内容提要：难民甄别制度直接影响到避难申请者能否获得一国的法律保护。合理地构建中国的难民甄别制度，不但是遵守国际难民公约义务的要求，也是保护中国境内难民合法权利的要求。应该在目前的国际法和国内法框架结构下，循序渐进地完善我国的难民甄别法律制度，根据我国的实际情况，确定难民甄别机关，合理确定其分工及权限。也应当注意承担国际义务，加强难民救助方面的国际合作。

　　关键词：难民法 人道主义危机 人权保护 甄别制度

　　中国是《日内瓦难民地位公约》的缔约国，也批准了大部分国际人权公约和多个国际劳工组织公约，因此，保护难民的基本权利也是我国的国际法义务。近年来，随着发展中国家与发达国家的差距不断拉大，加之部分国家或地区战争冲突的不断发生，国际社会所面临的难民持续增多问题以及如何进行有效保护的问题引起各界的广泛关注。在新的国际背景下，研究和完善中国的难民甄别制度具有重要意义。

　　一、新国际环境下的难民救助问题

　　进入到21世纪以来，和平与发展已经成为人类社会进步的主旋律。但是当前的国际社会并不太平，部分国家和地区呈现出紧张关系、一些国家和地区的战争冲突不断；而且这些局部冲突和战争又与国家间的经济利益关系以及某些大国的霸权主义掺杂在一起，呈现出新的复杂性。难民救助和难民甄别作为国际和国内法律体系所调整的重要社会关系，是需要认真思考的重要法律问题。

　　(一)国际社会面临的难民救助问题

　　“难民”一词最早源于法国。1573年法国将为躲避西班牙统治者迫害而从尼德兰逃到本国的加尔文教徒称为“难民”，17世纪后半期源于法文的英文词Refugee开始使用。①在冷战对抗时期的国际背景下，1951年联合国《关于难民地位的公约》首次确定了难民的定义。该公约关于难民的定义主要指由于种族、宗教、国籍、属于某一特定社会团体或具有某种政治见解而遭受迫害的难民。现在我们所说的“难民”除了一直认知的公约定义的难民外，还包括战争冲突难民和环境难民等。进入新世纪以来，战争冲突导致的难民在数量上最多。由于环境难民在政府间以及学术界还存在较大的争议，所以本文所称难民不包括这一类。

　　“二战”结束以后，部分地区依然冲突不断，如中东、非洲等经济贫困地区由于资源和历史遗留问题而导致的战乱时有发生。根据联合国难民署的相关数据显示，这些地区存在着庞大的难民数量，环境与人权保护状况也令人堪忧。20世纪80年代中期，西方国家收留了全球1/4的难民，其中德国、美国和英国收留的难民较多。因为那一时期这些国家的难民政策比较宽松，很多难民也希望去这些国家。但是，难民涌入数量的增多，给这些国家带来了严重的经济负担以及大量的社会矛盾，使这些国家的排外情绪上升，接收难民的数量逐渐减少。在新的国际环境下，一些发展中国家也逐渐成为难民的集中接收国。根据联合国难民署的相关统计，巴基斯坦截至2011年就接受了多达170万的难民人数，成为世界上接收难民人数最多的国家之一。

　　对于日益增长的难民的保护，已经不是单一国家所能解决的问题。一国因国内的战乱或恐怖组织的迫害所导致的大量难民外逃，必然会对周边国家甚至是整个国际社会产生包括国家利益、经济发展、和平稳定等各方面的负面影响。根据联合国难民署的最新统计，2015年1月至3月，全球一共收到221，572份避难申请，比2014年同期增长43.8%。②难民问题如今已然成为国际社会所关注的热门问题。2015 年，在欧盟各成员国还在为各国应该接收多少难民而吵得不可开交的时候，瑞典持续不断地接收着来自叙利亚、阿富汗、索马里的难民。③可以看出，由于各种武装冲突或恐怖活动而产生的大量难民救济问题一直是国际社会所关注的问题；而难民甄别问题，也是难民救助法律调整领域中需要解决的重点问题。

　　(二)中国面临的难民救助问题

　　虽然目前我国还没有大规模难民涌入的现实问题，但是从我国近现代历史来看，我国也曾接收过近30万的印支难民，当然当时的难民保护状况并不乐观。目前，我国关于难民的法律保护还没有系统的法律法规的规定。近几年来，中国南海由于历史遗留问题，海洋岛屿主权争端摩擦不断。伴随着国际形势的变化，恐怖主义与战乱多有发生，需要我们有这方面的警醒意识，为我国将来面对可能发生的周边冲突，甚至是距离中国比较远的战乱地区难民的涌入提供切实可靠的帮助，以防止人道主义危机发生时我们找不到切实有效的法律保障与救助。

　　相较于西方欧美发达国家，我国对于难民问题其实还没有足够重视。一方面，历史上我国并不是主要的难民接收国。另一方面，我国建国初期对于国际事务多持中立的立场态度。随着近几年乌克兰危机、中东地区冲突、阿富汗、伊拉克、叙利亚等国家战争与暴恐的相继发生，难民数量大量增加，如此庞大的难民数量其本身就是一种人道主义危机和灾难的表现，应该引起足够的重视。

　　新中国成立以来，中国政府官方正式承认境内的外国人难民身份，采取可行措施进行了大规模的人道主义安置，并且就难民问题与联合国难民署进行积极合作。④从近现代历史来看，我国并不是难民主要的首选国家；并且从历史上讲难民问题也并没有引起我国社会的广泛关注。但是，在新的国际环境背景下，难民救助问题正在引起越来越多的关注。2015年发布的《中国国际移民报告》指出，中国正在成为难民接收国。例如，2009年缅甸内战爆发以后涌入中国境内的缅甸果敢地区边民。最近几年，每年大概有几百人向联合国难民署驻华办事处寻求避难。目前在我国的难民人数占我国的人口可以说是微乎其微，即便将来由于国际局势不稳出现难民涌入我国的问题，也难以对我国的社会经济发展增长产生实质性的影响。虽然我们不用过多的担心未来由于难民问题对国家和社会的教育、工作竞争、资源分配等方面产生多大影响，但是，完善难民救助法律制度，健全难民甄别法律机制，依然很有必要。这是我国担负起大国义务的表现，是依法治国基本方略的具体落实，也体现出对人权的尊重和保护。在完善的法律制度框架中，难民才能在教育、工作、生活方面都得到一定的保障，难民的基本人权才能得到尊重和保护。

　　二、中国难民甄别法律制度的现状及存在的问题

　　由于我国参与了1951年《难民地位公约》及其1967年议定书，并且批准了包括《经济、社会和文化权利国际公约》、《儿童权利公约》和《联合国反酷刑公约》等在内的大部分的国际人权条约，所以保护难民的基本权利一直是我国的国际法义务。但是，目前在我国的国内法中关于难民的法律规定主要只有如下规定：1982年《宪法》第32条第2款规定：“中华人民共和国对于因为政治原因要求避难的外国人可以给予受庇护的权利。”2013年《出境入境管理法》第46条的规定：“避难申请人可以凭临时身份证明在中国停留；已被认定的难民，可凭难民身份证件在中国停留居留”。而根据国务院出台的《外国人出境入境管理条例》第15条规定的五种居留证件类别中，并没有关于难民或避难申请人的居留证种类。所以，对于难民的申请人来说究竟该如何申请居留或临时身份证，难民地位由何种机构以什么标准来认定、享有何种待遇等问题，法律法规都没有明确的规定。

　　目前，我国对于难民甄别问题的处理机制是：一般是由联合国难民署驻华代表处对来华寻求避难者进行难民的地位甄别，甄别实体标准则是按照联合国难民署的章程规定；对被确定为难民的人可以暂时留在中国，并由联合国难民署为他们寻求“持久的解决办法”。可以看出，我国的难民甄别法律制度存在着如下问题：首先，甄别过程在程序和救济渠道上还没有明确的法律规定，基本处于空白状态。其次，联合国难民署毕竟资源有限，它不可能像一个独立的主权国家那样建立起一个完善的适合中国的甄别体系，它也不可能等同于一个独立的司法机构，一般而言，它也无法提供一个主权国家所能给予的充分的程序公正保障。⑤因此，对于我国目前的情况来看，非常有必要建立起符合我国国情的难民地位甄别法律制度。

　　三、国际社会有关难民甄别法律制度的成功经验

　　各个国家的难民甄别法律制度既有相同之处、也有差异之处。我们在这里就一些国家和地区的难民甄别法律制度进行分析，以期为解决和完善我国的难民甄别法律制度提供些许启示。

　　(一)加拿大

　　在西方发达国家当中，加拿大一直以来在难民保护领域扮演着重要的角色。加拿大难民地位甄别制度的主要法律基础是2001年《移民与难民保护法》。与其他国家相比，加拿大的难民地位甄别制度因其甄别机关的高度独立性而广受赞誉。实践中，处理难民地位申请的效率低下以及缺少对难民保护庭决定进行审查的上诉程序，成为困扰加拿大难民地位甄别实践的难题。研究加拿大的难民地位甄别制度可为我国的难民立法提供借鉴。⑥

　　加拿大的难民地位甄别制度在具体运行过程中也存在一些弊端：在2002年美国和加拿大缔结的《关于审查第三国公民提出的难民地位申请领域相互合作的协定》规定：凡是申请来两国的“难民”，两国共同协商甄别和认定难民的身份；这种规定表面上看是为了更好的保护和接受难民，然而在具体操作过程中，存在着很多矛盾和冲突，实际上增加了难民甄别程序的复杂性，并不利于难民的接受和保护。

　　(二)德国

　　从2008年开始，德国逐渐已经成为了欧盟国家中申请避难者最重要的目标国之一。一般来说，鉴于“二战”期间“不光彩的历史”，德国政府力图在难民问题上体现出“人道主义精神”，此种政策体现在其《基本法》最初对于避难权宽松的规定当中。但是，随着申请避难者人数的上涨，自20世纪80年代以来德国的难民政策总体呈现收紧的趋势。这主要体现在三个方面：第一，与难民有关的法律越来越细致、严格，申请避难者越来越难以获得正式的难民身份；第二，借助法律对难民进行分类，不同类型的难民享有不同程度的庇护；第三，借助欧盟层面的法律和指令限制部分难民进入德国，并与欧盟其他国家合作共同分担难民负担。⑦

　　从当前情况看，德国政府将本国的难民政策置于欧盟共同难民政策的框架之下，与欧盟其他成员国进行合作，共同应对难民问题。尽管德国难民政策在不断完善，但庞大的避难申请人数使德国政府依然面临政治、经济、社会和文化等多方面的挑战。从发展趋势上看，未来德国的难民救助和甄别制度仍然可能继续呈现出从严的趋势。从2015年1月至4月，德国收到的避难申请数目并没有减少的趋势，避难申请达到114，125份，有专家估计2015年将比2014年增长50%左右。由于财政压力及文化差异方面的原因，德国未来可能采取较严格的难民甄别制度来限制难民数量，这将使审核的程序越来越严格，在难民的甄别上采用越来越严格和精细的标准。

　　(三)美国

　　冷战时期，美国的难民政策比较宽松，难民甄别的程序和标准也比较宽松。美国的难民政策在一定意义上是其民主自由原则和人权保护原则的反映。通过大量接收难民、尤其是社会主义国家的难民，美国有着宣传自身的人道主义和民主自由主义的政治考虑。虽然在人权问题上一直采取“双重标准”，但是通过大量地接收难民，美国也在尽力树立自身的人权保护的正面形象。

　　随着冷战的结束以及美国难民数量的增多，美国逐渐改变了其对外的难民策略。在9.11事件发生之后，美国通过反恐的相关立法进一步收紧了难民甄别的审核政策。比如，从2011年叙利亚战争爆发以来，联合国希望美国和欧洲能接收3万难民，虽然欧洲十几个国家同意接纳1.8万人，但美国却未做出任何的表态。其官方一直呼吁土耳其、约旦和黎巴嫩保持边境开放，但是自己的边境却从来没有开放过。当然，美国也并不总是处于逃避责任的状态，有时它又会成为难民救助机构资金认捐的大户，并鼓励在第三国安置难民。美国现今的难民救助与难民甄别制度有如下特点：一方面美国每年给联合国难民署定期捐款并投入人力物力到难民的救助当中去，塑造自身“人道主义形象”；另一方面美国也为保护自身的利益，制定了严格的难民甄别审核制度，将难民堵在自己的国境线之外。可以看出，以美国为首的发达国家基本的政策就是出钱出力，但是对于难民的甄别审核程序却相当谨慎和严格。

　　四、中国难民甄别法律制度的完善策略

　　目前，在我国的难民主要来自周边的东南亚国家，同时，每年也有来自非洲、中东、亚洲等地区的寻求庇护者向联合国难民署驻华代表处提出庇护申请。很大一部分是上世纪70 年代末中越战争期间逃到中国的难民，大约有20多万，其中大多数是华裔。另外一部分是上世纪80年代来自泰国难民营的2.500名左右的老挝难民和少数柬埔寨难民。他们中的很多人已经自愿返回母国，留下来的也已较好的融入当地社会。⑧随着我国法制的发展和完善，如今我国已经建立起较为完善的法律体系，人权保护相关的法律制度也较为完善。在这样的背景下，应该探索和研究适合我国国情的难民救助法律制度以及与之配套的难民甄别法律制度。在目前的国际环境和国内环境下，我们可以通过如下几方面措施，推进和完善我国的难民甄别法律制度：

　　(一)循序渐进完善我国的难民甄别法律制度

　　我国目前关于难民甄别问题的专门法律规定，主要散见于所加入的国际条约和单行的国内法律法规中。完善我国的难民甄别法律制度，不宜过于激进，要分步骤稳步推进。要首先考虑当前的国际法和国内法的规定，进行细化和完善。在条件成熟的时候，再出台难民法和系统的难民甄别制度。

　　完善我国的难民甄别法律制度，要依照相关的国际法原则进行。在国内法尚无专门立法规定的情况下，应该依照我国参加的国际条约中基本的原则来制定符合我国国情、维护我国国家利益的难民甄别制度。1951年正式通过的《关于难民地位的公约》是难民保护的现代国际法律制度基础。它对难民的定义是：因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解而遭迫害的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能回去的人。1980年2月，为了应对中越冲突爆发后越南难民的大规模流入，联合国难民署在中国建立了代表处。两年后，中国正式加入了《关于难民地位的公约》。按照国际条约和国际习惯，如果一国是《关于难民地位的公约》及其议定书的签字国，则由该国政府负责甄别并给予难民地位。对我国难民甄别制度的完善，要注意与这些国际法原则协调，在此基础上，确立具体的标准、程序和执行机关。

　　完善我国的难民甄别法律制度，可以首先考虑对现有法律规定进行细化。我国目前虽然还没有系统的难民甄别法律规定，但是在《出境入境管理法》、《外国人在中国就业管理规定》、《公安派出所外国人住宿登记管理办法》等法律法规中，已经有了相关的规定。我国《出境入境管理法》规定：“申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留”。可以考虑对该项规定进行细化，确立甄别的标准和程序。我国的《外国人在中国就业管理规定》等法规主要调整外国人就业问题，可以对这些法规细化，明确难民的就业问题。我国的《公安派出所外国人住宿登记管理办法》等法规主要是调整外国人住宿等问题，可以对这些规定进行细化，明确难民住宿问题。

　　在条件成熟的时候，可以考虑出台难民法，以对难民甄别制度进行系统规定。许多国家都有系统和完善的难民法以及与之配套的难民甄别法律规定，对难民救助问题进行系统的调整。随着各方面条件的成熟，应该适当借鉴其他国家的立法经验，出台难民法，其中包括对难民甄别问题进行系统的制度设计。

　　(二)确定难民甄别机关，合理确定分工与权限

　　纵观各国的具体制度设计，对难民身份进行甄别的机关，既有主权国家中的相关机关，也有联合国难民署；有的国家采取主权国家机关与联合国难民署进行合作甄别。按照国际条约和国际习惯，如果一国是关于难民地位的公约及其议定书的签字国，则由该国政府负责给予难民地位。⑨

　　从我国当前的情况看，鉴于我国目前关于难民的国内立法不够完善，难民身份的认定工作主要是由联合国难民署驻华代表处来承担的。实践中，相关的主管部门由于缺乏法律法规依据，实质上几乎没有参与到具体的认定过程中去。

　　从短期看，应注意通过立法形式明确我国各个相关主管机关的权限，合理确定分工，从而使得这些机关真正参与到难民甄别与救助的执法工作中去。我国目前对难民的管理是多机关分工管理：公安部门负责入出境管理和处罚，民政部门负责在我国定居后的事宜，外交部门负责协调共同处理和遣返的问题。可以通过立法明确各个机关的分工，确立以公安机关为主导、三方协同办理难民救助事宜的体制。根据我国的国情，可以将难民甄别的具体权限授予公安机关，使公安机关成为难民救助的主导机关，民政机关和外交机关进行协助和配合。这样所形成的运行体制便是：由公安部门负责难民地位的甄别、确认等工作，民政部门负责难民的接收、安置等有关事宜，而外交部则负责参与难民事务的协调事宜。这种运行体制中各部门分工明确、职责清晰、配合协调，是一种运转高效的工作机制。

　　从长期看，条件逐步成熟的时候，在我国可以逐步建立执行难民甄别事务和相关事务的专门机关。我国可以借鉴一些国家的管理经验，依法设立专门的难民执法部门，比如像“难民事务委员会”或“难民事务管理局”等专门负责难民的认定、难民身份的审核、接纳和安置工作。这样的话，在难民甄别和救助问题上，将会形成更加高效和效果良好的运行机制。

　　(三)承担国际义务，加强难民救助的国际合作

　　难民救助问题的妥善解决，很大程度上取决于于国家间的协调与合作。中国在未来可能面临的难民问题上更需要国际间的务实合作。伴随着全球经济的发展，各国间共同的务实协作更有利于难民问题的解决。我国难民甄别法律制度的完善与发展，应该放在加强国际合作的背景下予以考量。

　　在难民权利保护方面，在世界范围内倡导民主和自由是杜绝政治难民产生的必由途径。⑩由于在履行难民保护义务的过程中，发达国家和发展中国家的做法有所不同，发达国家在资源方面占有优势，应该投入更多的资金和生活救助物资，以维持难民的生命健康与人员安全。发展中国家虽然在经济上提供帮助有限，但是对于涌入的大量难民也应积极的提供临时的庇护措施。

　　因此，我国的难民救助与难民甄别制度的发展与完善，应该放在加强国家合作的框架下进行。作为发展中的大国，首先我国应该负起大国的责任与义务，建立起相关制度，积极参与建立国际间的合作，与世界其他国家一道共同开展合作。在地区冲突发生的萌芽时期，尽早地通过各国间合法有效的协调与干预工作，从而斡旋冲突当事国的矛盾，把冲突风险降到最低。其次，开展多边谈判、参与难民国际保护立法的制定工作。在难民救助与甄别制度上，注意国际法与国内法的协调。既要注意国际法义务的承担，也要根据我国国情和实际发展情况，作出现实可行的立法选择。

Abstract: The results of the refugee determination directly affect the basic rights of asylum seekers．The reasonable construction of China ' s refugee screening system must not only comply with the obligations of the International Refugee Convention，but also protect the legitimate rights of refugees in China．We shall improve the legal system of refugee screening in the current international law and domestic law framework.We shall also determine the refugee screening institution and the division of labor and rights according to the actual situation of China．We shall carry out our international obligations while strengthening international cooperation in the relief of refugees.

　　（孙晓东，华东理工大学法学院副教授，法学博士；张波涛，华东理工大学法学院研究生。）

　　注释：

　　①参见甘开鹏：《欧洲难民政策研究》，厦门大学出版社2011年版，第17页。

　　②参见“Asylum date 2015”，http//www．unhcr．org/pages/49c3646c4d6．html，2015年10月12日访问。

　　③参见陈冰：《庇护难民就是保护人权》，载《新民周刊》2015年第39期。

　　④参见方卫军：《略论中国境内印支难民的法律地位》，载《国际论坛》2015年第5期。

　　⑤当然，我们也注意到，联合国难民署在难民甄别程序方面确实有一套比较标准的指导程序，以保证驻各国的办公室遵循统一的标准程序，从而保障程序的公正性。

　　⑥参见赵向华：《加拿大的难民地位甄别制度及其借鉴意义》，载《安阳师范学院学报》2013年第1期。

　　⑦参见唐艋：《德国难民政策的历史与现状》，载《德国研究》2015年第2期。

　　⑧参见陆海娜：《从国际法义务谈建立我国难民甄别机制》，载《法制日报》，2015 年5月13日。

　　⑨参见王元君：《关于建立我国难民保护法律制度的几点思考》，载《公安研究》2005年第12期。

　　⑩参见王海燕：《难民保护法律制度研究》，复旦大学 2006年硕士学位论文，第 35 页。

　　(责任编辑朱力宇)