内容提要：《残疾人权利公约》是联合国核心人权公约之一，在国际残疾人运动史上具有里程碑意义。《残疾人权利公约》在起草过程中得到世界各国的普遍支持和非政府组织的积极参与。该公约为各国残疾人事业发展提供了重要遵循。中国是制定《残疾人权利公约》的积极倡导国和重要参与国，也是《残疾人权利公约》的首批签署国和批准国，更是《残疾人权利公约》的忠实履约国。中国政府为公约制定生效付出的努力和贡献的智慧得到联合国系统和世界各国的普遍赞赏，中国政府在履约过程中积累的经验和做法亦可供其他国家参考和借鉴。
关键词：残疾人权利保护 残疾人权利公约 中国贡献
联合国《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)是21世纪联合国制定的第一个综合性人权条约，也是首个开放供区域一体化组织签字的人权公约。《公约》标志着联合国核心人权公约体系的进一步完善，也意味着人们对待残疾人的态度和方法发生了“示范性转变”。①在《公约》的起草、签批过程中，中国政府积极分享经验，贡献智慧，发挥了至关重要的作用。作为《公约》第一批缔约国，中国政府始终捍卫公约的基本原则和精神，积极履行公约义务，得到联合国系统和世界各国的普遍肯定与赞赏。
一、《公约》的起草始末及评价
尊重和保障人权是联合国始终坚持和恪守的一项宗旨。1945年6月26日制定的《联合国宪章》开篇即重申了基本人权、人格尊严和价值以及男女平等权利的信念。1948年12月10日，联合国大会通过《世界人权宣言》，强调人人生而自由，在尊严和权利上一律平等；人人有资格享有该宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。为进一步加强人权保障，联合国大会1965年12月21日通过《消除一切形式种族歧视国际公约》，1966年12月16日通过《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》，1979年12月18日通过《消除对妇女一切形式歧视公约》，1984年12月10日通过《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，1989年11月20日通过《儿童权利公约》，从而在世界范围内为人权易受侵犯群体提供了更为周全的国际法保护。
联合国较早时候就认识到残疾人人权保障的重要性。联合国大会1971年12月20日通过《智力迟钝者权利宣言》，1975年12月9日通过《残疾人权利宣言》，1982年12月3日通过《关于残疾人的世界行动纲领》，1991年12月17日通过《保护精神病患者和改善精神卫生保健的原则》，1993年12月20日通过《残疾人机会均等标准规则》。联合国力图通过这些国际性文件，引起各国政府对残疾人人权保障的重视；事实上，这些国际性文件对全球残疾人运动也确实起到了很大推动作用。但是，由于这些国际性文件都不是公约，不具备国际法效力，因而其发挥的作用毕竟是有限的。与妇女、少数民族、儿童等群体相比，残疾人的社会地位更加弱势，人权也更易受到侵犯，然而残疾人恰恰没有专门性国际公约的保护。前文提及的联合国六大核心人权公约中，《消除对妇女一切形式歧视公约》仅仅规定“残疾”作为妇女享有社会保障的权利以及享有带薪假的权利的情况之一，《儿童权利公约》第23条专条规定了残疾儿童，而其他四个核心人权公约对残疾人只字未提。这无论如何都是不正常的，反映了国际社会对于残疾人人权保障的重视程度并不足够。
(一)《公约》的起草过程
为了推动联合国制定残疾人权利公约，残疾人及其代表组织召开了无数次会议，不断发出倡议和号召。1987年在斯德哥尔摩召开的《关于残疾人的世界行动纲领》执行情况全球专家会议上，决定提请联合国大会召开一个特别会议，以期拟定一项消除对残疾人的一切形式歧视国际公约草案，意大利据此编拟了公约的大纲初稿并提交第四十二届联合国大会。1989年第四十四届联合国大会上，瑞典进一步提出关于公约草案的陈述。2000年联合国人权会议上，爱尔兰建议应当明确支持公约的制定。不过，这几次努力都以失败而告终。2001年在南非德班举行的反对种族主义、种族歧视、仇外心理和有关不容忍行为世界会议上，建议联合国大会考虑拟订一项全面和综合国际公约，以促进和保护残疾人的权利和尊严，包括针对影响到他们的歧视性做法和待遇的特别规定。在2001年第五十六届联合国大会上，墨西哥总统文森特·福克斯(Vicente Fox)递交了一个动议，建议联合国建立“特设委员会”(Ad Hoc Committee)，负责制定一个旨在促进和保护残疾人权利和尊严的综合性国际公约。联合国大会2001年12月19日通过决议，决定设立一个特设委员会“以便根据社会发展、人权和不歧视领域工作所采取的整体办法，并考虑到人权委员会和社会发展委员会的各项建议，审议关于促进和保护残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约的建议”，并“请各国政府、联合国系统各有关机构和组织，包括相关的人权条约组织、各区域委员会、社会发展委员会残疾问题特别报告员以及关心此事的政府间和非政府组织”参与公约的制定。②自此，公约的起草工作正式启动。
2002年7月29日至8月9日在纽约联合国总部召开了第一届特设委员会会议，会议决定就公约的性质和结构、应审议的内容、后续行动和监测问题以及新文书与现有文书是否相辅相成等问题继续征求各方面的意见建议。2003年6月16-27日，在纽约联合国总部召开了第二届特设委员会会议，会议决定成立一个工作组编写公约案文的草案，作为各国政府协商的基础。2004年1月5-16日，工作组会议在纽约联合国总部召开，工作组由27个政府代表、12名非政府组织代表和1名国家人权机构代表组成，会议制定了一个25条的公约草案文本，作为以后特设委员会会议谈判的基础。2004年5月24日至6月4日、2004年8月23日至9月3日、2005 年1月24日至 2月4日、2005年8月112日、2006 年1月16日至2月3日、2006年8月7—18日在纽约联合国总部先后召开了第三至八届特设委员会会议，完成了《公约》及其《任择议定书》的谈判磋商过程。2006年12月13日，联合国大会协商一致通过《公约》及其《任择议定书》。2007年3月30日，《残疾人权利公约》及其《任择议定书》开放供各国签署，当天即有81个国家及区域一体化组织的代表签署公约，44个国家和地区签署任择议定书，1个国家批准了公约。这是有史以来在开放签署日获得签署数量最多的联合国人权公约。2008年5月3日，该公约正式生效。截至2018年2月月底，共有188个国家签署公约，177个国家批准公约；119个国家签署任择议定书，91个国家批准任择议定书。
(二)《公约》制定过程的特点
《公约》的制定体现以下特点：
一是《公约》的制定得到联合国机构和许多国家的大力支持。在是否制定公约问题上，有相当一部分国家开始是不支持公约制定的，他们认为此前的核心人权公约已经覆盖了残疾人群体。公约起草工作正式启动后，联合国机构和与会各国看法逐渐趋于一致，坚定地支持公约的制定。每次会议都有100多个国家直接参与磋商和谈判，为公约的制定做了许多卓有成效的工作，从而确保在4年多时间内就完成了公约的起草，公约质量也得到各方面的肯定和认可。
二是非政府组织为《公约》的制定发挥了重要作用。联合国大会对于非政府组织参与公约制定工作非常重视，通过专门决议，许可所有具有经济及社会理事会咨商地位的非政府组织参加特设委员会会议，不具备咨商地位的非政府组织也可以申请参加特设委员会会议，而且还决定协助缺乏资源的非政府组织参加特设委员会会议。③为确保前述规定落实，专门设立了一个自愿基金，以支持非政府组织和发展中国家、特别是最不发达国家的专家参与，并邀请各国政府、民间社会和私营部门向自愿基金捐款。④非政府组织的深度参与被认为是联合国公约制定史上的突破和创新，参加第八次特设委员会会议的非政府组织人员一度达到800多名，这在联合国以往的公约起草历史上是绝无仅有的。
三是“求同存异”成为《公约》制定过程中的主旋律。这么多国家和非政府组织参与公约的制定，各种意见汇集，争议在所难免，形成统一的案文绝非易事。与会各国和非政府组织都付出了极大努力，做出了许多妥协和让步，将有争议的事项采取切实可行措施予以处理。比如，将个人投诉程序从公约中剥离出去，改在《任择议定书》中予以规定；将“武装冲突”内容集中表达，并通过与会国投票来解决该内容的去留；对于“legal capacity”的争议，通过不同文本各表的方式予以解决。这些做法有效解决了与会方的重要关切，确保了公约起草工作的及时完成。
关键词：残疾人权利保护 残疾人权利公约 中国贡献
联合国《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)是21世纪联合国制定的第一个综合性人权条约，也是首个开放供区域一体化组织签字的人权公约。《公约》标志着联合国核心人权公约体系的进一步完善，也意味着人们对待残疾人的态度和方法发生了“示范性转变”。①在《公约》的起草、签批过程中，中国政府积极分享经验，贡献智慧，发挥了至关重要的作用。作为《公约》第一批缔约国，中国政府始终捍卫公约的基本原则和精神，积极履行公约义务，得到联合国系统和世界各国的普遍肯定与赞赏。
一、《公约》的起草始末及评价
尊重和保障人权是联合国始终坚持和恪守的一项宗旨。1945年6月26日制定的《联合国宪章》开篇即重申了基本人权、人格尊严和价值以及男女平等权利的信念。1948年12月10日，联合国大会通过《世界人权宣言》，强调人人生而自由，在尊严和权利上一律平等；人人有资格享有该宣言所载的一切权利和自由，不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别。为进一步加强人权保障，联合国大会1965年12月21日通过《消除一切形式种族歧视国际公约》，1966年12月16日通过《公民权利和政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》，1979年12月18日通过《消除对妇女一切形式歧视公约》，1984年12月10日通过《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，1989年11月20日通过《儿童权利公约》，从而在世界范围内为人权易受侵犯群体提供了更为周全的国际法保护。
联合国较早时候就认识到残疾人人权保障的重要性。联合国大会1971年12月20日通过《智力迟钝者权利宣言》，1975年12月9日通过《残疾人权利宣言》，1982年12月3日通过《关于残疾人的世界行动纲领》，1991年12月17日通过《保护精神病患者和改善精神卫生保健的原则》，1993年12月20日通过《残疾人机会均等标准规则》。联合国力图通过这些国际性文件，引起各国政府对残疾人人权保障的重视；事实上，这些国际性文件对全球残疾人运动也确实起到了很大推动作用。但是，由于这些国际性文件都不是公约，不具备国际法效力，因而其发挥的作用毕竟是有限的。与妇女、少数民族、儿童等群体相比，残疾人的社会地位更加弱势，人权也更易受到侵犯，然而残疾人恰恰没有专门性国际公约的保护。前文提及的联合国六大核心人权公约中，《消除对妇女一切形式歧视公约》仅仅规定“残疾”作为妇女享有社会保障的权利以及享有带薪假的权利的情况之一，《儿童权利公约》第23条专条规定了残疾儿童，而其他四个核心人权公约对残疾人只字未提。这无论如何都是不正常的，反映了国际社会对于残疾人人权保障的重视程度并不足够。
(一)《公约》的起草过程
为了推动联合国制定残疾人权利公约，残疾人及其代表组织召开了无数次会议，不断发出倡议和号召。1987年在斯德哥尔摩召开的《关于残疾人的世界行动纲领》执行情况全球专家会议上，决定提请联合国大会召开一个特别会议，以期拟定一项消除对残疾人的一切形式歧视国际公约草案，意大利据此编拟了公约的大纲初稿并提交第四十二届联合国大会。1989年第四十四届联合国大会上，瑞典进一步提出关于公约草案的陈述。2000年联合国人权会议上，爱尔兰建议应当明确支持公约的制定。不过，这几次努力都以失败而告终。2001年在南非德班举行的反对种族主义、种族歧视、仇外心理和有关不容忍行为世界会议上，建议联合国大会考虑拟订一项全面和综合国际公约，以促进和保护残疾人的权利和尊严，包括针对影响到他们的歧视性做法和待遇的特别规定。在2001年第五十六届联合国大会上，墨西哥总统文森特·福克斯(Vicente Fox)递交了一个动议，建议联合国建立“特设委员会”(Ad Hoc Committee)，负责制定一个旨在促进和保护残疾人权利和尊严的综合性国际公约。联合国大会2001年12月19日通过决议，决定设立一个特设委员会“以便根据社会发展、人权和不歧视领域工作所采取的整体办法，并考虑到人权委员会和社会发展委员会的各项建议，审议关于促进和保护残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约的建议”，并“请各国政府、联合国系统各有关机构和组织，包括相关的人权条约组织、各区域委员会、社会发展委员会残疾问题特别报告员以及关心此事的政府间和非政府组织”参与公约的制定。②自此，公约的起草工作正式启动。
2002年7月29日至8月9日在纽约联合国总部召开了第一届特设委员会会议，会议决定就公约的性质和结构、应审议的内容、后续行动和监测问题以及新文书与现有文书是否相辅相成等问题继续征求各方面的意见建议。2003年6月16-27日，在纽约联合国总部召开了第二届特设委员会会议，会议决定成立一个工作组编写公约案文的草案，作为各国政府协商的基础。2004年1月5-16日，工作组会议在纽约联合国总部召开，工作组由27个政府代表、12名非政府组织代表和1名国家人权机构代表组成，会议制定了一个25条的公约草案文本，作为以后特设委员会会议谈判的基础。2004年5月24日至6月4日、2004年8月23日至9月3日、2005 年1月24日至 2月4日、2005年8月112日、2006 年1月16日至2月3日、2006年8月7—18日在纽约联合国总部先后召开了第三至八届特设委员会会议，完成了《公约》及其《任择议定书》的谈判磋商过程。2006年12月13日，联合国大会协商一致通过《公约》及其《任择议定书》。2007年3月30日，《残疾人权利公约》及其《任择议定书》开放供各国签署，当天即有81个国家及区域一体化组织的代表签署公约，44个国家和地区签署任择议定书，1个国家批准了公约。这是有史以来在开放签署日获得签署数量最多的联合国人权公约。2008年5月3日，该公约正式生效。截至2018年2月月底，共有188个国家签署公约，177个国家批准公约；119个国家签署任择议定书，91个国家批准任择议定书。
(二)《公约》制定过程的特点
《公约》的制定体现以下特点：
一是《公约》的制定得到联合国机构和许多国家的大力支持。在是否制定公约问题上，有相当一部分国家开始是不支持公约制定的，他们认为此前的核心人权公约已经覆盖了残疾人群体。公约起草工作正式启动后，联合国机构和与会各国看法逐渐趋于一致，坚定地支持公约的制定。每次会议都有100多个国家直接参与磋商和谈判，为公约的制定做了许多卓有成效的工作，从而确保在4年多时间内就完成了公约的起草，公约质量也得到各方面的肯定和认可。
二是非政府组织为《公约》的制定发挥了重要作用。联合国大会对于非政府组织参与公约制定工作非常重视，通过专门决议，许可所有具有经济及社会理事会咨商地位的非政府组织参加特设委员会会议，不具备咨商地位的非政府组织也可以申请参加特设委员会会议，而且还决定协助缺乏资源的非政府组织参加特设委员会会议。③为确保前述规定落实，专门设立了一个自愿基金，以支持非政府组织和发展中国家、特别是最不发达国家的专家参与，并邀请各国政府、民间社会和私营部门向自愿基金捐款。④非政府组织的深度参与被认为是联合国公约制定史上的突破和创新，参加第八次特设委员会会议的非政府组织人员一度达到800多名，这在联合国以往的公约起草历史上是绝无仅有的。
三是“求同存异”成为《公约》制定过程中的主旋律。这么多国家和非政府组织参与公约的制定，各种意见汇集，争议在所难免，形成统一的案文绝非易事。与会各国和非政府组织都付出了极大努力，做出了许多妥协和让步，将有争议的事项采取切实可行措施予以处理。比如，将个人投诉程序从公约中剥离出去，改在《任择议定书》中予以规定；将“武装冲突”内容集中表达，并通过与会国投票来解决该内容的去留；对于“legal capacity”的争议，通过不同文本各表的方式予以解决。这些做法有效解决了与会方的重要关切，确保了公约起草工作的及时完成。
四是《公约》制定过程体现了保障残疾人权利的鲜明特色。不仅在联合国大会公约的相关决议中强调为与会残疾人提供合理便利，而且在《公约》第49条和《任择议定书》第17条都明确规定了以无障碍模式提供文本，这在其他公约的制定过程中也是没有先例的。
二、中国为《公约》制定及实施所做出的卓越贡献
(一)中国是《公约》制定的积极倡导国
中国政府对于残疾人事业发展一直予以高度重视和大力支持，中国残疾人事业取得的进步得到国际社会的普遍认可，推动联合国制定残疾人权利公约是中国政府孜孜以求的目标。2000年3月10-12日，中国政府召集残疾人国际、融合国际、康复国际、世界盲人联盟、世界聋人联合会五大国际残疾人组织在北京召开会议，通过《新世纪残疾人权利北京宣言》，强调联合国关于残疾人的国际文件并未对改善残疾人生活产生重要的影响，残疾人，特别是残疾妇女和儿童，仍是最被忽视和边缘化的群体，呼吁制定具有法律约束力的残疾人权利国际公约。⑤时任外交部部长唐家璇接见了与会代表，表达了中国政府对制定公约的希望和支持。时任中国残联主席邓朴方与时任联合国秘书长安南、副秘书长德塞、残疾人事务特别报告员林奎斯特、人权高专鲁宾逊夫人以及欧盟负责外交事务的委员彭定康等就公约制定多次交换看法，并在2002年残疾人国际第六届世界大会、2002年康复国际大阪论坛、2003年联合国人权奖颁奖典礼等场合多次呼吁加快公约的制定进程⑥，传递了中国政府支持公约制定的坚定信心，表达了中国广大残疾人对公约制定的殷切期盼。
(二)中国是《公约》制定的重要参与国
针对部分国家过分强调该公约的人权属性，忽视广大发展中国家对于公约经济、社会和文化权利内容的期盼。中国政府多次强调公约应当内容平衡，既要重视残疾人的政治权利，更要重视残疾人的经济、社会和文化权利，特别是他们的生存权和发展权。⑦为有效促进公约案文起草，中国政府于2003年10月向特设委员会提交了公约案文的中国文本，成为公约案文起草的重要依据。2004年1月516日，中国政府作为27个政府代表之一，参与了特设委员会公约草案文本工作组会议，积极促成工作组案文的达成。在公约文本的正式谈判磋商过程中，中国政府积极分享残疾人事业发展的经验，提出促进残疾人权益保障的建议。仅在特设委员会第三届会议提交的工作组案文修改意见的报告中，明确注明中国提出的建议就多达72处。⑧中国政府还在监督机制、国际合作等内容的达成方面发挥了极其重要的作用，显示了高超的协调能力，也展示了高度的灵活性。在最后达成的公约文本的许多地方都有明显的中国烙印。
(三)中国是《公约》的首批缔约国
2007年3月30日，中国政府在开放签署日当天签署了《公约》，成为该公约的第一批签署国。2008年6月26日第十一届全国人大常委会第三次会议批准了《公约》。考虑到香港特别行政区关于出入境管制和国籍申请的法律规定，全国人大常委会对于《公约》条文中关于“迁徙自由”和“国籍”的规定在香港特别行政区的适用作了声明，但对于《公约》在中国的适用没有任何保留，充分展示了中国政府全力支持《公约》的一贯立场。2008年8月1日，中国正式提交批准书。2008年8月31日，《公约》正式对中国生效。
(四)中国是《公约》的忠实履约国
中国作为《公约》的首批缔约国，积极履行公约规定的各项义务。根据《公约》第35条的规定，中国政府于2010年8月30日向联合国提交了首次履约报告。2012年9月18-19日，联合国残疾人权利委员会第八次会议在日内瓦完成对中国首次履约报告的审议，而且中国是第一个实现审议现场向全球同步直播的国家。在结论性意见中，联合国残疾人权利委员会对中国政府在无障碍建设方面取得的成就表示祝贺，对中国政府通过法律保护残疾劳动者免于剥削、暴力和凌虐的规定表示支持，对中国政府保护残疾儿童权利表示欢迎，对中国政府减少残疾人贫困的努力表示赞扬。同时，联合国残疾人权利委员会对中国政府的履约工作提出了一系列建设性意见。2016年7月7日，中国政府在全球范围内率先举办纪念联合国《残疾人权利公约》通过10周年大会，时任联合国秘书长潘基文在致辞中高度赞扬中国政府为制定和履行公约所作的积极贡献。他特别指出，中国残疾贫困人口大量减少，国家发展规划纳入了健康保健、社会保障等残疾人权益的重要方面，建筑和信息无障碍相关条例出台，这些都为改变社会对残疾人的态度、保证倾听残疾人的声音提供了最坚实基础。⑨中国政府在《残疾人权利公约》履约方面采取的措施和取得的成绩，得到国际社会的普遍认可。
三、中国在《公约》履约工作中的典型经验
(一)全面掌握残疾人基本信息
准确了解和掌握残疾人的基本情况是保障残疾人权利、做好残疾人工作的前提。《公约》第31条中要求缔约国要收集残疾人适当信息，以便制定和实施政策，落实公约。中国政府一贯重视残疾人的信息统计工作，2006年开展了第二次全国残疾人抽样调查，掌握了残疾人的人数、残疾类别和程度、地区分布、性别年龄、婚姻家庭、教育就业、社会保障等情况，并在此基础上建立了残疾人状况监测制度，每年公布残疾人状况监测报告。为了进一步提高残疾人信息的准确性，2015年中国政府组织开展了全国残疾人基本服务状况和需求专项调查，对所有持证残疾人和未领证残疾儿童进行实名制调查统计，形成残疾人基本服务状况和需求信息数据库，并每年进行动态更新。2017年入库人数达到3，163万人，每名入库残疾人的信息包括经济及住房、教育、就业扶贫、社会保障、康复医疗、无障碍、文化体育等方面的41项指标。这有利于准确掌握每名残疾人的基本服务状况和需求，便于相关部门有针对性地采取措施。这应当是全世界入库人数最多、信息采集最全的残疾人数据库。此外，中国还在全国338个城市开通了12385残疾人服务热线和残疾人网上投诉系统，这既有利于残疾人更加便利地获得相应服务信息和反映诉求，也方便国家有关部门直接获得残疾人的相关信息，进一步改进对残疾人的服务。
(二)不断完善残疾人权利立法
立法是保障残疾人权利最重要、最有效的方式。《公约》第4条要求缔约国通过立法确认残疾人的权利，并修订或废止构成歧视残疾人的现行法律。根据公约的基本原则和精神，中国立法机关一方面促进融合立法工作，如在《民法总则》《民事诉讼法》《反家庭暴力法》等基本法律和普通法律中加强对残疾人的平等保护，落实《残疾人权利公约》第12条残疾人“在法律面前获得平等承认”的规定；另一方面也加强针对残疾人的专门立法。比如，全国人大常委会2008年完成了对《残疾人保障法》的修改，直接导入公约“禁止基于残疾的歧视”概念；明确规定的残疾人权利类别在“教育”“劳动”基础上，又增加了“康复服务”“文化生活”和“社会保障”等权利类别；2012年全国人大常委会颁布实施《精神卫生法》，进一步加强对精神障碍患者的法律保护；国务院2007年颁布实施《残疾人就业条例》、2012年颁布实施《无障碍环境建设条例》、2017年颁布实施《残疾预防和残疾人康复条例》和修订后的《残疾人教育条例》；各省、自治区、直辖市人大常委会全部完成当地保障残疾人权利地方法规的修订，从而使《残疾人保障法》配套行政法规和地方法规不断完善。目前，中国已经形成以《宪法》为依据，以刑事、民事、行政等法律为基础，以《残疾人保障法》为核心，以《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等行政法规和大量地方法规为重要支撑的残疾人权利保障法律体系。此外，在涉及残疾人的立法过程中，中国立法机关十分注重残疾人和残疾人组织的参与，通过网上公开征求意见、座谈会、听证会等多种形式，努力做到公开立法、科学立法和民主立法，积极将残疾人“Nothing about us without us”呼吁变为现实。
(三)持续加强残疾人事业规划
开展顶层设计和总体规划是中国经济社会保持高速发展的一项重要经验。中国政府在相关顶层设计和总体规划中历来注重将残疾人群体一并纳入，确保残疾人可以公平享受经济社会发展成果。这与《公约》第4条中“在一切政策和方案中考虑保护和促进残疾人的人权”要求是十分契合的。比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第36章第五节专节规定了“加快残疾人事业发展”内容；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第66章第三节专节规定了“提升残疾人服务保障水平”；《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》都在第11章专章规定“残疾人基本公共服务”；《国家人权行动计划(2009-2010年)》《国家人权行动计划(2012-2015年)》和《国家人权行动计划(2016-2020年)》均专门规定“残疾人权利”内容；为了确保前述规划能够得到全面落实，中国政府还先后制定了《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》《“十三五”加快残疾人小康进程纲要》等专门事业规划，同时制定相应的配套实施方案、专项计划方案。《“十三五”加快残疾人小康进程纲要》配套实施方案包括康复服务、辅助器具推广和服务、无障碍环境建设、残疾人就业促进、残疾人托养服务、残疾人文化体育工作、基层残疾人综合服务能力建设、残疾人事业信息化建设等八个配套实施方案。“十三五”期间的专项计划方案有《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016-2020年)》《国家残疾预防行动计划(2016-2020年)》《残疾人职业技能提升计划(2016-2020年)》等。地方政府根据国家残疾人事业发展规划和计划又制定了大量地方残疾人事业发展规划和计划。这些规划和计划的制定实施，有利于不同领域、不同区域、不同层面残疾人工作的有序推进，确保将《残疾人权利公约》规定的残疾人无障碍、独立生活、获得信息、家居家庭、教育、健康、康复、就业、社会保障、社会生活等要求通过具体化措施予以落实，推进残疾人生活状况的持续改善，促进公约宗旨和目标的逐步、有效、全面实现。
(四)特别注重残疾人司法保护
法律的生命在于实施，而法律实施的关键在于司法。《公约》第13条明确要求缔约国要确保残疾人在与其他人平等的基础上有效获得司法保护。中国司法机关历来重视残疾人的司法保护，每年全国“两会”期间的最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告都会述及残疾人权利保障情况。最高人民法院先后在6个司法解释和规范性文件中专门规定了保障残疾人权益的具体措施。2011年，全国693个新建审判法庭和600多个人民法庭完成了无障碍设施建设，方便残疾人诉讼。⑩2016年全国助残日前夕，最高人民法院公布10起残疾人权益保障典型案例，旨在指导地方法院依法处理涉及残疾人的案件，引导社会公众加强对残疾人权利的尊重和保护。⑪2016年，最高人民法院还专门赴基层法院开庭，审理残疾人行政诉讼案件，既方便了涉案残疾人参加审理，又产生了良好的社会效果。⑫最高人民检察院与中国残联在2015年国际残疾人日联合印发《关于在检察工作中切实维护残疾人合法权益的意见》，为各级检察机关依法维护残疾人权益提供了重要遵循。司法部印发《“十三五”加强残疾人公共法律服务的意见》，明确到2020年，公共法律服务网络体系覆盖所有残疾人，使所有残疾人在需要时都得能获得普惠、精准、及时和优质高效的公共法律服务。目前，全国司法行政机关和残联联合建立的残疾人法律援助工作站达到2，600多个，每年为残疾人提供法律援助6万多人次。各级公安机关严厉打击强迫诱骗残疾人从事犯罪和拐卖残疾人违法犯罪行为。这些举措反映了国家司法机关积极落实“以人民为中心”的司法理念，努力让残疾人在每一个司法案件中都感受到公平正义。
(五)大力开展残疾人国际合作
交流与合作是国际残疾人事务中始终倡导的一项基本原则。《残疾人权利公约》第32条明确规定“缔约国确认必须开展和促进国际合作”。中国政府在公约起草过程中，就坚定不移地要求公约明确规定国际合作的内容。公约生效后，中国政府成为公约有关国际合作规定的积极践行者。中国政府积极推动实施第三个“亚太残疾人十年”。中国政府在亚太经合组织第22次领导人非正式会议期间举办残疾人主题活动，积极促成在会议成果文件中第一次写入“残疾人合作”内容，并推动“残疾人与经济发展事务”成为2015年亚太经合组织的正式议题。李克强总理在第十届亚欧首脑会议上首次提出了“将残疾人合作纳入亚欧合作框架”倡议，2015年中国政府创办了亚欧会议框架下的残疾人合作暨全球辅助器具产业发展大会，中德两国总理共同出席并致词，成为开辟亚欧残疾人合作新征程的标志性事件。中国政府还推动在中非合作、中国东盟博览会等平台增加残疾人事务合作交流内容，与美国、俄罗斯、澳大利亚等国建立了残疾人事务合作交流机制。在残疾人事务领域，中国的大门始终开放，中国越来越多地学习到其他国家和地区残疾人事务的先进经验，世界各国也越来越多地听到中国声音、看到中国故事、学习到中国做法。
(王治江，中国残疾人联合会维权部法规处处长，法学博士。)
注释：
①《残疾人权利公约简介》，载http：//www.un.org/chinese/disabilities/default.asp?navid=12&pid=714，2018年2月25日访问。
②参见联合国大会决议：《促进和保护残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约》(A/RES/56/168)。
③参见联合国大会决议：《认可非政府组织参与拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面综合国际公约特设委员会》(A/RES/56/510)。
④参见联合国大会决议：《拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约特设委员会》(A/RES/57/229)。
⑤参见《新世纪残疾人权利北京宣言》，载《中国残疾人》2000年第5期，第18页。
⑥参见邓朴方：《人道主义的呼唤》，第二、三辑，华夏出版社2006年版，第156页。
⑦参见《中国代表团团长张义山大使在联合国〈残疾人权利公约〉特委会第一次会议上的发言》，载http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjs_673893/gjzz_673897/lhg_684120/zyjh_684130/t5258.shtml；《中国代表团谢波华参赞在〈残疾人权利公约〉特委会第三次会议上的发言》，载http：//www.mfa.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/shhrq/llcjrwt/t118457.htm；2018年2月25日访问。
⑧参见联合国大会报告：《拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面综合国际公约特设委员会第三届会议报告》(A/AC.265/2004/5)，附件二：《特设委员会成员就工作组提交供会员国和观察员在特设委员会中作为谈判基础的草案提出的订正案和修正案汇编》。
⑨参见《中国举办纪念联合国〈残疾人权利公约〉通过十周年大会》，载http：//www.chinanews.com/gn/2016/07-07/7931533.shtml，2018年2月25日访问。
⑩参见《2011年最高人民法院工作报告》，载http：//www.gov.cn/test/2012-11/13/content_2264122.htm，2018年2月25日访问。
⑪参见《最高人民法院公布10起残疾人权益保障典型案例》，载http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-20871.html，2018年2月25日访问。
⑫参见《最高法首次赴基层法院审理残疾人权益保障案件》，载http：//www.xinhuanet.com/legal/2016-04/15/c_1118638764.htm，2018年2月25日访问。
Abstract: The Convention on the Rights of Persons with Disabilities is one of the core human rights conventions of the United Nations，and is of milestone significance in the international movement of persons with disabilities.During the drafting process，the Convention has received universal support from all countries around the world and active participation from NGOs.After entering into force，the Convention provided world countries with important guiding principles for the development of persons with disabilities in various countries.The Chinese government is an active initiator and important participant in the drafting of the Convention.China is，among others，the earliest signatory and ratifier of the Convention，and it is also a faithful performing country of the Convention.The endeavor and wisdom China has devoted for the drafting and enactment of the Convention has been widely acknowledged and appreciated by the United Nations and countries around the world.The experiences accumulated by the Chinese government in the process of implementation of the Convention can served as other countries' reference.
(责任编辑叶传星)
二、中国为《公约》制定及实施所做出的卓越贡献
(一)中国是《公约》制定的积极倡导国
中国政府对于残疾人事业发展一直予以高度重视和大力支持，中国残疾人事业取得的进步得到国际社会的普遍认可，推动联合国制定残疾人权利公约是中国政府孜孜以求的目标。2000年3月10-12日，中国政府召集残疾人国际、融合国际、康复国际、世界盲人联盟、世界聋人联合会五大国际残疾人组织在北京召开会议，通过《新世纪残疾人权利北京宣言》，强调联合国关于残疾人的国际文件并未对改善残疾人生活产生重要的影响，残疾人，特别是残疾妇女和儿童，仍是最被忽视和边缘化的群体，呼吁制定具有法律约束力的残疾人权利国际公约。⑤时任外交部部长唐家璇接见了与会代表，表达了中国政府对制定公约的希望和支持。时任中国残联主席邓朴方与时任联合国秘书长安南、副秘书长德塞、残疾人事务特别报告员林奎斯特、人权高专鲁宾逊夫人以及欧盟负责外交事务的委员彭定康等就公约制定多次交换看法，并在2002年残疾人国际第六届世界大会、2002年康复国际大阪论坛、2003年联合国人权奖颁奖典礼等场合多次呼吁加快公约的制定进程⑥，传递了中国政府支持公约制定的坚定信心，表达了中国广大残疾人对公约制定的殷切期盼。
(二)中国是《公约》制定的重要参与国
针对部分国家过分强调该公约的人权属性，忽视广大发展中国家对于公约经济、社会和文化权利内容的期盼。中国政府多次强调公约应当内容平衡，既要重视残疾人的政治权利，更要重视残疾人的经济、社会和文化权利，特别是他们的生存权和发展权。⑦为有效促进公约案文起草，中国政府于2003年10月向特设委员会提交了公约案文的中国文本，成为公约案文起草的重要依据。2004年1月516日，中国政府作为27个政府代表之一，参与了特设委员会公约草案文本工作组会议，积极促成工作组案文的达成。在公约文本的正式谈判磋商过程中，中国政府积极分享残疾人事业发展的经验，提出促进残疾人权益保障的建议。仅在特设委员会第三届会议提交的工作组案文修改意见的报告中，明确注明中国提出的建议就多达72处。⑧中国政府还在监督机制、国际合作等内容的达成方面发挥了极其重要的作用，显示了高超的协调能力，也展示了高度的灵活性。在最后达成的公约文本的许多地方都有明显的中国烙印。
(三)中国是《公约》的首批缔约国
2007年3月30日，中国政府在开放签署日当天签署了《公约》，成为该公约的第一批签署国。2008年6月26日第十一届全国人大常委会第三次会议批准了《公约》。考虑到香港特别行政区关于出入境管制和国籍申请的法律规定，全国人大常委会对于《公约》条文中关于“迁徙自由”和“国籍”的规定在香港特别行政区的适用作了声明，但对于《公约》在中国的适用没有任何保留，充分展示了中国政府全力支持《公约》的一贯立场。2008年8月1日，中国正式提交批准书。2008年8月31日，《公约》正式对中国生效。
(四)中国是《公约》的忠实履约国
中国作为《公约》的首批缔约国，积极履行公约规定的各项义务。根据《公约》第35条的规定，中国政府于2010年8月30日向联合国提交了首次履约报告。2012年9月18-19日，联合国残疾人权利委员会第八次会议在日内瓦完成对中国首次履约报告的审议，而且中国是第一个实现审议现场向全球同步直播的国家。在结论性意见中，联合国残疾人权利委员会对中国政府在无障碍建设方面取得的成就表示祝贺，对中国政府通过法律保护残疾劳动者免于剥削、暴力和凌虐的规定表示支持，对中国政府保护残疾儿童权利表示欢迎，对中国政府减少残疾人贫困的努力表示赞扬。同时，联合国残疾人权利委员会对中国政府的履约工作提出了一系列建设性意见。2016年7月7日，中国政府在全球范围内率先举办纪念联合国《残疾人权利公约》通过10周年大会，时任联合国秘书长潘基文在致辞中高度赞扬中国政府为制定和履行公约所作的积极贡献。他特别指出，中国残疾贫困人口大量减少，国家发展规划纳入了健康保健、社会保障等残疾人权益的重要方面，建筑和信息无障碍相关条例出台，这些都为改变社会对残疾人的态度、保证倾听残疾人的声音提供了最坚实基础。⑨中国政府在《残疾人权利公约》履约方面采取的措施和取得的成绩，得到国际社会的普遍认可。
三、中国在《公约》履约工作中的典型经验
(一)全面掌握残疾人基本信息
准确了解和掌握残疾人的基本情况是保障残疾人权利、做好残疾人工作的前提。《公约》第31条中要求缔约国要收集残疾人适当信息，以便制定和实施政策，落实公约。中国政府一贯重视残疾人的信息统计工作，2006年开展了第二次全国残疾人抽样调查，掌握了残疾人的人数、残疾类别和程度、地区分布、性别年龄、婚姻家庭、教育就业、社会保障等情况，并在此基础上建立了残疾人状况监测制度，每年公布残疾人状况监测报告。为了进一步提高残疾人信息的准确性，2015年中国政府组织开展了全国残疾人基本服务状况和需求专项调查，对所有持证残疾人和未领证残疾儿童进行实名制调查统计，形成残疾人基本服务状况和需求信息数据库，并每年进行动态更新。2017年入库人数达到3，163万人，每名入库残疾人的信息包括经济及住房、教育、就业扶贫、社会保障、康复医疗、无障碍、文化体育等方面的41项指标。这有利于准确掌握每名残疾人的基本服务状况和需求，便于相关部门有针对性地采取措施。这应当是全世界入库人数最多、信息采集最全的残疾人数据库。此外，中国还在全国338个城市开通了12385残疾人服务热线和残疾人网上投诉系统，这既有利于残疾人更加便利地获得相应服务信息和反映诉求，也方便国家有关部门直接获得残疾人的相关信息，进一步改进对残疾人的服务。
(二)不断完善残疾人权利立法
立法是保障残疾人权利最重要、最有效的方式。《公约》第4条要求缔约国通过立法确认残疾人的权利，并修订或废止构成歧视残疾人的现行法律。根据公约的基本原则和精神，中国立法机关一方面促进融合立法工作，如在《民法总则》《民事诉讼法》《反家庭暴力法》等基本法律和普通法律中加强对残疾人的平等保护，落实《残疾人权利公约》第12条残疾人“在法律面前获得平等承认”的规定；另一方面也加强针对残疾人的专门立法。比如，全国人大常委会2008年完成了对《残疾人保障法》的修改，直接导入公约“禁止基于残疾的歧视”概念；明确规定的残疾人权利类别在“教育”“劳动”基础上，又增加了“康复服务”“文化生活”和“社会保障”等权利类别；2012年全国人大常委会颁布实施《精神卫生法》，进一步加强对精神障碍患者的法律保护；国务院2007年颁布实施《残疾人就业条例》、2012年颁布实施《无障碍环境建设条例》、2017年颁布实施《残疾预防和残疾人康复条例》和修订后的《残疾人教育条例》；各省、自治区、直辖市人大常委会全部完成当地保障残疾人权利地方法规的修订，从而使《残疾人保障法》配套行政法规和地方法规不断完善。目前，中国已经形成以《宪法》为依据，以刑事、民事、行政等法律为基础，以《残疾人保障法》为核心，以《残疾预防和残疾人康复条例》《残疾人教育条例》《残疾人就业条例》《无障碍环境建设条例》等行政法规和大量地方法规为重要支撑的残疾人权利保障法律体系。此外，在涉及残疾人的立法过程中，中国立法机关十分注重残疾人和残疾人组织的参与，通过网上公开征求意见、座谈会、听证会等多种形式，努力做到公开立法、科学立法和民主立法，积极将残疾人“Nothing about us without us”呼吁变为现实。
(三)持续加强残疾人事业规划
开展顶层设计和总体规划是中国经济社会保持高速发展的一项重要经验。中国政府在相关顶层设计和总体规划中历来注重将残疾人群体一并纳入，确保残疾人可以公平享受经济社会发展成果。这与《公约》第4条中“在一切政策和方案中考虑保护和促进残疾人的人权”要求是十分契合的。比如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第36章第五节专节规定了“加快残疾人事业发展”内容；《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》第66章第三节专节规定了“提升残疾人服务保障水平”；《国家基本公共服务体系“十二五”规划》和《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》都在第11章专章规定“残疾人基本公共服务”；《国家人权行动计划(2009-2010年)》《国家人权行动计划(2012-2015年)》和《国家人权行动计划(2016-2020年)》均专门规定“残疾人权利”内容；为了确保前述规划能够得到全面落实，中国政府还先后制定了《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》《“十三五”加快残疾人小康进程纲要》等专门事业规划，同时制定相应的配套实施方案、专项计划方案。《“十三五”加快残疾人小康进程纲要》配套实施方案包括康复服务、辅助器具推广和服务、无障碍环境建设、残疾人就业促进、残疾人托养服务、残疾人文化体育工作、基层残疾人综合服务能力建设、残疾人事业信息化建设等八个配套实施方案。“十三五”期间的专项计划方案有《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划(2016-2020年)》《国家残疾预防行动计划(2016-2020年)》《残疾人职业技能提升计划(2016-2020年)》等。地方政府根据国家残疾人事业发展规划和计划又制定了大量地方残疾人事业发展规划和计划。这些规划和计划的制定实施，有利于不同领域、不同区域、不同层面残疾人工作的有序推进，确保将《残疾人权利公约》规定的残疾人无障碍、独立生活、获得信息、家居家庭、教育、健康、康复、就业、社会保障、社会生活等要求通过具体化措施予以落实，推进残疾人生活状况的持续改善，促进公约宗旨和目标的逐步、有效、全面实现。
(四)特别注重残疾人司法保护
法律的生命在于实施，而法律实施的关键在于司法。《公约》第13条明确要求缔约国要确保残疾人在与其他人平等的基础上有效获得司法保护。中国司法机关历来重视残疾人的司法保护，每年全国“两会”期间的最高人民法院工作报告和最高人民检察院工作报告都会述及残疾人权利保障情况。最高人民法院先后在6个司法解释和规范性文件中专门规定了保障残疾人权益的具体措施。2011年，全国693个新建审判法庭和600多个人民法庭完成了无障碍设施建设，方便残疾人诉讼。⑩2016年全国助残日前夕，最高人民法院公布10起残疾人权益保障典型案例，旨在指导地方法院依法处理涉及残疾人的案件，引导社会公众加强对残疾人权利的尊重和保护。⑪2016年，最高人民法院还专门赴基层法院开庭，审理残疾人行政诉讼案件，既方便了涉案残疾人参加审理，又产生了良好的社会效果。⑫最高人民检察院与中国残联在2015年国际残疾人日联合印发《关于在检察工作中切实维护残疾人合法权益的意见》，为各级检察机关依法维护残疾人权益提供了重要遵循。司法部印发《“十三五”加强残疾人公共法律服务的意见》，明确到2020年，公共法律服务网络体系覆盖所有残疾人，使所有残疾人在需要时都得能获得普惠、精准、及时和优质高效的公共法律服务。目前，全国司法行政机关和残联联合建立的残疾人法律援助工作站达到2，600多个，每年为残疾人提供法律援助6万多人次。各级公安机关严厉打击强迫诱骗残疾人从事犯罪和拐卖残疾人违法犯罪行为。这些举措反映了国家司法机关积极落实“以人民为中心”的司法理念，努力让残疾人在每一个司法案件中都感受到公平正义。
(五)大力开展残疾人国际合作
交流与合作是国际残疾人事务中始终倡导的一项基本原则。《残疾人权利公约》第32条明确规定“缔约国确认必须开展和促进国际合作”。中国政府在公约起草过程中，就坚定不移地要求公约明确规定国际合作的内容。公约生效后，中国政府成为公约有关国际合作规定的积极践行者。中国政府积极推动实施第三个“亚太残疾人十年”。中国政府在亚太经合组织第22次领导人非正式会议期间举办残疾人主题活动，积极促成在会议成果文件中第一次写入“残疾人合作”内容，并推动“残疾人与经济发展事务”成为2015年亚太经合组织的正式议题。李克强总理在第十届亚欧首脑会议上首次提出了“将残疾人合作纳入亚欧合作框架”倡议，2015年中国政府创办了亚欧会议框架下的残疾人合作暨全球辅助器具产业发展大会，中德两国总理共同出席并致词，成为开辟亚欧残疾人合作新征程的标志性事件。中国政府还推动在中非合作、中国东盟博览会等平台增加残疾人事务合作交流内容，与美国、俄罗斯、澳大利亚等国建立了残疾人事务合作交流机制。在残疾人事务领域，中国的大门始终开放，中国越来越多地学习到其他国家和地区残疾人事务的先进经验，世界各国也越来越多地听到中国声音、看到中国故事、学习到中国做法。
(王治江，中国残疾人联合会维权部法规处处长，法学博士。)
注释：
①《残疾人权利公约简介》，载http：//www.un.org/chinese/disabilities/default.asp?navid=12&pid=714，2018年2月25日访问。
②参见联合国大会决议：《促进和保护残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约》(A/RES/56/168)。
③参见联合国大会决议：《认可非政府组织参与拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面综合国际公约特设委员会》(A/RES/56/510)。
④参见联合国大会决议：《拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面和综合国际公约特设委员会》(A/RES/57/229)。
⑤参见《新世纪残疾人权利北京宣言》，载《中国残疾人》2000年第5期，第18页。
⑥参见邓朴方：《人道主义的呼唤》，第二、三辑，华夏出版社2006年版，第156页。
⑦参见《中国代表团团长张义山大使在联合国〈残疾人权利公约〉特委会第一次会议上的发言》，载http：//www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/gjs_673893/gjzz_673897/lhg_684120/zyjh_684130/t5258.shtml；《中国代表团谢波华参赞在〈残疾人权利公约〉特委会第三次会议上的发言》，载http：//www.mfa.gov.cn/ce/ceun/chn/zgylhg/shhrq/llcjrwt/t118457.htm；2018年2月25日访问。
⑧参见联合国大会报告：《拟订保护和促进残疾人权利和尊严的全面综合国际公约特设委员会第三届会议报告》(A/AC.265/2004/5)，附件二：《特设委员会成员就工作组提交供会员国和观察员在特设委员会中作为谈判基础的草案提出的订正案和修正案汇编》。
⑨参见《中国举办纪念联合国〈残疾人权利公约〉通过十周年大会》，载http：//www.chinanews.com/gn/2016/07-07/7931533.shtml，2018年2月25日访问。
⑩参见《2011年最高人民法院工作报告》，载http：//www.gov.cn/test/2012-11/13/content_2264122.htm，2018年2月25日访问。
⑪参见《最高人民法院公布10起残疾人权益保障典型案例》，载http：//www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-20871.html，2018年2月25日访问。
⑫参见《最高法首次赴基层法院审理残疾人权益保障案件》，载http：//www.xinhuanet.com/legal/2016-04/15/c_1118638764.htm，2018年2月25日访问。
Abstract: The Convention on the Rights of Persons with Disabilities is one of the core human rights conventions of the United Nations，and is of milestone significance in the international movement of persons with disabilities.During the drafting process，the Convention has received universal support from all countries around the world and active participation from NGOs.After entering into force，the Convention provided world countries with important guiding principles for the development of persons with disabilities in various countries.The Chinese government is an active initiator and important participant in the drafting of the Convention.China is，among others，the earliest signatory and ratifier of the Convention，and it is also a faithful performing country of the Convention.The endeavor and wisdom China has devoted for the drafting and enactment of the Convention has been widely acknowledged and appreciated by the United Nations and countries around the world.The experiences accumulated by the Chinese government in the process of implementation of the Convention can served as other countries' reference.
(责任编辑叶传星)
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京公网安备 11010102003980号