内容提要：国务院于2017年1月修订通过了《残疾人教育条例》。此次修订适应了我国教育事业改革发展的新形势，突出了残疾人教育对残疾人融入社会、参与社会生活的基础性、关键性作用，更新了残疾人教育发展的理念，完善了保障残疾人受教育权的各项制度。该条例的修订和实施对于促进残疾人教育，对于整个教育法律体系的完善、教育发展理念的革新，具有重要意义。

　　关键词：残疾人教育条例　残疾人　受教育权

　　2017年1月11日，国务院第161次常务会议审议通过了修订后的《残疾人教育条例》(以下简称《条例》)，此次修订历时6年多，对1994年颁布实施的原条例进行了全面系统修订。此次修订适应了教育事业改革发展的新形势、新任务，突出了残疾人教育对于残疾人融入社会，充分、平等地参与社会生活的基础性、关键性作用，调整、更新了残疾人教育发展的理念，补充、完善了保障残疾人受教育权的制度，积极回应了实践中的热点和难点问题。此次修订不仅在残疾人教育发展中具有里程碑式的意义，而且对整个教育法律体系的完善、教育发展理念思路的革新发展，都具有重要意义。

　　一、《条例》修订的背景及影响因素

　　此次修订涉及残疾人教育理念及制度层面的重大调整变化，既是适应我国 教育事业形势发展的客观需要，也以不断深入的残疾人教育法治进程、较为成熟的制度建设和广泛的社会共识为动力和有利保障条件。

　　 (一)客观需要：残疾人教育事业的地位和作用重大变化

　　随着经济社会发展和教育改革的深入，教育现代化逐步推进，残疾人教育事业越来越受到党中央、国务院的高度重视，并陆续出台了一系列政策措施、法律法规保障残疾人教育事业的发展。1994年8月颁布实施的《中华人民共和国残疾人教育条例》，作为我国第一部有关残疾人教育的专项法规，开了以法律保障我国残疾人平等受教育权利的先河；2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》将特殊教育单独作为一种教育形式予以专门规定；党的十八大报告强调“支持特殊教育”的政策导向；2014年，国务院办公厅转发教育部等8部委联合制定的《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，强化了政府发展残疾人教育的责任，进一步明确了加快特殊教育事业发展的资金来源、政策措施及制度体系等内容。同时，残疾人教育与其他教育相比还比较薄弱；教育事业进入新的发展阶段，残疾人教育已成为较发达地区进一步提高整体教育水平的短板，这些都为修订《条例》以与时俱进为残疾人教育事业发展提供法治保障，提供了实践基础。

　　 (二)基本条件：原《条例》依据的相关法律进行了修订

　　2006年《义务教育法》修订后，明确将普通学校跟班就读作为对残疾儿童实施义务教育的重要形式。2008年《残疾人保障法》修订中将“着重发展义务教育”改为“保障义务教育”，并进一步完善了对“残疾”的定义和范畴。此外，2007年，我国签署了联合国《残疾人权利公约》，其中有关残疾人受教育权保障的内容，也需转化为国内法规定。按照法制统一原则，上位法的调整，需下位的条例做相应修改，并将上位法的原则进一步细化、具体化，增强可操作性。

　　 (三)直接动力：原《条例》的局限性、滞后性

　　1994年制定的《条例》对保障残疾人受教育的权利、发展残疾人教育事业发挥了重要作用。随着我国民主法治进程的逐步深入，对弱势群体的保护、对残疾人的教育日益受到社会各界关注。相形之下，原《条例》不论在理念上、内容上还是立法技术上都呈现出滞后性，存在诸多局限：一是制度设计偏重管理需要，保障残疾人受教育权和强调政府义务责任不够；二是偏重对学校教育的规范，对残疾人终身学习、接受社会教育、家庭教育的关注不足；三是主要规范了三类残疾人的教育，对孤独症、脑瘫和多重残疾等其他类型残疾人接受教育缺乏相应规定；四是对实践中出现的教师队伍、经费投入、技术支撑、政府责任等方面的问题缺乏相应规定等。

　　 二、《条例》修订中体现的新理念

　　理念的变化与更新是《条例》修订的关键，直接影响具体的制度设计和条文表述，也决定残疾人教育事业发展的原则与方向。此次修订集中反映国家发展残疾人教育事业的重大政策措施，聚焦解决残疾人教育发展实践中的重要问题，特别突出了融合教育理念。

　　 (一)确立融合教育原则

　　虽然我国残疾人教育立法明确实行由普通学校和特殊教育学校共同承担的机制(实践中以普通学校为主)，但存在对普通学校应承担法律责任认识不到位的问题。在社会公众甚至在教育部门、学校和教师的认识中，还普遍认为残疾人教育应当由特殊教育学校完全承担或主要承担。而国际残疾人保障立法中的通行理念和主流理论观点则强调，将残疾人学生全面纳入普通学校更有利于残疾人融入社会、全面发展，更有利于促进教育公平，这一立法理念在《残疾人权利公约》中也得到了明确规定。新《条例》将推进融合教育作为重要立法原则，在理念和制度设计中凸显了普通学校在残疾人教育中的重要作用。这是在《义务教育法》将随班就读作为我国残疾人教育的一种方式后，在法规层面进一步首次明确将融合教育作为指导原则，贯穿整部法规。按照这一原则，新《条例》对普通学校和特殊教育机构的职责分别进行规范，进一步明确两者职能定位，即残疾人教育应当以融合教育为主。在普通教育方式和特殊教育方式之间，优先采取普通教育方式。通过立法保障普通学校主动适应残疾人受教育的需求，尽最大可能避免将残疾人排除在普通教育之外。

　　(二)强调平等保障残疾人的受教育权利

　　新《条例》在总则中规定，“国家保障残疾人享有平等接受教育的权利，禁止任何基于残疾的教育歧视”。基于平等保障受教育权利这一立法原则，从条件、机制上，新《条例》明确规定应为残疾人提供帮助以消除因其身心特性和功能障碍在平等享有受教育权利时遇到的困难，使残疾人平等参与教育活动具有权利上的优先性。同时，更加重视残疾学生的受教育权的平等保护，从单独为残疾学生提供特殊渠道、条件及帮助向尽量为残疾人创造平等参与、公平竞争的环境转变。如视障考生升入大学不仅可通过单招单考，而且可选择盲文试卷平等参加考试，自主选择学校和专业。

　　 (三)推行入学“零拒绝”

　　为解决实践中“残疾儿童入学难、特别是进入普通学校难”这一突出问题，新《条例》明确规定幼儿园和各级各类学校“对符合法律、法规规定条件的残疾人申请入学，不得拒绝招收”。如在义务教育阶段主要采取如下措施。一是采取有针对性的个别化入学保障。对一般性身心障碍的学生，实行就近入学；对需要特别支持的学生，到具备条件的普通学校指定入学；对难于接受普通教育的学生，则送到特殊教育学校入学；需要专人护理不能到校的学生，由学校送教上门。通过这些不同的就学方式，可为适龄残疾儿童全面提供入学机会。二是建立专业的支持体系。组建残疾人教育专家委员会，对残疾儿童身体状况和接受教育能力进行专业评估并提供入学建议和指导。三是强化入学保障。严格限定普通学校拒绝残疾儿童入学情形；明确政府和教育行政部门责任，不仅要建设特殊教育学校，更要在普通学校建立特殊教育资源教室，为残疾儿童入学提供条件保障。

　　 (四)实现残疾人教育全覆盖

　　在对残疾的范围认定上，为实现与《残疾人保障法》的衔接一致，新《条例》将盲、聋哑和智障残疾之外的脑瘫、孤独症、自闭症、多重残疾等残疾类型也纳入残疾人教育的保障范畴。在残疾人教育阶段及层次方面，新《条例》健全了残疾人教育的体系，贯穿各学段，涵盖各层次，在保障义务教育的基础上，向学前教育、职业教育、高等教育以及终身教育延伸，实现对残疾人受教育全方位、全过程的支持。

　　 (五)构建多方共同负责体系

　　新《条例》进一步强调，关心、支持残疾人教育是政府、社会、家庭和学校的共同职责，要积极调动各种主体参与的积极性、主动性，构建完整的教育体系。在进一步强化政府保障机制和主导责任的基础上，新《条例》对残疾儿童父母增加了尊重和保障子女受教育权利，开展家庭教育的义务；增加了对残疾人社区相关社会组织和企事业单位支持、帮助残疾人接受教育、融入社会的规定；增加了残疾人联合会为残疾人接受教育提供支持和帮助的职责；明确了教育督导机构监督残疾人教育实施情况的职责。

　　三、新《条例》的重要制度创新和落实路径

　　只有建立科学、有效的制度、机制，才能保障理念的落实，才能保证残疾人受教育的法定权利转化为现实权利。《条例》的此次修订，特别重视制度的创新，根据我国残疾人教育实践实际需要，借鉴参考国际经验，创设、完善了一系列关键制度。

　　 (一)残疾儿童入学登记制度

　　新《条例》规定，县级教育部门要会同有关部门，根据新生儿疾病筛查和学龄前儿童残疾筛査、残疾人统计等信息，对义务教育适龄残疾儿童进行入学前登记。教育行政部门要利用信息化的管理手段，全面掌握辖区内义务教育适龄残疾儿童的情况，并根据这些情况，预先安排学额，有计划地增加资源，同时建立学籍档案，对残疾儿童实行一人一案，持续提供相应的支持与帮助。

　　(二)残疾人教育专家委员会制度

　　为解决实施残疾人教育专业化支持不足，对残疾儿童接受普通教育能力判断缺乏科学标准的问题，新《条例》规定，在县一级要成立由教育、心理、康复、社会工作等方面专家组成的残疾人教育专家委员会。专家委员会承担对残疾儿童接受普通教育能力进行专业评估、提出入学建议和咨询的职责。作为法定机构，专家委员会应在推进本区域内残疾人教育水平方面发挥重要作用。

　　(三)入学争议解决制度

　　以往实践中，在残疾儿童家长与普通学校就残疾儿童能否入学或转学问题发生争议时，解决渠道并不畅通。此时，残疾儿童往往处于劣势，其权利难以得到有效保护。针对这一突出问题，新《条例》专门制定了争议解决的制度机制，由县级教育部门负责受理申请，并根据专业评估，综合考虑学校的办学条件和残疾儿童及其监护人的意愿，对残疾儿童的入学安排作出决定。这类决定具有行政行为性质，原则上还可提起复议或行政诉讼，这为新《条例》获得不折不扣地执行提供了更多监督渠道。

　　 (四)个别化针对性的教育制度

　　为提高残疾人教育质量，新《条例》特别强调要根据残疾学生实际，建立并落实个别化针对性的教育制度。对随班就读学生，学习要求可增加适度的弹性；要根据残疾学生残疾状况和补偿程度，实施分类教学。鼓励和支持学校与残疾学生父母合作并听取意见，制定符合残疾学生身心特性和需要的个别化的教育计划。通过有针对性的个别化教学使残疾学生能够获得更为适合的教育。

　　 (五)特殊教育资源中心制度

　　按照融合教育原则，新《条例》调整了特殊教育学校的地位与作用，重新平衡了特殊教育学校的发展导向和目标定位。新《条例》规定，支持特殊教育学校拓展功能，成为区域的特殊教育资源中心，为区域内特殊教育提供指导和支持服务。具体的职能包括：指导、评价随班就读，为普通学校教师提供特殊教育培训；派出专业教师支持普通学校随班就读等。这就意味着特殊教育学校将担负教学与专业指导的双重职能，进一步突出了特殊教育学校的专业性，提高了其在教育体系中的地位。

　　 (六)与保育、康复相结合的残疾儿童学前教育制度

　　实践表明，对残疾儿童的早发现、早干预，实施有效的家庭教育、学前教育和康复训练，对于提高残疾人教育的效果具有显著的意义。新《条例》明确了公共服务的支持体系和职责，要求卫生行政部门等就残疾幼儿的早期发现、早期康复和早期教育等，为残疾幼儿家庭、幼儿园提供指导和支持。同时，强调对残疾幼儿的学前教育要实行与保育、康复相结合的制度。学前教育机构要配备必要的康复设施、设备和专业康复人员，具备条件的残疾儿童康复机构也可以作为学前教育机构，参与实施学前教育。

　　 (七)特殊教育教师制度

　　加快残疾人教育的发展，提高特殊教育教师队伍建设是其关键。新《条例》扩大了特殊教育教师的内涵范围，除特殊教育学校教师外，也包括在普通学校从事随班就读教学工作的专业教师，以及在普通学校中从事特殊教育的相关专业人员。新《条例》还对教师来源、培养培训、聘任、待遇等方面作了全面的修改和完善，着重保障和提高特殊教育教师在整个教师队伍中的地位及相应待遇。同时，确定了对从事特殊教育的高校毕业生要建立补偿和奖励机制、特殊教育教师补助津贴等机制。

　　(八)残疾人教育投入保障制度

　　保障残疾人受教育权利，加大财政经费投入保障是其基础。新《条例》进一步明确了各级人民政府在经费投入方面对残疾人教育、特别是义务教育的保障义务，要求完善建设标准、经费开支标准、教学仪器设备设施标准及公用经费标准等；此外，拓展了经费来源渠道，除地方各级政府用于义务教育的财政拨款和征收的教育费附加要有一定比例用于残疾儿童义务教育外，增加了将残疾人就业保障金用于特殊教育学校开展残疾人职业教育的规定；明确普通学校招收残疾学生的，应当按照特殊教育学校生均预算内公用经费标准足额拨付费用。

　　 (九)残疾学生资助制度

　　重视对残疾学生权利的维护与保障是新《条例》的重要出发点和落脚点。新《条例》在保障残疾学生入学并获得平等受教育机会的基础上，也重视对残疾学生及其家庭的经济支持，确立了按照国家学生资助政策要优先予以补助的原则，在实施完全免费的义务教育基础上鼓励优先为经济困难的残疾学生提供免费的学前教育和初中教育，并逐步实施残疾学生高中阶段免费教育。

　　 (十)考试的合理便利制度

　　平等参加考试的权利是残疾学生受教育权得到平等保护的重要前提。新《条例》要求考试机构基于合理便利原则给参加国家教育考试的残疾人提供必要支持和帮助。该项制度直接推动全国普通高校入学考试制度的配套完善，实行为残障考生提供专门试卷、专门考场和相应延长考试时间等措施。 除了上述主要制度创新外，新《条例》还继承和完善了原《条例》的很多制度规则，赋予了这些制度以新的内涵与要求。

　　四、积极贯彻新《条例》

　　新修订的《残疾人教育条例》已经自2017年5月1日起实施。贯彻实施好《条例》，保障残疾人受教育权利是各级政府、教育行政部门、各级各类学校以及全社会的共同责任。要实施好《条例》，确保《条例》规定的新理念、新制度、新要求落实到实际工作中。为此，要明确如下几项工作：

　　 第一，要转变观念、提高认识、更新理念。应将残疾人教育放在经济社会发展特别是教育改革发展稳定大局的高度上予以重视，充分认识到残疾人受教育权利的保障程度事关教育制度整体的公平公正，是实现教育现代化的重要标志和必要条件。

　　 第二，要严格依法行政，履行《条例》规定的职责义务，健全和落实制度要求。法律的生命在于实施。应严格按照《条例》的规定履行各项法定义务，确保各项要求在实践中予以落实、运行并切实发挥作用。

　　第三，要切实加强监督。《条例》作为行政法规，区别于其他规范性文件和政策的重要标志之一在于，其义务要求的刚性及行为规范的可操作性、可监督性和可追责性。要按照新《条例》要求，完善教育督导，加强层级监督，健全社会监督，引入司法监督，确保条例规范的落地落实，推动残疾人教育事业的持续健康发展及现代化、法治化水平的提升。

　　（王家勤，教育部政策法规司巡视员。）

Abstract: In January 2017，the State Council of the PRC revised and adopted the Regulations on Education for Persons with Disabilities.This revision has adapted to the new situation in the reform and development of education in China，which highlighted the basic and key role of education for persons with disabilities in integrating into the society and participating in social life，and updated the concept of education for the disabled with the protection system for the right to education of persons with disabilities improved.The revision and implementation of the Regulations are of great significance in promoting the education of persons with disabilities，as well as the improvement of the entire educational legal system and the development of concepts of education.

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