内容提要：国务院在全国人大会议上的政府工作报告具有官方的权威性、年度的延续性和内容的侧重性，是确立少数民族权利保障工作重心的文本依据。我国现阶段少数民族权利保障工作的重点可以解读为，以经济权利和文化权利为抓手，以发展权为目标，通过坚持和完善民族区域自治制度来实现。“十三五”时期的重点是在区域发展框架中保障经济权利，在民族交往交流中保障文化权利，在全面依法治国进程中保障自治权利。

　　关键词：少数民族权利　权利保障　政府工作报告

　　2016年9月，在总结前两期国家人权行动计划的执行情况和实施经验的基础上，国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(20162020年)》，确定新时期国家人权事业的目标和任务。新的国家人权行动计划更加注重对少数民族权利的保护，提出“国家把加快少数民族和民族地区发展摆到更加突出的位置，尊重和保障少数民族权利”。①事实上，少数民族权利作为能够涵盖一揽子具体权益和权能的综合性范畴体系，在不同的学者、学科乃至国家之间对其存在巨大的认知差异。例如，关于少数民族权利究竟是拥有少数民族属性的个人(individual)之人权，还是同样囊括作为该族裔群体(ethnic group)之集体人权，国外自由主义与社群主义依然争论不休。揭示我国少数民族权利实现过程中的薄弱环节，并确立权利保障工作的重心，是法治新常态下国家民族工作和人权事业的重要内容。

　　一、政府工作报告关于民族事务的表述

　　在马克思主义民族理论中国化的实践过程中，中国特色民族政策一贯重视多民族国家的基本国情，在党和国家的历史文件中记载了大量关于保障少数民族权利的内容。例如，在1938年10月中共六届六中全会上，毛泽东在《论新阶段》的报告中指出，“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，中共中央党校出版社1991年版，第595页。《中国人民政治协商会议共同纲领》和“五四宪法”将民族平等、民族团结和民族区域自治以根本法的形式规定下来，为民族事务治理和民族权利保障奠定宪法基础；“八二宪法”在序言中进一步明确“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立”。时至今日，在回顾少数民族权利实践成就的同时，应当重新审视改革开放以来尤其是2004 年宪法修订将“国家尊重和保障人权”确立为宪法原则以来，我国少数民族权利保障实践中所存在的问题或持续存在的短板。

　　本文以国务院政府工作报告为切入视角，原因有三：其一，政府工作报告具有官方的权威性。少数民族人权作为一项人权，其实现的义务主体涵盖包括少数民族个人自身在内的一切社会主体，但其中最主要的义务承担者应当是国家(政府)。国务院政府工作报告是国务院对全国人民代表大会负责并报告工作的具体体现，既是对前一年工作的回顾，又是对当年工作的安排和部署，反映了政府在推进人权事业方面的行动纲领。而且，政府工作报告经全国人大代表审议，全国政协委员提出意见，表决通过后具有法律效力。其二，政府工作报告具有年度的延续性。政府工作报告是一种年度连续性文件，每年从报告起草、征求意见到审议表决遵循相同的程序，因此，其记载的内容具有纵向的历史可比性，分析政府工作报告可以追踪政府关注问题的变迁，进而推断出少数民族权利实现状况的改变。其三，政府工作报告具有内容的侧重性。虽然政府工作报告涵盖国民经济和社会发展的各方面内容，力求全面客观，但是作为中央政府工作部署的纲领，不可能面面俱到，而是突出重点问题和重点工作，针对性强，容易发现少数民族权利保障工作的重心。本文从历年的《人民日报》以及人民出版社出版的单行本、辅导读本或学习读本中，收集了自2002年到2016年国务院总理在全国人民代表大会上所作的政府工作报告，并将报告涉及少数民族内容的关键词整理成表1。

　　从过去15年政府工作报告呈现的内容看，政府民族事务的表述在“回顾上年度工作”中往往就加强民族工作用一句话带过，而且近年来不再复述。事实上，在国民经济和社会发展的大背景下，少数民族权利的实现状况在总体上呈现不断向好的态势。在“本年度工作安排”方面，政府工作报告大多采用分散和专节结合的形式来部署民族事务：在区域经济发展战略中规定加大对民族地区的支持力度，在教育事业发展规划中规定支持少数民族或民族地区教育，在医疗卫生制度改革中规定扶持民族医药事业发展；此外，历年的政府工作报告都设专门的段落来规定民族(及宗教)事务，在强调统一的多民族国家基础上，巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系。民族团结和民族发展是历年出现的关键词。民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，贯彻实施《民族区域自治法》是国务院的法定职权。对少数民族文化的保护成为近年来的新主题，这与《非物质文化遗产法》的颁布实施有很高关联度。打击民族分裂势力的犯罪活动，提到的次数很少。2001年美国“9·11事件”发生后，时任外交部长唐家璇在联大一般性辩论中表明中国打击恐怖势力和民族分裂势力基本立场，“恐怖主义属于极少数极端邪恶势力，绝不代表任何民族或宗教，所以不能将恐怖主义与特定的民族或宗教混为一谈”，并认为反对“东突”是国际反恐怖主义斗争的重要方面。②上海合作组织签署《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》，随后连续2年的政府工作报告提出严厉打击“三股势力”。2009年乌鲁木齐发生的“75打砸抢烧暴力事件”，2010年的政府工作报告提出“反对民族分裂，维护祖国统一”。

　　二、对政府工作报告关于少数民族权利保障的解读

　　虽然历年的政府工作报告很少使用“少数民族权利”这个术语，但相关民族事务的安排和部署就是通过民族工作的开展来保障和实现少数民族权利。根据上文的梳理，我国现阶段少数民族权利保障工作的重点可以解读为，以经济权利和文化权利为抓手，以发展权为目标，并通过坚持和完善民族区域自治制度来实现。

 
 　　(一)少数民族经济权利和文化权利是民族工作的抓手

　　第一，保障少数民族经济权利和文化权利是建立平等民族关系的现实基础。社会主义民族关系中的平等体现在，“承认和坚持各民族在社会生活的各个方面完全平等，即不仅在政治上完全平等，而且在经济上也完全平等，还要在文化上完全平等。” ③在现阶段，政治上的民族平等尤其是公法领域中的不受歧视原则已经确立，作为少数民族个体的个人以及作为少数民族群体的集体，分别通过“法律面前一律平等”的公民平等规范，以及“各民族一律平等”的民族平等规范在宪法上得到保护。然而，由于历史、地理、文化和习惯上的差别，少数民族之间以及少数民族与汉族之间在经济和文化方面的平等尚未完全实现，因此，实现民族平等要以经济和文化事业为抓手。

　　第二，保障少数民族经济权利和文化权利是打击民族分裂的有力武器。在刑事法治上严厉打击民族分裂势力的犯罪活动是一种事后惩罚性措施，而少数民族经济文化生活水平提高本身就是遏制民族分裂思想传播的一种事先预防性措施。少数民族物质文化生活条件的改善，尤其是充分的就业和到位的社会保障，能够加强少数民族对国家的认同感，促进民族团结，抵御民族分裂势力的渗透。

　　第三，保障少数民族经济权利和文化权利一直是我国民族工作的短板。无论是西部大开发战略，还是区域协调发展战略，加大对老少边穷地区的开发扶持一直是政府工作报告的主题，这就说明在国民经济和社会发展的诸多方面里，民族地区的经济建设一直是薄弱的，经济欠发达地区其文化发展水平也无法同步提高。从补齐短板的角度看，经济权利和文化权利的促进和实现工作是国家民族事务的重要抓手。

　　(二)生存权和发展权是首要人权

　　发展权概念的形成与民族密切相关。1972年，西班牙国际人权法学家卡里洛·沙尔塞朵(Juan Antonio Carrillo Salcedo)撰文指出，“发展权是一项人权，也是民族的权利，其推出一个结论，即所有人和所有民族，必须无差别地促进这个人类共同目标。发展和作为人权的发展权被理解为增长与变革，构成了国际公法旧结构中的革命方向，在社会化和民主化的进程中，变得更加自由和人道。” ④发展权概念建立在不同主体发展差异之上，旨在通过这种权利的实现来消弭不同主体之间的差异，从而分享人类文明进步的成果。“简言之，发展权是关于发展机会均等和发展利益共享的权利。” ⑤对于少数民族权利实践而言，民族平等不仅追求一种静态的平等，更强调发展过程尤其是发展结果的公平。例如，2010年上海市人均预期寿命为80.26岁，西藏自治区为68.17岁。⑥如果出于某种原因，上海的人口预期寿命出现下降，西藏保持不变，那么，两地之间发展指标的差距就会变小，但是，表面上的平等并不意味着这种变化趋势是可接受的。因此，民族平等建立在民族发展的基础上，通过民族地区差别化的财政支持，资源配置向薄弱地区倾斜，发达地区帮助和带动欠发达地区等方式，使少数民族和民族地区能够平等地参与发展，公平地分享发展成果。申言之，我国少数民族权利保障工作的目标就是在民族事务上“保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上继续取得新进展”，“使发展成果更多更公平惠及全体人民”。⑦

　　(三)民族区域自治制度是保障少数民族权利的重要制度

　　在宪法创设的基本政治制度中，民族区域自治制度是针对多民族国家的国情而特别设计的。多民族国家若要实现民族平等，首先在法律上赋予各民族公民平等地政治参与权，其次在权力架构中设置一个使得少数人拥有集体话语权的机构，最后当前述设置失灵且造成人道主义危机时，国际社会依照国际法予以救济和援助。⑧在联邦制国家，“联邦制承担着给予少数民族自治权的特殊功能。” ⑨在处理民(种)族问题上，自由主义构成自治的内核，联邦主义成为自治的外壳。落实到具体的少数族裔个人，地方自治与社会自治构成其政治生活的主要方式。瑞士则被誉为最为成功的民族联邦制，各民族较为充分地实现了自治。在单一制国家，民族自治同样普遍存在，例如英国的《北爱尔兰法》使爱尔兰人作为一个民族在英国享有自治权。中国的民族自治制度建立在民族自治与区域自治相结合的基础上。民族自治与地方自治的结合使聚居的民族能够享受自治权，也使杂居的民族能够享受自治权。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任，表明该自治地方不是简单的地方自治，而是融入了民族元素。在这个意义上，我国少数民族权利保障不仅是基于民族属性的个体扶持模式，同时也是基于民族地区的区域开发与建设模式。少数民族权利保障工作的开展和实施就应当以民族区域自治法为依托，在坚持和完善民族区域制度的过程中逐步推进。

　　三、关于“十三五”时期的少数民族权利保障工作

　　对近15年政府工作报告中的少数民族权利解读，有助于把握我国少数民族权利实现的基本状况。其中，经济领域是长期以来的短板，教育和文化领域需要转变侧重点，民族自治应当在不同层面上创新制度，最终统一于少数民族发展权的实现。本文认为，“十三五”时期我国少数民族权利保障工作的重点应在下述三个方面。

　　(一)在区域发展框架中保障经济权利

　　少数民族分布的地域特征与民族区域自治制度的政治设计共同决定了民族经济与区域经济交织在一起，因此，保障少数民族经济权利不能脱离优化区域发展格局的大框架。自2000年西部大开发战略实施以来，我国的区域发展呈现国内和国际两大场域。

　　第一，国内场域表现为发达地区、欠发达地区和老少边穷地区三个层次的格局。发达地区少数民族经济权利保障工作的重心在于城市少数民族，我国三分之一左右的少数民族人口常住在城市，全国20多个城市56个民族成分俱全，如何“让城市更好地接纳少数民族群众、让少数民族群众更好地融入城市”事关民族工作和城市工作的大局。少数民族在长三角、珠三角和京津冀等最发达地区的城市群享受平等的就业权利和创业机会是其融入城市的先决条件，也是全国城市化的示范样本。在欠发达地区，少数民族依靠自身难以实现经济的跨越式发展，因此，差别化的政策支持是工作重心。“由于各地在民族构成、自然环境、历史积累等方面存在很大差异，城市与农村之间、牧区与农耕区之间、聚居与散居之间存在的差别要求促进民族地区发展的支持政策应当具有针对性和精准性。” ⑩在老少边穷地区，容易出现“一方水土养不起一方人”的困境，那么，扶贫搬迁是保障其经济权利实现的有效手段，在执行过程中要符合少数民族人口本人的意愿，也要在住房、社保和就业方面提供不低于迁入地区相应水平的保障。

　　第二，在国际场域中，中国的区域发展布局不再囿于国家领土的边界，而通过双边开发、多国协作等方式来创造新的经济增长点，“一带一路”就是典型的跨国区域发展格局。民族地区在国家版图上处于边缘，但在“一带一路”的规划中居于开放的前沿。我国2.2万公里陆地边界线中近1.9万公里在民族地区，138个边境县(区、市)中109个在民族地区。“一带一路”沿线民族地区的机场、铁路、公路、能源、水利、通信等基础设施的建设为经济权利实现奠定物质基础，博览会、自贸区、金融结算中心、边贸口岸等交流平台的建设为经济权利实现提供发展机会。在开发过程中，“对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的，试行给原住民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度。” ⑪

　　 (二)在民族交流交往中保障文化权利

　　2015年和2016年的政府工作报告特别提到了民族交流的主题。“深入开展民族团结进步创建活动，推动建立各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，促进各民族交往交流交融。” ⑫中华民族多元一体的格局使各民族在交往交流过程中互通有无，传承文明，强化对本民族的认同；各民族又相互交融，统一为中华民族，强化对国家的认同。因此，民族交流除了以资源、产品和服务贸易为载体的经济交流之外，还包括少数民族之间以及少数民族与汉族之间的文化交流。“十三五”时期少数民族权利的保障工作不能忽视文化权利的内容。根据联合国《经济、社会和文化权利国际公约》的表述，文化权利至少应当包括受教育的权利、参加文化生活的权利、享受科技进步成果的权利等内容。

　　第一，在教育权方面，政府工作报告侧重的内容已经从早年的普及义务教育(如2002年)深化为教育领域的公平发展(如2015年)，民族教育在巩固九年制义务教育普及成果的基础上，要拓宽双语教育、职业教育、高等教育等各种类型，尤其是侧重应用型人才的培养。例如，在双语教育和职业教育交叉领域培养双语法官，服务于民族地区的审判工作，保障少数民族使用本民族语言诉讼权利的实现。

　　第二，在文化生活参与权方面，少数民族独特的语言文化是民族识别的标志，也是民族认同的符号。对文化权利的保护有三个层次，在尊重层次上要平等尊重各民族的文化，允许其按照自身的规律传承发扬；在保护层次上要防止人为破坏，尤其是运用司法手段使少数民族遭受侵害的文化权益得以修复；在促进层次上要支持少数民族文化发展，通过资金投入、项目扶持、人才培养、学术研究等手段使民族文化得以保存和繁荣。此外，少数民族非物质文化遗产的保护也是文化权利保障工作的组成部分。

　　第三，在分享科技进步成果的权利方面，联合国《发展权利宣言》强调，“人应成为发展权利的积极参与者和受益者。”少数民族也应当享有国家科技进步带来的红利，无线通信的覆盖、数字服务的普及、网络交易的推广等“互联网+”时代的公共服务向中西部乃至边疆地区的推广是目前国家信息化和数字化建设的主要内容。

　　(三)在全面依法治国进程中保障自治权利

　　权利话语建立在人类尊严的基础上，其隐含的一个逻辑前提是人类的自由意志和自主选择是值得珍视和尊重的，那么对于少数民族而言，在国家统一和民族团结前提下的自主性也应当获得尊重和保护。因此，“十三五”时期的少数民族权利保障工作要更好地实现民族区域自治权。

　　第一，依靠法治保障自治权。法治国家、法治政府和法治社会的一体建设为民族区域自治权的实现提供战略支撑，权利的范围需要法律来界定，权利的行使遵照法律来实现，权利的侵害依据法律来纠正。

　　第二，通过民主实现自治权。民族区域自治权所体现的自主意志不是少数民族个人的意志，也不是自治机关领导人的意志，而是自治地方的公意。这个公意由自治地方通过民主程序来形成，自治地方的人民代表大会要积极发挥作用，成为自治地方利益的整合和表达机关，尤其是在制定自治条例、单行条例和其他涉及民族事务的规范性文件过程中，通过立法听证、征集意见、代表审议等程序，提高民族立法质量。

　　第三，依托创新完善自治权。在《民族区域自治法》的具备框架中，民族区域自治地方在行使自治权的过程中要大胆创新，特别是在经济、社会和文化领域，调动少数民族的创新精神，挖掘民族地区的发展潜能。中央应当授予民族自治地方更大的自主权，鼓励欠发达地区通过资源整合、项目开发、小额贷款等手段探索脱贫致富的道路。在小额信贷实践者穆罕默德·尤努斯(Muhammad Yunus)看来，“如果我们把给别人的相同或相似的机会给予穷人的话，他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界，我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁。” ⑬在制度创新中侧重对少数民族的赋权。

　　（唐勇，最高人民法院中国应用法学研究所博士后研究人员，浙江财经大学法学院讲师。本文系浙江省哲学社会科学规划项目“民族在场的宪法实施进路研究”(项目号：17NDJC173YB)的阶段性成果。）

　　注释：

　　①国务院新闻办公室：《国家人权行动计划(20162020年)》，载《人民日报》，2016年9月30日。《国家人权行动计划(2009-2010年)》的相关表述是：“各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权益”(载《人民日报》，2009年4月14日)。《国家人权行动计划(2012-2015年)》的相关表述是：“中国是统一的多民族国家，各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权益”(载《人民日报》，2012年6月12日)。

　　②参见何洪泽、丁刚：《全面阐述中国对外政策》，载《人民日报》，2001年11月13日。

　　③吴仕民主编：《民族问题概论》，人民出版社2011年版，第245页。

　　④Héctor Gros Espiell，“The Right of Development as a Human Right”，16 Texas International Law Journal(1981)，p.193.

　　⑤汪习根：《法治社会的基本人权：发展权法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2002年版，第60页。

　　⑥参见国家统计局分省年度数据，2016年10月18日访问。

　　⑦习近平：《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版，第41页。

　　⑧参见陈建樾：《以制度和法治保护少数民族权利——中国民族区域自治的路径与经验》，载《民族研究》2009年第4期。

　　⑨［美］阿伦•利普哈特：《民主的模式：36个国家的政府形式和政府绩效》，陈崎译，北京大学出版社2006年版，第142页。

　　⑩唐勇：《保障平等发展权利，促进民族和谐发展》，载《中国民族报》，2016年4月15日。

　　⑪本书编写组：《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉辅导读本》，人民出版社2015年版，第45页。

　　⑫国务院研究室编写组：《十二届全国人大四次会议〈政府工作报告〉辅导读本》，人民出版社2016年版，第37页。

　　⑬［孟加拉］尤努斯：《穷人的银行家》，吴士宏译，三联书店2006年版，第218页。

Abstract：The Report on the Work of the Government has some features，such as official authority，annual continuity and focusing content，so it can be explained as major textual basis on which to define the key work of ethnic minority rights protection.At the present stage，the key work is to realize economic and cultural rights by insisting on and perfecting the system of regional national autonomy with the aim of realizing the right to development.According to the 13th Five-Year Plan，it is necessary to protect economic rights in the regional development framework，the cultural rights in national communication and the right of autonomy under the rule of law.

　　(责任编辑叶传星)