内容提要：联合国人权条约机构针对中国相关履约报告所作的结论性意见，围绕中国少数民族享有工作权的状况多次提出了负面关切，主要涉及资料充足性、汉族移民与少数民族移民就业状况不对称以及所谓少数民族劳动者持续遭遇普遍歧视等问题。联合国人权条约机构提出这些问题的事实基础各不相同，相应建议的合理性也有差异。中国方面作了相应的回应。未来应当继续实事求是地作有区别的回应，对具有一定事实基础的意见，应当在合理范围内予以接受；对事出有因、定性有误的意见，应当辨明问题性质，消除误解；对以偏概全、事实基础明显薄弱的意见，应当澄清事实，促进善意对话。

　　关键词：人权条约机构　结论性意见　少数民族　工作权

　　一、问题的提出

　　工作权的实现关乎人的尊严和发展，是市场经济条件下极为重要的一项人权，有关事项受到《消除一切形式种族歧视国际公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等联合国人权公约的调整。中国在加入这些公约后，已经按照公约的规定通过秘书长向相应的人权条约机构(即消除种族歧视委员会和经济、社会和文化权利委员会等)提交了定期报告，接受审议，并以开放、认真的态度积极回应了这些机构就中国的定期报告所作的结论性意见。①

　　联合国人权条约机构是按照人权公约的规定选举产生的专家机构。它们在审议缔约国提交的定期报告后，除了肯定缔约国的努力与成就，通常也会提出负面关切及相应建议。缔约国如何对待这些关切与建议，总是受到这些机构和其他多方面的关注。这些机构会在审议缔约国下次提交的定期报告时回顾缔约国对上次结论性意见的回应，肯定积极措施，对尚未回应、尚未解决的问题继续表示关注，促请改进。

　　此外，媒体、非政府组织等通常会把人权条约机构提出的负面关切作为评价缔约国人权状况的重要依据。部分关切甚至是由于媒体、非政府组织等所作的不实报道和污名化评论引发的。实际上，联合国人权条约机构的议事规则允许非政府组织提交书面和口头信息。②其结论性意见采用“有报告称”“中国以外的信息来源”等模糊措辞，实际上承认了部分信息来自媒体、非政府组织等信息源。③这样，人权条约机构的结论性意见可能不同于中国的自我认知，有时甚至完全相反，中国当然要认真对待这个事实。

　　中国的实际情况是，国家千方百计地促进少数民族平等享有工作权。在改革开放取得初步成果后，中国积极推进城镇化和西部大开发战略，并广泛采取就业促进措施，使居住在西部地区的少数民族劳动者在非农部门的就业持续增加，但目前还受到当地自然环境和人力资本水平等因素的制约。第六次全国人口普查数据显示，仅有朝鲜族等4个少数民族平均受教育程度高于汉族，其他众多少数民族受教育程度普遍较低，在获得就业机会和提升职业层次方面面临挑战。④这是落实少数民族工作权的重要问题，也是国际媒体、非政府组织评论中国人权状况的焦点议题，引起了联合国人权条约机构的高度重视。

　　在近几次审议中，联合国人权条约机构审议中国的有关定期报告后，既肯定了中国政府在少数民族地区发展经济、促进就业的措施，也提出了负面关切和否定意见，后者主要涉及三个问题：(1)定期报告的资料充足性问题。条约机构认为中国的报告没有提供充分的资料，尤其是分民族的数据，以致无法准确判断少数民族享有权利的状况。⑤ (2)少数民族移民和汉族移民就业状况不对称的问题。人权条约机构认为，少数民族因户籍制度在就业领域间接受到歧视，并强调有“报道”称“汉族涌入少数民族地区”是藏族、维吾尔族、蒙古族等少数民族失业率偏高的一个原因。⑥ (3)所谓普遍与持续的就业歧视问题。结论性意见称中国少数民族在就业等方面“一直普遍受到歧视”，“促请”中国采取措施予以打击。⑦

　　在这三项关切中，第一项具备一定的事实基础，中国应当继续完善定期报告。第二项也并非完全脱离事实，但人权条约机构提出这项负面关切的方式与所谓中国政府谋求改变少数民族地区人口结构的不实传闻相呼应，足以形成不良暗示，应当辩明问题的性质，说明解决办法，努力消除误解。第三项没有区分歧视现象的性质，未分辨相关歧视属于社会自发现象还是因为公权力作用形成的现象，并对歧视现象的存在范围和持续时间作了夸张表述。中国应当秉持开放、认真的态度对待这些评论，根据不同情况作出有区别的回应，促进建设性对话。

　　二、适当回应之一：接受合理意见，采取相应措施

　　联合国人权条约机构强调资料充足性问题，是具备事实基础的。中国虽然以最大善意积极实施国际人权公约，履行报告义务，但中国是世界上最大的发展中国家，人力资源、学术资源和财政资源等可用资源有限，只能在实践中逐步完善信息资料的搜集办法，逐步完善定期报告的内容，在自身条件许可的范围内努力满足人权条约机构提出的资料方面的要求。

　　2000年以来，联合国人权条约机构至少三次提出这一问题，其中一次概括提到经济、社会和文化权利，两次专门提到工作权。(1)经济、社会和文化权利委员会审议中国按期提交的首次定期报告后，于2005年对中国“未能提供充分资料，说明少数民族地区人民享受《公约》规定的经济、社会和文化权利的情况表示遗憾” ⑧。“请缔约国在下次定期报告中提供详细资料，包括可比较的分类统计数字，对少数民族地区，尤其是新疆维吾尔自治区和西藏自治区，在落实《公约》各项规定方面取得的进展和遇到的障碍进行评估。” ⑨ (2)消除种族歧视委员会2009年合并审议中国第十至第十三次定期报告后，强调中国没有提供有关少数民族人员等群体的社会经济状况的分列统计数据，“请缔约国在其下次定期报告中列入有关人口社会经济状况的最新的和详细的统计数据，并按族裔群体和民族分列”⑩；“请缔约国在下次定期报告中提供更为详细的资料，说明少数民族在公共生活中代表性的情况，同时说明他们担任较高级别职位的情况。” ⑪ (3)经济、社会和文化权利委员会审议中国的第二次定期报告后，于2014年强调“目前没有按民族分类的失业统计数据，这限制了对少数民族享有工作权情况的评估” ⑫。“委员会根据以前的建议(E/C.12/1/Add.107，第67段)，促请缔约国加强失业数据收集系统，以便更好地评估少数民族的状况。” ⑬

　　上述评论有一定的事实依据。中国政府按条约规定提交定期报告，需要各部门提供必要信息，但相关机制尚有不足。例如，(1)《中国统计年鉴》仅有分城乡、分地区的就业信息，没有分民族的就业信息。《中国民族统计年鉴》包含民族自治地方分地区的就业信息，同样没有分民族的就业信息。(2)《西藏统计年鉴》仅在2003年之前发布国有经济单位藏族职工人数。四川、青海统计年鉴发布了分市州的就业数据，没有发布分民族的就业数据。《青海统计年鉴》中“民族自治地区主要经济指标”部分仅有部分年份单列藏区数据，无法从中析出藏族就业数据。《甘南统计年鉴》也缺少分民族的就业信息。(3)每十年进行一次的人口普查采用了分民族的指标，按民族统计“党政机构负责人”“专业技术人员”“办事人员”“商业、服务业人员”“农林牧渔劳动者”“生产、运输工人”和“其他”人数，但人口普查的时间间隔长，不利于及时判断少数民族的就业状况。(4)《政府信息公开条例》明确要求县级以上各级人民政府及其工作部门将促进就业(以及扶贫、教育、医疗)等方面的政策、措施及其实施情况作为重点公开的政府信息。⑭但是，现有的政府工作报告、统计年鉴、地方志等资料仅涉及少数指标，信息不充分。(5)《民族区域自治法》规定民族自治地方的企业、事业单位优先招收少数民族人员⑮，《就业促进法》规定用人单位招录人员时适当照顾少数民族劳动者。⑯《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》要求，在民族自治地方开采自然资源，要支持当地促进就业⑰；民族自治地方各级政府引导和组织群众外出经商务工，有关的地方政府切实保障外来经商务工少数民族群众的合法权益⑱；上级人民政府及其工作部门、民族自治地方人民政府及其工作部门按规定配备少数民族领导人员，按公开选拔、竞争上岗机制选拔领导人员时为少数民族保留名额和岗位。⑲国家加大对少数民族和民族自治地方干部的培训力度，建立和完善民族自治地方与中央国家机关和经济相对发达地区干部交流制度。⑳目前，这些数据并未被普遍纳入政府信息公开的范围。

　　中国政府内负责按人权条约的规定准备定期报告的部门显然无从超越现有机制，组织有关部门提供符合人权条约机构较高要求的资料。中国应当接受人权条约机构的合理意见，在财政资源、人力资源、学术积累许可的范围内，尽最大努力接近人权条约机构所期待的信息披露方式。其关键在于利用现有资源，尽快组织相关部门和地方政府制订可行方案，搜集整理必要的资料。

　　三、适当回应之二：辨明问题性质，说明解决途径

　　联合国人权条约机构提出的汉族到少数民族地区就业影响当地少数民族就业、少数民族移民异地就业遭遇困难的问题，有一定事实基础，但人权条约机构对问题的性质作了值得商榷的判断。导致这个问题的决定性力量是市场自发的资源配置机制，而不是国家的人口与就业政策。实际上，国家的政策是尽一切可能促进少数民族劳动者在当地和其他地区从事适宜的工作。中国方面除了对内对外作出充分说明，还应当经常性地调查处理落实政策法律规定的具体问题，防止误解延续和扩大。

　　消除种族歧视委员会2009年的结论性意见说，“有报告称，对于到少数民族自治区工作和定居给予奖励的制度可能会导致人口构成发生实质性变化”，建议“可能引起少数民族自治区域人口构成重大变化的任何政策或奖励措施应加以审查”[21]。该意见还提出，户口登记制度在就业方面间接导致对国内移民的歧视，影响少数民族人员[22]，建议中国落实有关决策，“改革户口制度，确保国内移民，尤其是少数民族人员能够与城镇常住居民享有同样的工作”。经济、社会和文化权利委员会2014年的结论性意见提出：“据报道，少数民族人员，特别是藏族、维吾尔族和蒙古族的失业率偏高，其部分原因是汉族涌入少数民族地区。”[23] “建议缔约国特别注意少数民族，针对失业最严重的地区，加强现有方案，采取有效的战略，以降低失业率。”[24]把这些表述综合起来，就会形成一个图像，即少数民族地区向外流出的移民和进入少数民族地区的移民在就业方面处于不对称的状态：一方面，少数民族地区流出的移民，尤其是外出经商务工的农牧民，因户籍制度难以真正融入流入地；另一方面，外来移民却在少数民族地区的民营和个体经济单位、国有经济单位、其他经济单位获得许多工作岗位。

　　少数民族移民因户籍制度而在就业方面间接受到不利影响，是从计划经济向市场经济转型过程中制度变革滞后的表现，这个问题已经在改革中逐步得到解决。国家首先取消了专门针对农民工的登记项目、职业工种限制、不符合国务院规定的收费项目，禁止在技术资格、健康条件等方面歧视农民工，禁止流入地向农民工及其所在企业摊派治安管理等事项所需费用[25]；随后又禁止以解决城镇劳动力就业为由清退和排斥农民工[26]；最后还决定逐步实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的农民工及其随迁家属[27]。不仅如此，中国政府还采取了鼓励少数民族外出经商务工的政策。《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》提出了民族自治地方各级政府引导和组织群众外出经商务工、有关的地方政府切实保障外来经商务工少数民族群众的合法权益的要求。[28]

　　外来移民在少数民族地区获得较多工作岗位，是市场自发配置劳动力的结果。有藏族学者指出，“选择雇佣移民的，许多还是那些靠优惠政策拿到土地、政府合同、银行贷款等的藏人公司和雇主”[29]。观察者不应将不同地域来源、不同民族来源的劳动者完全对立起来，他们具有互补性，共同参与了少数民族地区的发展并从中受益。在拉萨市城关区经营S酒店的藏族企业家告诉本文作者，他是从20世纪90年代跟随汉族前辈学做导游而成长起来的。在该酒店，来自不同民族和不同地域的员工显示出互补共生的关系。2015年年底，该酒店有藏族员工34人，汉族员工20人，分别占63%和37%。藏族员工中有7人具有S酒店所在地户籍，其余27人为区内外流动就业人员，多为客房和餐厅服务员。汉族员工均为跨省区流动的移民，多在销售部、财务部、工程部、后厨等部门工作。不同民族的员工分布在不同岗位上，但都是当地酒店业发展的受益者。当然，未来仍需着力提高少数民族劳动者的人力资本水平，帮助他们向较高层次的岗位流动。

　　中国政府重视市场自发机制对少数民族劳动者带来的挑战，应当向联合国人权条约机构作出更详尽的说明，减少和消除误解。例如，《就业促进法》要求用人单位适当照顾少数民族求职者。[30]《民族区域自治法》规定，自治机关从当地民族中大量培养干部、专业人才、技术工人，自治机关按照适当照顾的原则录用实行区域自治的民族和其他少数民族的人员[31]；企事业单位优先招收少数民族人员，可从农村、牧区招用少数民族劳动者[32]；隶属于上级国家机关、在民族自治地方从事业务的企事业单位优先招收当地少数民族劳动者[33]；上级国家机关帮助民族自治地方大量培养当地少数民族干部、专业人才、技术工人。[34]《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》要求上级人民政府及其工作部门、民族自治地方人民政府及其工作部门按规定配备少数民族领导人员，按公开选拔、竞争上岗机制选拔领导人员时为少数民族保留名额和岗位[35]；国家加大对少数民族和民族自治地方干部的培训力度，建立和完善民族自治地方与中央国家机关和经济相对发达地区干部交流制度。[36]

　　四、适当回应之三：澄清事实真相，促进善意对话

　　经济、社会和文化权利委员会在2014年审议中国定期报告的结论性意见中提出，中国少数民族在就业方面遭遇普遍及持续的歧视。该委员会称，虽然中国宪法和法律纳入了不歧视原则，却没有完整的反歧视法，不利于保护所有边缘化和弱势的个人和群体享有经济、社会和文化权利[37]；少数民族，尤其是西部省份和地区的少数民族，在就业等领域“一直普遍受到歧视”，“促请”中国通过全面的反歧视法律，建议中国着重在西部省份和地区打击对少数民族的一切形式的歧视，确保他们享有所有经济、社会和文化权利，包括取得合法工作的权利。[38]此前，经济、社会和文化权利委员会在2005年的结论性意见中较为谨慎地提出，“有报告称”中国少数民族在就业等方面受到歧视，委员会对于中国没有提供充分的资料说明少数民族享有权利的情况表示遗憾。[39] 2014年的评论表述为委员会自身断定中国少数民族在就业等领域遭到歧视，2005年表述为委员会注意到存在此类报道。两相比较，不难发现委员会对中国现有实践的看法从存有怀疑走到了断然否定。委员会2014年以绝对化表述作出的否定性评价，与事实存在很大出入。可以说，对少数民族劳动者的歧视在某种范围和程度上依然存在，并不违背事实。但是，如果概括地断定中国少数民族在就业等领域“一直普遍受到歧视”，则是值得商榷的。

　　(一)虽然没有统一的反歧视法典，但《宪法》和法律要求国家承担防止民族歧视的消极义务和促进民族平等的积极义务

　　我国《宪法》规定“中华人民共和国公民在法律面前人人平等”[40]；“中华人民共和国各民族一律平等”；“禁止对任何民族的歧视和压迫”。[41]《劳动法》规定了禁止基于民族、宗教信仰等因素的就业歧视[42]，《就业促进法》重申了这项规定[43]。《劳动法》确认法律、法规可对少数民族就业事项作特别(有利的)规定。《就业促进法》要求用人单位适当照顾少数民族求职者。《民族区域自治法》《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》作出了促进少数民族就业的多项规定。[44]尤其值得注意的是，在国有经济单位的招录招聘中，对少数民族考生实行了加分、降低录取分数线、设置双语岗位并根据生源情况增加双语岗位计划数[45]等措施，实践中已经出现少数民族考生选择本民族语文试卷参加考试的情形。

　　(二)少数民族在就业领域面临的挑战主要来自人力资源市场的自发作用和社会自发歧视

　　为了弥补市场自发作用的片面性，中国政府采取了干预措施。各级政府通过国有经济单位挖掘岗位潜力公开招录、贴息扶持自主创业、鼓励流动就业、扶持县域经济方便农牧民就近转移就业、组织就业援藏援疆等项目、开发公益性岗位等措施扩大了少数民族就业。中国政府还通过加大各级各类教育投入的方式，提高少数民族劳动者的人力资本水平，努力改善少数民族劳动者的职业结构。但是，政府干预市场有其限度，不可能大包大揽地完全通过公权力的作用保证少数民族劳动者获得工作机会和令人满意的岗位。少数民族劳动者充分享有工作权，要以国家和少数民族地区的经济增长为后盾，也需要少数民族公民充分利用国家扶持政策，更好地掌握科学文化知识和生产经营技能。

　　(三)政府通过法制教育和民族团结教育，努力消除针对少数民族的社会自发歧视

　　这是一项复杂而又艰巨的工作，不可能一蹴而就。首先，社会自发歧视在一定程度上并不会像部分研究者预计的那样随民族交往加强而自然消除，相反，在族际交往更加密切的市场经济环境中，个体层次的或一定范围的族际冲突时有发生，观察者不应将某些单位和人员歧视少数民族劳动者的个别情况归结为系统性歧视。例如，某台资企业因其聘用的某少数民族工人与其他工人发生口角并迅速升级为群体斗殴，作出了不再招聘该少数民族工人的决定，这种做法是国家所反对和禁止的，没有理由根据这类事例推断少数民族在就业方面“一直普遍受到歧视”。其次，社会自发歧视不完全是大汉族主义的恶果，狭隘的地方民族主义也是社会自发歧视的重要诱因。消除社会自发歧视需要各民族公民共同努力。近年有多个省份出现汉族人员与少数民族人员共同劝诱老年人高价购买保健品，老年人回家后发现该保健品的市场通行价格远低于购价，因而请求退货的纠纷。应当补充的说明是，有的少数民族劳动者不知法、不守法，对他们的行为依法采取强制措施不属于歧视。例如，现实生活中存在少数民族流动人员在交通要道兜售刀剑弓弩的现象。他们出售的刀剑弓弩属于禁止买卖的管制器械。公安机关对这些少数民族流动人员进行法制教育，要求他们停止违法行为，必要时采取行政强制措施，并非民族歧视，而是正常的执法活动。

　　市场自发作用、社会自发歧视、部分少数民族劳动者缺少法制观念，都足以对少数民族就业形成不利影响。这绝不意味着中国政府在就业方面纵容对少数民族的歧视，更不等于中国政府实行系统性的歧视政策。中国政府试图通过加强信息公开，遏制和消除谣言。从联合国人权条约机构的评价来看，未来应当更充分地针对谣传和误解澄清事实真相，促成和加强联合国人权条约机构与中国政府之间的建设性对话。对于人权条约机构笼统断定中国少数民族在就业等方面“一直普遍受到歧视”，尤其是考虑到这种表述暗示国家实行系统性歧视，应当着重通过充分介绍中国的实践来消除误解。现有新闻报道和官方定期报告尚未充分回应不实报道，为谣言的传播和强化留下了空间。中国应当着重完善信息公开工作，增强公信力。在提请人权条约机构公正评价自身实践时，首先应当注重信息供给的充足性、表述方式的可理解性，不宜也不必采用激烈言辞。即使对中方看来源于误解甚至偏见的关切和意见，亦是如此。

　　五、结语

　　城镇化和西部大开发战略实施以来，中国少数民族劳动者享有工作权的状况是外部观察者提出质疑的一个关键领域，负面评论陆续出现，对联合国人权条约机构审议中国相关报告的结论产生了影响。对此，中国应当按照负面意见的具体内容是否具备事实基础，有区别地进行回应，既保持开放性，又保持原则性，把根据本国实际切实保障人权与富有亲和力和建设性的国际对话结合起来，为促进本国实践和国际合作作出更大贡献。

　　由于联合国人权条约机构对缔约国报告的要求较高，报告篇幅和作为审议结果的结论性意见篇幅也比较长，目前出现了要求压缩篇幅的意见。压缩这些文件的篇幅，并不意味着外部观察者放弃或放松关注。相反，从心理规律看，这些文件的篇幅越短，表述越概括，中国以外的疑问反而会越多、越强烈，中国政府依然需要强化优化信息公开。

　　（李累，四川大学法学院教授，法学博士。）

　　注释：

　　①《经济、社会和文化权利国际公约》缔约国在公约对其生效后两年内提交首次履约报告，由联合国秘书长交联合国经济、社会和文化权利委员会审议，此后每五年提交一次报告。《消除一切形式种族歧视国际公约》缔约国于公约对其生效后一年内，其后每两年及委员会请求时，就实施公约各项规定的立法、司法、行政或其他措施向联合国秘书长提出报告，供委员会审议，委员会得请缔约国提交进一步的信息。

　　②参见《经济、社会和文化权利委员会议事规则》第69条第1款，2018年8月12日访问。