内容提要：降低药品价格，是保障人民群众看得起病的重要基础，是保障健康权益、实现人民向往美好生活需要的重要保证。我国政府一向重视保障人民群众的健康权益，近10年来对药品进行了多次降价，但我国药占比仍高达40%，“看病贵、看病难”的社会问题仍困扰着广大群众。2018年我国政府为降低药品价格出台了一系列政策措施，群众的医药费支出有所减少，获得感和满意度有所提升。药品降价在实施过程中会面临一定的挑战和问题，政府和医院应及时发现问题并采取相应措施，切实保障人民群众的健康权益。

　　关键词：药品降价 健康权 药品加成 零差率 政策建议

　　药品价格是药品生产、流通、使用等各方面情况的晴雨表，涉及政府、药企和个人各方利益。自1996年以来，国家发展和改革委员会(以下简称国家发展改革委)会同卫生及相关部门多次大幅降低药品价格。2011年3月，国家发展改革委发出药品降价令，规定了部分药品的最高零售价格，各医疗卫生机构、社会零售药店及其他药品生产经营单位销售相关药品的价格不得超过这次公布的价格。除了政府定价范围内的药品，2017年所有公立医院全面取消药品加成，实行药品零差率销售，公立医院的药品大幅降价。公立医院药品降价会直接传导到社会零售药店和其他民营医疗机构，影响整个社会的药品降价。药品降价，群众的医药费负担大大减轻。中国政府继续为降低药品价格、保障群众健康权益采取有力措施。

　　一、药品降价是保障人民群众健康权益的要求

　　健康权是一项基本人权，《经济、社会及文化权利国际公约》把健康权看作是一项包括多方面社会经济因素在内的综合性、基础性权利，其获得与增进涉及包括生命权、受教育权、劳动权、发展权、参与权等多项人权的综合保障与实际享有，因此它“几乎超越了其他任何单一的权利”①。一些国家的宪法也把健康权作为一项基本人权来保障。②中国宪法虽尚未有健康权方面的直接规定，但1987年实施的《民法通则》就提出了生命健康权的概念，其第98条规定：“公民享有生命健康权”，意即将健康与生命画上等号，没有健康就没有生命。2017年9月国务院新闻办发布的《中国健康事业的发展与人权进步》白皮书进一步提出：“健康权是一项包容广泛的基本人权，是人类有尊严地生活的基本保证，人人有权享有公平可及的最高健康标准。”③

　　党的十八大以来，党和国家“把人民健康放在优先发展的战略地位，以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点，加快推进健康中国建设，努力全方位、全周期保障人民健康”④。党的十九大报告明确界定了新时期中国社会的主要矛盾，提出国家要满足人民追求美好生活的需求，而人民对美好生活的向往离不开健康权益保障。习近平总书记提出的“没有全民健康，就没有全面小康”的论断是对“健康权是基本人权”的充分诠释。在2016年8月召开的全国卫生与健康大会上，习近平总书记指出：“健康是促进人的全面发展的必然要求，是经济社会发展的基础条件，是民族昌盛和国家富强的重要标志，也是广大人民群众的共同追求”⑤。保障人民的健康权益，提高全民族的健康水平已成为我国全面推进小康社会进程中必须面对的重大挑战。然而，近年来随着经济发展进入新常态，人口老龄化、工业污染严重等问题对健康的负面影响越来越大，而药品价格直接影响着疾病治疗，与群众的健康权益息息相关。

　　以瑞士产药物格列宁为例。慢粒白血病患者需长期服用瑞士产药物格列宁才能得以维持生命，这种药每盒定价3万～4万元，1盒只能服用1个月，1名患者每年用药费用就超过40万元，惊人的药价使绝大多数患者不堪重负，“一粒药”拖垮了整个家庭。患者们为了求生只得选择低价走私的仿制药，其价格只是瑞士药的二十分之一，1年的药费只有2万元左右，大多数家庭可以负担得起。电影《我不是药神》中有一句台词：“我病了3年，4万块钱1瓶的正版药，房子吃没了，家人被我吃垮了。”这是很多患者的真实写照。对这些患者来说，药品价格决定着他们的生存希望。

　　再以肺癌治疗为例。“抗击肺癌神药”欧狄沃，单支费用高达2万元，1年的治疗成本约合人民币96万元；肺癌治疗药物特罗凯，每盒价格约19,800元，1个月服用1盒，每年药费高达20余万元；从英国进口的“正版”易瑞沙，每粒在国内要卖500多元，1天1粒，1个月下来就要1.5万余元，而“印度版”1个月才不到2,000元。可见，高位的药价不但影响人民群众的身体健康，还会影响患者的家庭幸福及家庭的生存。

　　从以上案例不难看出药品价格对健康权益的影响。过高的药价阻碍了药品的可及性，不仅加重了群众的经济负担，使群众有病难以得到医治，严重侵犯了人民的健康权益，而且还影响社会的公平、公正以及社会治安的稳定。降低药品价格，把药品价格控制在合理水平上，使群众看得起病、吃得起药，是改善民生的重要根基，是保障人民群众健康权益的迫切要求。

　　二、2018年药品降价的新进展

　　(一)国务院召开常务会议

　　1.鼓励创新药进口，顺应民意使患者受益更多

　　2018年4月12日，李克强主持召开国务院常务会议。为减轻广大患者特别是癌症患者药费负担并有更多用药选择，会议决定，从2018年5月1日起，较大幅度降低抗癌药生产、进口环节增值税税负；抓紧研究综合措施，采取政府集中采购、将进口创新药特别是急需的抗癌药及时纳入医保报销目录等方式，研究利用跨境电商渠道，多措并举消除流通环节各种不合理加价，让群众切实感受到急需抗癌药的价格有明显降低；加快创新药进口上市，将临床试验申请由批准制改为到期默认制，对进口化学药改为凭企业检验结果通关，不再逐批强制检验；强化质量监管，加强进口药品境外生产现场检查，严打制假售假。⑥

　　2.落实抗癌药降价措施，强化短缺药供应保障

　　2018年6月20日，李克强主持召开国务院常务会议。为让群众早用上、用得起好药，解决好重点民生问题，会议确定要督促推动抗癌药加快降价，让群众有更多获得感。各省(区、市)对医保目录内的抗癌药要开展专项招标采购。对医保目录外的独家抗癌药要抓紧推进医保准入谈判。开展国家药品集中采购试点，实现药价明显降低。同时要加强全国短缺药品供应保障监测预警，建立短缺药品及原料药停产备案制度，加大储备力度，确保患者用药不断供。⑦李克强总理在会上说：“抗癌药是救命药，不能税降了价不降”，“必须多措并举打通中间环节，督促推动抗癌药加快降价，让群众有切实获得感”⑧。

　　3.李克强就电影《我不是药神》引发热议作批示

　　在影片《我不是药神》讲述患病群体用药难题并引发舆论广泛关注和讨论后，李克强总理明确要求这项工作要进一步“提速”：“对癌症病人来说，时间就是生命！”李克强总理特别批示有关部门，要求“急群众所急”，加快落实抗癌药降价保供等相关措施。“癌症等重病患者关于进口‘救命药’买不起、拖不起、买不到等诉求，突出反映了推进解决药品降价保供问题的紧迫性。”李总理在批示中指出，“国务院常务会确定的相关措施要抓紧落实，能加快的要尽可能加快”⑨。

　　(二)国家出台药品降价的政策文件

　　1.国务院办公厅印发《关于完善国家基本药物制度的意见》

　　2018年9月13日，国务院办公厅印发《关于完善国家基本药物制度的意见》(国办发〔2018〕88号，简称《意见》)。《意见》提出，新一轮医改以来，国家基本药物制度的建立和实施对健全药品供应保障体系、保障群众基本用药、减轻患者用药负担发挥了重要作用。《意见》明确了基本药物在遴选、生产、流通、使用、支付、监测五个方面的政策措施。其中，对于基本药物的支付，明确要降低群众药费负担。按程序优先将基本药物纳入医保目录范围，逐步提高实际保障水平；鼓励地方探索降低患者负担的有效方式，最大程度减少患者药费支出。⑩

　　2.国家医保局、国家卫健委制定印发《关于开展抗癌药省级专项集中采购工作的通知》

　　国务院决定自2018年5月1日起对进口抗癌药品实行零关税，国家医保局和国家卫生健康委制定印发《关于开展抗癌药省级专项集中采购工作的通知》(医保发〔2018〕4号)，要求各省(区)组织开展专项采购，尽快将抗癌药品降税政策体现在采购价格端，进一步减轻患者负担。⑪

　　3.出台《国家组织药品集中采购试点方案》

　　2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《国家组织药品集中采购试点方案》(简称《方案》)。会议指出，采购试点目的是探索完善药品集中采购机制和以市场为主导的药价形成机制，降低群众药费负担，规范药品流通秩序，提高群众用药安全。《方案》确定在北京、上海、天津、重庆4个直辖市和广州、深圳、西安、沈阳、大连、成都、厦门7个副省级城市进行带量采购，即拿出11个城市的60%～70%的市场份额，用已经通过了一致性评价的33个品种招标，用保证销量来促使企业把药价降下来，以量换价，实现真正意义的带量采购。11个试点地区委派代表组成的联合采购办公室发布了《4+7城市药品集中采购文件》，文件公布了采购品种和数量，成为国家组织集中采购试点的亮点。⑫在药品品质确定的背景下，以价换量、带量采购有利于药价下降。一方面真正实现“招采合一”，消除医院“二次议价”空间，避免企业“二次公关”带来的交易成本。另一方面，11地用药市场价格确定后，对其他地区具有参考作用，将进一步降低其他地区用药价格。

　　(三)为药品降价召开工作会议

　　1.召开全国医改工作电视电话会议

　　2018年全国医改工作电视电话会议8月27日在京召开，李克强总理作出重要批示。批示指出：“坚持以人民为中心的发展思想，坚持保基本、强基层、建机制，敢触动利益，敢啃‘硬骨头’，持续加大医疗、医保、医药联动改革力度，努力在降低虚高药价、深化公立医院改革、完善基本医保和分级诊疗制度、发展互联网+医疗健康等方面取得新突破，更有效缓解群众“看病贵、看病难”问题，在全社会形成尊医重卫的良好氛围，为推动健康中国建设、保障和改善民生、实现全面建成小康社会作出新贡献！”国务院副总理、国务院医改领导小组组长孙春兰出席会议并讲话。她指出，医改是事关人民群众福祉的重大工作，各地要深入贯彻习近平总书记关于卫生健康工作的重要指示精神，认真落实李克强总理重要批示要求，坚持以大卫生大健康理念为统领，加强健康促进，坚持“三医”联动，推进基本医疗卫生制度建设，着力解决看病难看病贵问题。⑬

　　2. 14个省(自治区)共同制定《省际联盟进口抗癌药品专项采购议价方案》

　　根据《关于开展抗癌药省级专项集中采购工作的通知》，甘肃、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、陕西等14个省(自治区)自愿组成省际联盟，按照公开公正、平等协商、共议共享的基本原则，充分利用联盟的市场规模和技术优势，共同开展进口抗癌药品专项采购工作。为做好此项工作，14个省(自治区)共同制定《省际联盟进口抗癌药品专项采购议价方案》，8月30日共同发布联盟议价公告，9月2628日在西安开展联合议价，共57个产品申报参加议价，议价成功47个产品，议价成功率82.46%。对议价不成功的10种产品和未申报此次联合议价的15种产品，各联盟成员将暂停挂网，由生产企业与各联盟成员重新议价。⑭

　　3.部分省(自治区、直辖市)工作进展

　　四川省为落实国家关于推动抗癌药加快降价的部署，省卫计委提早谋划，开展抗癌药省级集中专项采购，并在9月30日实现降税政策范围抗癌药在全省公立医院使用终端的降价，提前3个月完成国家医保局、国家卫生健康委规定的目标任务；湖南省为有效减轻患者负担，促使进口抗癌药品价格合理回归，采取综合措施，积极落实进口抗癌药降价工作。一是启动进口抗癌药品重新申报挂网价格工作，二是开展省际联盟进口抗癌药品专项议价采购工作，主动对接14省份省际进口抗癌药品采购联盟；广东省最终公布的646个抗癌药物名单中，354个药品品规申报降价；天津市医药采购中心公示了关于前期国家谈判抗癌药品采购价格调整情况。其中，瑞复美、艾坦、泰立沙等8种药品已在8月18日至9月1日调整价格。美罗华、万珂、安维汀等6种药品，在9月30日零时调整价格。其中，肿瘤靶向药万珂的价格从6,116元降至5,639.5元，降幅达7.8%；上海市自9月30日起对部分纳入该市医保支付的抗癌药品的协议采购价进行价格下调，格列宁、特罗凯、易瑞沙和美罗华等多个抗癌药品在列；北京在9月1日和9月30日前分2批调整14种抗癌药的医保支付标准和采购价格，第一批9月1日前调价8种，第二批9月30日前调价6种。第一批涉及调价品种包括泽珂、凯美纳、艾坦、飞尼妥、瑞复美、赫赛汀、特罗凯、泰立沙等8个品种，平均降幅4.5%。

　　三、药品降价对人民健康权益的影响

　　(一)群众的医药费有所减少

　　药品降价的直接获益者是患者。据国家医保局数据，2018年有17种抗癌药纳入医保报销目录，谈判药品的支付标准平均降幅达567%，大部分进口药品的支付标准低于周边国家或地区市场价格，平均低36%，极大减轻了肿瘤患者的用药负担。31个试点通用名药品中25种集中采购拟中选的药品平均降价52%，最高降幅96%。原研药吉非替尼片降价76%，福辛普利钠片降价68%，比周边国家和地区低25%以上。⑮被称为“乙肝用药霸主”的正大天晴生产的恩替卡韦，分散片预中选报价为0.62 元/片，以最近3年该药品最小规格平均价来计算，降价90%以上；阿托伐他汀钙片、瑞舒伐他汀钙片、利培酮片、吉非替尼片、厄贝沙坦氢氯噻嗪片、替诺福韦片等药价降幅超过70%；外资药也降价，阿斯利康的吉非替尼片和百时美施贵宝的福辛普利钠片，降价幅度分别为76%和69%。⑯药品降价后，群众的医药费开支大为减少，特别是乙肝患者、高血脂症患者、高胆固醇症患者、精神障碍患者、癌症患者深受其益。对于贫困户来说，“药贵”是横亘在脱贫路上的拦路虎，药品降价是扶贫攻坚的一项创新改革，是祛除因病致贫、因病返贫的有效措施。

　　(二)群众的就医获得感和满意度有所增强

　　在日常生活中，人们愿意购买物美价廉的东西，东西贵了，人们就不买或少买。然而，药品并非如此，一旦患病，药就是必需品，通过用药可以减缓痛苦，消除病痛，获得健康。长期以来的“以药养医”使药价虚高，高位的药价使人们买不起药、看不起病，大多数普通百姓一提看病就胆战心惊，不知道是否药有所值，也猜度医疗腐败与高位药价的关系，从而导致医患关系紧张。药价降低有利于群众生活水平的提高以及和谐医院、和谐社会的构建，“看病贵”的现象减少了，很多原本负担不起的药品大多被纳入医保范畴，减轻了患者的负担，即使未被纳入医保范畴，药价也因取消加成而大幅度降低，患者能够买得起、用得上了。高效低价药物的使用，提高了治疗效果，提升了就医体验。药品降价使群众的就医质量大为提高，医患关系有所缓和，群众的就医获得感和满意度大为增强，医疗便民的“幸福感”比以前明显多了起来。

　　(三)医院和药企等利益攸关方面临的机遇

　　药品降价对挤掉药品销售费用、改变药品销售模式，净化医疗环境，促进合理用药起到了一定作用。通过降价，腾挪医疗费用空间，为公立医院深化医药改革创造了条件；药品降价后，国家出台政策设定质量标准和带量采购，推动药企结构和产品结构升级，通过量价挂钩、保证使用、及时回款等政策，药品流通秩序比以前更规范，行业生态得以净化。允许通过一致性评价的仿制药与原研药公平竞争，前期通过一致性评价的药企将迎来商机。更重要的是，药品降价可使有限的医保资金更好地发挥作用。国际上，药品定价的通行办法是医保机构以市场作为谈判砝码，通过与药企协商确定药品支付价格。通过谈判，原来高高在上的药价大幅降价，医疗保障减负增效，在减轻群众医药费用负担的同时提高了医保资金使用效率。各利益攸关方的向好发展为人民群众健康权益保障奠定了良好基础。

　　四、对药品降价保障人民健康权益的政策建议

　　(一)药品降价需配合完善的医疗补偿机制

　　药品加成收入一直是医院收入的重要来源。药品降价后，政府需要补贴医院由于药品加成减少的10%～25%的收入，在经济增速减缓新常态下，会给政府尤其是地方政府增加财政压力。2017年我国公共预算支出203,330亿元，其中医疗卫生与计划生育支出14,600亿元⑰，占财政总支出的7.18%，这一比例低于国际水平(10%)，更远远低于部分发达国家(15%)。目前的药品零差率政策是实现医药分离的有效手段，但忽略了医院运营费用的支出。降低药价的落实和推行必须配合完善的医疗补偿机制，否则医院可能会提升医疗服务价格或增加检查项目，导致群众负担再次增加。借鉴国际经验，政府应适当增加对医疗卫生事业的支持力度，合理分担医院的政策性亏损，保证医院能够正常开展医疗服务。近年来，政府对医院的投入确实有所增加，但幅度还是不够，还不能满足社会发展对医院提供医疗服务的需要。

　　(二)将降价后的刚需药品及时纳入医保报销范围

　　医保部门对高价刚需药品左右为难：若纳入医保药品目录，医保基金支付压力太大；若不纳入医保报销范围，只能坐视患者用不起药、治不好病。药品降价后，应将刚需药品及时纳入医保报销目录。对患者来说，不再为了省钱而到周边国家和地区买药，患者花费不仅比以前便宜得多，而且还能报销70%，经济负担大大减轻。对药企来说，药价虽然降低了，但这是以价换量的明智选择，是薄利多销的经营策略。药品被纳入医保报销范围，意味着药企有了更广阔的市场份额，有了更有力的政策支持，这将有利于药企长远发展。对医保基金来说，药品大幅降价使其被纳入医保成为可能，节约了医保基金支出，提高了医保基金利用率，实现了“花最少的钱，办最大的事”。同时，医保的测算、精算专业水平也须进一步提高，尽可能扩大医保覆盖面，提高医保标准，让群众获得更多的实惠。

　　(三)药品降价倒逼医院加强内部管理和改革

　　药品零差率销售给医院管理者带来创新的压力和动力，倒逼医院加强内部管理和改革，努力提升内部实力，使我国公立医院从规模扩张型向质量效益型转变、从粗放式管理走向精细化管理。一是强化成本控制，对药品的采购、保管、维护、销售等环节进行成本管控，管理规范，降低损耗，杜绝非生产性费用支出，缓解收入压力。二是注重提升医疗人员的医疗技术和服务质量，改革薪酬制度，适当提高医疗技术服务价格，既可以调动医疗人员工作积极性，又可以增加医院收入，但医疗服务价格改革要以不增加患者负担为原则，要充分考虑患者的支付能力。三是重视和管控药品滥用，有效抑制过度用药。过度用药不仅加大患者的经济负担，更严重的是侵害患者的健康权益。

　　(四)加强对药企和医院的监督管理

　　药价过低不利于保障药品质量，有些药企可能会不严格按照生产标准生产出不合格产品，也可能通过改变包装、剂型、规格、合成制剂等途径将旧药“改头换面”成为新药，重新申请并注册新药，给新药虚高定价。对此，国家有关部门应加强对药企的监管，安排专业人员对药品成本精算审核并形成完善的数据库，对比现存功效接近的药品的成本，对申报药品的上市价格合理建议，并查询该药企申报的新药在过去是否有功效相近的药品，严防药品“换衣”涨价。针对药品集中采购可能存在商业贿赂等问题，药监局通过突击检查、定期抽查等方式加大质检力度，卫生行政部门对采购平台进行招投标程序过程实时监控，防止暗箱操作。

　　医院取消药品加成提高诊查费后，可能出现服务拆解、空挂号、减少药品配备、增加检查项目等行为。对此，可通过严格考核复诊率、药品配备数量、病人自费比例、检查化验费占比等指标加强监管；对医生的用药行为进行规范，依托信息化手段建立医生用药监测系统平台，严格控制医生不合理用药行为，对违规使用药品的要严肃处理；严查医药商业贿赂，切实降低药品价格，保证药品降价的实施效果。

　　(五)降价的同时防止涨价

　　当前降价的药品大都是对诊疗影响较大的进口药、新药、处方药，由于很多没有替代品，因此政府对这些药品加大了干预力度。但与此同时，一些治疗头疼脑热或慢性病的常用药，如扑尔敏、甘草片、罗红霉素等销量大的药品的价格却一路上扬，如100片装的扑尔敏从6.38元涨到了16.5元，一瓶100片的甘草片从6.2元涨到16元，12片装的罗红霉素从5.2元涨到9元，24粒的诺氟沙星胶囊从3.6元涨到9元，30片装的降压0号从28.8元涨到45元……涨价药大都是老药、非处方药、原料药，是价格低廉、疗效确切的好药，是家庭药箱的常备药。若价格太低，这些药品就会从市场上消失，而如果涨价过快，又会降低群众的获得感。对这些药品应防止涨幅过大，否则将损害人民群众的健康权益。

　　总之，药品降价是一个系统性问题，需要配套改革，不能仅靠价格改革的单一措施孤立进行。下一步重点工作是让群众能够买到降价后的药品，这取决于各省招标平台的公开挂网、临床机构的采购、临床医生的使用等方面，各方需加强协作，最终形成政策合力，切实保障人民群众的健康权益。

　　（申秋红，中国人口与发展研究中心研究员；刘鸿雁，中国人口与发展研究中心研究员、“新世纪百千万人才工程”国家级人选、联合国人口基金第七周期专家组副组长。）

　　注释：

　　①S.Gruskin，L.Ferguson，D.O.Bogecho.“Beyond the Numbers：Using Rights-based Perspectives to Enhance Antiretroviral Treatment Scale-up”，21 AIDS，No.5(2007).

　　②Kinney，Eleanor D.and Clark，Brian A.，“Provisions for Health and Health Care in the Constitutions of the Countries of the World”,Cornell International Law Journal，visited on November 20，2018.

　　③国务院新闻办公室：《中国健康事业的发展与人权进步》，2018年12月15日访问。

　　④习近平：《把人民健康放在优先发展战略地位》，2018年12月15日访问。

　　⑤同上注。

　　⑰参见《中华人民共和国财政部2017年财政收支情况》，2018年12月15日访问。

Abstract:The price reduction of drugs is an important basis to protect people's medical care，and it's an important guarantee to protect their health rights and interests and to realize people's desire for a better life.The Chinese government has always attached great importance to safeguarding people's health rights and interests.In the past decades，the drug price has been reduced many times，but the proportion of expenses for medicine in China is still as high as 40%The social problems of“difficult and high cost to access medical service”still haunt the masses.In 2018，China's government carried out a series of policies and measures to reduce drug prices.The medical expenditure of the public has been reduced，the sense of satisfaction have been improved.However，the price reduction of drugs is facing certain challenges and problems in the implementation process.The government and hospitals should promptly identify the problems and take corresponding measures to effectively protect the health rights and interests of the people.

　　(责任编辑刘更银)