中共十八届三中全会以来，中国新一轮全面深化改革全方位展开，推进法治中国建设，成为这次改革的重大内容和显著主题。全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，标志着基于顶层设计的国家“全方位一体化”法治观已经形成。法治中国建设与推进国家治理体系和治理能力现代化是同一个过程，推进国家治理体系和治理能力现代化就是运用法治思维、法治方式治理国家的现代化，其目的都是为了人权保障，确保人民群众利益的最大化。

　　一、国家治理体系和治理能力现代化的内涵或标准就是民主化、科学化、效率化、文明化和法治化 ，它以人权保障为基础和目标

　　国家治理应该是现代国家所特有的赋予了崭新内容的概念，它是在扬弃传统的国家统治和国家管理基础上形成的新概念。第一，它凸显政权的管理者向政权的所有者负责并可以被后者问责这样一种新态势；第二，它强调政权的所有者、管理者和利益相关者等多元社会力量合作管理的重要性；第三，它把增进社会公共利益同维护社会公共秩序放在同等重要位置，最终以人民总体利益、根本利益、长远利益为依归。根据这三点，国家治理体系和治理能力的现代化不但不会压制人权、牺牲人权，而恰恰它将以人权保障为基础、为目标。

　　具体来说，国家治理体系和治理能力现代化具有非常丰富和深刻的内涵，至少包括国家治理的民主化、科学化、效率化、文明化和法治化。

　　所谓民主化，是解决国家治理体系和治理能力的动力资源和目标价值问题，即解决谁来治理和为谁治理的问题。现代国家治理体系和治理能力与传统国家治理体系和治理能力的区别就在于国家权力的来源与价值取向。习近平同志提出：“权为民所赋、权为民所用”，也就是说，国家一切权力属于人民；国家政权所有者、管理者和利益攸关者都要参与国家治理过程；必要的权力集中必须与共和体制保持高度一致，必须与相应的分权制衡相匹配，而国家治理能力增强的最终目的是为了人民的安全和幸福。民主化是国家治理体系和治理能力现代化的首要之意，但“化”者，过程也，民主化是一个渐进的过程。在民主化的初级阶段，尤其需要必要的集权，必须有强有力的富有魅力并深得人心的领导者来掌舵，但这种集权绝不同于极权，绝不同于个人专权或独裁，绝不同于个人崇拜和迷信，必须把这两者认真、严格区别开来。这里涉及对于所谓“新权威主义”的讨论，改革开放的总设计师邓小平生前曾经提出过“新权威主义”的主张，他认为这种“新权威主义”是与“民主化”不矛盾的。“新权威主义”应该以集权推动和保障分权为其基本特征，以民主化为内涵和发展方向。我们不能反对集权，但要预防和反对极权。这个过程就是民主化的艰巨过程。“新权威主义”在全面深化改革之始是不可避免的，也是必然的选择；但“新权威主义”确实存在着两种发展方向，可以有两种不同的结果。关键就看我们的制度性创造和努力。

　　所谓科学化，是现代国家治理体系和治理能力的明显特征，失去科学性，也就失去现代化，失去了生命力。在现代国家治理过程中，各类治理主体都拥有自己的自主性，它们履行各自的专业化和职业化分工。在中国这样的大国，尤其需要科学化、精细化的管理。

　　所谓效率化，就是科学化的落脚点，效率化要求国家政令畅通，有令就行、有禁即止； 要求机构精简，队伍精干，以最少的投入，取得最大的管理效果和服务功能；要求充分调动各类治理主体的积极性，使治理效果全面体现、惠及全民。

　　所谓文明化，要求国家治理要人性化，要保障每一个公民的自由和尊严。在国家治理过程中，应“更少的强制，更多的同意”，“更多的沟通，更多的说理，更多的对话协商，更少的独断专行”，“更多的激发权能，更少的压制、排斥和歧视”,要“寓管理于服务之中”。 文明即意味着人道，在治理中，人始终是目的，而不是手段。 

　　所谓法治化，是上述民主化、科学化、文明化、效率化的完美结合及形式表现。国家治理体系和治理能力现代化的最核心内容和最明显标志就是国家治理体系及其运行的法治化。邓小平生前曾说过：“社会主义共和国的本质是民主与法治。”而众所周知，民主与法治的核心就是人权保障。

　　二、人权保障应该并且必须贯穿在推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程、各领域和各方面，为此首先要实现公法之治

　　人权保障应该并且必须贯穿在推进国家治理体系和治理能力现代化的全过程。人权保障既是国家治理体系和治理能力现代化的基础和动力，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的出发点和落脚点。没有人权保障作为基础和动力，不可能真正实现国家治理体系和治理能力现代化；反之，如果不能实现和发展人权保障，推进国家治理体系和治理能力的现代化也就失去其意义，或者说，这根本不是国家治理体系和治理能力的现代化。推进国家治理体系和治理能力的现代化过程不但不妨碍人权保障，而且应该极大地推进人权保障。检验国家治理体系和治理能力现代化是否成功，最终要看人民权利和利益是否得到应有的保障和充分的发展。人民的权利包括物质权利和精神权利；包括经济权利、政治权利、社会权利、文化权利和生态权利；也包括实体权利和程序权利。

　　随着我国社会经济文化事业和人权事业的发展，我国公民的民主和法治意识必然随之增强，我国公民的人权意识也必然随之增强。在此过程中，公法，特别是规范国家权力的宪法与规范政府权力的行政法在推进国家治理和能力现代化过程中应该发挥关键性作用。

　　1、中国共产党是中国人权保障事业的领导力量，中国共产党依宪执政、依法执政自觉性的加强是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提

　　中国历史上出现过的一盘散沙的现象是国家衰弱的主要原因，近代中国救亡图存就是谋独立、图富强，迫切需要科学民主的决策中心和坚强有力的领导核心。中国共产党应运而生，经过曲折和艰难困苦开辟出一条民族独立之路，也探索出一条建设中国特色社会主义道路。中国革命和建设，没有领导核心不行，但这个领导核心必须保证是正确的。尤其在建设时期，领导党的自身改革就成为能否正确领导社会主义事业成功的关键。中国共产党开始有了依宪执政和依法执政的高度自觉，并且正在进行实践探索。摆正党权与政权、民权的关系，党自身体制的改革以及党对国家领导制度的法治化改革，是国家治理体系和治理能力现代化的前提，也是中国人权保障事业健康发展的前提。

　　与党的领导密切关联的是，必须关注人民代表大会制度与政治协商会议制度的完善，必须关注选举民主与协商民主这两种民主形式的结合，并关注公民参与和各种自治民主形式的完善和发展。人民民主是国家治理体系和治理能力现代化的取之不尽用之不竭的动力资源，也是从根本上解决保证国家治理体系和治理能力现代化沿着正确方向前进的监督机制问题。

　　2、实现政府职能科学转变、建设名副其实的法治政府和廉洁政府是激活市场与社会活力、实现国家治理体系和治理能力现代化的主要途径，也是中国人权保障各项具体制度得以落实的基本保证

　　政府的职能不容忽视，不能盲目削弱政府职能，而是使政府职能科学化。广义上，要解决好政府与市场、国家与社会、政党与人民的关系。在日常管理中，政府是担负最经常任务的管理者、组织者。建设法治政府的任务十分艰巨，已经有许多经验需要进一步总结。应该设定好有限政府、有为政府与有效政府的具体目标，政府法治指标体系的最基本内容实际上正是公民人权保障体系的各项指数。

　　与此相关联的是建设廉洁政府问题。反腐败主要是反政府腐败，这是一个世界性课题，对当今中国更是一个现实性课题。反腐败体系与能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的组成部分，而且是基础性标志。这个问题解决不好，必然导致贫富悬殊、社会不公、民怨沸腾，国家其他成就就无从谈起。“没有腐败的中国才能令世界害怕。”反腐败权力也要纳入法治轨道，也要关进制度的笼子，当前这个问题尤其值得重视，一方面有新经验、新举措，得到人民群众拥护；另一方面，要总结经验教训，注意保护干部、教育干部，从制度上预防腐败。限制权力、监督权力不但是对民众权利最好的保护，也是对一切干部权利最好的保护。

　　3、实现社会公平正义，加强人权保障司法体系是实现国家治理体系和治理能力常态化、稳定化的保障机制

　　国家治理的直接效果在于保障人权、为人民谋幸福。为此，一切具体制度都要以民为本。其中最重要的是必须建立人权保障司法体系，以确保社会稳定并实现社会公平正义。例如，目前关于行政复议、行政诉讼、信访制度之间关系以及相关法律的修改与此问题密切相关，比较理想的是“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制。

　　4、总结历史经验教训、完善国家结构、实现中央与地方关系法治化是大国崛起、国力增强的必由之路，也是中国建立和完善人权保障体系的重要标志

　　中国的悠久历史堪称世界之最，历史治乱有规律可循。在新的历史条件下，大国崛起要总结历史经验、汲取国际经验，特别是调动中央和地方两个积极性十分重要。在保证国家权力必要集中的同时，既要重视横向分权，更要关注纵向分权。中国地方制度具有复杂性、多样性，必须用心处理好经济、政治、文化发展不平衡问题，处理好汉族与少数民族之间的关系，处理好一国两制、高度自治问题等。最基层的民主尤其值得重视，一定意义上说，社区治理是国家治理的基础性工程。

　　5、刷新国防外交，有效开展反恐斗争，完备应急法治是实现国家治理体系和治理能力现代化的基本保证，也是人民安全工作、和平生活、免于恐惧等基本人权得以保护的屏障

　　习近平主席在访欧时讲到中国从睡狮变成醒狮，而且中国是和平的醒狮。当今中国在国际事务中发挥越来越重要的作用，同时国际义务和责任义不容辞，国际环境既有有利的一面，也有不利的一面，因此加强国防和外交建设是长期艰巨的任务。现代社会是风险社会，突发事件的发生既有自然原因，也有社会原因，有国内原因，也有国际原因。因此需要完备应急法治系统、增强应急法治能力，包括开展有效的直接震慑和解决恐怖势力的斗争。习近平主席说：“中国不惹事，也不怕事”。最近他还指出：当前国家安全的内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂。必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国家安全为依托，建立中国特色国家安全观。他还提出了外部安全、内部安全、国土安全、国民安全、传统安全、非传统安全、自身安全、共同安全等概念，提出了构建集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系，提出了中央国家安全委员会要遵循集中统一、科学谋划、统分结合、协调行动、精干高效的原则等。

　　6、国家法治理论、思想、文化建设是国家治理体系和治理能力现代化的思想文化基础，也是中国公民得以健康成长、成为完善人格主体的思想文化条件

　　中国历史文化既有精华，又有糟粕。要看到中国历史文化曾经浸透过专制文化、官僚文化，因此要着力培植现代民主文化、法治文化。法治文化是国家治理体系和治理能力现代化的文化基础。要把积极培育和践行社会主义核心价值观与推进国家治理体系现代化过程融合起来。一般而言，“富强、民主、文明、和谐”属于国家治理层面价值取向，“自由、平等、公平、法治”属于社会治理层面的价值取向，“爱国、敬业、诚信、友善”属于国家治理、社会治理对于公民个体的价值要求。宪法强、法律强则公民强，公民强则国家强、民族强。只有每个中国公民都有宪法和法律意识，使每个公民都承载现代中国的发展，整个中华民族方能立于世界伟大民族之林。

　　三、结语

　　国家治理体系和治理能力现代化的本质和核心是人的利益的实现，是人权保障事业的发展；其重要方略就是实现法治，尤其是实现公法之治。简言之，国家治理体系和治理能力现代化就是国家法治体系和运行的现代化，尤其是公法治理体系和运行的现代化。建设法治中国是国家治理体系现代化的逻辑必然，也是社会主义人权保障事业发展的逻辑必然。

　　（作者系山东大学法学院教授）

　　注释：

　　①《人民论坛》近期刊文《新权威主义是必要的历史过渡》认为：新权威主义有两大特征：一是有权威，特别是强势领导人；二是有现代化取向的改革开放。邓小平在赞同新权威主义的同时提出民主化，主张通过新权威主义阶段之后通过民主化实现高度民主的远大目标。以集权推动和保障分权是新权威主义阶段的主要特征。即首先把权力关进新权威主义的笼子里，然后再把权力关进民主法治的笼子里的所谓“两步走”战略。通过必要的树立政党的权威、领袖的权威，最后要树立的是宪法与法律的权威！对此问题，学术界有不同的声音，需要深入研讨。

　　②2014年“5.22”暴恐案件发生后，中央决定全国严打暴恐专项行动为期一年，要形成严惩暴恐分子强大声势，使暴恐分子成为过街老鼠、众矢之的。这是效率化的典型之举。

　　③在当前公安工作和社区治理中，社区矫正正从试行到全面推开，这是法治建设的生动实践、是司法改革的重大成果、保障人权的有益探索——将管制、缓刑、假释、暂予监外执行的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关的社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下，在判决、裁定或者决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行动恶习，促进其顺利回归社会。建立完善中国特色非监禁刑罚执行制度，与刑罚执行制度相辅相成、互为补充，其优势在于使社区服刑人员重新犯罪率保持较低水平，成为维护稳定的有力举措。