部门和不同级别采取有关行动。”

　　在设立政府方面的协调机制外，公约第三十三条第二款进一步提出“缔约国应当按照本国法律制度和行政制度，酌情在国内维持、加强、制定或设立一个框架，包括一个或多个独立机制，以促进、保护和监测本公约的实施。在指定或建立这一机制时，缔约国应当考虑与保护和促进人权的国家机构的地位和运作有关的原则。”依据此规定，公约成员国在设立独立的监督机构时，应当参照“巴黎原则”的规定来规划该机构的各项职权和地位。对于那些已经具有依照“巴黎原则”设立的国家人权机构的国家来讲，它们可以选择将监测残疾人公约的任务赋予这些已经成立的机构，也可以选择依照“巴黎原则”设立一个独立的专门机构。对于没有国家人权机构的国家来讲，也会面临相同的政治选择。要么设立一个职权范围广泛的促进和保护人权的国家机构，要么仅设立一个负责监测残疾人权利公约的独立机构。在作者看来，无论采取那种方式，以“巴黎原则”为基础设立的独立的国家机构都将会对人权的促进和保障事业做出积极的贡献。

　　鉴于“巴黎原则”强调的民间社会(非政府组织)参与国家人权机构的重要性，公约第三十三条第二款特别强调“民间社会，特别是残疾人及其代表组织，应当获邀参加并充分参与监测进程。”

　　中国政府一直在积极推进和起草《残疾人权利公约和任择议定书》。我们有理由相信中国政府和全国人大必从中国人权促进和保护工作的大局出发，结合中国的实际情况，依照“巴黎原则”的规定，设立独立的监测该公约实施情况的国内人权保护机制。但现在不明朗的是，中国是否会借此机会建立起一个全面促进和保护人权的国家人权机构，负责监督和实施联合国各人权条约在中国的实施。这在很大程度上是一个政治性的选择。但显然一个被赋予广泛职权的国家人权机构能够在更广泛的层面上改善和推进中国的人权建设的进程。

　　二、中国设立国家人权机构的几点思考

　　“巴黎原则”鼓励各国从本国的实际情况出发，规划和设计国家人权机构。在此基础上，本文作者对在中国如何设立国家人权机构做出以下几点思考。

　　(一)认真对待筹备工作

　　设立国家人权机构的过程对于保障机构的合法性和成功运转尤其重要。可以这么说，设立国家人权机构的过程与设立机构本身一样的重要，应该被放在国家头等重要的议事日程上予以考虑。因而，此项进程应当由政府的最高机关负责牵头领导。其整个过程必须是透明和公开的，并且吸收非政府组织成员、律师、教育工作者、学者、政府官员、法官、人大代表、各党派等各方面人士的参与和协商。民众广泛参与立法的活动不仅能够赢得政府和民众对此机构的信任，而且能够为该机构以后的日常运作提供良好的社会基础和支持。一般来讲，政府某个部门可以被授权帮助成立由各方面人士组成的指导委员会，组织立法的协商活动，促进对活动的宣传以及激发设立国家人权机构的动机等。立法咨询活动应涉及与国家人权机构相关的所有重大问题，不仅包括国内人权状况、国家人权机构的立法基础、机构的职权和功能，而且还应涉及机构成员的构成情况以及选拔任用的方式，乃至机构的内部组织管理模式和办公场所的选择等。

　　从亚太地区各国家人权机构设立的历史经验来看，不充分的协商一般会导致被设立的机构缺乏足够的法定职能，机构成员的组成没有广泛的社会代表性以及资源的匮乏。此外，如果机构的设立是建立在没有充分征询社会各团体意见的基础上，必将使广大公众感觉这样的机构只是代表个别人或团体的利益，而不是在没有任何歧视的基础上促进和保护每一个人的权利。显然，一个没有获得广泛的社会支持和信任的国家人权机构是不能有效地履行其职能的。

　　(二)依宪法或基本法设立国家人权机构

　　以最高位阶的宪法为基础设立国家人权机构是最佳的选择。它不仅为国家人权机构提供了最高的法律保障，更重要的是这种做法彰显了中国人民的根本人权价值取向，必将获得国际社会的广泛认同和好评。为保持宪法的稳定性，可以考虑采取宪法修正案的形式，在宪法中规定设立促进和保护人权的国家机构，然后再制定单行法律就有关机构成立的各项事宜做出具体的规定。其次的选择是，依据“巴黎原则”，起草一部专门的单行法律，设立国家人权机构，如“国家人权委员会法”；或者考虑通过一部“人权法案”，在总结、归纳要依法促进和保护的人权的同时，规定依据“巴黎原则”设立一个国家人权机构。最终不论采取上述哪种立法的方式，设立国家人权机构的各项法律都应符合“巴黎原则”的要求。

　　(三)尽可能扩大受保护“人权”的范围

　　在设立国家人权机构之前，另一个关键的要素是明确国家人权机构所要促进和保护的人权的范围。“人权”的概念被设定的范围越广泛，国家人权机构的职权就越全面，也就更能彰显设立该机构的国家促进和保护人权的决心和价值观。

　　中华人民共和国宪法第二章明确规定了“公民的基本权利和义务”。除此而外，中华人民共和国中央政府依据其所批准、加入的国际人权条约，承担保护居住在中国境内的所有人依据条约规定所应享有权利的国际义务。上述国内法律和国际人权条约所保护的权利共同构成了我们现有权利的总和。国家人权机构应该被授权保护上述所有权利。

　　那些没有被批准或加入的国际人权条约能否得到拟议设立的国家人权机构的保护呢？如果考虑要促进和保护所有的人权，那么当然应给予肯定的回答。但无论怎样，具有推动政府批准或加入国际人权公约职能的国家人权机构，至少可以为批准或加入这些公约做出相应的贡献，比如参照国际条约的标准研究国内法律可能存在的不足，并提出修改的意见和建议等。

　　(四)重视对国家人权机构人事、财务等独立性的保障

　　国家人权机构必须是独立的，不受制于政府、任何社会团体和个人。这是该机构能够正常地履行促进和保护人权工作的重要前提条件。为此，在筹划机构的设立过程中，必须在立法框架中明确规定能够确保机构独立运转的要素，这主要集中在财、物的分配和管理上，成员和组织机构工作人员的选拔和任免，机构与人大、政府、司法机关、非政府组织之间的关系等方面。

　　如果完全按照“巴黎原则”来设立一个国家人权机构，对于现今的中国政治和法律框架来讲，将是一个全新的尝试。

　　机构本身是一个抽象的概念，其运转的状况完全取决于其工作人员的素质高低。因此，必须认真地对待机构成员和工作人员的选拔任用问题。特别需要强调选拔任用的程序应该公开、透明、具有广泛的社会参与性，以便为机构赢得良好的声誉和人事基础。机构的领导人的选任也是一个需要慎重对待的问题。其社会声望的高低和人权价值的养成与否将直接影响机构形象和声誉。

　　(五)授予国家人权机构广泛的职权

　　在职权的划分上，赋予国家人权机构开展教育、研究、咨询等方面的职权都是没有争议的，但是否赋予机构调查侵犯人权事件以及接受个人申诉的职权可能带来广泛的争议。在亚太地区，所有国家人权机构都被赋予了调查和接受申诉的职权。这一点得到了国际社会普遍的赞许。在中国经济快速发展的今天，社会矛盾和冲突事件的发生几率随之也会上升。党和政府也在一直鼓励探索解决社会矛盾的新机制。鉴于此，作者认为，我们不妨从化解社会矛盾入手解决问题，即授权国家人权机构负责调查群众普遍关心的侵犯人权事件，一方面有利于澄清事实，纠正错误，惩罚犯罪；另一方面，通过开展调查或协商、对话等活动，教育政府官员和群众，深刻地了解如何更好地促进和保护人权。

　　在考虑机构职能的设置时，应以机构能够真正有效地履行其职权为出发点。在机构设立之初，其职权可以只设定在宣传、教育、研究和咨询等方面；在国家人权机构的职权上做出某些限制，比如，不接受和处理来自个人的人权申诉。在此基础上，机构可以通过扎实地履行现有职能而获得社会认可。与此同时，随着人权文化环境日渐养成，国家人权机构可以被赋予新的促进和保护人权的职权。赋予机构很多现实中无法或无力实现的职能将会在很大程度上降低其社会信任度，因此应尽量避免出现这种状况。

　　(张伟 中国政法大学人权与人道主义法研究所副所长、副教授)