内容提要：迄今共有十一项国际人权文件规定了国家间指控程序。这些程序普遍存在接受度低和虚置问题，只有少数程序有为数不多的实践。国际劳工组织和欧洲理事会的国家间指控程序具有较丰富的实践和典型性。对其分析表明，尽管几乎所有案件都不乏政治目的的驱动，尽管许多指控并不是更符合国家间指控程序的设计初衷的公益之诉，但所有指控都具有一定的事实和法律依据，并非完全政治化的胡搅蛮缠。国际劳工组织和欧洲理事会国家间指控程序的使用频率相对较高，而联合国五项核心人权公约规定的国家间指控程序尚无一例实践。这似乎表明联合国专门机构和区域性国际组织建立的国家间指控程序相对更受青睐一些。

　　关键词：国际人权法　国家间指控程序　国际劳工组织　欧洲理事会　集体安全　公益之诉

　　国家间指控程序是当今国际人权法中较为普遍采用的一种国际人权救济机制，但由于受多种因素制约，除少数国家间指控程序有一些实践外，绝大多数国家间指控程序一直处于虚置状态。即使如此，由联合国大会于2008年12月10日通过，并于2013年5月5日生效的《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》(以下简称《任择议定书》)仍然规定了国家间指控程序。截止2015年5月1日，在该《任择议定书》的20个缔约国中，只有4个国家接受该《任择议定书》第10条中规定的国家间来文程序。因此，我们就有必要认真研究国家间指控程序的理论基础、那些有实践的国家间指控程序的具体实施情况、那些国家间指控案件的效果、制约国家间指控程序的因素、国家间指控程序的出路等问题。

　　一、国家间指控程序的概况

　　国家间指控程序(Inter-state complaints procedure)，也称作国家间来文程序(Inter-state communications procedure)。《国际劳工组织章程》、《欧洲人权公约》和《欧洲社会宪章》的英文文本采用了complaint的概念，而其他国际人权公约则采用了较为缓和的communication的概念。按照这一程序，如果国际人权公约的某一缔约国或几个缔约国认为另一缔约国未遵守公约的有关规定，可以依该公约规定的程序通知有关主管机关，提请有关主管机关注意，并由后者进行处理。国家间指控(来文)程序“实际上是一种斡旋和调解程序，通常包括几个不同的阶段。这些阶段实质上就是和平解决国际争端各种方式，如谈判、审查、斡旋、报告、和解等手段的具体运用。究竟运用到哪一阶段，根据具体情况来决定。” ①

　　目前，共有十一项国际人权文件规定了国家间指控(来文)程序。下列表格简要说明了该程序的基本情况。
 

　　在上述国家间指控程序中，根据缔约国是否有权自主决定是否接受相关人权机构受理和审查国家间指控的管辖权，可以将它们分为任择性程序和强制性程序。《建立负责解决〈反对教育歧视公约〉缔约国之间可能发生的争端的调解与斡旋委员会之议定书》、《公民权利和政治权利国际公约》、《禁止酷刑公约》、《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》和《美洲人权公约》规定的国家间指控程序是任择性的，即以双方均已声明条约机构有此管辖权为前提；而《消除一切形式种族歧视公约》、《欧洲人权公约》、《非洲人权和民族权利宪章》和《国际劳工组织章程》所规定的国家间指控是强制性的，即国家间指控的提起不以当事国双方声明接受为条件。

　　在任择性国家间指控程序中，承认相关人权机构接受和审查国家间指控的管辖权的缔约国远远少于这些公约的缔约国。而且，缔约国也很少利用这一程序解决他国侵犯人权的问题。上述五项联合国人权公约规定的国家间指控程序迄今尚无一例实践。根据《欧洲人权公约》、《非洲人权和民族权宪章》、《国际劳工组织章程》建立的强制性国家间指控程序也只有少量案例。之所以出现这种现象，是因为国家间指控程序的适用受到多重因素的制约。

　　第一，国家间指控程序只是解决他国人权问题的可能渠道之一，并且由于下述原因，往往不是最佳选择，其他替代程序或措施往往更加方便。首先，个人申诉程序或团体申诉程序对国家间指控程序有较好的替代作用。与国家不同，人权侵害行为的受害者为了个人的利益，有更强烈的动机和目的适用个人申诉程序，非政府组织为了其成员的利益或基于道德热情更愿意以自己的名义提起集体申诉，或代表受害者提起个人申诉。国际劳工组织的团体申诉程序、欧洲人权委员会/欧洲人权法院的个人申诉程序、人权事务委员会的来文程序都具有丰富的实践，而与之相对应的国家间指控程序的实践要么屈指可数，要么一片空白，即是明证。有学者曾担心冷战结束后，由于中东欧国家的人权保护水平较低，可能出现较多的大规模的、严重的、系统的侵犯人权的行为，因此建议缔约国更多地适用国家间指控程序，以救济受侵害的人权。②事实证明，在欧洲人权法院个人来文程序成为强制性程序之后，对国家间指控程序具有强大的替代作用，其结果是在欧洲人权法院受理的个人来文案件爆炸性增长的同时，却没有出现一例新的国家间指控案件。其次，国际法院的司法程序对国家间指控程序也有一定的替代作用。最新的发展表明，国家对使用司法机制处理侵犯人权的行为更感兴趣，例如民主刚果共和国诉乌干达，③关于在巴勒斯坦被占领土上修建隔离墙的法律后果的建议性观点，④以及格鲁吉亚诉俄罗斯违反《消除一切形式种族歧视国际公约》案件。⑤最后，如果一国打算实施更加严厉的措施，它可以运用国内立法，限制对相关国家的财政援助或贸易，美国即是这方面的代表。另外，暂停或取消本国与相关国家的某些方面的外交关系，也可以成为迫使对方改弦更张的工具。

　　第二，政治和经济因素的限制是国家之间不愿意适用国家间指控程序的深层次原因。作为一种外交手段，在纯粹为了别国国民的人权保护问题上，各国往往犹豫不决。在一定程度上涉及本国国家利益的情况下，政治的因素、财政支出和官僚障碍都会阻碍有关国家启动国家间指控程序。即使在涉及本国国家利益和公民权利的情况下，这一程序具有较高的正式性尽管增强了其对抗性程度，但由于其程序冗长而导致其效率较低，因此，大多数政府也更愿意采用一些更迅速和更少正式性的程序，或者是“安静的外交渠道”(直接的双边外交交涉)，或者是“喧闹的外交渠道”(在联合国或区域性国际组织的政治讲坛对其他国家侵犯人权的事件进行批评和指责)。也就是说，国家或政府往往基于国际政治的现实考虑而非基于保护人权的道德热情而放弃适用国家间指控程序。因此，“从理论上讲，国家间指控程序可以促进公约缔约国之间在履行公约义务方面互相监督。但由于各缔约国出于政治的、经济的种种考虑，通常并不选择这种程序”。⑥

　　当然，也有例外情形。如果一个国家想要实施积极的人权政策，可能愿意利用这一程序的优点来补救严重的侵犯人权行为。如斯科特•莱基先生所言：“因为政治利益继续粉饰着国家对人权议题的观点，而这些议题往往从属于政治和经济的关切，人权国际保护制度的理想运作并不是优先考虑的事项。当代国家实践以几个显著的例外表明，保护他国之内的人权对于个别国家来讲，并不像他们的政治或经济关系那么重要。这一局面当然导致国家间指控程序通常备而不用，而在动用这一程序的许多案件中，加剧了其政治化。” ⑦

　　二、国家间指控程序建立的历史背景和理论基础

　　既然国家间指控程序存在上述缺陷，几乎成为具文，为什么“二战”之后一系列人权文件还要规定这一程序呢？

　　第二次世界大战的惨痛教训使国际社会强烈地认识到，一个政府对其国民的野蛮行为与对其他国家的侵略之间密切相关，尊重人权与维护世界和平密切相关。人们确信，如果在第二次世界大战之前，国际上存在着一种有效的国际人权保护制度，上述对人权的侵犯行为本来是可以部分避免的。第二次世界大战后，联合国以及区域性国际组织建立国际人权保护制度的目的就是为了避免人类在20世纪曾身历的两次苦不堪言的战祸，避免以国内的系统的大规模的严重人权侵犯行为为前导进而破坏国际和平与安全。可以说，国际人权保护与国际社会的集体安全保障之间存在着密切的联系。国际人权法的建立意味着人权不再仅仅是国内管辖事项，而且成为国际保护的对象。相对于其他公约，国际人权公约的特殊性在于它并非以国家间相互承担义务为前提，而是为缔约国创造一种法律秩序，在此之内，缔约国做出单边承诺，保护在其管辖内的个人的基本权利。从本质上讲，人权公约是调整各缔约国与在其领土内和受其管辖的个人之间的关系，在这一关系中，个人享有权利，国家承担义务。⑧如果国家违反了公约义务，所侵害的是其管辖范围内的个人的权利，而不是其他国家的利益，因此缔约国对揭露侵权者的行为既没有热情也不愿将其作为自己的义务。⑨但是，国家间指控程序是最为符合传统国际法理论的准司法性国际人权救济机制。按照传统国际理论，只有国家(而不是人权侵犯的实际受害者)才有权在国际性法院或者准司法权威那里针对另外的国家提出指控。通过国家间指控解决一国国内的系统的、大规模的、严重的人权侵犯行为，可以消灭威胁国际集体安全的隐患，国家对此负有首要的责任。

　　因此，国家间指控程序而非申诉程序成为“二战”后一些全球性和区域性人权文书规定的首选的准司法程序。1950年《欧洲人权公约》成为第一个将国家间指控程序规定为强制性程序的区域性人权公约，与此形成对比的是个人来文程序仅是任择性程序。1965年《消除一切形式种族歧视公约》成为第一个将国家间指控程序规定为强制性程序的联合国人权公约，与《欧洲人权公约》一样，个人来文程序也仅是任择性程序。1966年《公民权利和政治权利国际公约》将国家间来文程序规定为任择程序，而个人来文程序只能以其《任择议定书》形式加以规定。

　　国家间指控程序之所以在“二战”后前20年间成为首选的准司法性国际人权救济程序，并继而在《美洲人权公约》、《非洲人权和民族权宪章》、《禁止酷刑公约》和《保护所有迁徙工人及其家庭成员权利国际公约》中与个人申诉程序被同时规定下来，还有其他一些原因。

　　首先，国家间指控程序被认为是一种最为严厉的、最具对抗性的实施程序。国际人权文件要想实现其目的，除了缔约国通过自我监督制度保证认真承担促进和保护人权的国际责任外，还必须建立某些形式的实施程序。国际法院处理国家间纠纷的审判程序也许是最为正式的一种国际法实施程序，但任何国际人权公约都没有打算将关于侵犯人权行为的纠纷诉诸国际法院。而缔约国报告制度很大程度上建立在缔约国自我监督的基础之上，如果缔约国不履行报告义务或对条约监督机构在审议报告后作出的意见和建议置之不理，条约监督机构几乎对此无能为力。许多条约制定之初没有规定个人申诉程序，或者将个人申诉程序规定为任择程序；即使规定了个人申诉程序，它也不太适合处理严重的和系统性的侵犯人权行为。这就要求建立一种介于个人申诉与诉诸国际法院之间的较为严厉的、对抗性的监督程序，这种程序就是国家间指控程序。

　　对于那些希望在国内和国际上推行有效的人权政策的国家而言，必须向其提供在适当条件下可资利用的程序。被纳入国际人权文件的国家间指控程序就是这样一种程序。这一程序可以在三种情况下予以启用：其一，公益之诉，即提起指控的动机并非为了自身的利益；其二，为了身处他国的本国国民的利益；其三，为了本国自身的经济或政治利益。

　　其次，从理论上来讲，国家间指控的实施可以将两国之间或多国之间的纠纷控制在法律层面，而不至于蔓延至政治、经济或战略层面。由独立机构审议案件可以有助于降低当事各国之间的紧张程度，并提高人权保护水平。利用国家间指控程序可以使注意力不再仅仅集中在特定受害人的身上，并使国家致力于深入研究被指控国国内立法以及在遵守国际法律义务方面不符合相关人权文件的行为模式。

　　再次，使用这一程序的潜在可能性可以发挥实际和预防作用。一项人权条约要在一个多样性的世界发挥作用，就必须存在一些国际追责机制或审查机制，从而促使缔约国履行其义务。在某些情况下，仅仅因为存在这一程序，一国有权针对另一国提起指控就可以发挥预防作用。如果甲国知道乙国会正式和公开地指控它涉嫌违反公约，甲国就会不再不计后果而为之。此外，任何国家都不喜欢因侵犯其本国公民的人权而遭到公开批评，特别是他国的批评。如果一国意识到另一个国家可以提请国际人权监督机构注意其国内的人权状况，这一预期会促使该国履行对其领域内的个人的人权所负的义务。如果将国家间指控更多地用于公益之诉，这一预期当然会进一步加强，这也将实质性地减少这一程序的污名。

　　鉴于《国际劳工组织章程》和《欧洲人权公约》所规定的国家间指控程序具有较丰富的实践，有较强的代表性，下面着重予以分析。

　　三、《国际劳工组织章程》中国家间指控程序的实施情况⑩

　　迄今为止，共有6个案件是根据《国际劳工组织章程》第26条提起的国家间指控。加纳诉葡萄牙案(1961年)和葡萄牙诉利比里亚案(1962年)涉及据称是对禁止强迫劳动的违反；1976年和1978年法国诉巴拿马的三个案件以及1986年利比亚诉突尼斯案是有关平等待遇的案件。1986年，利比亚对突尼斯提出国家间指控，指控突尼斯政府违反了《保护工资公约》(C95)，《(就业和职业)歧视公约》(C111)和《(社会保障)同等待遇公约》(C118)，但利比亚中途撤回了其指控，程序结束。⑪

　　斯科特•莱基通过对上述六个案件的细致研究，总结出国际劳工组织的国家间指控程序的实施具有以下一般特点：第一，尽管一些国家已经使用该程序，但绝大多数仍对这一方法心存顾虑，因为它是一项严重的措施，并可能被理解为一项不友好的行为。第二，加纳诉葡萄牙案可能是个例外，根据该程序提起的其他案件都是出于本国的政治利益或本国公民的利益而为之。尽管如此，每一指控都是建立在被控国的行为不符合相关公约的预判之上，即这些指控可能是政治驱动的，但它们并非毫无根据。第三，国际劳工组织同时具有其他不那么激烈的监督程序，这是国家间指控案件很少的重要原因。第四，即使不建立调查委员会，指控程序也有助于解决国家之间的分歧。在法国诉巴拿马案中，这一作用尤为突出。第五，国际劳工组织的指控程序非常灵活，允许建立调查委员会，使用斡旋，使用直接接触，等等。因此，它是一项可在各种不同情形下采用的一种动态程序。⑫

　　(二)另辟蹊径——理事会自行或在收到大会某一代表的指控时采用同一程序

　　《国际劳工组织章程》第26条第4款为打破国家间指控程序的虚置僵局另辟蹊径。该款规定理事会自行或在收到大会某一代表的指控时，也可以采用同一程序。这就扩大了上述程序的启动者范围和适用范围。从实践来看，1974年、1985年和1998年根据理事会自己的动议分别指控智利违反C01和C111⑬；联邦德国违反C111和尼日利亚违反C87、C98⑭；1968年数国工人代表指控希腊违反CO87、C098⑮；1975年三国工人代表指控玻利维亚违反C87，1976多名代表指控乌拉圭违反C87、C98⑯；1977年三国工人代表指控阿根廷违反C87⑰；1981年出席第67届国际劳工大会的数名工人代表指控多米尼加和海地违反C29、 C087、 C95、 C98和 C105⑱；1982年法国和挪威两国工人代表指控波兰违反C87、C98⑲；1987年雇主代表指控尼加拉瓜违反C87、C98和《(国际劳工标准)三方协商公约》(C144)；1989年工人代表对罗马尼亚政府违反C111提出指控⑳；1991年出席国际劳工大会第78次年会的瑞典雇主代表对瑞典违反C87、C98和《商船(最低标准)公约》(C147)提出指控【21】；1992年危地马拉和比利时工人代表指控科特迪瓦违反C87【22】；1996年各国工人代表对缅甸政府违反《强迫劳动公约》的行为提出了指控【23】；1998年多国工人代表指控尼日利亚【24】和哥伦比亚违反C87、C98【25】；2003年14个国家的政府代表指控白俄罗斯政府违反C87、C98【26】；2004年多国雇主代表指控委内瑞拉违反C87、C98【27】；2008年出席国际劳工大会的工人代表和雇主代表联合指控津巴布韦违反C87、C98【28】；2010年出席国际劳工大会的多国工人代表指控缅甸违反C87【29】；2011年出席国际劳工大会的多名代表指控巴林岛违反C111【30】；2012年出席国际劳工大会的多名代表指控危地马拉违反C87【31】；2013年出席国际劳工大会的多名代表指控斐济违反C87【32】。从20世纪70年代以来，国际劳动大会的工人代表、雇主代表、政府代表常分别或混合提起的指控主要是针对某些国家实施结社自由公约的情况。这些指控被提起后，转由结社自由委员会按照结社自由特殊程序处理。这一规定进一步拓展了经济和社会权利的国际救济程序的空间。【33】

　　1986年利比亚诉突尼斯成为迄今最后一件典型的国家间指控案件。此后，就没有国家再使用典型的国家间指控程序，即国家不再出面，而是由国际劳工大会的工人代表、雇主代表出面，这缓解了国家之间的直接对抗。

　　从上述程序及其实施情况来看，国际劳工组织的国家间指控程序的设计非常严密。因此，有的学者称这一指控程序是“国际劳工组织最正式的监督程序”。【34】原国际劳工局局长助理兼国际劳工局劳工标准顾问尼古拉•瓦尔蒂科斯自豪地认为：“除了监督方法在某些方面的改进和调整之外，这一复杂的监督制度随着时间而逐渐发展，对其价值已有了很多证明，已没有什么重大修改的余地”。【35】但是，其实践效果可能因被指控对象而异，对于那些比较尊重人权的国家，可能会产生较好的效果；而对于那些人权问题严重的国家，其效果则可能差强人意。缅甸强迫劳动指控案【36】暴露了这一程序缺乏强制性的困境。

　　四、《欧洲人权公约》中的国家间指控程序及其实施情况

　　(一)概述

　　由于欧洲人权法院位于斯特拉斯堡，因此欧洲理事会的司法性国际人权监督机制一般被称为斯特拉斯堡机制。人权被侵犯的受害者诉诸欧洲人权法院的权利是逐步确立的，因为这曾经被欧洲大多数国家视为对其主权的过分干预。1950年通过的《欧洲人权公约》(在本部分简称为《公约》)中包含着无数的政治妥协。国家间指控程序是《公约》唯一具有强制力的程序，欧洲人权委员会(本部分以下简称“委员会”)是具体负责这一程序的人权机构，而欧洲理事会的最高政治机构部长理事会具有最后的决定权和执行权。欧洲人权法院的管辖权是任择性的，即缔约国可以通过附加的自愿声明承认其管辖权。引人瞩目的是一些国家特别是土耳其在很长一段时期内不承认欧洲人权法院的管辖权。

　　1998年11月1日生效的《第11号附加议定书》对斯特拉斯堡机制做出了迄今最为激进的修改。其基本内容包括两个方面，其一，个人申诉程序由任择性程序修改为强行性程序，其二，由全职专业法官组成的单一的、常设的欧洲人权法院取代了原来由兼职专家组成的委员会和欧洲人权法院。新法院的判决是终局判决，并具有强制执行力。这与原来有着原则性的区别。在旧有体制下，委员会的报告不具有法律效力，部长理事会具有最后的决定权和执行权，而后者作为一个政治机构，更容易受政治因素的制约，并不是当然会接受委员会的报告并采取强制措施的，事实也的确如此。“由(新的欧洲人权)法院做出的终局性的并有法律约束力的判决将可能更有分量，留给部长理事会在执行阶段的自由裁量权小于对人权委员会在其没有法律约束力的报告中提出的决定的自由裁量权。部长委员会履行其监督判决执行的职责的方式毫无疑问会继续反映在法院的权威上，无论起诉是由个人还是国家提起。最后，《公约》集体执行制度的有效性和信誉将取决于所有缔约国的诚信合作。”【37】

　　《公约》自1953年生效以来已经实施60余年。根据统计，迄今有关国家共在13个案件中提交了21份指控书。这13个案件可以分为七种情形：

　　1.希腊诉联合王国案(之一、之二)。案件之一，希腊于1956年5月7日提起176/56号指控，委员会于6月2日裁定予以受理，部长理事会于1959年4月20日通过第(59)12号决议，双方实现和解。案件之二，希腊于1957年7月17号提起299/57号指控，委员会于10月12日裁定予以受理，部长理事会于1959年12月14日通过第(59)32号决议，双方实现和解。这两个案件的背景是塞浦路斯摆脱英国殖民统治的独立斗争。希腊在这两个案件中指控英国殖民政府在塞浦路斯大量的侵犯人权行为，涉及一系列紧急状态法律及法令，包括规定处以鞭刑和各种集体刑罚的法令，以及涉嫌酷刑的49件个人案件。案件以签订关于塞浦路斯独立的《苏黎世伦敦协定》而解决。部长理事会注意到塞浦路斯问题的最终解决，认为不必采取进一步的行动。

　　2.奥地利诉意大利案。奥地利于1960年7月11日提起第788/60号指控，委员会于1961年1月11日裁定予以受理，部长理事会于1963年10月23日通过第(63)DH3号决议。该案的背景是南蒂罗尔冲突，涉及指控意大利在Fundres/Pfunders村一起谋杀案中违反《公约》第6条和第14条。部长理事会赞同委员会在其报告(1963年 3月30日)中的结论，即不存在违反公约的行为。

　　3.“希腊案”。包括丹麦、挪威、瑞典和荷兰诉希腊之一、之二。“希腊案”之一包括两次4项指控。四国于1967年9月提起第3321-23/67号指控，委员会于1968年1月24日裁定予以受理。之后，四国又联名于1968年3月提起3344/67号指控，委员会于1968年5月31日裁定予以受理。部长理事会先后于1970年4月15日、1974年11月26日通过第DH(70)1和DH(70)2号决议。该案的背景是希腊军政府统治，四国指控希腊军政府系统的、大规模的侵犯人权行为。委员会于1969年11月18日通过的报告裁定希腊军政府违反了《公约》一些条款。在委员会讨论要求暂停希腊在欧洲理事会的资格决议草案时，希腊退出了该组织并声明退出《公约》。委员会第DH(70)1号决议判定希腊违反了《公约》一系列条款，但注意到希腊退出欧洲理事会并退出《公约》，认为已不存在采取进一步措施实施其决定的基础。“希腊案”之二，由四国于1970年4月10日提起第4448/70号指控，委员会于7月16日裁定予以受理，因相同指控中止程序，委员会于1976年10月14日报告中取消登记。

　　4.爱尔兰诉联合王国案。1971年12月16日，爱尔兰提起第5310/71号指控，委员会于1972年10月1日裁定予以受理。1978年1月18日欧洲人权法院作出判决。【38】这是欧洲人权法院仅享有任择性管辖权期间审理的唯一国家间指控案件。该案的背景是北爱尔兰冲突。法院判决支持了委员会(1976年1月报告)认定英国违反公约的裁定。爱尔兰于1972年3月提起了第二份申诉(第5451/72号指控)，因与前一指控重复，委员会于10月从来文清单中将其删除。

　　5.塞浦路斯诉土耳其案之一、之二、之三、之四。这四个案件的背景都是土耳其对塞浦路斯的入侵。

　　案件之一、之二。塞浦路斯先后于1974年9月19日、1975年3月21日提起第6780/74号、6950/75号指控，委员会于1975年5月26日裁定两份指控予以受理，合并审查。这两个案件涉及土耳其1974年7月和8月在塞浦路斯北部的军事行动。委员会在其1976年7月10日报告中认定违反《公约》的一些条款。部长理事会在其1978年10月21日的决定中认定，塞浦路斯境内的这些事件已经构成违反《公约》，并敦促各方进行国际对话。鉴于继续对话失败，部长理事会于1979年1月20日做出了进一步的决定，即DH(79)1决议。

　　案件之三。塞浦路斯于1977年9月6日提起了第8007/77号指控，委员会于1978年7月10日裁定予以受理。塞浦路斯指控土耳其在委员会终止第一个案件的审查后继续违反《公约》。委员会于1983年10月4日的报告中认定希腊违反公约，部长理事会于1992年4月2日通过第DH(92)12号决议予以公布，但未能对案件做出决定。

　　案件之四。该案仍是第一个案件的后续案件，也是新的欧洲人权法院审理的第一件国家间指控案件。塞浦路斯于1994年提起第25781/94号指控，委员会于1996年6月28日裁定予以受理，并于1999年6月4日通过其报告，并于9月11日决定移送新成立的单一的、常设的欧洲人权法院。2001年5月10日，欧洲人权法院作出判决。

　　6.“土耳其案”，即法国、挪威、丹麦、瑞典和荷兰诉土耳其案。此案的背景与上述案件相同。1982年7月6日，五国提起第994044/82号指控，委员会于1983年12月6日裁定予以受理。五国指控土耳其军政府在1980年代早期大规模的、严重的侵犯人权行为。在土耳其政府代表与委员会代表对话之后，各方和解，同意于1985年解决该案，委员会予以接受，并于1985年12月7日报告给部长理事会。

　　7.丹麦诉土耳其案。1997年1月7日，丹麦向委员会提起第34382/97号指控，后委员会将其移送给新的欧洲人权法院，后者于1999年6月8日第一次会议上裁定予以受理。丹麦指控，1996年7月和8月，一名丹麦公民在土耳其被监禁时遭到了虐待，并指控行政机关存在未经审判即行监禁的惯例。后双方实现了和解，2000年4月5日，法院判决将此案从目录中删除。

　　(二)《欧洲人权公约》中规定国家间指控程序的初衷

　　根据《公约》序言第四段的规定，欧洲理事会的目的是在成员国之间实现更大的联合，而达致这一目的的手段之一就是保持和进一步实现人权和基本自由。因此，可以认为，一国使用国家间指控程序不仅是为了行使其自己的权利而采取行动，而且是将一项涉嫌违反欧洲公共秩序的行为提交给人权委员会或人权法院处理，甚至可以讲，这一程序的初衷侧重于公益之诉。公益之诉“符合程序本来的初衷，由无利害关系的国家自愿发起，不存在任何双边利益，为了其他国家国民的人权，以及通过国家间指控、以共同的欧洲公共秩序的名义干预严重的系统的侵犯人权的事件。20世纪60年代后期针对希腊军人独裁政府的两个指控和80年代早期针对土耳其军政府的一个指控就是如此。在所有这三个案例中，指控国都是斯堪的纳维亚国家丹麦、挪威和瑞典以及荷兰。众所周知，这些国家国内人权保护水平都相对较高，在外交和发展事务中都采取拥护人权的政策。法国加入了对土耳其的指控。”【39】

　　在其他方法无效的情况下，这一程序可能使纠纷通过外交途径予以解决，而且它还能成为《欧洲人权公约》规定的权利在所有成员国得到一致实施的集体保证。在奥地利诉意大利案中，委员会第一次阐明了这一特征。在引用《公约》序言后，委员会指出，《公约》各缔约国不打算承认相互之间负有双边的权利和义务，以追求它们各自国家的利益，而是认识到欧洲理事会在其《组织法》中所表达的目的和理想，打算建立自由民主欧洲的共同公共秩序，其目标在于保障它们共同的政治传统、理想、自由和法治遗产。【40】

　　在提及欧洲理事会共同的政治理想之后，人权委员会指出，根据第24条，缔约各国已授权任何一个成员国向委员会提起任何涉嫌违反公约的行为，无论被指控的人权侵犯的受害人是不是指控国的公民，也无论被指控的人权侵犯是否特别影响到了指控国的利益；委员会认为，当本公约缔约国根据第24条向委员会提起一项涉嫌违反本《公约》的人权侵犯时，与其认为它是在为了维护其自己的权利而行使行动的权利，毋宁是向委员会提起一件涉嫌危害欧洲公共秩序的违约行为。【41】

　　与个人来文程序相比，国家间指控的可受理性要求比较宽松，这进一步表明欧洲理事会将集体保证首先寄托于缔约国行动的初衷。《第11号附加议定书》对此没有丝毫改变。首先，根据原《公约》第25条(现第35条)，委员会不能审查由个人提出的申诉，除非申诉者声称自己是违反公约行为的一名“受害人”。因此，旨在解释《公约》或抽象地指控一项法律或惯例的公益之诉被排除在外，个人申诉必须指控法律或惯例的具体适用以违反《公约》的形式影响到了申诉者。而这一限制不适用于国家间案件，因为缔约国可以将“任何涉嫌人权侵犯行为”提交给委员会(原24条，现33条)。因此，审查国家间指控的范围潜在地比个人申诉更宽。其次，根据原第26条(现第35条第一款)，只有用尽国内救济后，并自收到国内终局决定后6个月内提起申诉，该申诉才可以予以受理。按照判例法，如果是指控个人案件中的人权侵犯并代替受害人，这些要求同样适用于国家间指控。另一方面，它们并不同样适用于指控国指控一项惯例【42】的情形，并不要求提交每个案件的决定或判决作为该立法或惯例被适用的证据或例证。【43】这一立场也同样适用于关于立法措施的指控。【44】再次，根据《公约》原第27条第二款(现第35条第三款)的规定，如果个人申诉不符合《公约》的规定或者无确实根据，委员会应当裁定不予受理。在实践中，在可受理性阶段，委员会全面审查个人申诉的案情，包括交换书面观察报告，并经常在斯特拉斯堡举行口头听证。不仅那些不符合《公约》或明显无确实根据的不予受理，而且那些只是无确实根据的申诉也不予受理。但是，这一规定不适用于国家间指控。在审查是否受理这类指控时，委员会甚至连案情初步审查都不做，也不要求指控国在这一阶段举出违反公约的初步证据，案情审查完全留待之后的阶段处理。最后，考虑到缔约国在“集体执行”制度中的伙伴责任，就可以理解指控国在该程序中享有的特权地位——只要存在表面上证据确凿的案件就可以提起指控。《欧洲人权委员会议事规则》第45条规定，所有国家间指控都由委员会自动送达被指控国，由后者对可否受理予以答辩。与此相比较，只有当委员会裁定必要时，个人申诉书才会被送达被控国。根据新的欧洲人权法院《议事规则》第51条第一款、第54条第三款的规定，国家享有同样的地位。正因为如此，迄今向欧洲人权委员会和新的欧洲人权法院提起的所有指控，无一例外被裁定予以受理，包括随后被裁定为不存在违反公约行为的奥地利诉意大利案也顺利通过了可受理性审查，而被裁定予以受理。

　　(三)《欧洲人权公约》国家间指控程序的实效

　　1.国家间指控的频率

　　国家间指控案件的可受理性要求比个人申诉宽松得多，其结果就是迄今21份国家间指控100%通过可受理性程序审查，而进入到了实体案情审查阶段。而登记的个人申诉只有不到10%通过可受理性程序审查，90%以上都被裁定为不予受理。即使如此，被寄予厚望的，作为首选的集体执行的强制性程序，其使用频率仍非常低。

　　而另一方面，越来越多的国家声明接受《公约》原第25条规定的个人申诉程序。1953年《公约》生效时，声明接受者与未声明接受者的比例是3：7，到1960年变成了10：3，1970年是11：6，1980年是14：4，1990年则是22：0，1997年年底则是31：0。《第11号议定书》将个人申诉程序由任择性程序修改为强制性程序，可谓水到渠成。到1999年12月31日，欧洲人权法院已经登记了大约53，000件个人申诉，而国家间指控只有21件，共13个案件，涉及7种情况。21世纪以来，欧洲人权法院面临的案件数量激增，并愈演愈烈，仅2008年就收到约5万件新的个人来文，超过以前各年的总和，法院压力巨大，案件积压严重。

　　2.被指控的行为的性质

　　奥地利诉意大利和丹麦诉土耳其两案中，被指控的行为是针对单个个人的侵犯人权行为，其他案件指控的都是发生在紧急状态下以及军事紧张地区，民主政权不复存在或力量微弱，不能向受侵害的个人提供有效的国内或国际救济的地区涉嫌存在的大规模的、严重的人权侵犯行为，国家间指控可以弥补个人申诉程序的不足。

　　3.卷入其中的国家以及国家间指控的性质

　　在以往的21件国家间指控中，指控国共计23国次，其中奥地利、爱尔兰、法国和丹麦各一次，希腊、丹麦、挪威、瑞典、荷兰各2次，塞浦路斯4次。被指控国包括联合王国、意大利、希腊、土耳其四个国家，其中联合王国被指控3次，意大利1次，希腊5次，土耳其10次。大部分案件所指控的是那些当时还没有承认个人申诉权的国家，因而只有通过国家间指控方能使有关国家对其违反公约的行为承担国际责任。在这些国家接受了个人申诉权后，其他缔约国对他们的指控也就很少了。【45】从指控国与被指控国的力量对比来讲，除法国外，指控国均是小国，而被指控国都是大国。欧洲大国都倾向于避免卷入指控国一边。

　　根据指控国与被指控国的行为以及案件结果之间有无直接利害关系，可以分为两种不同性质的案件。

　　(1)公益之诉，即以追求欧洲一般公共利益为主要目的而提起的案件。希腊案和土耳其案是这类案件的典型。

　　希腊案的背景是1967年4月希腊军事政变以及随后建立的军政府暂停《欧洲人权公约》的许多保障。该案是根据欧洲理事会谘商大会常务委员会于1967年6月23日通过的关于希腊局势的第346号决议而提起的。1968年1月，人权委员会裁定这些指控予以受理。两个月后，斯堪的纳维亚国家于同年3月又提起新的指控，涉及对被监禁者的酷刑、不人道的或有辱人格的待遇。委员会在听取了这些国家的口头提交后宣布对这些指控予以受理。

　　委员会以绝对多数通过的报告特别裁定，不存在可以证明导致第15条规定的克减的威胁希腊生存的公共紧急状态，下列方面已经违反《公约》：暂停不受任意拘留的宪法保障，对被认为是威胁公共秩序和安全的人实行行政拘留(第5条)；军事法庭缺乏独立性，政府免职大量法官，对政治犯提出的酷刑或其他虐待的指控缺乏有效的救济(第6条)；警察在夜间实行逮捕(第8条)；通过书报审查禁止批评政府和左翼宣传(第9、10条及第14条)；禁止基于政治目的的会议，以他们是共产主义者或受共产主义者影响为由，解散数百个工会以及其他组织(第11条)；对政治犯的酷刑和虐待的申诉缺乏调查(第13条)；禁止政党(《第一议定书》第3条)；对因政治原因而遭逮捕者实行酷刑，并对针对这些待遇的实质性申诉缺乏有效调查(《公约》第3条)。

　　1969年12月12日，部长理事会讨论要求暂停希腊在欧洲理事会的资格的决议草案。由于很清楚有足够数量的国家支持通过这一决议，希腊宣布从该组织中退出，并退出《公约》。但是，这并不能阻止案件的审查。1970年4月15日，部长委员会赞同委员会报告，决定希腊政府已经违反了《公约》第3、5、6、8、9、10、11、13和14条以及《第一议定书》第3条。

　　希腊案之二涉及对34名涉嫌颠覆活动的被告人的审判，其中一人可能被处决。该来文指控希腊政府侵犯了免受酷刑或不人道待遇的自由，以及由独立而公正的法庭审判的权利(《公约》第6条)。尽管希腊在几个月前已经正式宣布退出《公约》，但委员会还是宣布指控予以受理。1974年希腊国内政局发生重大变化，军政府于7月垮台，经11月的议会选举和12月的公民投票，确立了民主共和政体，重新批准了《欧洲人权公约》。1975年，委员会决定邀请各国提供关于该国的信息。1976年，在首次审议该案后6年，委员会决定终止这些程序。“尽管针对希腊启用国家间指控促使它决定退出欧洲理事会和《欧洲人权公约》，但指控程序的实施显然利大于弊。通常与国家间指控形影相随的政治动机在希腊案中基本上消失得无影无踪。几年后希腊回归民主并且人权状况得到显著改善。尽管国家间指控程序的启用不是希腊政府最终更迭的唯一原因，但对希腊人权状况予以深入公开的审查是其重新民主化的必要催化剂，没有它就可能不会发生得这么快。当然，谘商大会决议的政治压力对解决该问题也发挥了一定作用。”【46】

　　土耳其案。土耳其案的背景是1980年至1982年军政府统治。五个指控国控告被扣押者遭受大规模的系统的酷刑、不人道和有辱人格的待遇违反了《公约》第3条，指控军事法律规定的拘留和刑事程序违反《公约》第5、6条，指控对政党、工会和出版的限制违反了《公约》第9和11条。指控国还提及土耳其政府根据《公约》第5条的权利克减通知，提出无论土耳其在1980年9月12日之前是什么局势，威胁国家生存的公共紧急状态都不能持续到1982年7月1日。无论如何，立法、行政措施和惯例都被指控为超出了状态的紧急性所要求的限度。此外，土耳其未能充分告知欧洲理事会秘书处采取了哪些措施，其理由是什么。土耳其政府反驳了这些指控。委员会裁定这些指控予以受理。1985年12月，当事各国通知委员会，他们已经达成友好解决。委员会认为该协议是建立在《公约》(第28条)规定的尊重人权的基础之上，故同意友好解决，签订了第一份这类性质的国家间指控的协议。协议包括预防酷刑和其他虐待的措施，逐步废除紧急规则以及保障人的权利和自由。

　　(2)以追求本国具体公共利益为目的而提起的案件。在大多数国家间指控案件中，指控国与受害人之间具有一定的密切关系。

　　奥地利诉意大利案。奥地利政府诉称，意大利违反了《公约》第6条。在一起涉及谋杀意大利泰罗利亚(Tyrolia)【47】海关官员的案件中的刑事诉讼程序中发生了一些违反法律的情形：六名陪审员中有四名是意大利族人，因此特别容易受意大利施压运动的影响；而被告人是一名Pfunders青年男子，不同于意大利多数公民的族裔和语言(即属于不同民族)。但委员会判定没有违反《公约》，部长理事会同意之。

　　塞浦路斯诉土耳其案(共四起，此处仅以前两起案件为例予以说明)。1974年7月希腊军人政权在塞浦路斯策动政变，推翻马卡里奥斯政权。随后，土耳其以保护岛上土著居民为由，以“保证国”身份出兵塞岛。塞浦路斯土、希两族联合政权解体，塞浦路斯分裂为南北两部分，土族人控制北部38%的领土，希族人控制南部62%的领土。1975年2月，土族宣布建立“塞浦路斯土族邦”。【48】由此塞浦路斯南部形成得到国际社会承认的塞浦路斯共和国。塞浦路斯诉称，塞岛北部的土耳其占领军应对违反《公约》许多条款的行为负责。委员会在其1976年7月10日的报告(每一点都获得了13票中得11票支持，另外两票反对或弃权)中，做出以下结论：存在违反《公约》第8条的行为。理由包括，首先，土耳其政府拒绝让170，000名希族塞浦路斯公民返回北部家园；第二，将希族塞浦路斯公民从其北部的家园中驱逐出去并驱逐到南方；第三，使许多希族塞浦路斯家庭流离失所。此外，数千名希族塞浦路斯公民被监禁在土耳其的几个希族塞浦路斯人民用和军人监禁中心，违反了《公约》第5条；土耳其士兵杀害了许多希族塞浦路斯平民，违反了《公约》第2条；土耳其军队对被囚禁者使用鞭刑和其他虐待，不给被囚禁者提供水、食物、医疗，以及虐待未被监禁的人，违反了《公约》第3条；在土耳其控制下的北部地区存在大量剥夺希族塞浦路斯人财产的情况，违反了《第一议定书》第1条；违反公约第13条(缺乏有效救济)以及第14条(歧视希族塞浦路斯人)。部长理事会注意到委员会的报告以及土耳其政府的备忘录，判定发生在塞浦路斯的事件违反了《公约》，并邀请双方继续国际对话。

　　爱尔兰诉联合王国。指控国的指控集中在被指控国在北爱尔兰的未决囚犯的待遇以及未经审判剥夺自由问题上。欧洲人权法院认为，因被指控国未予反驳，根据《公约》第3条的含义，所谓的审讯“五项技术”的惯例构成不人道和有辱人格的待遇，但不构成酷刑(16：1通过)。它还判决，在1971年相当长的一段时间内，北爱尔兰皇家警察部队对大量被羁押的未决囚犯犯下的多种暴行构成不人道的待遇，违反了《公约》第3条。另一方面，考虑到《公约》第15条第1款规定的权利克减的条件，法院判决被指控的法外监禁不违反《公约》第5条，因为北爱尔兰存在“威胁国家生存”的“公共紧急状态”，而且权利克减未超出“紧急状态所严格要求”的限度，符合权利克减的要求。

　　4.国家间指控案件的实效

　　一件个人申诉，从个人向委员会提起一件被受理的来文到欧洲人权法院或部长委员会做出最终判决，一般需要耗时4年。但最终判决一经做出，被指控国通常都会向受害人支付赔偿金，甚至经常准备修改其法律和行政、司法惯例。在2/3的被法院判决违反《公约》的案件中，判决生效后一年后，被告国要么终止原程序要么服从判决，都迅速地采取了相应措施。【49】总体来讲，个人申诉制度被证明是相当有效的。而国家间指控的影响因案而异。

　　尽管欧洲人权法院注意到被指控国在某些方面存在不合作的态度，但总体来讲，爱尔兰诉联合王国案是唯一取得令人满意效果的案件。在法院判决所谓的审讯“五项技术”违反《公约》第3条之前，它们就被明确放弃了。而在其他案件中，影响就没有如此积极，甚至较难评估。

　　希腊案的进程在某种程度上较为复杂，因为欧洲理事会谘商大会同时实施了另外一项政治进程，即上述第346号决议还要求任命一名报告员，向大会报告希腊局势，以便根据《欧洲理事会规约》采取任何必要措施。在其第547号建议书中，大会声明希腊政府严重违反《规约》第3条规定的成员国应具备的条件，并建议部长理事会考虑到《规约》第3、7、8条的规定，作出结论，提请希腊政府注意并采取行动。如前所述，1969年12月12日，部长理事会讨论了要求暂停希腊在欧洲理事会的成员国资格的决议草案，鉴于决议肯定会获得多数赞同而通过，希腊政府宣布退出该组织以及《公约》。1970年4月15日，部长理事会赞同委员会的报告，判定希腊违反了《公约》多项条款，并认为缺乏进一步采取措施实施其决定的基础。

　　部长理事会处理希腊问题的方式遭到了委员会成员并随后担任主席(19671972)的Max Sørensen的批评。【50】他指出，1969年12月12日，当部长理事会考虑暂停希腊的资格时，并未将委员会的报告列入其日程，而该报告已于一个月之前连同委员会根据《公约》第31条第1款所作提案提交给了前者。希腊的退出使得这一建议的实施落空。这一提案的主要目的是要求希腊政府向部长委员会做出一项承诺，它将根据一个具体的时间表恢复民主自由，更加严格地控制其使用安全警察的方式，关闭一些集中营，赔偿酷刑受害者，惩罚责任人。他强调，部长理事会能够监督该计划的实现，如果该计划不能得到实施，理事会保留实施制裁的权力。通常来讲，难以精确地确定确保国际强制措施有效的必备条件，但在该案中，具备特别有利的条件，应当铭记希腊与欧洲共同体的关系以及希腊对美国军事力量的依赖。他还质疑希腊军政府随后日益变本加厉的行为可以作为部长事理会无能为力的证据。如果压力是有效的，并且施压者技术高超，完全可以产生迥然不同的良好反应。在他看来，欧洲理事会关于希腊案的结果是悲剧性的，不仅对于欧洲人权机制如此，而且对于其他以欧洲人权机制为小规模试验计划的以国家间指控为基础的其他国际人权制度也是如此。因此，Srensen 不能明白，后者怎样能够成为世界其他地方解决人权问题的一个模式，而不是作为一个无论指控的主题什么都毫无意义的方法。他补充到：“人权国际保护要想取得成功，就必须是一个长期的战略任务。根据政治机会主义和一时冲动而就事论事的操练是远远不够的。这是一次独一无二的局势，向所有认真对待其重大责任的人提出了严峻挑战，斯堪的纳维亚国家指导下的欧洲理事会错失了将理念付诸成功实践的一个机会。”

　　部长理事会在面对塞浦路斯诉土耳其案时作出决议时，政治考量甚至占了上风。在指控国看来，很难说它们的结果对局势产生了什么影响，部长理事会的各项决定的措辞足于说明这一点。在第一个和第二案件(塞浦路斯诉土耳其—Application 6780/74和Application 6950/75)中，部长理事会审议了委员会1976年7月10日报告，于1977年10月21日判定审议中的在(北)塞浦路斯发生的事件构成违反《公约》。它要求采取措施，结束可能继续发生的这些违反《公约》的行为，要求双方重启国际对话。“就此而言，可能有人会说委员会试图根据《公约》第32条发挥其作用。然而当后来面对实施困难时，委员会采取的立场可以被视为放弃职守。”【51】1979年1月20日，部长理事会遗憾地考虑到双方没有接受其要求，重申其立场，即持久保护塞浦路斯的人权只能通过两个民族重建和平与信任而实现，民族间对话仍是达成纠纷解决的适当框架。部长理事会决定呼吁各方在联合国秘书长的主持下重启对话，并认为该决定已经完成了其对案件的审查。

　　在上述三个后续案件中，塞浦路斯指控，自1976年7月委员会终止其第一个案件的调查后，土耳其继续实施许多违反公约条款的行为。委员会基本赞同指控国的观点，将其1983年10月4日报告提交给部长理事会。但是，后者因未能达到规定的2/3多数赞成票，未通过关于该案的决定，但决定在1992年4月2日(几乎10年以后)公布委员会报告，同时表示这一决定完成了它对该案的审查。

　　土耳其案的友好解决更难以评价，但这一协议当时即遭到广泛的批评。首先，协议的性质和范围强烈地表明指控国希望撤销该案件。协议中没有指出涉嫌违反第5条和第6条的人权侵害得到了补救或认真解决。其次，协议几乎没有考虑酷刑指控，没有包含任何对酷刑指控的独立检查，对责任人的追究，或者对受害人的康复治疗和赔偿。再次，关于克减问题，协议指出，“特别注意到土耳其总理于1985年4月4日发表的声明：‘我希望我们能够在18个月内在剩余省份将它予以废除’。”考虑到土耳其过去援引第15条的做法(1970年到1982年间将近有7年)，人们怀疑指控国为什么会接受协议的这一部分。最后，尽管土耳其政府有义务经由欧洲理事会秘书处向委员会提交四份报告，阐明其采取了哪些措施保障在国内法律和实践中有效遵守《欧洲人权公约》，但每份报告都是严格保密的，因此，剥夺了公众和非政府组织审查这一指控的基础。【52】其次，不仅协议本身难以评价，其后果也同样难以评价。对土耳其案的审议并达成友好解决，促进了土耳其的民主转型，也使其更接近欧洲理事会的人权制度，并最终承认欧洲人权法院的管辖权以及个人申诉程序。但上述友好解决中的严重缺陷，也在一定程度上纵容了土耳其政府的恶行，并留下隐患。“近年来，法院在个人申诉案件中认定的土耳其安全部队犯下的大量人权侵犯罪行(特别是针对该国东南部的库尔德人)已经清楚地说明土耳其的人权状况仍然是远非完美。虽然人权非政府组织多年来一直要求国际社会更为严厉地对待土耳其政府，但是没有一个国家像对待希腊那样，支持开除土耳其。”【53】

　　(四)公益之诉的指控国提起指控的动因以及各种考量——以荷兰为例

　　如上所述，在希腊案和土耳其案中，斯堪的纳维亚三国与荷兰都作为联名指控国积极参与其中。为什么总是它们？是什么力量在驱动着它们？它们是如何在人权集体保障与本国政治经济利益之间进行权衡的？从内在的视角解答这些问题可能有助于更深入地研究作为公益之诉的国家间指控，但这方面的材料非常难以获取。斯科特•莱基先生就此于1987年3月25日和5月14日专访了土耳其案时任荷兰外交部长Max von Stoel以及另一名要求隐名的荷兰高级外交官，并据此在其论文中对荷兰参与两案特别是土耳其案进行了分析。【54】

　　被采访者的基本共识似乎是，只有当外交步骤没有成效并且未来也不可能成功的情况下，才应诉诸国家间指控程序。还有一个共识，即应采取措施限制实施这一程序的时间长度，促使各国更接受它并更及时地考虑采用它。另一方面，几乎没有证据表明，人们对何时是采取国家间指控保护一国人权的合适时机达成一致意见。有的支持更加频繁的使用指控，而其他人则暗示使用指控几乎具有内在的破坏性。总的来说，只有当已经首先尝试了其他方法(而无效)，并且政治经济条件方面时机合适，如果它打算使用国家间指控的话，它似乎将会在欧洲与其他国家一道根据《欧洲人权公约》而非联合国的文件来做这件事。该文作者引用Van der Stoel的一段话作为结语，概括荷兰政府中那些在人权问题上发挥重大作用并要求在尊重人权方面采取强硬外交政策的人士目前的观点。他说：“有几种措施可供你使用，并且这一方法用起来可能非常顺手。即使案件中达成了并不那么令人满意的友好解决，它也只是鸣枪示警。接到指控的国家将会感到‘现在我们真的面临声名狼藉的危险’，绝大多数国家仍不喜欢被曝光并得到坏名声。因此在这一限度内，一些国家使用了它，这一事实表明它能产生一些效果或潜在地产生一些效果。无论如何，必须试一试。我们没有太多办法可用，一旦人权遭受侵害，需要进行讨论怎么办，我只能乐见它就在那里，并且如达摩克利之剑悬在那些可能打算与一大群罪人同流合污的政府头上。尽管不能完全否认这一程序可能被用作一件政治武器，但我们不能没有它，因为我们可能不得不为了一个美好的目的而使用它。”

　　五、结语

　　综上所述，国家间指控程序往往具有较强烈的政治色彩，并因此而被污名化。此外，国家间指控程序还有一些其他替代性程序或途径，因此有些尚未被使用过，或使用频率很低，即便这一程序被使用，其实际效果也往往不尽如人意。国家间指控程序的实施及其效果与当初设计这一程序时的预想有较大的差距。但几十年的实践也反映出一些积极因素。在已有的案件中，虽然不乏政治目的的驱动，但所有指控都具有一定的事实和法律依据，而并非完全政治化的胡搅蛮缠。特别是紧急情形下发生大规模的、系统的、严重的侵犯人权行为后，外交努力归于无效，个人难以提起申诉或个人申诉不足以全面解决严重的人权危机时，奉行积极人权外交政策的缔约国提起国家间指控能够较好地发挥作用。此外，国际劳工组织和欧洲理事会国家间指控的使用频率相对较高，而联合国五项核心人权公约规定的国家间指控尚无一例实践，这似乎表明联合国专门机构和区域性人权机构的国家间指控程序相对更受青睐。因此，可以说，国家间指控程序是人权国际保护武器库中的一件没有得到认真对待的武器；当其未被使用之时，它对潜在的人权侵害者具有一定的威慑力；当其被使用时，具有比个人申诉更大的便利性、警示力和震慑力。这也许就是《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》将国家间指控程序纳入其中的原因。

　　（郭曰君，法学博士，华东理工大学法学院教授。本文系国家社科基金项目《与经济、社会和文化权利相关的国际法的实施机制研究》(10BFX099)和华东理工大学中央高校基本科研业务费专项资金项目(WT1322002)阶段性成果。）

　　注释：

　　①谷盛开：《国际人权法：美洲区域的理论与实践》，山东人民出版社2007年版，第276页。

　　②Menno T Kamminga，“Is the European Convention on Human Rights Sufficiently Equipped to Cope with Gross and Systematic Violations? ”Netherlands Quarterly of Human rights(1994)，No.2，p.153-164.

　　③ICJ，Case Concerning Armed Activities on the Territory of the Congo(Democratic Republic of the Congo v.Uganda)，Judgment，19 December，2005.

　　④ICJ，Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory，Advisory Opinion，9 July，2004.

　　⑤ICJ，Case Concerning Application of the International Convention on the Elimination of all Forms of Racial Discrimination (Georgia v.Russian Federation)，1 April，2011.

　　⑥王家福、刘海年主编：《中国人权百科全书》，中国大百科全书出版社1998年版，第488页。

Abstract：Inter-state communications procedure is provided in existing 11 international human rights instruments，but their acceptance percentage is much low and most of them have not been used.The ones established by ILO and Council of Europe is typical and has been practiced in some cases.The analysis on these two procedures indicates，Although almost all cases were drove by political motives，and some cases were not the Actio popularis which meet original intentions from which designing the procedure，all cases were based on some facts and legal basis，not Importuned wholly politicizing.Inter-state communications procedures of ILO and CoE have been used more relative frequently and the ones provided in five UN human rights treaties have never been used，which is seem to indicate that the ones established by UN special agencies and regional international organizations are more popular.

　　(责任编辑朱力宇)