内容提要：结论性意见是各条约机构对特定缔约国的报告进行审查后针对该国提出的评论和建议，目的在于对缔约国履约状况进行监督。这些意见虽然没有法律上的拘束力，但却具有一定的权威性。缔约国在决定是否认可其权威、是否接受其中的评论和建议时，会重点考虑意见本身的合法性。结论性意见的合法性受到三个因素的影响，结论性意见与相关条约条款之间的形式关联性；结论性意见与相关条约条款之间的实质关联性；结论性意见对条约解释规则的遵循程度。对于各条约机构针对我国提出的结论性意见，我们应分别对待，对于其中与条约义务联系最紧密的可行建议应尽量采纳，对于广泛的政策性建议给予适当考虑，对于与条约义务完全无关的建议可以置之不理。
关键词：人权条约机构 结论性意见 合法性
结论性意见作为联合国人权条约缔约国报告制度的一部分，是条约机构在对特定缔约国提交的报告进行分析，并在参考其他信息资源①的基础上，解释条约条款并针对该国履行条约义务情况做出的评论和建议。这些结论性意见是建议性质的，缔约国没有法律上的义务执行这些意见，但它们对条约条款和缔约国义务的解释通常被认为具有重要的价值。本文以结论性意见为对象，重点研究以下问题：结论性意见从友好合作向侧重监督的发展过程、结论性意见权威性的体现、影响结论性意见可接受程度的因素以及我国应如何对待各委员会做出的结论性意见。全文共分为五个部分，第一部分是结论性意见的概述；第二部分分析结论性意见的效力；第三部分重点分析结论性意见的合法性；第四部分对各委员会针对我国发布的结论性意见进行分类研究；第五部分对全文进行总结。
一、结论性意见概述
联合国各核心人权公约都规定缔约国有向相应的委员会提交履约报告的义务②，但是对于委员会在审议报告后是否有权针对该缔约国提出建议并没有明确规定。人权事务委员会早期的实践显示，该委员会的多数委员虽然希望在和缔约国对话后做出某种形式的结论，但是由于部分委员，尤其是东欧国家的委员的反对而没有实现，因为这些委员认为缔约国提交报告和委员会考虑报告是缔约国和委员会间的友好合作，并强烈反对委员会批评特定国家或者就缔约国未履行公约义务做出决定。③这一时期委员会在审议完缔约国报告后并不做出任何评论，只是有些委员会会将委员会和缔约国代表之间就缔约国报告进行的讨论和对话作为向联合国大会提交的年度报告的一部分，例如人权事务委员会自1985年起在向联合国大会提交的年度报告中增加了一部分“个别委员做出的结论性观察”，提供与缔约国口头讨论的细节。经济、社会和文化权利委员会在向经济和社会理事会提交的报告中也有专门章节记录委员会审议各缔约国报告的工作摘要，在摘要的结尾处有时会提出包含一个或几个自然段的结论性观察。
到了20世纪80年代末期，冷战的结束减少了缔约国对委员会介入国内事务的担忧，以此为契机，经济、社会和文化权利委员会率先在1990年发布了针对特定国家的结论性意见，此后各委员会也陆续开始发布这种类型的结论性意见。各委员会的结论性意见在结构上大体一致：首先是一个介绍，经常涉及对缔约国是否及时以及是否按照相关的公约报告指导的要求提交报告的评论；接下来是关于“积极方面”的简短评论，突出缔约国取得的成就；结论性意见的主体部分是“关注和建议的主要问题”，在这部分各委员会通过分析缔约国报告、缔约国代表在对话中的回答和其他可获得的文件列举出它们重点关注的问题；最后，委员会据此提出建议，并要求缔约国在规定的时间内提供实施某些建议的相关信息。在这一结构下，各委员会的具体安排会有一些差别，如人权事务委员会和残疾人权利委员会的结论性意见都分为四个部分：导言、积极方面、主要关注的问题和建议以及传播和后续行动。禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会的结论性意见都分为三个部分：导言、积极方面和关注的主要问题及建议。经济、社会和文化权利委员会和儿童权利委员会的结论性意见除了上述主要部分外，还分别包含一个名为“妨碍执行《公约》的因素和困难”的部分。④
在目的上，各委员会在保持与缔约国友好合作的同时更强调对缔约国履约情况的监督，主要体现在结论性意见中增加了许多对缔约国履约情况进行一般性评估的内容，更关注缔约国对条约条款的适用并主动对缔约国提出意见和建议。随着各委员会成员对审查程序和公约条款熟悉程度的增加，结论性意见中关注的事项也更加综合，意见和建议也更加详细和复杂。以经济、社会和文化权利委员会为例，1993年委员会针对澳大利亚的结论性意见只有20个段落，只对教育制度内处境不利群体的状况、原住民的文化遗产意识以及向非政府创办学校提供资金对政府创办学校的影响等有限的问题表示关注，提出的建议也具有一般性的特点，如加强机构和组织间的紧密合作、制定指标、采取措施监督原住民等不利群体的一般状况等。到了2017年，委员会针对澳大利亚的意见发展为65个段落，关注的问题更加综合和全面，包括公约权利的可诉性、工商业与人权、原住民权利、受庇护者权利、残疾人权利、男女平等、失业、社会保障权、家庭暴力、住房权、健康权等众多方面。就两个结论性意见共同关注的原住民问题而言，2017年意见提出的建议比1993年的更加详细，包括要求缔约国在宪法上承认原住民、继续对1993年《原住民地权法》进行法律修订，将自由、事先和知情同意原则纳入1993 年《原住民地权法》并酌情纳入其他法律等具体措施。⑤
为了更好地发挥结论性意见的监督功能，人权事务委员会除了在结论性意见中要求缔约国在下一次报告中提交为落实委员会建议而采取的步骤的信息，还制定了后续程序，即任命一名关于后续措施的报告员，并且要求缔约国在一年内就委员会特别关心的问题提交补充信息，由报告员向委员会提交后续措施是否被接受和是否令人满意的报告，委员会再对报告进行公开审查。经济、社会和文化权利委员会在后续程序的安排上走得更远，当缔约国没有按要求提供补充信息或补充信息不充足时，委员会要求该缔约国接受由一到两名成员组成的委员会代表团，代表团的目的是收集用于和缔约国进行对话的信息，并确定该缔约国在实施公约或准备报告时需要的技术援助的范围。禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会和儿童权利委员会都采取了和人权事务委员会类似的后续程序，委员会可以任命一名后续措施报告员并要求缔约国在指定时间内就某些建议采取后续措施。
二、结论性意见的效力
考虑到条约机构在相关条约中的地位以及条约义务的约束性质，它们做出的结论性意见虽然没有法律上的拘束力，但却具有一定的权威性。这种权威性是指“在一国特定环境下，公约条款应如何解释的一种合意”⑥。O'Flaherty按结论性意见内容的不同对其权威性进行了分类解读，他认为结论性意见中的两类内容的权威性是最明显的，一是宣称存在违反条约问题的内容，二是旨在解释条约条款的内容。相比之下，结论性意见中关于提高履约策略的一般性建议和一些与缔约国实际的条约义务无关或关联度很低的内容的权威性则并不十分清晰。⑦循着O'Flaherty的思路，我们可以对结论性意见的权威性做如下分析：
第一，当结论性意见宣称缔约国存在违反条约的问题时，如果缔约国确实违反了条约义务，那么缔约国应当重视委员会的建议并停止侵害行为。缔约国不履行建议可能表明该缔约国存在持续不遵守条约义务的情况。当然，缔约国不回应委员会的建议也可能出于其他原因，如缺少履行义务的有利环境或者结论性意见没有得到有效传播。
第二，结论性意见中某些建立在对条约条款的解释之上的标准，可能被作为条约解释的合法资源对待。至于结论性意见能否构成条约解释的合法资源，理论上的争议主要围绕这些结论性意见是否构成《条约法公约》第31条第3款的“嗣后实践”展开，因为按照传统方法，条约机构的实践本身并不是“国家实践”。因此，支持者要想证明条约机构的实践构成“嗣后实践”，一种方法是将条约机构的实践与国家实践联系起来，强调缔约国积极的、支持性的回应或者默许都可以被视为建立起了缔约国对条约机构解释的同意，并构成传统意义上的“嗣后实践”。另一种方法是修正传统意义上关于“嗣后实践”的方法，在这方面国际法协会的观点比较有代表性，协会认为《条约法公约》第31条在制定时以传统的多边条约为基础，在监督方面主要考虑缔约国之间的监督，但是人权条约和传统的多边条约不同，普遍设立了作为第三方的条约监督主体，因此在解释人权条约时，相关的嗣后实践可能比嗣后国家实践更宽泛，条约机构的实践也需要被包含在内。
在司法实践中将结论性意见作为条约解释合法资源的典型案例是国际法院对“在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果”发表的咨询意见。在该咨询意见中，国际法院注意到人权事务委员会和经济、社会和文化权利委员会针对以色列的结论性意见，并以此作为以色列在这些条约下义务的权威性解释。两个委员会的结论性意见都对以色列的一贯立场，即相关条约不适用于以色列本国领土之外，特别是西岸和加沙表示关切。人权事务委员会认为，“在当前情况下，为了保护被占领领土内的居民，对于缔约国在这些领土上的当局或人员的所有行为，凡影响到享受《条约》规定的权利和属于国际公法原则规定的以色列的国家责任范围之内的，适用《条约》的规定”；经济、社会和文化权利委员会也指出，“《条约》规定的缔约国义务适用于受其有效控制之下的所有领土和人口”⑧。
值得注意的是，国内法院也在一定程度上承认结论性意见作为人权条约解释资源的地位，一些国家的国内法院在审理案件时会考虑相关委员会针对本国发布的结论性意见，并将结论性意见中关于条约条款和本国义务的解释作为理解相关条约内容的参考。例如，加拿大最高法院在Suresh案中就引用了禁止酷刑委员会针对加拿大的结论性意见来解释《禁止酷刑公约》第3条第1款的含义和加拿大承担的义务。该案申诉人来自斯里兰卡，他是恐怖组织“泰米尔猛虎”的成员，该组织在斯里兰卡从事恐怖活动，它的成员在斯里兰卡遭受到酷刑对待。申诉人向加拿大申请移民身份，但加拿大政府以国家安全为由拒绝了他的申请并决定将他驱逐回斯里兰卡。法院注意到两项国际人权公约与本案相关，其一是《禁止酷刑公约》第3条第1款，其二是《关于难民地位的公约》第33条第2款。前者规定“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国”；后者则承认基于国家安全的正当理由可以排除前者的适用。法院认为《禁止酷刑公约》第3条第1款的规定体现了普遍的国际标准，可以适用于任何人，是不可减损的，而《关于难民地位的公约》的主要目的在于保证难民享有广泛的权利和自由，因此后者的规定不能否定前者保护的利益。为了进一步明确加拿大在《禁止酷刑公约》下的义务，法院特别提到了禁止酷刑委员会针对加拿大做出的结论性意见。在该意见中，禁止酷刑委员会建议加拿大“完全遵守公约第3条第1款，无论某人是否犯有严重罪行或对国家构成安全危险”⑨
除了援引针对本国的结论性意见，国内法院有时也会考虑针对其他国家做出的结论性意见。例如，阿根廷最高法院在一起确定合法堕胎范围的标志性案件中，除了援引人权事务委员会和儿童权利委员会针对阿根廷的结论性意见，还援引了针对秘鲁和冈比亚的结论性意见，目的在于重新解释刑法并将堕胎的范围扩大到强奸受害者。⑩又如，在一起挑战《选举分配法案》合宪性的案件中，澳大利亚高等法院援引了人权事务委员会针对智利、香港和巴拉圭的结论性意见，分别用于解释在选举程序的民主性和选举权的自由平等实施方面缔约国承担的义务。⑪
第三，条约机构就条约的实施策略提出的一般性建议，基于条约善意履行的原则，缔约国至少应给予关注，检查自身是否有接受这些建议的意愿。如果决定不接受，缔约国应在后续程序或下一次报告中向委员会提供理由；如果决定接受，缔约国可以在国内立法的起草和讨论阶段予以适当考虑。
三、结论性意见的合法性分析
结论性意见对于缔约国不具有法律拘束力，其有效性往往取决于缔约国对意见和建议的自愿遵守。从缔约国的角度来看，一国是否认可结论性意见的权威、是否接受结论性意见中的建议，除了受到政治意愿、国际关系和本国法律制度和传统等因素的影响，也会考虑结论性意见自身的合法性(legality)。尽管条约机构对缔约国报告的审查不是司法或准司法程序，但至少审查行为应当在相关人权条约的法律框架下进行并受条约法的约束。⑫人权条约对结论性意见合法性的约束主要体现在形式和内容两个方面。此外，结论性意见中关于法律问题的分析还应当符合条约解释的一般规则。
(一)结论性意见与条约的形式关联性
为了使自己的结论性意见不超出监督相关条约实施的权限和范围，各委员会都从形式上将意见和相关条约联系起来，具体有两种不同的做法。
1.条款代入模式
条款代入模式是在列举完对缔约国的关切后，在段落结尾处明确提到条约的相关条款。采用这种模式的有人权事务委员会、经济、社会和文化权利委员会和禁止酷刑委员会。以禁止酷刑委员会2018年“关于越南初次报告的结论性意见”为例，委员会在对隔离监禁问题表示关切时明确指向公约第2条；在对国内立法未明确界定酷刑和未将酷刑列为犯罪表示关切时明确指向公约第1条、第2条和第4条。又如，在经济、社会和文化权利委员会2018年针对南非的结论性意见中，委员会在关切南非残疾人就业问题时明确提到公约第2条第2款和第6条；在关切最低工资问题时明确提到公约第7条；在关切出生登记问题时明确提到公约第3条和第10条。
2.权利分类模式
权利分类模式是将具体建议置于某项或某类公约权利之下，以确保结论性意见的某一部分关注的是某项或某类公约权利。这种模式的代表是儿童权利委员会和保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会。儿童权利委员会从1999年8月开始将对缔约国的关注和建议按权利进行分类。例如，在1999年8月针对贝宁的结论性意见中，委员会分别对公民权利和自由、家庭环境和替代照顾、基本健康和福利、教育、休闲和文化活动进行评论，此后委员会对权利的分类更加细致，在每一大类权利下又分为不同的小类。如在2013年针对我国的结论性意见中，委员会将“公民权利和自由”分为两个小类，一是出生登记、姓名和国籍，二是思想、良心和宗教自由，将“家庭环境和替代照料”分为家庭环境、被剥夺家庭环境的儿童、收养三个小类并分别提出关注和建议。
3.混合模式
消除种族歧视委员会和消除对妇女歧视委员会没有采取固定的模式。例如，消除种族歧视委员会有时会在某一项关注的段落结尾处标明相关的公约条款，有时根本没有提及任何公约条款。消除对妇女歧视委员会的做法也不一致，它在同一个结论性意见中，有的段落会明确指向公约条款，有的段落则没有提及。虽然这种做法并不代表这两个委员会必然超越它们的权限，但是可能会对委员会意见的透明性产生不利影响，因为人们很难从形式上看出委员会是否是在公约的法律框架下展开工作。
(二)结论性意见与条约的实质关联性
在判断结论性意见的合法性方面，仅靠委员会在结论性意见中展示和公约的关联性是远远不够的。一方面，结论性意见中的标注并不能完全保证委员会的关切和提出的建议在实质内容上与条约相关；另一方面，简单的标注无法反映出委员会的某一关切事项与公约之间的相关程度。实际上，在确定某一事项是否属于委员会的合法关切事项时，并不存在一条清晰的分界线，有些事项可能不存在任何争议，有些事项则受到对相关条约条款解释的影响。如果一项公约权利被做扩大解释，那么委员会关切事项的范围也会随之扩大，反之亦然。因此，对于结论性意见中的不同内容应当分别进行分析。
1.对缔约国违反条约的事项的关注和建议
缔约国明显违反条约的事项是各委员会首要关注的对象，对这类事项的评论和建议构成了结论性意见的主要部分。各委员会通常会清晰地指出缔约国违反的条约条款，侵犯条约权利的主要表现并提出有针对性的建议。一般而言，结论性意见中的这类建议在实质内容上都与相关条约直接相关，具有最高的合法性和权威性。
以儿童权利委员会最新发布的结论性意见为例。针对阿拉伯叙利亚共和国体罚仍然合法的情况，委员会建议“明确禁止一切情况下的体罚，并不再拖延地废除《个人身份法》第170条和《刑法》中允许体罚儿童的规定”；针对大量儿童和学校工作人员因学校遭袭击而伤亡的情况，委员会敦促缔约国“立即停止对学校的一切袭击，迅速采取措施，确保冲突各方尊重国际人道主义法和人权法，尊重学校这类保护对象，并颁布法律、发布军事指令，禁止和制裁袭击学校以及将学校用于军事目的行为”⑬。
2.对缔约国提出的广泛的政策性建议
各委员会除了对它们认为构成违反条约的事项表达关注外，也会就与条约履行相关的广泛的政策问题向缔约国提出建议。这些建议通常可以分为两类，第一类是就一般执行措施提出的政策建议，如鼓励缔约国撤销对公约的保留、制定或修订某项国内立法、制定相关的国家行动计划、提供充足的人力、技术和财政资源等；第二类是就特定权利提出的积极性建议，如儿童权利委员会针对有害习俗敦促缔约国建立举报童婚案件的机制，又如残疾人权利委员会为保障健康权，建议缔约国采取措施，确保向残疾人提供所有医疗保健和服务。
从法律角度看，这类建议与条约具体权利的侵害和保护没有直接关系，只是在整体上有利于条约的充分实现。一般而言，不实施这些建议并不构成违反条约义务，但是这些建议仍然具有一定的合法性。首先，其合法性与结论性意见的特点有关。与针对全体缔约国发布的一般性意见相比，结论性意见的对象更加明确具体，与针对个人申诉提出的意见相比，结论性意见更具整体性和综合性，更注重对缔约国权利的系统性促进，因此对特定缔约国提出整体性的政策建议是结论性意见发挥作用所必不可少的。其次，政策性建议的合法性根植于条约权利和缔约国义务的性质。任何权利的实现都为缔约国施加了消极的和积极的双重义务，也就是说缔约国不仅负有消极不侵犯的义务，还有义务创造法律、制度和程序上的条件以保障权利的充分实现，因此其中不可避免地包含政策性问题。虽然政策性建议的合法性有上述因素的支持，但是它们的权威性和对缔约国的影响都较弱，因为与各委员会相比，缔约国在这些事项上具有更广泛的自由裁量权。
3.对缔约国提出的与条约无关的建议
有时条约机构会就与条约没有明显关联的事项对缔约国表示关切或提出建议，如建议批准与条约无关的其他条约或建议缔约国与其他国际和区域性监督机构进行合作。这类建议在各条约机构的结论性意见中广泛存在，“有时甚至已经损害了它们自己的监督功能”⑭。
消除对妇女歧视委员会和消除种族歧视委员会采用了标准化实践，即在针对所有国家的结论性意见中插入几个内容类似的段落。前者的主要内容包括建议缔约国批准其他公约、建议缔约国传播《北京宣言》和《行动计划》、建议缔约国提供落实联合国会议建议的信息等；后者包括建议缔约国批准其他公约和文书、建议缔约国落实《德班宣言和行动纲领》。其他委员会虽然没有使用标准化的术语，但也不乏这类建议，如经济、社会和文化权利委员会经常在结论性意见中建议缔约国批准其他文书，儿童权利委员会除了建议批准文书外，还会建议缔约国与国际和其他区域机构合作。
虽然批准和传播其他条约和文书、与其他国际和区域机构合作等建议可能会增加对当前条约权利的保护，但是很难证明这些措施对于实现条约权利的必要性。因此，与结论性意见中的其他内容相比，这类建议的合法性和权威性最小，缔约国通常不会将它们作为条约国内实施的参考。
(三)结论性意见对条约解释规则的遵循程度
除了考虑内容与条约的关联性外，当结论性意见以条约解释为基础时，其合法性还取决于对条约解释规则的遵循程度，也就是说，一些涉及条约核心权利的建议，也可能因其不遵循一般解释规则而受到合法性质疑。一方面，各委员会在审议缔约国报告时存在一个共同的做法，即广泛援引一般性意见和个人申诉意见，并以之作为判断缔约国履约状况的标准，在这种情况下一般性意见和个人申诉意见本身对于条约解释的正当性就成为判断结论性意见合法性的关键问题。另一方面，各委员会在做出结论性时也会脱离文本和立法者意图，对条约进行自由解释，导致条约解释不当扩大条约权利或缔约国义务的情况，如果以这样的解释作为判断缔约国履约状况的标准，其合法性和权威性都很难得到缔约国的认同。
2004年，在一起发生在域外的酷刑受害者寻求赔偿的案件中，加拿大法院驳回了原告针对伊朗的赔偿请求，支持伊朗在加拿大法院享有管辖豁免权。2005年禁止酷刑委员会在针对加拿大的结论性意见中对加拿大法院的这一立场提出批评，并建议加拿大审查它在《禁止酷刑公约》第14条下的义务，确保通过民事救济为所有酷刑的受害者提供补偿。在2012年的结论性意见中，委员会重申了这一观点，并建议“缔约国应确保所有酷刑受害者能够得到赔偿和补救，不论酷刑是在什么地方发生，也不论肇事人或受害者的国籍；在这方面，应考虑修正政府豁免法，以消除为所有酷刑受害人提供补救的障碍”。在这两项结论性意见中，委员会对公约第14条规定的“为所有酷刑受害者提供民事补偿”做了扩大解释，却没有提供充足的理由以论证解释的正当性。因此，不仅加拿大法院拒绝接受这一建议，英国的上议院法官也明确表示不同意委员会的解释，并支持民事程序中的主权豁免。在Jones案中，宾汉姆法官注意到委员会针对加拿大的评论，并否定了委员会意见的相关性，指出：“无论结论性意见在影响国际思想趋势方面有多大价值，它们的法律权威是非常小的”⑮。
四、各委员会针对我国的结论性意见
我国批准的六项联合国核心人权条约都建立了缔约国报告制度。截止2019年4月，各委员会已经提出了17项针对我国的结论性意见，其中，消除对妇女歧视委员会3项，消除种族歧视委员会3项，禁止酷刑委员会3项、经济、社会和文化权利委员会2项，儿童权利委员会5项，残疾人权利委员会1项。对于这些结论性意见，我国政府的立场是尊重并积极考虑其中的建设性意见和可行建议，并结合中国国情予以采纳和落实。借助前文的分析框架，以下将主要针对每个委员会最近通过的结论性意见⑯的内容进行分类分析。
(一)尽量采纳与条约义务联系最紧密的可行建议
如前文所述，委员会的有些建议与相关条约义务具有最紧密的关联性。例如，残疾人权利委员会2012年的结论性意见中关注到香港特别行政区“伤残津贴方案的资格标准过时，且不同法律中的残疾定义以及各政府司局和部门采用的残疾定义各不相同，缺乏统一性”，并建议香港“修订不适当的资格标准，并采用能充分体现《公约》第一条规定以及人权模式的残疾人定义”。又如，儿童权利委员会在对我国所有地区的性虐待和性剥夺表示关注后，建议中国大陆“加强努力，保护外来务工人员子女免遭性剥削和性虐待，确保与性剥削和性虐待有关的法律得到切实执行，将这类罪行的犯罪人绳之以法并给予与其罪行相应的处罚”，建议香港“全面审查《刑事罪行条例》，并改革法律，将互联网上一切形式的儿童色情制品和儿童性剥削定为刑事犯罪”。鉴于这些建议多涉及我国履行公约义务的实质方面，因此对于这些建议应在与我国法律政策不相违背的前提下尽量采纳。
(二)适当考虑广泛的政策性建议
还有一些建议属于广泛的政策性建议，这些建议不与条约义务的具体履行直接相关，却可能有助于条约权利的充分实现。例如，残疾人权利委员会在对我国的特殊教育表示关切后，建议我国“将特殊教育体系中的资源转用于促进主流学校中的包容性教育，从而确保更多的残疾儿童可以接受主流教育”。又如，儿童权利委员会建议我国“继续增加从事儿童工作的专业人员数量，并通过分配更多政府资源，为所有专业人员提供培训”。经济、社会和文化权利委员会建议我国“向法官、律师和执法人员提供所有人权(包括经济、社会和文化权利)方面的系统培训”，并在健康权部分建议我国“增加卫生部门的预算拨款，并确保在省市和地方各级公平分配”，在社会保障权部分建议我国“扩大社会保障制度的覆盖面，特别是要惠及少数民族、农村居民和农民工，以及非正规部门劳动者”。这些建议均涉及广泛的政策性问题，虽然从一般意义上这些建议可能有助于条约的履行，但是其在我国的可行性还要结合我国的具体情况加以考量，也就是说，我国作为缔约国在是否采纳这些政策性建议方面具有自由裁量的权力。
(三)搁置与条约义务无关的建议
各委员会的结论性意见或多或少都会包含一些与条约义务无关的建议。如经济、社会和文化权利委员会建议我国“批准《公民权利和政治权利国际公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》以及《劳工组织关于家庭工人体面劳动的第189 号公约》”；儿童权利委员会除了建议我国批准上述公约，还建议我国“与东盟增进和保护妇女和儿童权利委员会等机构合作”；消除对妇女歧视委员会则呼吁我国“利用《北京宣言》和《行动纲要》来努力执行《公约》的规定”。这些建议虽然有助于条约的实现，但却不是条约规定的缔约国义务，我国政府完全可以不予考虑。
五、结论
从本文的分析可以看出，结论性意见是联合国人权条约机构对缔约国履约情况进行监督的一种重要手段。考虑到条约机构在相关条约中的地位以及条约义务的约束性质，它们做出的结论性意见虽然没有法律上的拘束力，但却具有一定的权威性，在国际法和国内法上都不乏将结论性意见作为条约解释合法资源的案例。只是缔约国对于结论性意见权威性的认可，还要受到结论性意见自身合法性的影响。缔约国在判断一项结论性意见的合法性时，通常会从三个方面进行考虑：首先，考虑结论性意见与相关条约的形式关联性，各委员会也会采用条款代入或权利分类的方式突出这种关联性。其次，考虑结论性意见与相关条约的实质关联性，建议内容与条约义务的关联程度越高，被缔约国接受的可能性就越大。最后，缔约国还会考虑结论性意见对条约解释规则的遵循程度，一般情况下，脱离条约文本或立法者意图的建议很难得到缔约国的认同。
根据我国批准的六项联合国核心人权条约，我国承担了向相应的条约机构提交履约报告的义务，各条约机构根据我国提交的报告提出针对我国的结论性意见。虽然这些结论性意见对我国没有法律上的拘束力，但是我国对待这些意见的态度却常被作为评价我国履约诚意的一个因素。借助上述分析框架，我国可以对结论性意见的内容进行区别对待：对于那些与条约义务联系最紧密的建议，我国应尽量采纳；对于广泛的政策性建议可以根据我国的实际情况给予适当考虑；而对于那些与条约义务无关的建议则可以不予考虑。
（张雪莲，东南大学法学院讲师，法学博士。）
注释：
①这些信息资源既包括由联合国专门机构，如国际劳工组织、世界卫生组织和联合国教科文组织提交的文件，也包括非政府组织和国际人权组织提交的报告。
②参见《公民权利和政治权利国际公约》第40条第1款、《经济、社会和文化权利国际公约》第16条和第17条、《残疾人权利公约》第35条、《儿童权利公约》第44条第1款、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第19条第1款、《消除对妇女一切形式歧视公约》第18条第1款、《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条第1款、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第29条第1款、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第74条第1款。
③See Opsahl，“The Human Rights Committee”，in Alston(ed.)，The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.383.
④在结论性意见中包含这部分内容的目的是承认某些极端条件下缔约国政府可能减轻履约义务，但是也受到一些委员会成员和学者的质疑。反对者的理由主要有：其一，即使在极端条件下缔约国也有很多方法减轻它们对人权保护的消极影响；其二，一些妨碍执行的因素有时与政府的作为或不作为有关，因此很难区分这些因素是妨碍执行的因素还是应当关注的对象；其三，包含这部分内容可能会破坏结论性意见中的关注和建议，为缔约国诉诸无能力或不可抗力提供便利。See Michael O'Flaherty，“The Concluding Observations of United Nations Human Rights Treaty Bodies”，6 Human Rights Law Review，No.1(2006)，p.27，p.44.
⑤参见经济、社会及文化权利委员会：《缔约国根据盟约第16条和17条所提交报告的审议情况：澳大利亚》，E/C.12/1993/9，3 June 1993；《关于澳大利亚第五次定期报告的结论性意见》，E/C.12/AUS/CO/5，11 July 2017。
⑥See Kerstin Mechlem，“Treaty Bodies and The Interpretation of Human Rights”，42 Vanderbilt Journal of Transnational Law，No.3(2009)，p.905，p.923.
⑦Supra note ④，p.27，p.36.
⑧国际法院对在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果发表的咨询意见，UN Doc A/ES-10/273，110，112.
⑨Suresh v.Canada(Minister of Citizenship and Immigration)，［2002］1 S.C.R.3，2002 SCC 1，para.72-73.。
⑩F，A L s/Medida Autosatisfactiva，F 259 XLVI，13 March 2012(National Supreme Court of Justice，Argentina)，paras.12，13，26.
⑪Attorney General(WA)v.Marquet，［2003］HCA 67，para.176-177.
⑫See Walter Kalin，“Examination of State Reports”，in Henlen Keller and Geir Ulfstein eds.，UN Human Rights Treaty Bodies：Law and Legitimacy，Cambridge University Press 2012，p.48.
⑬儿童权利委员会：《关于阿拉伯叙利亚共和国第五次定期报告的结论性意见》，CRC/C/SYR/CO/5，paras.29(a)，44(b).
⑭Eric Tistounet，“The Problem of Overlapping Among Different Treaty Bodies”，in Alston and Crawford eds.，The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring，Cambridge University Press，2000，p.394.
⑮Jones v.Saudi Arabia，［2006］UKHL 26；(2007)1 AC 270(UK，House of Lords，14 June 2006).para.23.
⑯各委员会近年来通过的针对我国的结论性意见有：残疾人权利委员会《就中国初次报告通过的结论性意见》(2012)，儿童权利委员会《关于中国第三和第四次合并定期报告的结论性意见》(2013)，经济、社会和文化权利委员会《关于中国(包括中国香港和中国澳门)第二次定期报告的结论性意见》(2014)，消除对妇女歧视委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》(2014)，禁止酷刑委员会《关于中国第五次定期报告的结论性意见》(2016)，消除种族歧视委员会《关于中国(包括中国香港和中国澳门)第十四至第十七次合并定期报告的结论性意见》(2018)。
Abstract:The concluding observations are comments and recommendations made by the treaty bodies to the country after reviewing the reports of specific States parties with a view to monitoring the State parties'compliance.Although these opinions are not legally binding，they have certain authority.When deciding whether to endorse its authority and accept the recommendations，the State party will focus on the their legality.The legality of the concluding observations is influenced by three factors，the first one is the formal relevance between the recommendations and the relevant treaty provisions；the second one is the substantive relevance between them；the third is the extent to which the treaty interpretation rules are followed.For the concluding observations of treaty bodies against China，we should treat them separately.The feasible recommendations that are most closely related to treaty obligations should be adopted as far as possible.Appropriate consideration should be given to general policy recommendations，and recommendations that are completely unrelated to treaty obligations can be ignored.
(责任编辑叶传星)
关键词：人权条约机构 结论性意见 合法性
结论性意见作为联合国人权条约缔约国报告制度的一部分，是条约机构在对特定缔约国提交的报告进行分析，并在参考其他信息资源①的基础上，解释条约条款并针对该国履行条约义务情况做出的评论和建议。这些结论性意见是建议性质的，缔约国没有法律上的义务执行这些意见，但它们对条约条款和缔约国义务的解释通常被认为具有重要的价值。本文以结论性意见为对象，重点研究以下问题：结论性意见从友好合作向侧重监督的发展过程、结论性意见权威性的体现、影响结论性意见可接受程度的因素以及我国应如何对待各委员会做出的结论性意见。全文共分为五个部分，第一部分是结论性意见的概述；第二部分分析结论性意见的效力；第三部分重点分析结论性意见的合法性；第四部分对各委员会针对我国发布的结论性意见进行分类研究；第五部分对全文进行总结。
一、结论性意见概述
联合国各核心人权公约都规定缔约国有向相应的委员会提交履约报告的义务②，但是对于委员会在审议报告后是否有权针对该缔约国提出建议并没有明确规定。人权事务委员会早期的实践显示，该委员会的多数委员虽然希望在和缔约国对话后做出某种形式的结论，但是由于部分委员，尤其是东欧国家的委员的反对而没有实现，因为这些委员认为缔约国提交报告和委员会考虑报告是缔约国和委员会间的友好合作，并强烈反对委员会批评特定国家或者就缔约国未履行公约义务做出决定。③这一时期委员会在审议完缔约国报告后并不做出任何评论，只是有些委员会会将委员会和缔约国代表之间就缔约国报告进行的讨论和对话作为向联合国大会提交的年度报告的一部分，例如人权事务委员会自1985年起在向联合国大会提交的年度报告中增加了一部分“个别委员做出的结论性观察”，提供与缔约国口头讨论的细节。经济、社会和文化权利委员会在向经济和社会理事会提交的报告中也有专门章节记录委员会审议各缔约国报告的工作摘要，在摘要的结尾处有时会提出包含一个或几个自然段的结论性观察。
到了20世纪80年代末期，冷战的结束减少了缔约国对委员会介入国内事务的担忧，以此为契机，经济、社会和文化权利委员会率先在1990年发布了针对特定国家的结论性意见，此后各委员会也陆续开始发布这种类型的结论性意见。各委员会的结论性意见在结构上大体一致：首先是一个介绍，经常涉及对缔约国是否及时以及是否按照相关的公约报告指导的要求提交报告的评论；接下来是关于“积极方面”的简短评论，突出缔约国取得的成就；结论性意见的主体部分是“关注和建议的主要问题”，在这部分各委员会通过分析缔约国报告、缔约国代表在对话中的回答和其他可获得的文件列举出它们重点关注的问题；最后，委员会据此提出建议，并要求缔约国在规定的时间内提供实施某些建议的相关信息。在这一结构下，各委员会的具体安排会有一些差别，如人权事务委员会和残疾人权利委员会的结论性意见都分为四个部分：导言、积极方面、主要关注的问题和建议以及传播和后续行动。禁止酷刑委员会和消除对妇女歧视委员会的结论性意见都分为三个部分：导言、积极方面和关注的主要问题及建议。经济、社会和文化权利委员会和儿童权利委员会的结论性意见除了上述主要部分外，还分别包含一个名为“妨碍执行《公约》的因素和困难”的部分。④
在目的上，各委员会在保持与缔约国友好合作的同时更强调对缔约国履约情况的监督，主要体现在结论性意见中增加了许多对缔约国履约情况进行一般性评估的内容，更关注缔约国对条约条款的适用并主动对缔约国提出意见和建议。随着各委员会成员对审查程序和公约条款熟悉程度的增加，结论性意见中关注的事项也更加综合，意见和建议也更加详细和复杂。以经济、社会和文化权利委员会为例，1993年委员会针对澳大利亚的结论性意见只有20个段落，只对教育制度内处境不利群体的状况、原住民的文化遗产意识以及向非政府创办学校提供资金对政府创办学校的影响等有限的问题表示关注，提出的建议也具有一般性的特点，如加强机构和组织间的紧密合作、制定指标、采取措施监督原住民等不利群体的一般状况等。到了2017年，委员会针对澳大利亚的意见发展为65个段落，关注的问题更加综合和全面，包括公约权利的可诉性、工商业与人权、原住民权利、受庇护者权利、残疾人权利、男女平等、失业、社会保障权、家庭暴力、住房权、健康权等众多方面。就两个结论性意见共同关注的原住民问题而言，2017年意见提出的建议比1993年的更加详细，包括要求缔约国在宪法上承认原住民、继续对1993年《原住民地权法》进行法律修订，将自由、事先和知情同意原则纳入1993 年《原住民地权法》并酌情纳入其他法律等具体措施。⑤
为了更好地发挥结论性意见的监督功能，人权事务委员会除了在结论性意见中要求缔约国在下一次报告中提交为落实委员会建议而采取的步骤的信息，还制定了后续程序，即任命一名关于后续措施的报告员，并且要求缔约国在一年内就委员会特别关心的问题提交补充信息，由报告员向委员会提交后续措施是否被接受和是否令人满意的报告，委员会再对报告进行公开审查。经济、社会和文化权利委员会在后续程序的安排上走得更远，当缔约国没有按要求提供补充信息或补充信息不充足时，委员会要求该缔约国接受由一到两名成员组成的委员会代表团，代表团的目的是收集用于和缔约国进行对话的信息，并确定该缔约国在实施公约或准备报告时需要的技术援助的范围。禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会和儿童权利委员会都采取了和人权事务委员会类似的后续程序，委员会可以任命一名后续措施报告员并要求缔约国在指定时间内就某些建议采取后续措施。
二、结论性意见的效力
考虑到条约机构在相关条约中的地位以及条约义务的约束性质，它们做出的结论性意见虽然没有法律上的拘束力，但却具有一定的权威性。这种权威性是指“在一国特定环境下，公约条款应如何解释的一种合意”⑥。O'Flaherty按结论性意见内容的不同对其权威性进行了分类解读，他认为结论性意见中的两类内容的权威性是最明显的，一是宣称存在违反条约问题的内容，二是旨在解释条约条款的内容。相比之下，结论性意见中关于提高履约策略的一般性建议和一些与缔约国实际的条约义务无关或关联度很低的内容的权威性则并不十分清晰。⑦循着O'Flaherty的思路，我们可以对结论性意见的权威性做如下分析：
第一，当结论性意见宣称缔约国存在违反条约的问题时，如果缔约国确实违反了条约义务，那么缔约国应当重视委员会的建议并停止侵害行为。缔约国不履行建议可能表明该缔约国存在持续不遵守条约义务的情况。当然，缔约国不回应委员会的建议也可能出于其他原因，如缺少履行义务的有利环境或者结论性意见没有得到有效传播。
第二，结论性意见中某些建立在对条约条款的解释之上的标准，可能被作为条约解释的合法资源对待。至于结论性意见能否构成条约解释的合法资源，理论上的争议主要围绕这些结论性意见是否构成《条约法公约》第31条第3款的“嗣后实践”展开，因为按照传统方法，条约机构的实践本身并不是“国家实践”。因此，支持者要想证明条约机构的实践构成“嗣后实践”，一种方法是将条约机构的实践与国家实践联系起来，强调缔约国积极的、支持性的回应或者默许都可以被视为建立起了缔约国对条约机构解释的同意，并构成传统意义上的“嗣后实践”。另一种方法是修正传统意义上关于“嗣后实践”的方法，在这方面国际法协会的观点比较有代表性，协会认为《条约法公约》第31条在制定时以传统的多边条约为基础，在监督方面主要考虑缔约国之间的监督，但是人权条约和传统的多边条约不同，普遍设立了作为第三方的条约监督主体，因此在解释人权条约时，相关的嗣后实践可能比嗣后国家实践更宽泛，条约机构的实践也需要被包含在内。
在司法实践中将结论性意见作为条约解释合法资源的典型案例是国际法院对“在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果”发表的咨询意见。在该咨询意见中，国际法院注意到人权事务委员会和经济、社会和文化权利委员会针对以色列的结论性意见，并以此作为以色列在这些条约下义务的权威性解释。两个委员会的结论性意见都对以色列的一贯立场，即相关条约不适用于以色列本国领土之外，特别是西岸和加沙表示关切。人权事务委员会认为，“在当前情况下，为了保护被占领领土内的居民，对于缔约国在这些领土上的当局或人员的所有行为，凡影响到享受《条约》规定的权利和属于国际公法原则规定的以色列的国家责任范围之内的，适用《条约》的规定”；经济、社会和文化权利委员会也指出，“《条约》规定的缔约国义务适用于受其有效控制之下的所有领土和人口”⑧。
值得注意的是，国内法院也在一定程度上承认结论性意见作为人权条约解释资源的地位，一些国家的国内法院在审理案件时会考虑相关委员会针对本国发布的结论性意见，并将结论性意见中关于条约条款和本国义务的解释作为理解相关条约内容的参考。例如，加拿大最高法院在Suresh案中就引用了禁止酷刑委员会针对加拿大的结论性意见来解释《禁止酷刑公约》第3条第1款的含义和加拿大承担的义务。该案申诉人来自斯里兰卡，他是恐怖组织“泰米尔猛虎”的成员，该组织在斯里兰卡从事恐怖活动，它的成员在斯里兰卡遭受到酷刑对待。申诉人向加拿大申请移民身份，但加拿大政府以国家安全为由拒绝了他的申请并决定将他驱逐回斯里兰卡。法院注意到两项国际人权公约与本案相关，其一是《禁止酷刑公约》第3条第1款，其二是《关于难民地位的公约》第33条第2款。前者规定“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国”；后者则承认基于国家安全的正当理由可以排除前者的适用。法院认为《禁止酷刑公约》第3条第1款的规定体现了普遍的国际标准，可以适用于任何人，是不可减损的，而《关于难民地位的公约》的主要目的在于保证难民享有广泛的权利和自由，因此后者的规定不能否定前者保护的利益。为了进一步明确加拿大在《禁止酷刑公约》下的义务，法院特别提到了禁止酷刑委员会针对加拿大做出的结论性意见。在该意见中，禁止酷刑委员会建议加拿大“完全遵守公约第3条第1款，无论某人是否犯有严重罪行或对国家构成安全危险”⑨
除了援引针对本国的结论性意见，国内法院有时也会考虑针对其他国家做出的结论性意见。例如，阿根廷最高法院在一起确定合法堕胎范围的标志性案件中，除了援引人权事务委员会和儿童权利委员会针对阿根廷的结论性意见，还援引了针对秘鲁和冈比亚的结论性意见，目的在于重新解释刑法并将堕胎的范围扩大到强奸受害者。⑩又如，在一起挑战《选举分配法案》合宪性的案件中，澳大利亚高等法院援引了人权事务委员会针对智利、香港和巴拉圭的结论性意见，分别用于解释在选举程序的民主性和选举权的自由平等实施方面缔约国承担的义务。⑪
第三，条约机构就条约的实施策略提出的一般性建议，基于条约善意履行的原则，缔约国至少应给予关注，检查自身是否有接受这些建议的意愿。如果决定不接受，缔约国应在后续程序或下一次报告中向委员会提供理由；如果决定接受，缔约国可以在国内立法的起草和讨论阶段予以适当考虑。
三、结论性意见的合法性分析
结论性意见对于缔约国不具有法律拘束力，其有效性往往取决于缔约国对意见和建议的自愿遵守。从缔约国的角度来看，一国是否认可结论性意见的权威、是否接受结论性意见中的建议，除了受到政治意愿、国际关系和本国法律制度和传统等因素的影响，也会考虑结论性意见自身的合法性(legality)。尽管条约机构对缔约国报告的审查不是司法或准司法程序，但至少审查行为应当在相关人权条约的法律框架下进行并受条约法的约束。⑫人权条约对结论性意见合法性的约束主要体现在形式和内容两个方面。此外，结论性意见中关于法律问题的分析还应当符合条约解释的一般规则。
(一)结论性意见与条约的形式关联性
为了使自己的结论性意见不超出监督相关条约实施的权限和范围，各委员会都从形式上将意见和相关条约联系起来，具体有两种不同的做法。
1.条款代入模式
条款代入模式是在列举完对缔约国的关切后，在段落结尾处明确提到条约的相关条款。采用这种模式的有人权事务委员会、经济、社会和文化权利委员会和禁止酷刑委员会。以禁止酷刑委员会2018年“关于越南初次报告的结论性意见”为例，委员会在对隔离监禁问题表示关切时明确指向公约第2条；在对国内立法未明确界定酷刑和未将酷刑列为犯罪表示关切时明确指向公约第1条、第2条和第4条。又如，在经济、社会和文化权利委员会2018年针对南非的结论性意见中，委员会在关切南非残疾人就业问题时明确提到公约第2条第2款和第6条；在关切最低工资问题时明确提到公约第7条；在关切出生登记问题时明确提到公约第3条和第10条。
2.权利分类模式
权利分类模式是将具体建议置于某项或某类公约权利之下，以确保结论性意见的某一部分关注的是某项或某类公约权利。这种模式的代表是儿童权利委员会和保护所有移徙工人及其家庭成员权利委员会。儿童权利委员会从1999年8月开始将对缔约国的关注和建议按权利进行分类。例如，在1999年8月针对贝宁的结论性意见中，委员会分别对公民权利和自由、家庭环境和替代照顾、基本健康和福利、教育、休闲和文化活动进行评论，此后委员会对权利的分类更加细致，在每一大类权利下又分为不同的小类。如在2013年针对我国的结论性意见中，委员会将“公民权利和自由”分为两个小类，一是出生登记、姓名和国籍，二是思想、良心和宗教自由，将“家庭环境和替代照料”分为家庭环境、被剥夺家庭环境的儿童、收养三个小类并分别提出关注和建议。
3.混合模式
消除种族歧视委员会和消除对妇女歧视委员会没有采取固定的模式。例如，消除种族歧视委员会有时会在某一项关注的段落结尾处标明相关的公约条款，有时根本没有提及任何公约条款。消除对妇女歧视委员会的做法也不一致，它在同一个结论性意见中，有的段落会明确指向公约条款，有的段落则没有提及。虽然这种做法并不代表这两个委员会必然超越它们的权限，但是可能会对委员会意见的透明性产生不利影响，因为人们很难从形式上看出委员会是否是在公约的法律框架下展开工作。
(二)结论性意见与条约的实质关联性
在判断结论性意见的合法性方面，仅靠委员会在结论性意见中展示和公约的关联性是远远不够的。一方面，结论性意见中的标注并不能完全保证委员会的关切和提出的建议在实质内容上与条约相关；另一方面，简单的标注无法反映出委员会的某一关切事项与公约之间的相关程度。实际上，在确定某一事项是否属于委员会的合法关切事项时，并不存在一条清晰的分界线，有些事项可能不存在任何争议，有些事项则受到对相关条约条款解释的影响。如果一项公约权利被做扩大解释，那么委员会关切事项的范围也会随之扩大，反之亦然。因此，对于结论性意见中的不同内容应当分别进行分析。
1.对缔约国违反条约的事项的关注和建议
缔约国明显违反条约的事项是各委员会首要关注的对象，对这类事项的评论和建议构成了结论性意见的主要部分。各委员会通常会清晰地指出缔约国违反的条约条款，侵犯条约权利的主要表现并提出有针对性的建议。一般而言，结论性意见中的这类建议在实质内容上都与相关条约直接相关，具有最高的合法性和权威性。
以儿童权利委员会最新发布的结论性意见为例。针对阿拉伯叙利亚共和国体罚仍然合法的情况，委员会建议“明确禁止一切情况下的体罚，并不再拖延地废除《个人身份法》第170条和《刑法》中允许体罚儿童的规定”；针对大量儿童和学校工作人员因学校遭袭击而伤亡的情况，委员会敦促缔约国“立即停止对学校的一切袭击，迅速采取措施，确保冲突各方尊重国际人道主义法和人权法，尊重学校这类保护对象，并颁布法律、发布军事指令，禁止和制裁袭击学校以及将学校用于军事目的行为”⑬。
2.对缔约国提出的广泛的政策性建议
各委员会除了对它们认为构成违反条约的事项表达关注外，也会就与条约履行相关的广泛的政策问题向缔约国提出建议。这些建议通常可以分为两类，第一类是就一般执行措施提出的政策建议，如鼓励缔约国撤销对公约的保留、制定或修订某项国内立法、制定相关的国家行动计划、提供充足的人力、技术和财政资源等；第二类是就特定权利提出的积极性建议，如儿童权利委员会针对有害习俗敦促缔约国建立举报童婚案件的机制，又如残疾人权利委员会为保障健康权，建议缔约国采取措施，确保向残疾人提供所有医疗保健和服务。
从法律角度看，这类建议与条约具体权利的侵害和保护没有直接关系，只是在整体上有利于条约的充分实现。一般而言，不实施这些建议并不构成违反条约义务，但是这些建议仍然具有一定的合法性。首先，其合法性与结论性意见的特点有关。与针对全体缔约国发布的一般性意见相比，结论性意见的对象更加明确具体，与针对个人申诉提出的意见相比，结论性意见更具整体性和综合性，更注重对缔约国权利的系统性促进，因此对特定缔约国提出整体性的政策建议是结论性意见发挥作用所必不可少的。其次，政策性建议的合法性根植于条约权利和缔约国义务的性质。任何权利的实现都为缔约国施加了消极的和积极的双重义务，也就是说缔约国不仅负有消极不侵犯的义务，还有义务创造法律、制度和程序上的条件以保障权利的充分实现，因此其中不可避免地包含政策性问题。虽然政策性建议的合法性有上述因素的支持，但是它们的权威性和对缔约国的影响都较弱，因为与各委员会相比，缔约国在这些事项上具有更广泛的自由裁量权。
3.对缔约国提出的与条约无关的建议
有时条约机构会就与条约没有明显关联的事项对缔约国表示关切或提出建议，如建议批准与条约无关的其他条约或建议缔约国与其他国际和区域性监督机构进行合作。这类建议在各条约机构的结论性意见中广泛存在，“有时甚至已经损害了它们自己的监督功能”⑭。
消除对妇女歧视委员会和消除种族歧视委员会采用了标准化实践，即在针对所有国家的结论性意见中插入几个内容类似的段落。前者的主要内容包括建议缔约国批准其他公约、建议缔约国传播《北京宣言》和《行动计划》、建议缔约国提供落实联合国会议建议的信息等；后者包括建议缔约国批准其他公约和文书、建议缔约国落实《德班宣言和行动纲领》。其他委员会虽然没有使用标准化的术语，但也不乏这类建议，如经济、社会和文化权利委员会经常在结论性意见中建议缔约国批准其他文书，儿童权利委员会除了建议批准文书外，还会建议缔约国与国际和其他区域机构合作。
虽然批准和传播其他条约和文书、与其他国际和区域机构合作等建议可能会增加对当前条约权利的保护，但是很难证明这些措施对于实现条约权利的必要性。因此，与结论性意见中的其他内容相比，这类建议的合法性和权威性最小，缔约国通常不会将它们作为条约国内实施的参考。
(三)结论性意见对条约解释规则的遵循程度
除了考虑内容与条约的关联性外，当结论性意见以条约解释为基础时，其合法性还取决于对条约解释规则的遵循程度，也就是说，一些涉及条约核心权利的建议，也可能因其不遵循一般解释规则而受到合法性质疑。一方面，各委员会在审议缔约国报告时存在一个共同的做法，即广泛援引一般性意见和个人申诉意见，并以之作为判断缔约国履约状况的标准，在这种情况下一般性意见和个人申诉意见本身对于条约解释的正当性就成为判断结论性意见合法性的关键问题。另一方面，各委员会在做出结论性时也会脱离文本和立法者意图，对条约进行自由解释，导致条约解释不当扩大条约权利或缔约国义务的情况，如果以这样的解释作为判断缔约国履约状况的标准，其合法性和权威性都很难得到缔约国的认同。
2004年，在一起发生在域外的酷刑受害者寻求赔偿的案件中，加拿大法院驳回了原告针对伊朗的赔偿请求，支持伊朗在加拿大法院享有管辖豁免权。2005年禁止酷刑委员会在针对加拿大的结论性意见中对加拿大法院的这一立场提出批评，并建议加拿大审查它在《禁止酷刑公约》第14条下的义务，确保通过民事救济为所有酷刑的受害者提供补偿。在2012年的结论性意见中，委员会重申了这一观点，并建议“缔约国应确保所有酷刑受害者能够得到赔偿和补救，不论酷刑是在什么地方发生，也不论肇事人或受害者的国籍；在这方面，应考虑修正政府豁免法，以消除为所有酷刑受害人提供补救的障碍”。在这两项结论性意见中，委员会对公约第14条规定的“为所有酷刑受害者提供民事补偿”做了扩大解释，却没有提供充足的理由以论证解释的正当性。因此，不仅加拿大法院拒绝接受这一建议，英国的上议院法官也明确表示不同意委员会的解释，并支持民事程序中的主权豁免。在Jones案中，宾汉姆法官注意到委员会针对加拿大的评论，并否定了委员会意见的相关性，指出：“无论结论性意见在影响国际思想趋势方面有多大价值，它们的法律权威是非常小的”⑮。
四、各委员会针对我国的结论性意见
我国批准的六项联合国核心人权条约都建立了缔约国报告制度。截止2019年4月，各委员会已经提出了17项针对我国的结论性意见，其中，消除对妇女歧视委员会3项，消除种族歧视委员会3项，禁止酷刑委员会3项、经济、社会和文化权利委员会2项，儿童权利委员会5项，残疾人权利委员会1项。对于这些结论性意见，我国政府的立场是尊重并积极考虑其中的建设性意见和可行建议，并结合中国国情予以采纳和落实。借助前文的分析框架，以下将主要针对每个委员会最近通过的结论性意见⑯的内容进行分类分析。
(一)尽量采纳与条约义务联系最紧密的可行建议
如前文所述，委员会的有些建议与相关条约义务具有最紧密的关联性。例如，残疾人权利委员会2012年的结论性意见中关注到香港特别行政区“伤残津贴方案的资格标准过时，且不同法律中的残疾定义以及各政府司局和部门采用的残疾定义各不相同，缺乏统一性”，并建议香港“修订不适当的资格标准，并采用能充分体现《公约》第一条规定以及人权模式的残疾人定义”。又如，儿童权利委员会在对我国所有地区的性虐待和性剥夺表示关注后，建议中国大陆“加强努力，保护外来务工人员子女免遭性剥削和性虐待，确保与性剥削和性虐待有关的法律得到切实执行，将这类罪行的犯罪人绳之以法并给予与其罪行相应的处罚”，建议香港“全面审查《刑事罪行条例》，并改革法律，将互联网上一切形式的儿童色情制品和儿童性剥削定为刑事犯罪”。鉴于这些建议多涉及我国履行公约义务的实质方面，因此对于这些建议应在与我国法律政策不相违背的前提下尽量采纳。
(二)适当考虑广泛的政策性建议
还有一些建议属于广泛的政策性建议，这些建议不与条约义务的具体履行直接相关，却可能有助于条约权利的充分实现。例如，残疾人权利委员会在对我国的特殊教育表示关切后，建议我国“将特殊教育体系中的资源转用于促进主流学校中的包容性教育，从而确保更多的残疾儿童可以接受主流教育”。又如，儿童权利委员会建议我国“继续增加从事儿童工作的专业人员数量，并通过分配更多政府资源，为所有专业人员提供培训”。经济、社会和文化权利委员会建议我国“向法官、律师和执法人员提供所有人权(包括经济、社会和文化权利)方面的系统培训”，并在健康权部分建议我国“增加卫生部门的预算拨款，并确保在省市和地方各级公平分配”，在社会保障权部分建议我国“扩大社会保障制度的覆盖面，特别是要惠及少数民族、农村居民和农民工，以及非正规部门劳动者”。这些建议均涉及广泛的政策性问题，虽然从一般意义上这些建议可能有助于条约的履行，但是其在我国的可行性还要结合我国的具体情况加以考量，也就是说，我国作为缔约国在是否采纳这些政策性建议方面具有自由裁量的权力。
(三)搁置与条约义务无关的建议
各委员会的结论性意见或多或少都会包含一些与条约义务无关的建议。如经济、社会和文化权利委员会建议我国“批准《公民权利和政治权利国际公约》、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》以及《劳工组织关于家庭工人体面劳动的第189 号公约》”；儿童权利委员会除了建议我国批准上述公约，还建议我国“与东盟增进和保护妇女和儿童权利委员会等机构合作”；消除对妇女歧视委员会则呼吁我国“利用《北京宣言》和《行动纲要》来努力执行《公约》的规定”。这些建议虽然有助于条约的实现，但却不是条约规定的缔约国义务，我国政府完全可以不予考虑。
五、结论
从本文的分析可以看出，结论性意见是联合国人权条约机构对缔约国履约情况进行监督的一种重要手段。考虑到条约机构在相关条约中的地位以及条约义务的约束性质，它们做出的结论性意见虽然没有法律上的拘束力，但却具有一定的权威性，在国际法和国内法上都不乏将结论性意见作为条约解释合法资源的案例。只是缔约国对于结论性意见权威性的认可，还要受到结论性意见自身合法性的影响。缔约国在判断一项结论性意见的合法性时，通常会从三个方面进行考虑：首先，考虑结论性意见与相关条约的形式关联性，各委员会也会采用条款代入或权利分类的方式突出这种关联性。其次，考虑结论性意见与相关条约的实质关联性，建议内容与条约义务的关联程度越高，被缔约国接受的可能性就越大。最后，缔约国还会考虑结论性意见对条约解释规则的遵循程度，一般情况下，脱离条约文本或立法者意图的建议很难得到缔约国的认同。
根据我国批准的六项联合国核心人权条约，我国承担了向相应的条约机构提交履约报告的义务，各条约机构根据我国提交的报告提出针对我国的结论性意见。虽然这些结论性意见对我国没有法律上的拘束力，但是我国对待这些意见的态度却常被作为评价我国履约诚意的一个因素。借助上述分析框架，我国可以对结论性意见的内容进行区别对待：对于那些与条约义务联系最紧密的建议，我国应尽量采纳；对于广泛的政策性建议可以根据我国的实际情况给予适当考虑；而对于那些与条约义务无关的建议则可以不予考虑。
（张雪莲，东南大学法学院讲师，法学博士。）
注释：
①这些信息资源既包括由联合国专门机构，如国际劳工组织、世界卫生组织和联合国教科文组织提交的文件，也包括非政府组织和国际人权组织提交的报告。
②参见《公民权利和政治权利国际公约》第40条第1款、《经济、社会和文化权利国际公约》第16条和第17条、《残疾人权利公约》第35条、《儿童权利公约》第44条第1款、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》第19条第1款、《消除对妇女一切形式歧视公约》第18条第1款、《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条第1款、《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第29条第1款、《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》第74条第1款。
③See Opsahl，“The Human Rights Committee”，in Alston(ed.)，The United Nations and Human Rights：A Critical Appraisal，Clarendon Press，1992，p.383.
④在结论性意见中包含这部分内容的目的是承认某些极端条件下缔约国政府可能减轻履约义务，但是也受到一些委员会成员和学者的质疑。反对者的理由主要有：其一，即使在极端条件下缔约国也有很多方法减轻它们对人权保护的消极影响；其二，一些妨碍执行的因素有时与政府的作为或不作为有关，因此很难区分这些因素是妨碍执行的因素还是应当关注的对象；其三，包含这部分内容可能会破坏结论性意见中的关注和建议，为缔约国诉诸无能力或不可抗力提供便利。See Michael O'Flaherty，“The Concluding Observations of United Nations Human Rights Treaty Bodies”，6 Human Rights Law Review，No.1(2006)，p.27，p.44.
⑤参见经济、社会及文化权利委员会：《缔约国根据盟约第16条和17条所提交报告的审议情况：澳大利亚》，E/C.12/1993/9，3 June 1993；《关于澳大利亚第五次定期报告的结论性意见》，E/C.12/AUS/CO/5，11 July 2017。
⑥See Kerstin Mechlem，“Treaty Bodies and The Interpretation of Human Rights”，42 Vanderbilt Journal of Transnational Law，No.3(2009)，p.905，p.923.
⑦Supra note ④，p.27，p.36.
⑧国际法院对在被占领巴勒斯坦领土修建隔离墙的法律后果发表的咨询意见，UN Doc A/ES-10/273，110，112.
⑨Suresh v.Canada(Minister of Citizenship and Immigration)，［2002］1 S.C.R.3，2002 SCC 1，para.72-73.。
⑩F，A L s/Medida Autosatisfactiva，F 259 XLVI，13 March 2012(National Supreme Court of Justice，Argentina)，paras.12，13，26.
⑪Attorney General(WA)v.Marquet，［2003］HCA 67，para.176-177.
⑫See Walter Kalin，“Examination of State Reports”，in Henlen Keller and Geir Ulfstein eds.，UN Human Rights Treaty Bodies：Law and Legitimacy，Cambridge University Press 2012，p.48.
⑬儿童权利委员会：《关于阿拉伯叙利亚共和国第五次定期报告的结论性意见》，CRC/C/SYR/CO/5，paras.29(a)，44(b).
⑭Eric Tistounet，“The Problem of Overlapping Among Different Treaty Bodies”，in Alston and Crawford eds.，The Future of UN Human Rights Treaty Monitoring，Cambridge University Press，2000，p.394.
⑮Jones v.Saudi Arabia，［2006］UKHL 26；(2007)1 AC 270(UK，House of Lords，14 June 2006).para.23.
⑯各委员会近年来通过的针对我国的结论性意见有：残疾人权利委员会《就中国初次报告通过的结论性意见》(2012)，儿童权利委员会《关于中国第三和第四次合并定期报告的结论性意见》(2013)，经济、社会和文化权利委员会《关于中国(包括中国香港和中国澳门)第二次定期报告的结论性意见》(2014)，消除对妇女歧视委员会《关于中国第七和第八次合并定期报告的结论性意见》(2014)，禁止酷刑委员会《关于中国第五次定期报告的结论性意见》(2016)，消除种族歧视委员会《关于中国(包括中国香港和中国澳门)第十四至第十七次合并定期报告的结论性意见》(2018)。
Abstract:The concluding observations are comments and recommendations made by the treaty bodies to the country after reviewing the reports of specific States parties with a view to monitoring the State parties'compliance.Although these opinions are not legally binding，they have certain authority.When deciding whether to endorse its authority and accept the recommendations，the State party will focus on the their legality.The legality of the concluding observations is influenced by three factors，the first one is the formal relevance between the recommendations and the relevant treaty provisions；the second one is the substantive relevance between them；the third is the extent to which the treaty interpretation rules are followed.For the concluding observations of treaty bodies against China，we should treat them separately.The feasible recommendations that are most closely related to treaty obligations should be adopted as far as possible.Appropriate consideration should be given to general policy recommendations，and recommendations that are completely unrelated to treaty obligations can be ignored.
(责任编辑叶传星)
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