内容提要：《残疾人权利公约》在缔约宗旨和原则、缔约逻辑和技术、缔约主体的实际参与等方面均有创新，在国际人权法领域独树一帜，是对国际人权法的伦理精神价值的肯认和加强。中国残疾人事业发展积极践行国际人权标准，并为国际残疾人事业提供了富有鲜明特色的“中国经验”。

　　关键词：《残疾人权利公约》　国际人权法　中国经验

　　促进和保护人权，“一个都不能少”。从人权保护特别主体角度说，人权主体不仅包括妇女、儿童、老年人以及“民族、宗教和语言上的少数人群体及其成员”，①残疾人也是一个特别重要的组成部分。②对残疾人权利的特别保护，是在国际法治层面对残疾人所经历的“长期的、历史性的”社会歧视的有效应对。而中国目前所倡导的人类命运共同体理念，更是对国际人权伦理精神价值的加强和弘扬。中国是世界上最早倡议并积极推动和支持联合国制定有关残疾人权利保护国际公约的国家之一。加入《残疾人权利公约》以来，中国将有效履约作为努力目标，将经济社会发展作为根本途径，将国际合作作为重要手段，为国际残疾人事业提供了“中国经验”，积极推动着国际残疾人事业健康发展。

　　一、《残疾人权利公约》的创制过程

　　就残疾人权利保护而言，从国际人权事业的发展历程看，自联合国建立伊始，就一直在努力寻求提高残疾人的地位。联合国对残疾福利和权利的关注，乃是基于其宗旨之一，即倡导“全人类”的人权、基本自由和平等。正如《联合国宪章》、《世界人权宣言》及其他相关人权文书所确认的，残疾人和非残疾人一样拥有在平等的基础上行使他们的公民、政治与经济、社会及文化权利。

　　联合国专门机构对改善残疾人的状况做出了积极努力：联合国教科文组织倡导提供专门教育；世界卫生组织在健康和预防方面协调提供技术支持；联合国儿童基金会支持残疾儿童的项目，并在与非政府组织国际康复会的合作中提供技术援助；国际劳工组织推动残疾人进入劳动市场，并通过国际劳动标准和技术合作活动提高了经济的融合，等等。

　　1983年11月22日，联合国大会宣布，通过多部门、多学科的方法实施《关于残疾人的世界行动纲领》。该纲领开创了一种新理念，寻求认同“残疾”只是残疾人与其环境的关系，并致力于完全排除由社会造成的不能使残疾人充分参与社会的所有障碍。从广义上说，该纲领的实施将使长期战略融入到各个国家的社会经济发展政策，包括发展与使用预防残疾的技术，及通过立法消除障碍设施、社会安全、教育、就业等差别待遇。随着国际人权合作的进步，对残疾人权利保护采取一种全球“整体性战略”，不仅成为一种主观需要，也具备了客观可能。这本身即是我国所倡导的人类命运共同体理念关于“共建共赢”整体观的具体体现。

　　从法律层面对残疾人权利进行保护，区域机制先于全球性机制。值得提出的是，领先一步的不是欧洲，而是美洲。早在1988年，《〈美洲人权公约〉附加议定书》即在“残疾人保护”标题下宣布：“基于身心缺陷而致能力受到影响的所有人都有权获得特别关注，以帮助其实现自身人格最大可能之发展。”该议定书第18条又列举了特别计划和培训，并要求在城市发展规划中将残疾人纳入考虑因素。1999年，美洲国家组织（OAS）通过了第一个专门针对残疾人权利保护的区域性人权公约，即《美洲消除对残疾人一切形式歧视公约》。此后，欧洲、非洲相继跟进，《欧洲联盟基本权利宪章》在第26条，《非洲人权和民族权宪章》在第18条，也分别专门规定残疾人有（获得）“特别措施的权利”。

　　构建人类命运共同体的美好追求，离不开国际法治建设。在国际人权法层面，应该进一步形成以联合国为主体的多种形式、多个平台的人权对话协商机制、人权经验共享机制和人权政策协调机制。关于起草一项专门性的“残疾人权利国际公约”，建立全球性机制的呼吁此前已有之，但直接动议是由墨西哥提出的。2001年，在南非德班召开的主题为反对种族主义、种族歧视、仇外心理和有关不容忍行为的世界会议上，墨西哥代表团提议订立一项保护残疾人权利的国际公约。时任墨西哥总统文森特·福克斯（Vincente Fox）在第56届联合国大会开幕式上重申这项建议。根据2001年12月19日通过的联合国大会第56/168号决议，设立了一个特设委员会，“以便根据社会发展、人权和不歧视领域工作所采用的‘整体办法’，并考虑到人权委员会和社会发展委员会的各项建议，审议关于保护和促进残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约的建议。”自此，制定《残疾人权利公约》（下或简称“《公约》”）正式纳入联合国人权工作的议程。

　　在《公约》起草过程中，特设委员会提出了国际人权公约类型划分的概念：其一，整体权利模式，如《儿童权利公约》便采用这种类型。残疾人权利公约可以范围更广，其整体性和全面性类似《儿童权利公约》。其二，非歧视模式，这种模式基于《消除对妇女一切形式歧视公约》和《消除一切形式种族歧视国际公约》。此类公约不要求制定包含残疾人具体条件和需求的新权利，而是要保证残疾人能够行使其基本人权。其三，混合模式。这一模式将非歧视和平等原则，与根据残疾人的具体情况对现有权利的单独保证结合起来。

　　通过对上述三种模式的实质性和程序性方面可选方案的讨论，各方均认同各种人权(包括公民、政治与经济、社会及文化权利等)之间的不可分割性、相互依赖性和相互关联性，各类权利都同等重要。已有人权公约和监督机制是创制《公约》的必要借鉴。鉴于已有人权机制均各有侧重，拟订有关残疾人权利的公约必须将重点放在残疾人问题上，处理特定人权问题——残疾人权利。同时，采取混合模式，有利于将残疾人问题纳入一般人权机制的主流，对处理残疾人特殊的需求具有必要性，并需要将所有利益相关者纳入公约拟订及监督进程，以使公约得到广泛支持和切实履行。

　　《公约》磋商谈判历时5年。2004年5月24日6月4日，特设委员会在其第三次会议上，依照联合国大会第58/246号决议，开始就工作组提交的草案文本进行协商。经过各方积极努力，《公约》于2006年12月13日在第61届联大正式获得通过。2007年3月30日，《公约》开放签署仪式在纽约联合国总部举行。81个国家及区域一体化组织出席并签署了《公约》。根据《公约》规定，经签署国批准，《公约》在第20份批准书或加入书交存联合国秘书长后第30天生效。2008年4月3日，作为批准《公约》的第20个国家，厄瓜多尔派出的政府代表在联合国总部递交了该国批准加入《公约》的正式法律文件。同年5月3日，公约正式生效。

　　二、《公约》有关权利保障的特点

　　作为联合国通过的第一部旨在保障残疾人权益、促进残疾人事业发展的国际公约，《公约》总结了国际残疾人事务多年来的实践、理念和方法，对国际残疾人事业发展具有重要启示和引领作用。这可以说是人类命运共同体重大理念在国际人权“特别法”层面的实践诠释。

　　当代人权理念强调共同利益与共同价值、共同安全与共同发展、共同义务与共建共赢。《公约》以法律文件的形式特别提出“多样性”（序言第（九）款）、“多重性”等对人权具有特别意义的表述，倡导“关注因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、民族本源、族裔、土著身份或社会出身、财产、出生、年龄或其他身份而受到多重或加重形式歧视的残疾人所面临的困难处境”（序言第(十六)款），并指出，“尊重差异，接受残疾人是人的多样性的和人类的一部分”（第3条第（四）款）。这些在核心人权文书中均属首创性规定。

　　《公约》的订立之前，无论在国际层面，还是国家层面，残疾人在享有其民事、经济、政治、社会和文化权利时均面临障碍，未能得到足够重视。可以说，《公约》在一定意义上提高了人权“标准”。《公约》从国际人权事业发展的愿景出发，秉承人类命运共同体价值元素，为实现共同利益，应对共同危机，在残疾人权利保护层面提出了解决问题的新思路和新方案。以往人权公约虽然也涉及残疾人的权利问题，但显然呈分散的状态。《公约》则专门针对残疾人权利的保护，在哲学基础理念和实践层面形成一种整体性战略，这标志着残疾人权利保护的新纪元的开始，在人权思想和制度史上填补了重大空白。

　　从残疾问题的社会根源角度看，《公约》将残疾视为社会自生的问题，而不是一个人所固有的：每个人都可能会经历健康受损的磨难，遭受某种残疾。③残疾只是对残障人士与他们存在接触障碍的外部环境之间的状态的一种描述。正如人类命运共同体理念在人权主体上强调人类整体，在人权内容上强调共同发展。《公约》认为，残疾是一种普遍性的人类体验，而不仅是少数人的问题，需要以“整体视野”对待，并在第1条开宗明义：“促进、保护和确保所有残疾人都能充分和公平地享有一切人权，并促进对残疾人固有尊严的尊重。”

　　从法律权能角度看，《公约》的制定和实施标志着对待残疾人的态度和方法的转变。一般性人权保护机制对残疾人权利的有效保障显得欠缺。在《公约》机制下，残疾人作为人权保护对象的主体地位发生了质的变化，并不再被当作受害者或少数人看待，而是作为具有确定权利的法律主体和权利的持有人。普通健全人享有的权利，他们一样拥有。他们有权能对自身的权利提出主张，决定自己的生活。

　　从权利实现角度看，残疾人在行使自己作为人的人权时的“能力不足”源于社会本身。机会平等对残疾人具有关键重要性。残疾人权利保护的实质在于如何在人权框架内，在非歧视和平等原则的基础上将残疾人的权利从应然变为实然。反对歧视残疾、合理宽容，则需要通过具体指征和对应措施加以保证。基于这种理念，《公约》用社会与人权关系这样一种模式取代了原来的“医学模式”下的残疾概念，确认残疾人是积极的社会成员，而不是作为慈善的目标。《公约》超越残疾人融入周围物质环境的问题，把对残疾人权利保护的着重点转移到平等享有权利，消除残疾人在参与社会活动、社会机会、健康、教育、就业和个人发展等方面所存在的法律与社会障碍上。

　　从国际条约法和人权法综合视角看，以下方面不仅是《公约》的鲜明特点，也奠定了《公约》的地位：

　　其一，《公约》为残疾人权利确定了人权原则和具体内容。人类命运共同体理念有助于扩大各国利益的“最大公约数”、落实国际行为主体的共同责任，推动面向未来的法律文化和法治理念的塑造。④《公约》是第一部系统性保护残疾人权利的国际法律文书，以国际法形式对残疾人权利加以界定，涵盖残疾人生命、家庭、教育、健康、就业、人身安全、获得司法保护、参与政治和公共生活等各方面权利，丰富和扩展了国际人权法律规范。无论是否实际加入《公约》，世界各国都需要这样一份“清单”指引。《公约》为各国制定有关残疾人问题的国内法律和政策提供了权威的国际参照。

　　其二，《公约》既是权利保护法，又是事业促进法。这是中国基于发展残疾人事业的经验提出的观点。虽然公约确立了一种“标准”，但公约宗旨与目的的达成，一方面受到经济、社会等方面客观条件的制约，另一方面在主观上依赖缔约国的善意履行。为了避免履约“折扣”，在不违背公约宗旨和目的的前提下，缔约国可以对《公约》明示保留，保障“说到做到”。无论如何，权利保障与事业发展相辅相成。只有通过残疾人事业的发展，才能促进和实现残疾人的权利，体现人权的真实性和普遍性，所以中国强调生存权与发展权的观点在《公约》中也得到反映。这也是《公约》全面性和完整性的一个具体体现。

　　其三，《公约》建立了国际合作框架、监督机制和评估指南。《公约》通过残疾人权利保护这一特殊国际法域，体现了人类命运共同体理念引领下的全球人权治理与国际法治的价值。根据《公约》有关条款规定，各国政府应为残疾人事业互相合作，与联合国和非政府组织共同努力。对于批准《公约》任择议定书的国家，个人或团体就《公约》实施不充分提出的申诉，在用尽国内救济的情况下，专家机构可以发挥进一步的作用。尽管国际法不能像国内法那样依靠国家强制力来保障其实施，但它与权力、利益、观念、伦理、道德、文化等因素一起，为国际行为主体提供遵循的规范和标准，引导国际行为规范化。

　　其四，对宗旨和目的的处理，强化了《公约》的普遍性基础。在《公约》第一条，对“目的”作了非定义式的表述，并在第46条重申不能对条约的目的和宗旨加以排除，突出了公约的宗旨和目的，最大限度约束缔约国正式限制《公约》的适用，实现《公约》的普遍性的造法意图。

　　其五，《公约》以特别方式突出了一般性原则的基础作用。特别是对“平等原则”、“非歧视原则”等，⑤通过列举性规定使这些原则延伸到该公约所有条款，如同大树的根基将各个枝干茎蔓连接起来，对于《公约》起到了统帅作用，可以说是理解《公约》精神的“魂”。这种列举一般原则的处理方式，也是《公约》区别于其他核心人权条约的一个重要特色。

　　其六，《公约》对区域法律实体的地位和作用作了规定。一般来说，只有“国家”才能成为公约的缔约方。基于第44条的规定，欧盟已经签署了《公约》，成为条约缔约方（欧盟有关指令明确禁止对残疾进行歧视）。《公约》对“地区一体化组织”的定位，对于促进《公约》宗旨和目的的国际合作、充分实施《公约》，具有积极意义。

　　其七，《公约》制定吸收了民间社会的积极力量。从结果看，基于残疾人作为权利主体的规定，《公约》倡导建立国家独立机构来负责公约的实施与监督，并吸纳残疾人和残疾人组织代表参加，“当家做主”，推动残疾人事务发展。从过程看，许多残疾人组织实际全面参与了文本起草和协商，并结合他们的社会经历提出了案文修正意见，对《公约》的达成起到了重要的作用。这也反映出，国际条约在制定过程中对非政府组织、民间团体的“软实力”和“赋能”作用某种程度的认可。⑥

　　总之，与之前的国际法律文件相比，《公约》从残疾人的定义, 到相关权利条款的解释, 再到公约谈判过程中的参与主体, 以及公约条文的具体化与可操作性等多个方面，都体现了对残疾人权利和需要的特殊关切，⑦体现了条约创制的创新和进步。《公约》作为国际人权约法体系的重要组成部分，与其他文书一起在各个领域和层面构建具体规则，引导国际行为主体的行为规范化，促进不同人权文化顺畅交流，推动国际社会共建共享，迈向人类命运共同体，可谓异曲同工。⑧

　　三、国际人权治理视野下的中国残疾人保障经验

　　中国残疾人事业立足本国实际，以人为本，契合人类命运共同体理念的价值元素，成为展示我国改革开放、经济社会发展和人权保障成就的一道靓丽风景。中国是世界上最早倡议并积极推动和支持联合国制定有关残疾人权利保护国际公约的国家之一。中国在参与《公约》谈判过程中提出的一系列建议和主张，实际上也是人类命运共同体理念和思想丰富内涵的实际反映。诸如儒家“仁爱”和多元主义的价值取向、伦理主义型的传统法律文化、“美轮美奂的终极境界” ⑨、国家综合国力的增强和国际地位的提高、国家治理体系和治理能力现代化的进程等，都是这一理念的有机元素和理论与实践支撑。加入《公约》以来，中国将有效履约作为努力目标，将经济社会发展作为根本途径，将国际合作作为重要手段，为国际残疾人事业提供了富有成效的“中国经验”，推动国际残疾人事业健康发展。

　　一是积极采取立法、行政等各种措施，认真履行《公约》各项义务。2008年4月24日，我国通过了新修订的《残疾人保障法》，⑩并第一次引入“禁止基于残疾的歧视”概念，突出“以残疾人权利为本”的理念，对原有法律规范进行了充实和完善，其中很多条款都是《公约》内容的具体化，实现了与《公约》的进一步衔接。随着以《残疾人保障法》为核心的残疾人法律法规的不断完善，我国已基本构建起比较完备的残疾人事业法律法规政策体系，已经形成了党委领导、政府负责、社会参与、残疾人组织充分发挥作用的残疾人事业领导体制和工作机制，初步建立了残疾人社会保障体系和服务体系初步构建起保障残疾人生命健康权、生存权和发展权的制度框架，为残疾人事业长期持续健康发展奠定了坚实基础。⑪

　　二是大力推进残疾人各项事业，残疾人权利保障水平显著提升。经过多年的努力，中国已经探索出一条中国特色残疾人事业发展道路。随着《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《残疾预防和残疾人康复条例》和《无障碍建设条例》等专项法规以及《国家残疾预防行动计划》的先后颁布实施，我国8，500万残疾人生存发展状况显著改善，平等参与条件更加充分，社会地位不断提高。很多残疾人当选为各级人民代表大会的代表、担任政协委员，积极参政议政。政府帮助残疾人创造更多的就业机会，让残疾人真正融入社会，提升获得感。国务院出台《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，许多残疾人及其家庭在此纲要推动下进一步摆脱贫困，幸福指数显著提高。⑫

　　三是大力推动《公约》传播，使平等、融合、共享的价值观渐成社会共识。国家设立全国助残日，并另围绕国际残疾人日、国际盲人节、国际聋人节等，通过大众媒体、专题研讨和座谈会等方式，宣传与倡导《公约》理念，提升残疾人权益保护意识。⑬各级政府残疾人工作委员会发挥牵头作用，广泛动员全社会力量，大力弘扬人道主义思想，倡导友爱、互助、融合、共享的理念。各级残联按照平等、参与、共享的目标要求，全心全意为残疾人服务，促进残疾人全面发展。广大残疾人紧跟时代步伐，积极进取，奋力拼搏，不断超越自我，谱写精彩人生华章，诠释着生命的真谛和价值，成为民族精神和时代精神的生动写照，全社会扶残助残的氛围更加浓厚。

　　四是积极参与国际人权事务，努力推动国际残疾人事业发展。中国积极支持和参与人权各个领域的国际交流与合作，参与制定《残疾人机会均等标准规则》，积极参与“联合国残疾人十年”（1983-1992年）行动，倡导并促成两个“亚太残疾人十年”行动，认真执行联合国《关于残疾人的世界行动纲领》。从上世纪90年代起，中国就曾在多个国际场合呼吁制定《公约》。2000年3月，世界盲人联盟、世界聋人联合会、融合国际、残疾人国际等五大残疾人组织以及各大洲10多个国家的残疾人事务负责人应邀在北京召开“世界残疾人非政府组织领导人会议”，通过了《北京宣言》，对联合国启动《公约》制定进程起到了积极的推动作用。随后，中国参与了《公约》谈判的全过程，并发挥了建设性作用。2007年3月，中国首批签署《公约》。⑭2010年8月，按照《公约》有关条款规定，中国首次向联合国残疾人权利委员会递交履约报告。2016年，中国残联主席张海迪就任康复国际主席。⑮为促进世界各国残疾人获得平等、融合、幸福生活的机会，促进世界残疾人事务的均衡发展、帮助发展中国家残疾人更好地生存与发展，中国还提出成立世界残疾人组织(World Disability Organization)的积极倡议。⑯中国残联等先后获得“联合国和平使者奖”、“联合国残疾人十年特别奖”、“联合国—中国二十五年合作杰出贡献奖”等⑰2003年，中国残联主席邓朴方荣获“联合国人权奖”，成为历史上首个获得此奖的残疾人，也是第一个获此荣誉的中国人。该奖根据1966年联合国大会通过的第2217号决议设立，1968年首次颁发。，表明国际社会对中国为保障残疾人人权所做出的巨大努力和取得的成就，以及“深入参与全球治理体系变革”的责任和担当予以高度认可。

　　人权事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。充分保障残疾人权利、全面增进残疾人福祉、提高残疾人发展能力、促进残疾人平等参与，是社会主义制度的本质要求，是社会公平正义和文明进步的重要标志。党的十八大提出的“健全残疾人社会保障和服务体系，切实保障残疾人权益”。推动全球人权治理是当代中国治国理政新理念新思想新战略世界意义的一个重要体现。我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，残疾人事业已站在新起点上。随着国家治理体系和治理能力现代化的进程，随着国内立法与社会保障制度的进一步完善，中国残疾人事业必将取得更大进步，并为国际人权事业发展做出更大贡献。

　　（谷盛开，中国人权研究会理事，法学博士。）

　　注释：

　　①在国际法上，对“少数人”的定义讨论涉及客观、主观要素等多方面争议。参见周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社2002年版，第3-16页。

　　②根据世界卫生组织的数据，世界上约有6.5亿人患有各种各样的残疾，约占世界总人口的10%。包括残疾人的直系亲属，受残疾影响的人数即超过10亿。由于残疾导致贫困，造成教育和健康机会的丧失，使得残疾人及其家人受到排斥与歧视，并使问题愈加突出。

　　③世界卫生组织的数据表明，全球的残疾人数仍在不断增多。人口增长、医疗进步和世界人口老龄化都是造成残疾人人数增多的原因。在人口预期寿命超过70岁的国家/地区，个人生命期内与残疾相伴的时间平均约为8年（占生命期的11.5%）。

　　④改变对残疾人的态度，这是实现公约目标的必要条件。《公约》与其他人权公约规定性区别之处表明，要实现公约中规定的权利，需要从根本上转变态度，培养塑造残疾人平等赋权的社会理念。《公约》指出：“残疾产生于有缺陷的人与社会中存在的态度上和环境上的障碍之间的关系，这些障碍妨碍了残疾人士全面有效地参与社会活动。”为此，从1982年起，联合国将每年12月3日确立为“国际残疾人日”，旨在促进人们对残疾问题的理解，鼓励人们维护残疾人的尊严，保障其权利和幸福，并促进和增强残疾人融入政治生活、社会生活、经济生活和文化生活等。

　　⑤关于“非歧视原则”，参见A.F.Bayefsky, “ The Principle of Equality or Non-discrimination in International Law”, 11 Human Rights Law Journal(1990), p.1.

　　⑥有学者将这种“软实力”归纳为全球视野、专业能力、草根意识等几个方面。参见黄志雄主编：《国际法视角下的非政府组织：趋势、影响与回应》，中国政法大学出版社2012年版，第3页。

　　⑦例如，《公约》第49条规定，“应当以无障碍模式提供本公约文本”。

　　⑧中国的“一带一路”倡议是用人类命运共同体理念促进发展权的极好例证。这个倡议将有力地促进欧亚非经济一体化，推动中亚、西亚、南亚和东非地区的经济发展，提升发展权享有水平。

　　⑨参见高岚君：《国际法的价值论》，武汉大学出版社2006年版，第215-216页。

　　⑩据各国议会联盟调查，只有三分之一的国家/地区制定了反歧视和其他专门针对残疾人的法律。

　　⑪张高丽：《在实现中国梦的伟大实践中 创造残疾人更加幸福美好的新生活——在中国残疾人联合会第六次全国代表大会上的祝词》(2013年9月17日)。

　　⑫2015年，全国建立困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度，惠及2，000多万残疾人。

　　⑬例如，2008年北京残奥会期间，以政府名义在残奥村矗起了《残疾人权利公约》纪念墙。

　　⑭中国常驻联合国代表、特命全权大使王光亚代表中国签字。中国残疾人联合会常务副理事长吕世明出席签字仪式，并在高级别对话中代表中国发言。2008年6月，全国人大常委会批准《公约》，同年9月《公约》对我国正式生效。

　　⑮中国残联于1988年加入康复国际，成为其国家会员。张海迪是第一位担任国际非政府组织领导人的中国女性。

　　⑯参见张海迪在纪念联合国《残疾人权利公约》通过十周年大会上的致辞（2016年7月7日）。载中国残疾人联合会网站，2017年6月20日访问。

　　⑰依据《残疾个体教育法》，残疾儿童的家长范围非常广泛，包括亲生父母、养父母、法定监护人等。See 20 U.S.C.§1401(23).

　　Abstract：Unique in the field of international human rights law，the Convention on the Rights of Persons with Disabilities is arguably innovative in terms of treaty-making purposes and principles，treaty-making logic and techniques as well as the actual participation of treaty-making subjects，and facilitates the recognition and enhancement of the ethical and spiritual values of international human rights law.China has actively adopted the international human rights standards when developing its programs for persons with disabilities，and contributed the“Chinese experience”with its distinctive features to the international programs for persons with disabilities.

　　（责任编辑朱力宇）