内容提要：1993年世界人权大会以来，非洲共有9个国家实施了10期人权行动计划。对这些计划的文本及相关实施情况进行分析可以发现，有四种机制对于提升国家人权行动计划的实施效能具有比较关键的作用，分别为：本国核心人权问题的定位聚焦机制，行动计划与其他发展战略的嵌套融合机制，本国的经济增长及相关资源的挖掘利用机制，国内公共冲突的有效治理及公共秩序保障机制。明确并统筹这些机制对于提升发展中国家的人权行动计划效能具有比较突出的现实意义。

关键词：非洲 国家人权行动计划 人权政策

通过制定和实施国家人权行动计划来系统地保障和促进人权是一种世界范围内广受认可的施政方式。1993年举行的世界人权大会提出了制定国家人权行动计划的倡议，大会通过《维也纳宣言和行动纲领》，“建议每个会员国考虑是否可以拟订国家行动计划，认明该国为促进和保护人权所应采取的步骤”。①

从1993年到2017年，先后有9个非洲国家制定和实施了10期国家人权行动计划，分别为：马拉维制定的《人权领域的国家行动计划(1995-1996年)》，南非制定的《保护和促进人权国家行动计划(1998年)》，尼日利亚制定的《促进和保护人权国家行动计划(2006年)》《促进和保护人权国家行动计划(2009-2013年)》，坦桑尼亚制定的《国家人权行动计划(2013-2017年)》，利比里亚制定的《国家人权行动计划(2013-2018年)》，索马里制定的《索马里人权路线行动计划(2015-2016年)》，这7期人权行动计划是本文研究的重点。此外，根据联合国人权高专办网站显示，位于非洲的民主刚果、佛得角、毛里塔尼亚分别在2000年、2003年、2003年制定和实施了国家人权行动计划，但由于尚未获得英文版本，这三期人权行动计划暂不列入研究范围。

通过对比非洲各国人权行动计划的文本，提炼他们重点关注的内容和形成的机制性做法，参考各国在联合国人权理事会普遍定期审议中各国的陈述及国际社会的评价情况，参考相关国家在人类发展指数方面的变化情况，可以归纳出在保障人权行动计划的有效性中发挥着关键作用的四种机制：本国核心人权问题的定位聚焦机制，行动计划与其他发展战略的嵌套融合机制，本国的经济增长及相关资源的挖掘利用机制，国内公共冲突的有效治理和公共秩序保障机制。具备了这四种机制并不能保障行动计划一定会取得非常好的效果，但如果这四种机制缺失，则会导致比较严重的负面后果。

一、本国核心人权问题的定位聚焦机制

一个国家或社会的人权政策与规划要取得理想的效果，需要深度扎根于自身独特的历史背景和社会现实，从中识别最需要面对和处理的问题，从中寻找各类人权问题的相互关系和共性根源。通过对非洲诸国人权行动计划文本和实施过程的研究，可以发现，这些国家大多数重视自身所处的历史背景和社会现实，注重从历史和现实的纵向维度中思考和概括现在所面临的问题和需要采取的举措。

比如，长达350年的殖民统治、种族隔离及种族歧视是南非社会问题的重要根源，南非在其国家人权行动计划中，开篇就回顾了自身在人权保障方面的历史和存在的严峻挑战，将消除种族歧视，建立公平的社会作为人权保障的重要内容。从联合国人权理事会普遍定期审议来看，南非在改变种族歧视方面的努力得到了很多国家的认可。其中，有几内亚、马来西亚、中国、刚果民主共和国、塞内加尔等22个国家注意到了南非为克服种族歧视问题所采取的各种举措，马来西亚、古巴、博兹瓦纳、英国、约旦等5个国家强调了南非在消除种族歧视方面的典范或领导者作用，中国、俄罗斯、巴基斯坦、加纳、斯里兰卡等8个国家要求分享相关经验或希望获得进一步的信息，刚果民主共和国、毛里塔尼亚等4个国家希望南非重视现在仍然存在的种族歧视问题，并采取举措加以解决。②可以看出，南非在消除种族歧视方面在联合国得到了非常广泛的关注和赞誉，为其国家人权形象的改善起到了非常重要的作用。

又如，索马里的人权保障面临的最大障碍是国内动荡不安的政治形势，以及恐怖主义造成的脆弱的安全状况，对政府官员、人权维护者和平民频频发动的恐怖主义攻击，造成了持续的集体恐慌，迅速改变这种环境成为政府的当务之急。③在综合判断国内形势的基础上，确定了四项优先领域，分别为：设立独立的国家人权委员会；对妇女、人权和社会发展部开展人权方面的能力建设；保护弱势群体和平民；遵守国际人道主义法。④

和一些发达国家将人权行动计划的主题聚焦在一个方面或少数几个方面不同，非洲国家的人权行动计划往往要将很多个问题及其解决计划纳入其中，所以，需要回应的核心问题可能有多个。明确核心问题对于非洲国家有效制定和实施国家行政计划是很重要的。这是因为：(1)非洲国家普遍面对着人权问题复杂化、相互交织、基础薄弱、资源有限、社会秩序脆弱的现状，如果不能将有限的资源进行一定程度的集中，将很难取得现实成效。从这个意义上说，这种聚焦机制起着集中注意力和资源的作用，这个过程也是非洲国家政府进一步梳理各种人权问题的关键点的过程。(2)尽管存在着很多人权问题，很多方面的人权状况也需要加以改善，但是一些特别严重侵害人权的现象可能会引发更多关注，也容易对当事人产生更严重的伤害，尤其急需改变。最突出的表现比如，在索马里制定行动计划时，青年党的各种恐怖袭击行为还在危害着民众的生命安全；在坦桑尼亚、利比里亚、尼日利亚等国制定行动计划时，都存在着妇女割礼的现象，这种传统习俗对妇女权利的伤害是结构性、长期性的，也是最不能让国际社会理解和宽容的；在坦桑尼亚则存在着将白化病人视为极端而加以人为杀害的情形；在不少国家，艾滋病问题造成劳动人口在经济生产率最高的年龄死亡，同时导致财产、收入、代代相传的技术和技能、知识和习俗的损失。这些都是迫切需要加以改变的现象，所以往往就容易获得优先考虑。

二、行动计划与其他发展战略的嵌套融合机制

非洲国家无一例外面对着经济社会发展的多重巨大压力，有些国家在制定和实施人权行动计划时还面对着国内动荡不安的暴力冲突环境，有些则需要将消除大规模冲突造成的严重人权侵犯后果作为人权行动计划最重要的内容。在历史问题复杂、政治秩序脆弱、社会经济落后、宗族宗教诉求多元复杂的基础上推进人权事业，就需要尽量将人权类目标和其他经济社会发展的目标相契合，和其他发展规划相协调，才有可能取得预期的效果。在这种情况下，难以具体讲清到底是不是人权行动计划导致的人权状况变化，因为还可能有其他相关规划在起作用。但也从另一角度讲，只有和其他规划相互支撑的人权行动计划，才可能是有效的人权行动计划。

比如，坦桑尼亚非常强调人权行动计划与其他发展规划的一致性和互融性，强调国家人权行动计划在现有的国家政策和战略上强化基于人权的途径，包括坦桑尼亚国家发展与减贫战略(MKUKUTA)、桑给巴尔岛发展与减贫战略(MKUZA)、千年发展目标、2025愿景、五年发展规划(2011.12-2015/2016年)，以及其他部委和机构的现有行动计划。⑤强调国家人权行动计划不应被看作为一个独立于其他国家发展规划的计划。在制定国家人权行动计划的过程中，协调委员会将那些直接或间接地与人权相关的国家发展目标、政策目标、程序和具体的干预措施一并考虑了进去。⑥这种做法具有两个方面的积极影响：一方面，避免人权另起一套及被孤立，确保人权的各项目标体现在相关的发展理念和计划中；另一方面，能够相当程度上引起广大公务员对人权的重视，并将人权价值融入到日常的行政管理和公共政策制定与执行过程中去。

又如，利比里亚实施国家人权行动计划的同时，还在制定或实施着《国家抚平创伤、维护和平与和解战略路线图》、打击贩运人口计划、《国家远景规划：2030年利比里亚崛起》、转型计划等多种国家战略或政策。这些不同的计划、规划、愿景之间有的彼此包含，有的相互交叉，共同构成利比里亚的公共政策系统。这时就需要将人权行动计划的内容、实施节奏、评估方式等与相关的规划进行匹配，从而避免政策间的冲突或相互抵制。

还比如，在索马里的人权路线图中，将各种具体的权利推进计划和“和平与国家建设目标”相互匹配和对应，从而避免相关施政内容的相互矛盾或掣肘，这对于动荡不安、百废俱兴的社会环境来说是非常必要的。

如果各项计划能够彼此融合和嵌套，至少可以产生三个方面的正向作用：(1)减少相关部门间、部门内部的目标冲突。在资源有限的情况下，不同目标之间如果产生冲突，则只能选择实现其中的部分目标。如果国家人权行动计划能够和其他国家政策规划之间很好地契合，就会在结构上减少与其他目标冲突的可能性，也可以避免单独由人权计划制定部门的自说自话而无法有效影响其他部门的潜在弊病。(2)减少数据统计、检查评估等环节中的行政成本。每一项计划的落实，每一项政策的实现，必然要求由相应的检查促进机制和评估考核体系。可以想象，如果人权行动计划能够和其他政策在时间节点、政策目标、相关机制上相融合，就可以减少很多检查、统计、评估等方面的成本，能够更综合、系统地来认识相关行为的成效和问题。(3)增强人权意识的渗透成效，从总体上优化政策效果。人权不是一个单独的政策领域，而是包罗万象的综合系统，几乎和政府的所有的公共管理和公共服务行为相关，几乎和所有的立法机关的相关立法行为相关，人权行动计划和其他国家政策、规划相协调，更容易将尊重和保障人权的意识渗透到相关政府部门和公务员中间，从而在立法、政策及相关执行的各个环节强化尊重和保障人权的理念。

三、本国的经济增长及资源挖掘和使用机制

人权行动计划必须以本国的经济社会发展大环境作为根本支撑。在对经济社会环境的依赖方面，非洲诸国表现非常显著。比如，在经济落后的马拉维，由于经费缺乏，导致很多人权行动或承诺无法实现，人们受教育权、健康权等多项权利无法有效保障，很多人权相关机构由于经费的缺乏而运转困难。⑦在坦桑尼亚，“经济限制”对“实施国家人权行动计划”以及“按时编写提交条约机构的国家人权报告”构成了障碍。⑧

行动计划的实施需要足够的资源来支持，缺乏资源支持的政策很容易成为空中楼阁。在联合国人权高专办编写的《国家人权行动计划指南》中明确提到，“计划的成功很大程度上将依赖于支持其活动的资源”，“合理资源的供应表明政府对计划和其人权目的的承诺的尊重。未能提供合理的资源将引起对政府认真态度和计划可信性的质疑。” ⑨

对于制定实施国家人权行动计划而言，主要涉及两类活动需要耗费大量的资金。第一类是行动总体运转性费用，包括计划制定前的调研、对各种团体意见的采集、计划制定、计划宣传、计划监督、总体评估等。这类费用是着眼于全局的，需要优先保障，否则会严重阻碍计划有效实施。第二类是具体项目的实施费用，包括为实现各个领域的具体目标而采取的各类具体活动的花费。这部分费用应当和政府各部门本身的年度预算结合在一起，这就需要政府各部门真正将自己内部可用资源结合计划的要求，对人权相关活动做适当的倾斜。

相对于全球其他区域的国家而言，非洲国家在发展阶段和可用资源上，普遍具有比较明显的劣势。也正因为如此，是否能够动员起本国内足够的资源，是否能够有效地利用联合国和国际社会中相关的资源、经验、技术，从而为本国服务，实现国际经验的本土转化，对于人权行动计划制定和实施质量有着非常重要的影响。

国际资源的利用对于缓解非洲国家普遍存在的资源短缺现象具有明显的好处，联合国及很多国际组织对支持非洲人权发展具有较强的动机。比如，坦桑尼亚的一些人权项目得到国际社会财政和技术援助，包括“国家人权行动计划”“降低母婴死亡率项目”“增加受教育机会方案”“向人权机制报告和普遍定期审议报告”等。⑩这些都能为非洲国家人权行动计划的制定和实施提供技术、经验和资金支持。在对非洲诸国的普遍定期审议中，也会不断有国家建议对相关国家或项目提供更多的国际援助。

但同时，也需要注意到依赖外来资源的负面后果。这主要表现为对外来资金形成依赖而缺乏独立推进某项政策或目标的能力，而一旦外来资金无法持续，则造成本国相关政策无法有效延续。比如，在马拉维参加联合国第二轮普遍定期审议时，利益攸关方报告的联署材料提出，马拉维的艾滋病毒和艾滋病应对措施无法长期持续下去，因为超过90%的资金来自国外捐助。⑪

在争取和利用国际资源的同时，要成功地实施人权行动计划，更多的是动员和整合国内的资源。这就需要政府在以下几个方面强化资源配合和供给。第一，要将实施人权行动计划的必要性在全国范围内形成基本共识，从而为资源的整合和配置提供基础。第二，要将相关项目的经费预算落实到位。一些国家只是笼统地讲要实施哪些计划，但财政支持却很模糊或缺乏保障，缺乏资源保障的计划往往会流于形式。第三，非洲国家多数在政府运作的有效性上存在很多不足，腐败现象也随处可见，因而在人权行动计划的实施过程中，不仅要动员更多的资源，也必须防止在资源使用过程中的腐败现象，防止本来就不足的资源用不到该用的地方。

四、国内公共冲突的有效治理和公共秩序保障机制

国家人权行动计划既可能在和平的环境下制定和实施，也可能在战后或内乱结束后制定和实施，但无论计划制定之前的历史背景为何，计划本身的有效实施却需要一个相对稳定的政治社会环境。内在原因在于，各种预期的行为、规划和资源投入需要一定的持续性，而如果在计划实施中产生重大的秩序挑战，则各种计划就可能会因为重大干扰因素的出现而导致无法按照预定轨道进行。在本文研究的非洲国家中，一些国家的社会政治环境面临着很严峻的挑战。

比如，刚果(金)在2000年制定和实施了国家人权行动计划，而由于刚果东部的民族冲突及不同国家和势力对资源的争夺导致持续的战争。在1996年10月到1997年5月曾经处于战争状态，1997年5月至1998年7月曾出现短暂的和平，1998年8月到2003年4月战争又持续了近五年，先后有卢旺达、乌干达、布隆迪、安哥拉、津巴布韦、纳米比亚等多个非洲国家卷入其中，涉及大大小小的武装派别共25个，成为非洲历史上规模空前的地区性战争，导致近540万人死亡，流离失所者不计其数。⑫在这种大背景下，行动计划的实施效果自然会大打折扣。

又如，在索马里，人权行动计划实施过程中，青年党与国民军还在进行着旷日持久的地盘争夺战和拉锯战，维和部队不仅难以支持索马里的国家重建，甚至连自身的安全都难以保证。在这种环境下，政治秩序的重建阻力重重，一波三折。⑬

还比如，毛里塔尼亚在2003年颁布实施人权行动计划，2005年国家安全局局长瓦尔和总体卫队司令阿齐兹趁塔亚赴沙特出席国王葬礼之机，以反对塔亚政权独裁专制为由，发动不流血政变，成立“争取公正和民主军事委员会”接管政权。

不稳定的社会环境会对计划的实施造成非常严重的影响，典型的情况包括：造成计划实施主体的缺位；造成计划实施资源的严重短缺；造成安全议题成为社会主导议题，而无法继续原有的计划；导致不同势力间的相互仇杀，使得宽容、谅解和人道主义等价值成为遥不可及的奢侈品。

安全稳定的社会环境依赖于彼此认可的冲突治理机制，这既需要相互宽容的文化塑造，也需要有效的冲突管理机构发挥核心的作用。比如，南非成立“真相与和解委员会”来使种族间仇恨在“受害者”“责任人”等新的概念框架下得到化解，淡化了原有的以种族间冲突来解释的固有框架，从而使长期以来的历史冲突得到了比较好的转化。

五、结语

上述四种机制具有结构上的内在相关性，必须统筹考虑。第一，本国核心人权问题的定位聚焦机制是要回答，人权行动计划要“干什么”的问题，是“目标”所在。缺乏准确而清晰的“目标系统”，整个政策行为就会迷失方向，而这种“目标”确定的水平高度依赖于对社会现实的准确反映和对社会大众心理的精准掌握。第二，行动计划与其他发展战略的嵌套融合机制，是要解决“人权保障”与其他国家发展目标的关系。在很多具体的具有竞争性的目标体系中，“人权”很容易被忽略，很容易被认为是“奢侈的”或“不切实际”的目标。这就需要准确地界定“人权”在整个国家政策体系中的地位和角色，就需要将人权的目标准确地全面地渗透在其他的经济社会发展规划中，这是“人权”能够不被其他政策“边缘化”的关键所在。第三，本国的经济增长及相关资源的挖掘利用机制，是要解决“拿什么”来实现计划目标的问题。“巧妇难为无米之炊”，充足的资源及准确地高质量地运用资源，是确保人权“落地”，计划“实现”的关键所在。第四，国内公共冲突的有效治理和公共秩序保障机制，是确保计划实施的基本的秩序要素的关键。缺乏基本的公共秩序，其他人权目标的实现就会成为空中楼阁，所以，尽管保障一个社会处于基本的秩序中，并不一定就能够实现人权行动计划的诸多目标，但一旦公共秩序缺乏，则其他计划就会被“挤兑”，整个社会恢复秩序就会成为更具有紧迫性的目标。

截至目前，从联合国人权高专办网站及人权理事会普遍定期审议的材料来看，全球已经至少有38个国家共制定了55期国家人权行动计划，其中，来自亚洲、非洲、拉丁美洲的国家数达到了27个，计划数达到了41期，国家数占总数71.1%，计划数占总数74.5%。这些发展中国家多数面对着经济发展的巨大压力以及多元化的人权问题，有些还面对不稳定的政治环境。要在这种环境下制定和实施人权行动计划，就应当统筹考虑上述问题，从而避免政策的效能缺失。

（许尧，南开大学人权研究中心<国家人权教育与培训基地>、南开大学周恩来政府管理学院副研究员，管理学博士。本文系国家人权教育与培训基地重大项目“各国国家人权行动计划比较研究”<项目号：13JJD820022>的阶段性成果。）

注释：

①《维也纳宣言和行动纲领》，世界人权会议1993年6月25日在维也纳通过，参见胡志强编：《中国国际人权公约集》，中国对外翻译出版公司2004年版，第294页。

②参见《普遍定期审议工作组报告——南非》，人权理事会第八届会议，2008年5月23日，A/HRC/8/32，载联合国人权高专办网站；2017年10月27日访问。

③《根据人权理事会第16/21号决议附件第5段提交的国家报告——索马里》，人权理事会普遍定期审议工作组第二十四届会议，2016年1月18日至29日，A/HRC/WG.6/24/SOM/1，第 13页。

④《普遍定期审议工作组报告——索马里》，人权理事会第三十二届会议普遍定期审议，2016年4月13日，A/HRC/32/12，第4页。

⑤United Republic of Tanzania National Human Rights Action Plan(2013-2017)，Preface.

⑥United Republic of Tanzania National Human Rights Action Plan(20132017)，pp.78.

⑦具体情况可以参考人权事务高级专员办事处根据人权理事会第5/1号决议附件第15(c)段和理事会第16/21号决议附件第5段汇编的材料概述——马拉维，利益攸关方报告，人权理事会普遍定期审议工作组第二十二届会议，2015年5月4日至15日，A/HRC/WG.6/22/MWI/3。

⑧《根据人权理事会第16/21号决议附件第5段提交的国家报告——坦桑尼亚联合共和国》，人权理事会普遍定期审议工作组第二十五届会议，2016年5月2日至13日，A/HRC/WG.6/25/TZA/1，第16页。

⑨Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights，Handbook on National Human Rights Plans of action.p.100，2018年3月10日访问。

⑩《根据人权理事会第16/21号决议附件第5段提交的国家报告——坦桑尼亚联合共和国》，人权理事会普遍定期审议工作组第二十五届会议，2016年5月2日至13日，A/HRC/WG.6/25/TZA/1，第14页。

⑪联合国人权事务高级专员办事处根据人权理事会第5/1号决议附件第15(c)段和理事会第16/21号决议附件第5段汇编的材料概述——马拉维，利益攸关方报告，人权理事会普遍定期审议工作组第二十二届会议，2015年5月4日至15日，A/HRC/WG.6/22/MWI/3，第9页。

⑫相关情况参见汪峰：《刚果(金)内战研究(1996-2003)》，上海师范大学硕士学位论文，2011年。

⑬参见肖玉华、谢明奎：《非洲之角国家政治发展年度报告(2015-2016)》，载刘鸿武主编：《非洲地区发展报告(2015-2016)》，中国社会科学出版社2017年版，第66页。

Abstract:Since the world conference on human rights held in 1993，nine African countries have formulated 10 human rights action plans.It can be found that there are four key mechanisms to ensure the effectiveness of these plans through text and process research.They are the mechanism of core issue focusing，the nested mechanism between human rights action plan with other development strategies，the economic development and the mechanism of resource mining or utilization，the mechanism of conflict governance and public order maintain.It is of practical significance to clarify and coordinate these mechanisms to enhance the effectiveness of human rights action plan in developing countries.

(责任编辑叶传星)