内容提要：国际移徙主要发生在“南北”之间。移徙工人对世界经济的包容性增长和可持续发展做出了重要贡献，但他们的人权经常受到侵犯。而近几年频发的极端恐怖袭击和大规模难民潮所引发的发达国家严重排外情绪和政策，更是使移徙工人遭遇前所未有的人权危机。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》是联合国专门保护移徙工人人权的重要公约，但因作为移徙工人主要就业国的发达国家均未批准该公约，该公约的机制形同虚设。作为移徙工人主要来源国的发展中国家应加强合作，推动发达国家承担人权保护责任。

　　关键词：人权保护　移徙工人　国际公约

　　国际移徙是一种由来已久的现象，人们为了谋生或寻求有更高报酬的工作，作为外国人来到他们所居住的国家。世界上没有任何地区、任何国家没有移徙者的身影，今天的差别在于，国际移徙者的人数远远超过历史上任何时期。全球化的影响，辅之以现代化交通工具和通信工具的高度发展以及由此带来的极大便捷，使得跨国工作移徙变得更加频繁，而各国之间发展的不平衡则更加剧了这一态势——越来越多的穷国人口为寻求更好的生活前景而叩响富国的大门。目前全世界有超过 2.32 亿的移徙者①，大部分移徙者来自发展中国家，其59%在发达地区居留下来，约占这些地区人口的11%。②传统移徙通常都是从发展中国家流向发达国家，现在，国际移徙不再是“南北”特有的现象，“南南”移徙正在呈上升趋势。受雇于高收入发展中国家的移徙者人数正在大幅度增长，亚洲 41%的增长最为突出。③ “移徙工人”是指在非为其国民的国家将要、正在或已经从事有报酬活动的人。④“移徙工人”定义的核心要素有两点：非国民性和有报酬的劳务。至于相关人员是否“有证件或身份正常”，则不是考虑重点。⑤下列人员不属于“移徙工人”：(1)国际组织和机构派遣或雇用，或一国外派或在其境外雇用的从事公务的人员；(2)一国外派或在其境外雇用，或代表一国参与发展方案和其他合作方案的人员；(3)作为投资者在非国籍国居住的人；(4)难民和无国籍的人；(5)学生和受训人员；(6)未获就业国接纳入境居住和从事有报酬活动的海员和近海装置上的工人。⑥

　　一、国际移徙对发展的重大影响

　　国际移徙对减少贫穷做出重大贡献。2013年，从人类发展指数偏低国家迁移到人类发展指数偏高国家的移徙者的收入平均增加了15倍。移徙者的汇款增加了家庭收入，帮助支付教育和医疗费用，入学率翻一番。⑦

　　国际移徙在全球经济增长中发挥着重要作用。对于发展中国家的原籍国而言，汇款是国际移徙最直接最明显的利益，是国内生产总值的一个重要部分和外汇收入的一个重要来源。⑧国际移徙者对于原籍国的价值还不仅仅是以金钱来衡量的，他们积累的技能和知识对于转让技术和体制知识也具有极大的促进作用。移徙工人对就业国也贡献巨大。移徙者给就业国带来新的技能、知识和活力，优化人口结构，解决劳动力短缺问题和其他难题，随着许多发达国家人口老龄化的趋势，来自发展中国家的年轻劳动力正好可以填补劳动力市场的空缺。

　　国际移徙促进了全球文化的融合。国际移徙是全球化过程中传统经济和社会结构解体的一个因素。对移徙者原籍国而言，家庭和当地社会经受着深刻而持久的影响，整个国家可能形成一种“移民文化”，就像半个世纪前的意大利或今天的菲律宾一样。同样，就业国也经历着急剧的变化，移徙者的存在促进了思想和文化的交流，移徙者在逐渐被就业国社会主流文化影响甚至同化的同时，也把自身独特的文化属性渗透到对就业国后代具有重要意义的“同化”进程之中——移徙者的存在不可避免地在民族国家内部形成民族文化多样化，改变认同，模糊传统界限，促进融合。

　　国际移徙可能影响社会关系、国家政治和国际关系。国际移徙对包容性增长和可持续发展做出了积极贡献⑨，但国际移徙涉及多种因素，具有多层面的性质，故也是一个颇具争议的话题。⑩原籍国易受“人才外流”之困扰，特别是在医疗卫生和教育等重要部门；在就业国，国际移徙可能会造成社会关系紧张，特别是当移徙者大量涌入时。随着国际移徙规模越来越大，就业国国民可能会将移徙者视为对自己的生活方式、文化的威胁；国际移徙者还可能被视为当地有限资源的竞争者；也有人认为，国际移徙者对其工作权构成威胁；就业国的国民甚至可能将移徙者视为对国家安全和社会稳定的威胁，犯罪分子和恐怖分子会利用流动人员……在这种认识主导之下，移徙者与就业国国民之间的矛盾就会爆发出来，这常常会造成一种后果：人们渐渐从政治角度看待移民问题，使得移民政策与难民政策和反恐政策的界限开始变得模糊不清，致使长期以来由社会经济自利主义和仇外心理所导致的民族封闭行为更加严重，各国纷纷修改移民政策，高筑保护主义壁垒。

　二、保护移徙工人人权的正当性

　　移徙自由是一项人权。移徙自由是个人生存和发展必不可少的条件，因此，国际人权法将移徙自由确立为一项基本人权。1948 年《世界人权宣言》第13 条规定：“人人在各国境内有权自由迁徙和居住；人人有权离开任何国家，包括其本国在内，并有权返回他的国家。”1966 年《公民权利和政治权利国际公约》第12 条规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。人人有自由离开任何国家，包括其本国在内。上述权利，除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制。任何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。”第13条接着规定：“合法处在本公约缔约国领土内的外侨，只有按照依法做出的决定才可以被驱逐出境，并且，除非在国家安全的紧迫原因另有要求的情况下，应准予提出反对驱逐出境的理由和使他的案件得到合格当局或由合格当局特别指定的一人或数人的复审，并为此目的而请人作代表。”此外，《欧洲人权公约第四附加议定书》第2-4条、《欧洲人权公约第七附加议定书》第1条、《美洲人权公约》第229条、《非洲人权和民族权宪章》第12条也确认了这项权利。国际移徙就是以人人享有移徙自由为前提的。

　　移徙工人的人权更容易受到侵犯。移徙工人作为陌生人来到另外一个国家，他们通常语言不通，不了解这个国家的法律和习俗，缺乏社交关系网，这不利于他们了解和维护自身权利。他们更容易受到剥削，常常被指责从就业国国民手中抢走了工作、消耗了社会福利、提高了当地的犯罪率，致使针对移徙工人的歧视、排斥和暴力更加严重。非正常移徙工人的人权受到的侵害尤其严重，他们因自己的身份有问题而受到雇佣，雇主享有非法利益，自身却遭受剥削和虐待。他们得不到适当的医疗保健、体面的住宿，无法行使结社自由权，没有获取法律公共服务的途径，或由于害怕暴露身份而在现实中不敢获取这些服务。⑪

　　三、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》要旨

　　联合国大会1990年12月18日通过了《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(以下简称《公约》)。《公约》于2003年7月1日起生效，截止至2017年12月31日有51个缔约国。《公约》是在联合国范围内通过的第一个专门性的保护移徙工人及其家庭成员人权的国际公约，是移徙工人人权保护的一个里程碑。

　　 《公约》适用于所有移徙工人及其家庭成员，而不强调其身份是否合法，即使是无证件或身份不正常的移徙工人也给予保护。在《公约》通过之前，国际法上还没有一个有关“移徙工人”的公认的或一般性的法律概念，以至于在很多情况下，许多身份不正常的国际移民既不属于难民，也不被视为移徙工人，他们游离于法律的保护之外，他们的人权最易受到侵犯，因此，一个较为宽泛的移徙工人的定义，符合人权保护的原则。相比较而言，身份正常的移徙工人的权利更有可能实现，因此应更多关注身份不正常的移徙工人的权利。⑫

　　《公约》适用于移徙的全过程。《公约》对移徙工人及其家庭成员权利的保护贯穿整个移徙过程，而不是仅仅在就业国工作期间。这一过程包括：准备移徙，离开原籍国或惯常居住国，过境和整个停留期间，在就业国的有报酬的活动，以及回返原籍国或惯常居住国。

　　《公约》要求各缔约国在尊重并确保所有在其境内或受其管辖的移徙工人及其家庭成员享有《公约》所确立的权利时，不得因性别、种族、肤色、语言、宗教或信念、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会本源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别而有所歧视。⑬针对移徙工人的不同情况，《公约》列出了几类单独分开的权利，提供不同程度的保护。(1)《公约》第三部分规定了所有移徙工人及其家庭成员包括身份不正常的移徙工人及其家庭成员都应享有的人权。⑭这些权利大多数与联合国各项核心人权条约，包括《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会及文化权利国际公约》，所保护的权利相同。《公约》对移徙工人享有的人身自由权和安全权以及被剥夺自由的移徙工人受到人道待遇的权利根据这类权利持有人的具体情况做了更适合于他们的规定。其他人权公约未明确予以保护而《公约》予以规定的移徙工人的特有权利包括：不得未经授权没收或销毁其个人证件，驱逐程序中的具体程序性保障，以及寻求领事或外交机关的保护和协助的权利。在所有移徙工人享有的经济、社会和文化权利中，移徙工人的文化特性受到尊重的权利，以及结束他们在就业国的停留时汇兑他们的收益和储蓄的权利是《公约》所特有的。此外，第三部分还规定了信息权。上述权利的享有与具体移徙工人个人身份是否正常无关。(2)有证件或身份正常的移徙工人及其家庭成员享有的其他权利。有证件或身份正常的移徙工人及其家庭成员除享有上述各项权利之外，还享有《公约》第四部分所列的各项权利。⑮(3)持有证件或身份正常的特殊类别的移徙工人及其家庭成员的权利，包括边境工人、季节性工人、海员、近海装置上的工人、行旅工人、项目工人、自营职业工人。⑯这些特殊类别的移徙工人及其家庭成员，除了享有《公约》第三部分所列的各项权利，还基于他们作为特殊类型移徙工人各自所具有的特性，分别享有《公约》第四部分所列各项权利中的部分权利。⑰《公约》要求各缔约国在尊重并确保所有在其境内或受其管辖的移徙工人及其家庭成员享有《公约》所确立的权利，不得因性别、种族、肤色、语言、宗教或信念、政治见解或其他意见、民族、族裔或社会本源、国籍、年龄、经济地位、财产、婚姻状况、出身或其他身份地位等任何区别而有所歧视。⑱

　　四、当前移徙工人人权保护面临的挑战及应对措施

　　移徙工人的人权保护正在遭遇前所未有的挑战。当前世界正面临着与国际移徙问题密切相关的政治危机、道德危机以及经济和社会危机。由于本轮全球化推动的商品和人员的大规模跨国界流动对各就业国生活水平和工作机会带来的消极影响，加之当前极端恐怖活动空前猖獗和大规模的难民潮及其造成的持久威胁，激起了就业国国民对自由贸易和移民的强烈政治反弹。以“9.11”事件为分水岭，许多国家的公众对自身安全和社会安全的关注程度空前提高。由于卷入“9.11”恐怖袭击的大多数恐怖分子碰巧都是外籍移民。虽然并非所有的外籍移民都是恐怖分子，也并非所有的恐怖分子都是外籍移民，但“9.11事件”制造了一种氛围，加剧了就业国国民对移徙工人的不信任和怀疑。2008年国际金融危机的爆发，移徙工人的境况更是雪上加霜，由于就业国陷入经济衰退而导致的仇外、反移民的情绪以及相关歧视活动使得移徙工人成为最先失业的人。而近几年欧洲频频发生的极端恐怖袭击和大规模的难民潮，更是极大地加剧了就业国民众对外来移民的排斥，甚至仇恨，致使移徙工人无辜受到非议，最好的情况是把移徙工人等同于经济移民，最坏的情况下就是把他们等同于骗子、罪犯甚至恐怖分子，致使移徙工人更容易受到种族主义、仇外心理、歧视和不容忍现象的侵害。

　　关于《公约》的局限性。从理论上和逻辑上讲，移徙工人的人权通过《公约》已经得以确立，并可通过缔约国履行条约义务获得保障，而现实情况是，《公约》所保障的各项权利与移徙工人所面对的现实之间存在着巨大差异。造成这种情况的一个很重要的原因是《条约》的影响力过低。截止至2017年12月31日，从1990年联大通过《公约》至今，《公约》只有51个缔约国，与其他联合国核心人权条约的批准情况相比显然批准国太少。⑲并且批准国还以作为移徙工人来源国的发展中国家和小国为主，没有一个发达国家批准《公约》。⑳由于缺少大国参与，尤其是没有作为移徙工人主要接受国的国家，如美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本，以及西欧各国的参加，这直接对《公约》的实效性和普遍约束力构成挑战，致使公约设立的机制形同虚设。

　　关于就业国给予移徙工人及其家庭成员身份的正常化。虽然《公约》适用范围包括了身份不正常的移徙工人，但由于《公约》的指导思想是尽量预防、减少和消除身份不正常的移徙工人，因而，尽管《公约》规定对移徙工人及其家庭成员权利的保护与具体个人身份是否正常无关，但为了表明立场，《公约》给予了身份正常的移徙工人及其家庭成员以更全面、更周到的保护。然而在现实中，更需要保护的是那些身份不正常的移徙工人及其家庭成员。身份正常的移徙工人或许享受不到与就业国国民同样的待遇，但通常情况下其合法权益还是有一定保障的，而那些身份不正常的移徙工人情况则完全不同。不正常的移徙者身份可能成为获得司法救助的直接障碍，在有些国家，身份不正常的移徙者不能享有就业法保障的劳动权利，因为没有就业许可，雇用合同被认为是非法的。[21]另外，由于身份不正常，他们往往不太愿意接触公共当局以获取医疗服务、送孩子上学、控诉罪行和践踏人权的行为或者寻求司法补救，因为他们担心会丢掉工作、遭到举报、惩罚或被驱逐出境。除非移徙工人能享有法律保护并能要求追究责任，否则他们的权利仍将继续受到侵犯；然而非正常移徙工人这种事实上游离于法律保护之外的边缘化处境，使得《公约》赋予他们的有限的权利在很大程度上无异于“画饼充饥”。对于这样一个两难的局面，移徙工人权利委员会指出：“身份正常化是解决身份不正常的移徙工人及其家庭成员极端弱势处境的最有效措施”[22]。

　　积极推进移徙工人就业国尽早批准《公约》。考虑到《公约》对于保护移徙工人及其家庭成员权利的重要性及《公约》目前的加入情况，又考虑到当前的国际移徙流向的现状，发展中国家应加强国际合作，并积极推动那些吸收移徙工人的发达国家尽早批准《公约》。

　　五、结语 毋容置疑，移徙工人对原籍国和就业国的经济和社会发展做出了巨大贡献，但现实情况是，移徙工人的付出与其应获得的财富及应得到的尊重和保护严重失衡。“正义是权利的逻辑基础”[23]。充分保护移徙工人的人权，使其在全球财富增长中得以体面和有尊严地劳动，得到其所创造财富的合理份额，不仅有利于维持经济增长，更是维护公平正义、促进社会进步和人类可持续发展要求使然。

　　（张爱宁，外交学院人权研究中心主任、教授。）

　　注释：

　　①在1990年，全世界约有1.5亿移徙者，到2005年，这个数字增加到1.91亿人。参见联合国秘书长的报告：《国际移徙与发展》，载联合国网站，2006年6月6日。

　　②参见联合国移徙者人权问题特别报告员的报告：《移徙者人权》(A/69/302)，2014年，第15段。

　　 ③参见上注。

　　④《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》，第2条。

　　⑤有证件或身份正常：指在就业国内依照该国法律和该国为缔约国的国际协定，获准入境、停留和从事有报酬活动。没有证件或身份不正常，指在就业国内但未能依照该国法律和该国为缔约国的国际协定，获准入境、停留和从事有报酬活动。参见上注，第5条。

　　⑥参见上注，第3条。

　　 ⑦参见注②，第26段。

　　⑧2013年，移徙者的汇款额约为4，040亿美元。参见注②，第26段。在2005年，这个数额是2，320亿美元，远远超过这些国家获得的官方发展援助数额。2004年1/3的移民汇款汇入四个国家：印度、中国、墨西哥和法国。在菲律宾、塞尔维亚和黑山，移徙者寄回的钱占本国经济的很大部分。汤加2004年接收的移民汇款占该国GDP的比率最大，为31.1%。参见注①。

　　 ⑨See United Nations，Transforming Our World：the 2030 Agenda for Sustainable Development(A/RES/70/1)，2015，para.29.

　　 ⑩2016年《关于难民和移民的纽约宣言(草案)》(A/71/L.1，附件二：《迈向安全、有序和正常移民的全球契》)，2016 年9月19日联合国大会通过。

　　⑪根据移徙工人权利委员会的报告，在全球2.14亿移徙工人中，有 10%15%身居国外的移徙工人身份不正常，这个数字在未来十年还会继续增长。参见“Migration：A Global Governance Issue”，载联合国人权事务高级专员办事处官网，2018年2月20日访问。

　　⑫参见李雪萍：《国际人权法上的迁徙自由和移徙工人的权利保护》，载《法律科学》2004年第3期，第35页。

　　⑬参见《公约》第7条。

　　⑭参见《公约》第8-35条。

　　⑮参见《公约》第37-56条。

　　⑯指从事非属雇用合同的有报酬活动，通常是单独或与其家庭成员共同通过此种活动谋生的移徙工人，以及经就业国适用的立法或双边或多边协定承认为从事自营职业的任何其他移徙工人。

　　⑰参见《公约》第58-63条。

　　⑱《公约》第7条。

　　⑲截至2017年12月30日，《消除一切形式种族歧视国际公约》的缔约国是178个，《经济、社会及文化权利国际公约》的缔约国有166个，《公民权利和政治权利国际公约》的缔约国有169个，《消除对妇女一切形式歧视公约》的缔约国有189个，《禁止酷刑或其他残忍、不人道或有辱人格待遇公约》的缔约国有162个，《残疾人权利公约》的缔约国有175个；《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》的缔约国有57个。

　　⑳这些批准的国家是：阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、阿根廷、阿塞拜疆、孟加拉国、伯利兹、布基纳法索、玻利维亚、波斯尼亚黑塞哥维纳、布基纳法索、佛得角、智利、哥伦比亚、刚果、厄瓜多尔、埃及、萨尔瓦多、加纳、危地马拉、几内亚、圭亚那、洪都拉斯、印度尼西亚、牙买加、吉尔吉斯斯坦、莱索托、利比亚、马达加斯加、马里、毛里塔尼亚、墨西哥、摩洛哥、莫桑比克、尼加拉瓜、尼日尔、尼日利亚、巴拉圭、秘鲁、菲律宾、卢旺达、圣多美和普林西比、塞内加尔、塞舌尔、斯里兰卡、圣文森特和格林纳丁斯、叙利亚、塔吉克斯坦、东帝汶、土耳其、乌干达、乌拉圭和委内瑞拉。

　　[21]参见联合国秘书长报告：《促进和保护人权，包括促进移徙者人权的方式方法》(A/68/292)，2013年，第84段。

　　[22]Committee on the Protection of the Rights of All Migrant Workers，General Comment No.2 on the Rights of Migrant Workers in an Irregular Situation and Members of Their Families(CMW/C/GC/2)，2013，para.16.

　　[23]夏勇：《人权概念起源———权利的历史哲学》，中国政法大学出版社2001年版，第27页。

Abstract: International migration mainly happens between the North and the South.Migrant workers have made important contributions to the inclusive growth and sustainable development of the world economy，but their human rights are often violated.In recent years，frequent extreme terrorists attacks and the large-scale refugee influx which have triggered anti-foreign sentiment and policies in developed countries.Under this circumstance，migrant workers are facing an unprecedented human rights crisis.The International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families is an important convention which especially protects human rights of migrant workers by the United Nations.But this convention has not been ratified by any of developed countries where most migrant workers seek employment，which has made this convention an empty shell.Developing countries where most migrant workers originate from，should strengthen the cooperation and urge developed countries to fulfill the duty of human rights protection by normalizing the status of migrant workers and that of members of their families in employment countries，and ratifying the International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families as soon as possible.

　　（责任编辑叶传星）