一、引言

　　土地是最重要的社会资源，是人类生存延续的基础。确定土地财产分配的土地制度是社会制度的基点，在一国社会治理结构中居于重要的基础地位。在我国土地制度实践中，农民的土地权益保护问题一直最为敏感尖锐。中国农村人均土地占有量低，土地资源的权益配置状况，不仅是占总人口45.23%①的农村人口生活的主要依赖，是国家粮食安全的重要保障，同时也关联经济发展进程中各种利益集团的利益分配，关系到经济的可持续发展、社会稳定，也是对法律制度设计以及政府智慧的巨大考验②。

　　在关涉农民土地权益的一系列问题中，农村妇女群体的土地权益保护一直是较为薄弱的环节。在一定意义上中国农村依然是传统的乡土社会，男子主导的家庭是其最基本的社会单元，从上世纪八十年代开始实行的家庭承包责任制契合了我国乡土社会的特点，维护了农村土地的社会保障功能并推动了经济增长，为保证中国社会的稳定发挥了积极作用。随着社会转型和社会环境急剧变化，正处在工业化发展中期的中国，工业化和城市化推动了经济的快速增长，但同时需要占用大量土地，农地转为建设用地使得土地的市场价格大为提升，形成巨大利润空间，而在现有制度暂时还未能有效界定土地增值利益分配的情况下，各种土地增值利益的争夺更加激烈。一方面是有限土地资源不断增大的土地增值，另一方面，完善的规制体系以及新的利益分配格局尚未形成。此种情况下，中国农村传统的男权主义普遍认知，以及现有土地制度空间都有可能被内化为一种增值资源分配的导向工具，妇女土地权益受损可能性增大，受损害情形也更多样化，原本已较薄弱的农村妇女土地权益保护问题更加突出。

　　近年来，中央陆续出台一些土地改革文件和指导意见，如2015年8月，国务院印发了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，正式启动“两权”抵押贷款试点工作。2016年中央发布《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》③等等。这些文件均指向提高土地利用效率、保护农民土地权益、稳步推进的土地改革思路。许多地方土地改革试点工作陆续开展。同时，很多学者一直持续关注中国农民土地权益保护问题，并将土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等核心问题放到现有法律、经济制度以及社会背景中进行深入研究。在这些务实的理论和实践探讨中，农民的土地权益保护问题得到高度重视，这必然惠及众多农村妇女。

　　但不可否认的是，长期包裹在农村基本社会单位以及基本土地制度单位“家庭”中，个体身份和权益一直晦暗不明，长期处于从属地位的农村妇女，其土地权益状况无疑更多负载了社会转型以及基本权利意识增长对传统家庭本位土地制度的冲击，对其土地权益的保护更为复杂，头绪众多，需要进行特殊的审慎考量。本文选择在人权视域下探讨农村妇女的土地权益保护问题。人权，是人之为人的基本权利，在一国的权利体系中居于最为基础和重要的地位。在人权视域下，首先关注对农村妇女生存、发展至关重要权利的保护，探讨可能的解决办法，这有助于厘清农村妇女土地权益保护的层次和步骤，对我国土地改革提供一些有益思考。

　　二、我国农村妇女土地权益保护现状

　　(一)我国农村妇女土地权益的现行法律规制体系

　　现行立法对农村妇女的土地权益保护主要体现在《宪法》、《妇女权益保障法》以及《农村土地承包法》等相关法律中。一是《宪法》、《物权法》、《婚姻法》中，都明确了男女平等原则。④二是1992年颁布、2005年修订的《妇女权益保障法》明确了妇女在土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用、宅基地使用、划分责任田和口粮田以及批准宅基地等事项上与男子有平等权利。该法还规定妇女在婚姻各种状态下，其土地权益不得被侵害，并规定了救济途径，妇女土地权益保护首次有了专门条文规定。2005年新修正的《妇女权益保障法》针对当时农村妇女土地承包、集体经济组织收益分配男女不平等的问题，在农村土地承包法关于保护妇女土地承包权益规定的基础上，更加突出对农村妇女土地承包和相关经济利益的保护，明确规定了妇女的财产权益。⑤三是2003年实施的《农村土地承包法》，第一次以专门法律形式明确结婚、离婚已经丧偶妇女的土地权益，同时，《农村土地承包法》也为解决农村妇女土地权益纠纷提供了法律救济渠道。实施《农村土地承包法》之后，农民的土地承包合同关系，实质上变成了国家与农民之间所确定的土地使用合同。这种合同关系确定、变更不再由村级组织及地方政府决定，而是由国家法律来规范和调节。⑥四是《村民委员会自治法》规定了村民委员会章程、村规民约效力以及对农村土地权益分配权限范围等。⑦

　　此外，在国家颁布的有关政策和指导性文件中对农村妇女的土地权益保护也有具体规定。⑧2001年5月，中共中央、国务院办公厅发布的《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》，第一次较完整系统地阐述政府对农村妇女土地权益保障的具体政策措施，在其中特别规定了对出嫁女、离婚女、丧偶女其原住村与后迁入村在土地承包地分配方面的具体处理办法。该通知规定，不管采取什么方法，都要确保农村妇女有一份承包地；并且，妇女嫁入方所在村要优先解决出嫁女的土地承包问题；出嫁女的娘家村，在其未在婆家村获得承包地之前，不能收回出嫁女的承包地；妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活的，原居住地应保证其有一份承包地；离婚或丧偶后不在原居住地生活、其新居住地还没有为其解决承包土地的原居住地所在村应保留其土地承包权。⑨

　　可以看出，在制度层面，现行立法对农村妇女土地权益的规制结构大致如下：首先，关注平等权并将其作为基本人权予以重点阐释，如《宪法》在基本权利部分规定了平等权，《婚姻法》、《物权法》、《妇女权益保障法》均从不同法律关系角度规定农村妇女在不同婚姻状态下其平等权亦应予以保护。其次，关注到对平等权的具体保护问题，并作了一些回应，如现行立法关注到婚姻关系变化引起的妇女土地权益受损，在土地承包经营事项上，《农村土地承包法》对农村妇女土地承包权益受损的可能情形及应对原则做了规定，修订后的《妇女权益保障法》也进一步明确结婚、离婚已经丧偶妇女的土地权益保护原则。再次，现行立法提供了妇女土地权益纠纷的可能司法救济渠道，如土地承包合同关系由国家法律来直接规范和调节，集体土地所有者的合法权益、承包方的土地承包权都有法律保护，妇女维护土地权益也有了法律依据。最后，现行立法将土地权益分配的大量具体操作空间，交由村民委员会村规民约自治，底线是村规民约不得与现行宪法与法律、法规以及国家政策相抵触。总的来看，土地权益保护的整个规制结构强调基本人权与法律底线，具有较大灵活性，村规民约在土地权益分配方面有较大操作空间。

　　(二)农村妇女土地权益受侵害主要表现

　　现实中，农村妇女土地权益保护不足是较为普遍现象。在土地承包经营、宅基地分配、征用土地补偿、土地入股分红等权益分配过程中，虽然法律规定保护妇女平等权，但妇女未能在所有情况下作为独立个体获得与男子平等的权益。特别是婚姻关系变化引起的集体组织身份变更，则往往成为不能与男子平权的重要原因，这在离婚、丧偶、再婚寡妇、外嫁等几类妇女身上表现尤为复杂。具体说来，农村妇女土地权益受侵害主要发生在如下几类权益分配事项上：

　　在土地承包经营权方面，我国农村土地制度主要以农村土地所有权归集体、土地承包经营权归农民为基本特征，家庭承包经营是农村土地制度的核心。根据《农村土地承包法》，农村妇女在土地承包权益分配上，应与农村男子享有同等权利，这种权益包含妇女作为具体经济组织成员依据承包合同对其所承包的土地所享有的占有、使用、经营和收益的权利。但在实践中，如何实现法律规定的同等权利，法律给各地村规民约留有自治空间，不同地方农村因此有一些不同做法。虽然有“增人不增地，减人不减地”、“土地承包经营长期不变”等政策⑩，但有的地方以人地矛盾突出为由自主进行农地调整，如在在承包期内收回外嫁女承包地，不让其享受同等村民待遇或者限制或剥夺外嫁女承包集体土地，剥夺出嫁、离婚、丧偶、招婿妇女的土地承包经营权，强行收回承包地；还有的农村妇女外出打工在外结婚后，村里将她们的土地收回转包，当她们返乡安家时又很难得到应有土地承包经营权。有的村规民约采用集体决议方式做出，虽然与法律和国家政策相悖，但因得到村民普遍认同，得以长期适用。⑪

　　在土地征用补偿金分配方面，随着近年交通能源等基础设施以及城市化的快速推进，一些农村集体所有的土地被国家征用，农村集体组织获得巨额征用土地补偿金。土地征用补偿金是按照被征收土地的原用途给予的经济补偿，虽然国家有关部门明确要求在分配土地补偿金时实行男女平等原则，但在实际操作中，还是出现一些村规民约对外嫁女不分或少分土地征用补偿金，甚至以村民代表会议的形式剥夺外嫁女的合法权益。有的村征地补偿款分配以农户家庭为单位进行财产分配，嫁到外村的出嫁女或离婚妇女通常无法得到应有的补偿款。此外，还有些农村集体组织对农村入赘女婿及其所生子女、农村妇女嫁往外地但户口及其子女户口未迁出、农村妇女离婚后没有迁走户口、农村妇女再婚上门带子女入户等情形，也都少分甚至不分。⑫

　　在宅基地分配方面，特别是在城乡结合部，农民的宅基地分配包含很大经济利益。宅基地使用权和农民房屋所有权属不同权利，宅基地使用权是农村集体经济组织成员的一项福利，与其特定身份密切相关，一般都由其无偿、无期限使用。法律法规对取得宅基地的标准和条件也有严格的限制规定，如集体经济组织成员只能申请一处宅基地，实行“一户一宅”，凡已经行使了宅基地申请权且取得了宅基地的农户，转让房屋后即使无房居住也不能再申请新的宅基地，只能依转让、出租的方法取得宅基地。实践中，一些农村地区在宅基地分配上对农嫁非、离婚、丧偶、招婿妇女给予不同待遇，而且在“一户一宅”的政策下，如婚姻关系发生变动的离婚离家妇女，其在家庭内部共有的宅基地使用权也无法得到很好保障。⑬此外，随着社会发展和城镇化进程的加速，农村土地征用量增大，土地功能多元化，在土地权益派生的其他各项收益权方面，也存在妇女权益保护不足情况，如土地改革试点地区进行土地的股份化合作，把土地权益作为集体资产折股分配给农户，有的地区外嫁女权益比本村人少，有的甚至要交钱才能得到股权。

　　由上可以看出，在农村地区，虽然国家多部法律明确规定男女平等原则、土地权益分配基本原则、权益受侵犯处理原则以及司法救济途径，但在巨大的村规民约自治空间里，妇女的土地权益保护依然未能完全体现出国家立法期待的效果，妇女的土地权益依然未能作为独立的个体权益得到足够的普遍认同与尊重。

　　三、农村妇女土地权益保护的阶段性特点

　　我国农村妇女的土地权益保护，看似处在乡土社会传统男权观念以及现行立法某种程度缺位共同作用的窘境中。但在人权视域下，我国农村妇女土地权益保护的现状存在某种必然性，其在某种程度上，所反映的恰恰是乡土社会中将妇女作为独立个体看待意识的增长，我国土地制度立法的初始定位所体现的是人权发展的某种阶段性特征。

　　(一)将妇女作为独立个体看待的意识逐步提升

　　从中国土地制度的变迁过程看，将妇女作为独立个体看待的意识是在不断增长，这为平等权的实现奠定了基础。

　　在中国古代封建家族制下，女子“在家从父、出嫁从夫、夫死从子”，“男称丁、女称口”，女性不享有家庭财产所有权，需要借助婚姻或者血缘关系依附于男性而生存。晋代开始规定女子占田限量和课亩数量。北魏孝文帝太和九年开始推行均田制，规定妇女受田20亩、麻田5亩，为男子的一半。但到了隋炀帝仁寿四年，规定女子不再受田，原来每户分配的田地全部划归男丁名下，同时女子所承担的租调也以男丁的名义上交。“计丁受田”，以一户“丁”的数目分配土地和担负赋税，妇女从此不再受田，不再为国家承担赋役，意味着女子不再直接与国家发生经济关系，占人口几近半数的妇女自此退出国家经济领域，虽然此后的租庸调制依然是按照男耕女织模式制定，但妇女的个体劳动已经不再得到正式承认。近代以来，随着西方资产阶级平等观的输入，传统的土地制度受到冲击，太平天国包括南京国民政府都制颁过体现男女平等的法律，如《天朝田亩制度》规定了“照人口，不分男女”的分田方法，国民政府在宪法和宪法性文件（如《训政时期约法》）、民法总则编等都明确规定了男女平等原则。这些法律规定尽管不完善，实施也不理想，但在一定程度上提升了平等意识，保护了农村妇女的土地权益。

　　新中国成立前，中国共产党已非常重视妇女解放、保护农村妇女土地权益。1931年公布的《中华苏维埃共和国土地法》是土地革命后期影响最大、实施地区最广、适用时间最长的土地法。该法第1条规定，被没收来的土地，经过苏维埃由贫民与中农实行分配。雇农、苦力、劳动贫民，均不分男女，同样有分配土地的权利。1947年公布的《中国土地法大纲》第6条规定乡村除规定外的全部土地，不分男女老幼，统一平均分配，在土地数量上抽多补少，质量上抽肥补瘦。这使全村人民均获得同等的土地，广大农村妇女与男子一样分得了土地，在土地权益上，男女享有平等的财产权。新中国成立后，尤其是改革开放以来，国家进一步加强农村妇女土地权益的法律保护力度，逐步形成了一整套保护农村妇女土地权益的法律体系。

　　在人权视域下，任何一项基本人权，其具体内容和实现形式不能脱离开一国的历史文化传统与国情。从我国土地制度的变迁过程看，土地权益分配上的平等意识呈渐进的增长，妇女逐渐被当作独立个体看待，这不断消解着乡土社会的男权观念，从而为平等权的实现累积了现实基础。

　　(二)妇女权利状况要契合乡土社会的特点

　　从我国现行土地立法的初始定位看，妇女权利状况要尽可能契合我国乡土社会特点，同时尽量缩小国家的干预范围。

　　现行土地立法的初始定位，首先是尽可能契合我国乡土社会特点。改革开放以来，我国农村发生了历史性变化，取得了举世瞩目的成就，农村普遍实行的以家庭承包经营为基础的统分结合的双层经营体制是最重要的原因之一。在这种制度下，经济活动的主体是以户为单位的农民，他们凭借自己的生产资料，独立从事生产经营活动，其分配方式亦以户为单位，自主经营，自负盈亏。在我国农村，家庭建立在紧密的血缘和姻缘关系基础上，是乡土社会最基本的社会单元，而家庭承包经营制为这个基础社会单元附加了统一的利益和价值，这使得“家庭”同时负载了社会基本单元和土地制度基本单元两种功能，同其他农村社会组织相比，具备了更强劲的联系纽带与更持久的稳定性。可以说，家庭承包责任制这个基本土地制度的成功，与其很好契合了乡土社会特点有直接关系。从上世纪80年代开始至今，我国的土地立法的核心基本是在维护土地承包关系的稳定与完善土地承包经营制度上。

　　其次是在土地制度的具体操作层面，尽可能减少国家干预。国家立法规定基本原则，大量土地权益分配事项交由村规民约决断。村规民约在对土地权益事项上的决断权限有其正当性。村民根据《村民委员会组织法》制定村规民约，进行自我约束。村规民约是适应村民自治要求，由基层同一村落的村民共同约定、共同遵守的自我约束规范的总称。⑭其内容是根据当地生产生活中长期形成的习惯、习俗而形成的具有地域色彩的规范，可以说属于民间法的一种，而且在当下中国适用范围较广，效力较强。⑮在与国家法的关系上，村规民约在国家制定法规定的原则和范围内进行规范，并在国家制定法允许的范围内制定富有当地特色的特殊规定。村规民约填补了国家法的空隙，也成为了国家法的基础。有学者指出，村规民约作为民间法的一种，体现了国家本土资源的历史与现代性，在历史与现代两个维度上，对于农村土地问题产生了深刻的影响。一方面，村规民约中关于土地的规范是在农村土地使用过程中逐步形成的，其体现了当地人民对于土地使用的传统习惯；另一方面，这种传统习惯进一步影响了当下人们对于土地使用的规范或做法。⑯在这种意义上，国家法律减少对乡村生活的干预，交由村规民约决定农民土地权益分配具体事项的做法具有合理性。

　　当然，在土地立法的制度设计中，的确存在一些模糊缺位之处。⑰比如，农村集体土地所有权主体制度不够完善，集体土地所有权主体利益虚化，集体土地所有权利益事实上主要体现在土地承包经营权中，享有承包地的农户事实上分享了集体土地所有权主体应获取的土地所有权利益，而未取得承包地的集体成员则丧失了作为农民集体成员应享有的所有权利益。当妇女因婚姻关系改变使其原有成员身份发生变动时，其丧失了该农村社区认同的基础，故该妇女享有的土地承包经营权也就随之发生变动，承包经营权变动后本应属于集体所有权主体制度下的其他成员权益也很难保障。于是，妇女婚姻状况与其土地权益之间，演变成一种相对简单的关系图景：无论妇女是出嫁，还是离婚，凡涉及成员身份变动者，其土地权益难以得到充分保护，而未改嫁的丧偶妇女因成员身份不发生变动，其土地权益的保护状况就相对较好。诸如此类的制度设计缺漏，有的是初始设计时的问题，有的则是随着社会发展而来的必要调整。当前的土地改革，即是调整这些制度缺漏，以排除对后续改革的困扰。

　　(三)我国农村妇女土地权益保护现况体现了人权发展的某些阶段性特征

　　农村妇女土地权益的保护，其重要性今时更甚于往日。在中国农村地区，男权观念一直存在，传统上，婚姻关系并不容易打破，中国古代“七出”、“三不去”制度为妇女从属于夫家做了限制规定。⑱从这些规定可以看出，婚姻在古代不仅是妇女的经济依托，在更大意义上背负着社会对妇女的普遍道德评价。离婚并不容易，是乡村生活中一件大事。但在当下中国农村，情况有所变化，婚姻法保护妇女在婚姻中的平等权益，婚姻背负的道德评价功能在减低，维系婚姻关系的观念也已悄然发生变化，婚姻虽然在某种程度上还是经济共同体，但已并非是套上道德枷锁后的牢不可破。在这种情况下，妇女在婚姻中的经济利益以及在乡土社会的生存、发展、平等地位等最基本权利，都与其土地权益发生直接关联，土地权益成为关系农村妇女生存发展的最基础和重要权益。在这个意义上，我国农村妇女的土地权益保护状况直接折射了农村妇女的人权保护状况。

　　从人权的发展来看，伴随着社会发展阶段的不同，人权保护也呈现出不同的阶段性。在自由资本主义时期，人权紧紧围绕着自由权即人身自由和财产自由而展开，这一时期的人权被称做自由权本位的人权。自由权本位时期的人权，其主体是无差别的一般公民，即所有的人都是自由权的主体；其内容是一般公民形式上的自由和平等，实际上的自由与平等因公民行为能力的差别而允许有所不同；其保障方法是防止国家介入公民的生活，要求国家干预的范围最小；其救济措施主要体现为司法救济。当财产权的行使必须为公众利益服务的法律原则确立之后，财产权行使开始受到更多限制，所有权是权利亦是义务，这时的自由权本位人权开始让位于生存权本位人权。生存本位时期的人权，其主体侧重于保护在社会上受到自然条件、劳动条件和其他经济条件制约而成为社会弱者的人；其内容是避免和补救社会弱者可能失去或已经失去的自由与平等，使社会弱者也像其他人一样有尊严地生活于社会之中；其保障方法是要求国家积极介入社会经济生活，通过限制一部分资本自由而使社会弱者权利得到实现；其救济方法则主要体现为行政救助，即由政府确定最低生活标准并以物质保障之。⑲

　　从我国妇女土地权益保护现状来看，我国的土地立法初始即贯彻了自由权本位的人权保护观念，保护农民的平等权，减低国家立法干预。随着社会的发展，自由权本位的人权保护观念开始向生存权本位的人权观念转变，国家立法关注到农村妇女这类社会弱者权益保护问题，出台了《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》、《村民委员会组织法》等一系列关注或涉及妇女土地权益保护的法律，加强了立法干预。可以预计，向生存权本位人权保护阶段的前进之路，除了坚持宪法规定的所有人一律平等之外，避免和补救社会弱者可能失去或已经失去的自由与平等，并通过国家积极介入社会经济生活，采用一定救助方式使社会弱者权利得到实现，这是我们现在土地改革的应有之义。在这个意义上，农村妇女土地权益保护状况实际上反映的是我国人权发展阶段性特征。

　　四、加强对农村妇女土地权益保护的几点思考

　　在人权视域下，结合人权保护发展的阶段性目标，探讨关系基本权利保护的制度设计，这有助于在纷繁复杂的土地改革中厘清头绪和层次，也有助于分步骤推进中国农村妇女的土地权益保护问题。可以考虑加强土地立法的性别视角；加强对平等保护的制度设计；树立底线思维，保护妇女最基本人权，适当压缩村规民约的规制空间。

　　(一)增加立法的性别视角，加强立法对农村妇女土地权益的平等保护

　　正视妇女在农村社会生活中事实上的弱势地位，通过对其平等保护而使其享有平等权，这也是现阶段人权保护的应有之义。平等权是我国宪法规定的一项基本权利，是权利主体参与社会生活的前提和基本条件。公民的平等权有以下含义：所有公民平等的享有宪法和法律规定的权利；所有公民都平等的履行宪法和法律规定的义务；国家机关在适用法律时，对于所有公民的保护或者惩罚都是平等的，不得因人而异；任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法上的“平等”是一种法律原则和理想目标，婚姻法、物权法等也都对这一原则予以阐释，但对如何达致平等，如何确定对权利进行保护的“平等保护原则”，采用哪些具体保护手段，现有立法规定有所欠缺。如果只有平等权而平等保护不足，就不能实现真正的平等。当然，这种权利不平等或暂时难以平等的事实有其历史性根源与政治经济制度的现实性依据。但是在人权原理和平等权实现原则上，这种差别应尽量减少。可以考虑采用特殊的行政救助和社会保障手段，增加立法上的性别视角，甚至可以考虑对农村妇女土地权益保护进行专项立法研究，贯彻对农村妇女的扶助，以使社会弱者享有平等的权益。

　　(二)区分农村妇女财产性质土地权益与身份性质土地权益，加强对生存发展权的保护

　　2016年中央1号文件已经明确要求：深化农村集体产权制度改革。将土地等集体资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。同时，稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。这意味着改革集体产权制度、将农户承包权与经营权相分离，这已经在现有土地改革思路中。沿着这个改革思路继续往前，在土地改革的制度设计上，将现有集体组织成员身份权益和财产权益相剥离，不失为对妇女土地权益保护的一种现实考虑⑳。

　　具体来说，农民在集体组织里享有三个层次的权益，一是基于集体成员身份享有的集体土地所有权权益，该权益由全体集体组织成员共有，是作为集体组织成员享有的福利，不可分割，但有进行股份制改造的基础；二是基于集体成员身份的土地承包权，该权益从集体土地承包经营权中剥离而来，与集体组织成员身份挂钩，不具有财产性，不可流转；三是土地承包经营权分离后所剩的经营权部分，其是用益物权，具有财产权益性质，可以流转，并不必然与集体组织成员身份挂钩，暂时仍称作集体承包经营权。土地承包权和土地承包经营权分离后，土地的集体所有制并未改变，集体组织成员依然在对本集体土地不可分割地共同所有基础上实现成员的个人利益。集体土地所有权可以进行股份制改造，集体成员也可以将土地承包经营权折抵入股。农村妇女根据具体情况享有集体成员身份权，可以就其基于集体所有权收益和其集体承包经营权折抵股份参与分红。妇女因结婚或离婚迁出了其所属农民集体，即使失去该农民集体的成员资格，从而不再享有与集体成员身份相关的原集体土地承包权和集体土地所有权权益，但其享有的土地承包经营权仍然可以继续保留，其不愿保留者也可以由迁出集体经济组织回赎。妇女因结婚或离婚迁入新居住地，虽然基于不得调整承包地的规定而不能分配到承包地，但并不影响其申请加入该农民集体，其基于新迁入集体的成员身份可以享有集体所有权权益，其也可以利用原农民集体支付的回赎款购买新居住地土地承包经营权。这样，无论婚姻关系发生何种改变，其土地权益始终能得到一定程度的保障。这不失为在现有法律框架下一种较为现实的考虑。

　　(三)在法律监督方面，对村规民约现有规制空间加以适当限制和干预

　　在现行土地立法的规制框架下，村规民约不应与国家宪法、法律、法规与政策的规定相抵触。但实践中，村规民约往往具有了一些超越国家法的力量。【21】在传统农村，妇女居于家庭从属地位是普遍认知，这种从属性在婚姻关系正常时，土地权益分配按照法律规定比较简单，但一旦婚姻关系发生变更引发的集体成员身份变更，乡规民约的操作空间便增加。一旦发生成员身份认同感被削弱等情况，一些村规民约利用基层群众自治制度在集体内部通过民主决定，剥夺出嫁女、离婚女等弱势群体本应享有的土地权益。由于法律意识低下，村民集体和当事人本人往往并不能清楚认识到法定权益受侵害，更没有能力通过司法救济保护自己的权益。虽然《村民委员会组织法》规定乡、镇政府有监督权限，但将监督权限交给同样法律意识不高的基层组织，实际效果自然差强人意。在这种情况下，国家立法对村规民约应进一步加强监督与纠错机制建设，使国家更多地负担起扶助社会弱势群体的职能。

　　具体来说，一是可以在有关行政规章中进一步细化有关规定，明确对妇女土地权益保护的具体原则和做法，这样基层行政组织可以比较完整准确地传达与执行，压缩需要经由乡村镇级基层组织加以解释的范围和内容，以尽可能保证有关法律和政策的执行效果。如具体规定村集体制定征地补偿方案时，应明确妇女的参与比例以及明确规定征询妇联等群众团体意见，并规定具体的集体经济组织成员资格认定标准等等；二是建立对村规民约的审查、纠错和追责机制，如具体规定针对实践中发生的侵害妇女土地权益的村民自治章程，村规民约或村民会议决议要承担的具体责任等。

　　总之，我国农村妇女土地权益保护是一个非常复杂而艰巨的任务，关涉方方面面的利益，需要经过反复研讨和试点实践才可能得出有益经验。在人权视域下，关于农村妇女土地权益保护的思考，或许可以确定一个权益保护的起点，为我国农村妇女的土地权益保护实践提供一些有益启发。

　　（洪荞，中国人民大学法学院法学博士。）

　　注释：

　　①参见国家统计局报告“新常态新战略发展——‘十二五’时期我国经济社会发展成就斐然”。

　　②参见林卿：《农民土地权益流失与保护研究——基于中国经济发展进程》，中国社会科学出版社2013年版，第187页。

　　③该文件简称2016年中央1号文件。文件明确规定：鼓励发展股份合作，引导农户自愿以土地经营权等入股龙头企业和农业合作；维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其自愿有偿转让上述权利；在风险可控前提下，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点；稳定农户承包权，放活土地经营权；加快推进房地一体的农村集体建设用地和宅基地使用权确权登记颁证等。

　　④我国《宪法》第33条规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等；第48条规定，中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权益。我国《婚姻法》、《物权法》中也有类似法条，体现了男女平等的立法精神。如《婚姻法》第39条第2款规定，离婚时，夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护。

　　⑤《妇女权益保障法》第30条规定，国家保障妇女享有与男子平等的财产权益。第32条规定，妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面享有与男子平等的权利。第33条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各种权益。第55条规定，违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为理由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。

　　⑥《农村土地承包法》第6条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益。第30条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活而在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。第51条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会，乡镇人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以向人民法院起诉。该法第九条规定，国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包权，任何组织和个人不得侵犯。这就为农民特别是女性农民维护其土地权益提供了新的法律保障。

　　⑦《村民委员会组织法》第24条规定，涉及村民利益的包括村集体经济所得收益的使用、土地承包经营方案、村集体经济项目的立项承包方案、宅基地的使用方案、征地补偿费的使用和分配方案等，都须经村民会议讨论决定方可办理。第27条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第36条规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。

　　⑧我国政府制定并发布的《中国妇女发展纲要》(2001-2010年)中提出：“确保妇女平等获得经济资源和有效服务。主要包括获得资本、信贷、土地、技术、信息等方面的权利；农村妇女享有与居住地男子平等的土地承包权、生产经营权、宅基地分配权、土地补偿费、股份分红等权利。”

　　⑨该通知的主要精神包括四个方面：一是强调男女平等原则；二是基本保障原则；三是不得歧视离异妇女的原则；四是司法救济原则。通知规定，农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益。通知还要求法院对于侵害妇女土地承包权并由此剥夺其土地收益权的案件应依法受理并及时处理。

　　⑩参见冀县卿：《改革三十年农地使用权演变——国家政策与实际执行的对比分析》，载《农业经济问题》2013年第5期。

　　⑪参见杨玉玲：《区域性农村妇女土地权益保护的实证研究——以福建省宁德市为例》，载《青岛农业大学学报》2015年第2期。

　　⑫参见陈小君：《农村集体土地征收的法理反思与制度重构》，载《中国法学》2012年第1期。

　　⑬参见宋才发：《农民宅基地所有权及使用权的法律探讨》，载《中南民族大学学报》2012年第4期。

　　⑭《村民委员会组织法》第10条规定，村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程。

　　⑮参见梁治平：《清代习惯法：社会与国家》，中国政法大学出版社1996年版，第35-40页。

　　⑯苏力认为，本土资源，一方面表现为历史传统，表现为亿万中国人的生活中实际影响他们行为的一些观点；或者从行为主义角度来说，是他们行为中体现出来的模式；另一方面表现为在市场经济建设过程中形成的新的习惯和传统。参见苏力：《法治及其本土资源》，中国政法大学出版社2004年版，第67页。

　　⑰参见高飞：《农村妇女土地权益保护的困境与对策研究》，载《中国土地科学》2009年第10期。

　　⑱“七出”、“三不去”是古代保障妇女对夫家从属关系的法律制度。“七出”是离婚制度，又叫“七去”，即在七种情况下，男人有休妻的权利，“七去”包括：不顺父母、无子、淫、妒、有恶疾、多言、窃盗。“三不去”，即禁止男子休妻的制度，即“有所娶无所归，不去；与更三年丧，不去；前贫贱后富贵，不去。”

　　⑲参见徐显明：《人权的体系与分类》，载《中国社会科学》2000年第6期。

　　⑳参见蔡立东：《承包权与经营权分置的法构造》，载《法学研究》2015年第3期。

　　【21】参见张笑函：“村民自治背景下农村妇女土地权益流失问题研究”，载《中国土地科学》2012年第6期。

Abstract：The protection of rural women’s land rights and interest has been a heated social issue nowadays.From the point of view of human rights，the current situation of how rural women’s land rights and interest are protected reflects the original role of land laws which legislators designed，an increasing awareness of treating rural women as independent individuals in rural society，and features of human rights development at current stage.For the further protection of rural women’s land rights and interest，it is suggested to consider the following：starting from protecting fundamental rights，taking more consideration of gender when making land laws，promoting to establish institutions of equal protection of women as that of men，formulating the bottom-line thinking，and properly narrowing down regulatory effects of rural regulations and agreements.

　　(责任编辑朱力宇)