内容提要：基于《联合国宪章》成立的“宪章机构”和基于国际人权条约本身成立的“条约机构”共同构成了现代国际人权条约的监督机构的两大体系。负责监督国际人权条约实施的条约机构逐渐形成了“缔约国报告程序”“国家间指控程序”“个人申诉程序”“调查程序”等四大程序。这种普遍存在于“条约机构”的准司法程序共同担负着监督国际人权条约履行的使命。条约机构各程序的实践深刻影响着现代国际人权法的发展，也推动着国际人权条约监督机制的完善。囿于国际政治、经济结构及相关历史条件等因素的制约，条约机构仍然面临着机构建制的民主正当性和制度运行的有效性等方面的严峻挑战。四大程序的完善将推动国际人权事业的发展。

　　关键词：条约机构　缔约国报告　国家间指控　个人申诉　调查程序

　　古罗马法谚云：“Pacta sunt servanda”(契约/协议必须被遵守)。国际人权条约之实施及建基于此种理念之上的监督机制的完善是第二次世界大战以来国际人权法实践的核心问题之一。围绕着国际人权条约的实施的一般法理和国家实践，法学界展开了多个维度的学术争鸣和探讨，其中备受关注的问题是条约监督机制的运行结构及其面临的挑战。为了限定论域，本文论证的前提和基础是划分和切割既相互关联又相对独立的三组法律问题：首先，划分和切割国际人权的国际法实施问题和国际人权的国内法实施问题，前者基于国际人权条约的履行而生成的条约法问题，后者是基于一国宪制安排而形成的基本权利保障问题。其次，划分和切割国际人权条约实施的广义问题和人权条约本身创设的监督机制问题，前者是在条约法意义上探讨国际人权公约的缔结、效力、解释、适用和国家实践等问题，而后者是在国际人权公约所设定的法律程序中探讨监督机构的依据、权限、运行规则、工作方法、步骤和措施等问题。第三，划分和切割国际人权的广义保障问题和国际人权的准司法救济问题。权利的保障在法哲学上意味着任何一项权利都必须在一个法律的赋权结构中得到尊重和实现。权利的保障就是指权利的不受侵犯和破坏，权利保障包括了权利实现时的无阻却性保障和权利实现出现障碍时的司法救济性保障。①相对于权利的保障，权利的救济一般指的是权利受到侵害后才出现的补救性措施，即第一性权利(未受到侵害的权利)无法正常实现后所产生的第二性权利，权利救济通常是指司法救济或者准司法救济。②由于国际社会尚未构建起一个处理人权争端的集中统一的司法机构，国际人权条约监督机制中的“程序”应当被定位为一种介于政治监督和司法监督之间的准司法程序(quasijudicial procedure)。③

　　《联合国宪章》第1条开宗明义规定“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”为联合国宗旨之一。④《世界人权宣言》开篇即昭示：对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础。⑤由此，国际社会开启了一个“人权的时代”。《世界人权宣言》和1966年“国际人权两公约”共同构成了“国际人权宪章”(International Bill of Human Rights)。⑥自1965年12 月21日联合国大会第2106(XX)号决议通过《消除一切形式种族歧视国际公约》⑦首次设立“条约机构”——消除种族歧视委员会(CERD)以来，负责监督国际人权条约实施的“条约机构”目前已经有十个之多。观察和总结十个“条约机构”在近半个世纪的发展历程，我们可以看到，在国际人权条约监督机制中已经逐渐形成了以“缔约国报告程序”“国家间指控程序”“个人申诉程序”“调查程序”为核心的四重程序，这些程序共同担负着监督国际人权条约履行的使命。

　　本文以国际人权条约监督机制中的四重程序为论述的核心对象，试图总结和凝练九大核心人权条约在监督机构运行方面的共通性结构特征，重点分析“条约机构”下的四重程序的法律基础、机构建制、委员会权限、启动程序和工作方法，以期能较为系统性厘定国际人权条约监督机构面临的挑战，从而促进对相关问题的深入研究。

　　一、一个前提性交代——两种国际人权监督机构

　　国际人权法的理论界和实务界通常认为，国际人权法领域目前已经形成了九部核心人权公约(Core Human Rights Instruments)。⑧为了保障国际人权法得到切实有效的遵守，核心人权公约建立了独立专家委员会作为负责监督相关缔约国实施条约的机构。人权公约的监督机构与联合国的分支机构在产生和法律基础上有所不同，人权条约机构(Treaty Bodies)是根据人权公约设立的一种监督公约履行的机构，该种机构是由独立的专家成员组成，负责审议各国履行国际公约的国别报告、个人申诉或者来文。宪章机构(Charter Bodies)则是根据《联合国宪章》设立的一种政府间的常设机构，该种机构通常是由各国的代表组成且根据多数决(Majority voting)的原则形成一系列代表联合国的官方决议。这两类机构的基本情况，可见表1。

　　作为国际人权监督机构的一种类型，宪章机构主要指的是依据《联合国宪章》而建立的人权理事会(前身为人权委员会)及其相关的机构。21世纪初，联合国人权理事会已取代了之前的人权委员会，并于2006年6月19日举行了首次会议。⑨作为国际人权领域最重要的政府间机构，人权理事会每年在日内瓦进行为期10周的会议，它由47个选举出来的联合国成员国组成，成员国首届任期为三年，连任不得超过两届。⑩在人权理事会之下，联合国建立了普遍定期审议(UPR)、人权理事会咨询委员会和人权理事会特别程序。普遍定期审议是根据联合国大会2006年第60/251号决议第5(e)段设立的，是一个由人权理事会主持并由国家主导的程序，旨在确保一视同仁地评估每个国家的人权状况并由人权理事会进行审议。⑪人权理事会咨询委员会(The Human Rights Council Advisory Committee)是根据人权理事会第5/1号决议第65段至第84段规定设立的，是一个由18名独立专家组成的咨询机构，其设立是为了行使人权理事会智囊团的职能，并在理事会的指导下开展工作。⑫人权理事会特别程序是旨在从专题角度(thematic mandate)或具体国别角度(Country mandates)对人权问题提供建议和报告的独立人权专家机制，由人权理事会确认，特别程序既可以是个人(特别报告员或独立专家)，也可以是一个工作组。他们均为知名的独立专家，由人权理事会任命，自愿开展工作。⑬

　　人权条约机构(Treaty Bodies)是一种与宪章机构产生方式和法律基础不同的监督和实施国际人权法的重要机构。目前，在国际层面上有10个人权条约机构负责监督核心国际人权条约，即人权事务委员会(CCPR)、经济、社会和文化权利委员会(CESCR)、消除种族歧视委员会(CERD)、消除对妇女歧视委员会(CEDAW)、禁止酷刑委员会(CAT)、防范酷刑小组委员会(SPT)、儿童权利委员会(CRC)、移徙工人委员会(CMW)、残疾人权利委员会(CRPD)、强迫失踪问题委员会(CED)。在国际人权法领域，人权条约机构主要负担的使命是监督各项人权的落实，其主要工作是审议缔约国定期提交的履约报告，提出结论性意见(Concluding Observations)；发表对公约条款内容的一般性评论(General Comments)或者处理个人申诉(Individual Complaints)。

　　除了以上的宪章机构和条约机构外，联合国人权事务高级专员办事处(简称“人权高专办”)(OHCHR)是致力于执行1993年在维也纳举行的世界人权大会所通过的《维也纳宣言和行动纲领》，通过整合联合国人权机制而设立的类似行政执行的一个机构。联合国人权事务高级专员(High Commissioner for Human Rights)是联合国系统内负责人权事务的最高行政长官，副秘书长级。⑭人权高专办设在瑞士日内瓦，并在纽约设有一个联络处。⑮
 

　　“二战”后，国际人权法为了克服条约的实施及履行的难题，发展出了以“宪章机构”和“条约机构”为主要特征的条约监督机制。虽然这两种条约监督机制在落实国际人权法的使命和功能方面存在着“相互合作、相互不同”的关系⑯，但二者在法律基础方面的不同决定了二者的性质差异：“宪章机构”是以《联合国宪章》为基础的兼具政治功能和法律功能的联合国系统的必要组成部分；“条约机构”则是以核心人权条约为基础的通过专家委员会监督条约履行的“准司法机构”。值得说明的有两点：其一，经济、社会和文化权利委员会与其它核心人权条约机构的产生基础略有不同，它的职权来自联合国经社理事会而非《经济、社会及文化权利国际公约》本身。我国学者认为，经济、社会和文化权利委员会这种产生机制的不同也使得它对公约的监督缺乏其他条约机构那样的有效性。⑰其二，人权条约机构本身的独立性问题。为了确保条约机构的独立性，各条约机构的主席们2012年6月于亚的斯亚贝巴召开的第二十四次主席会议，讨论和认可了条约机构成员独立性和公正性准则(“亚的斯亚贝巴准则”/“The Addis Ababa Guidelines”)，即条约机构成员在相关条约下庄严宣誓时承诺遵循独立性和公正性原则。⑱独立性原则要求各人权机构的成员在任职期间除有关条约规定之外不可被罢免，各成员只对自己的良知和相关条约机构负责，而不对他们的国家或任何其他国家负责。⑲人权条约机构成员不得由于下列因素被视为有实际或感知的利益冲突：种族、民族、宗教、性别、残疾、肤色、血统或核心国际人权条约所界定的任何其他歧视依据。⑳

　　二、缔约国报告程序的规范结构及其法律挑战

　　国际社会呈现出的是平行的国家或者国际组织实体所构成的互不隶属的结构，同时又缺乏一个类似于主权国家的执法机构来确保缔约国的实际履约，职是之故，如何监督条约的履行和实施成为国际人权法长期以来的一个难题。缔约国报告程序是一个重要的履约机制。它使得人权条约的监督和履行机制走向了一个程序上的规范过程，报告程序也是一国持续不断承诺致力于尊重、保护和落实其加入的条约所规定的各项权利过程中的一项关键内容。[21]

　　(一)缔约国报告程序的法律基础

　　所谓的缔约国报告程序，是指人权条约的缔约国必须按照其所批准的公约之规定，向人权条约相应的条约机构提交定期报告，用以说明缔约国为了落实人权公约所采取的包括立法、司法、行政等方面的措施，争取人权条约所确认的权利在该国得到切实落实。[22]无论是以《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》为代表的“1966年人权两公约”还是其他七项核心国际人权公约，缔约国的报告义务和报告程序都是唯一的强制性法律机制，亦即，缔约国不得以各自之喜好而漠视该法律程序，否则承担破坏条约的国际责任。[23]例如，《消除一切形式种族歧视国际公约》第9条第1款规定，各缔约国承诺于本公约对其本国生效后一年内，并于其后每两年，如经委员会要求，就其所采用的实施本公约各项规定的立法、司法、行政或其他措施，向联合国秘书长提出报告，供委员会审议。[24]《经济、社会及文化权利国际公约》第16条第1款规定：本盟约缔约国承允依照本盟约本编规定，各就其促进遵守本盟约所确认各种权利而采取之措施及所获之进展，提具报告书。[25]《公民权利和政治权利国际公约》第40条第1款规定：本公约各缔约国承担在(甲)本公约对有关缔约国生效后的一年内及(乙)此后每逢委员会要求这样做的时候，提出关于它们已经采取而使本公约所承认的各项权利得以实施的措施和关于在享受这些权利方面所作出的进展的报告。[26]根据主要的人权公约规定的缔约国报告义务之依据及受理缔约国报告的条约机构名称[27]，可见表2。

 
　　(二)缔约国报告程序的法律要素

　　1.缔约国报告之程序要求

　　缔约国报告制度的目的在于在国际层面上提供一个统一的法律框架，以便缔约国在这个框架内按照一套协调精简的程序完成其加入的国际人权条约规定的报告义务。[28]报告程序一般分为缔约国搭建报告编写机构框架、缔约国自行采集数据、缔约国起草和拟定报告、缔约国向条约机构报告。缔约国的报告起草和撰写的过程被视为是一个国家行为，同时这种国家行为必须在各国宪制框架内确保其既能够代表国家一级的官方态度，又能够吸纳和融合民意机关、民间社会的观点和诉求。一般来说，缔约国在其所批准的人权公约之下均会提交初次报告，然后再按照相关条约的规定定期提交报告介绍该国为了履行条约所采取的立法、行政、司法等一系列的措施。缔约国报告的时间因条约而异，各缔约国开展报告初次报告和后续的定期报告，应该按照条约的要求和条约机构的指示而进行。

　　2.缔约国报告之方式要求

　　缔约国的报告，一般而言，应该本着“简明扼要、条理清晰”(concise and structured)的精神，在条约机构限定的文本幅度内以联合国的一种正式官方语言(即阿拉伯文、中文、英文、法文、俄文或西班牙文)向条约机构正式提交。根据目前联合国人权高专办文件所显示的要求，各缔约国在共同核心文件如有可能不应超过60至80页；初次条约专要文件不应超过60页，其后的定期文件则应限于40页之内等。[29]

　　3.缔约国报告之内容要求

　　缔约国报告的内容包括“共同核心文件”(Common Core Document)和“条约专要文件”(Treaty Specific Document)两个必要的组成部分。所谓共同核心文件是指载有一般性和事实性的资料汇总，这些资料介绍报告国履行其加入的条约的情况，这种资料有可能与所有或几个条约机构相关。[30]

　　所谓“条约专要文件”是指用以说明缔约国履行特定人权条约以及相关人权条约委员会负责监测的条约的执行情况。具体而言，条约专要文件应包含影响该条约所规定之权利的享受的法律和实践的最近动态以及对委员会结论性意见或一般性意见中提出的问题的答复。[31]

　　如上所述，缔约国向每一个条约机构提供的报告都必须包括“共同核心文件”和“条约专要文件”两个部分。目前，缔约国报告中的“共同核心文件”应该包括：(1)介绍报告国一般情况的资料(A.报告国的人口、经济、社会和文化特色；B.  报告国的宪法、政治、法律结构)；(2)保护和增进人权的一般框架(C.接受国际人权标准的情况；D.在国家一级保护人权的法律框架；E.在国家一级增进人权的法律框架；F.国家一级的报告程序；G.其他有关的人权资料)；(3)关于非歧视与平等和有效补救措施的资料。缔约国报告中的“条约专要文件”不得与“共同核心文件”重复，而是应该参照人权条约机构的一般性意见，载入具体资料介绍相关公约条款在法律上(de jure)和事实上(de facto)的执行情况，并列入资料说明近期有哪些法律和实践的发展演变影响公约确认的权利的充分实现，还应列出资料说明为达到该目标采取的具体措施以及取得的进展。此外，还应列入资料说明已采取哪些步骤，解决委员会在关于缔约国前一次报告的结论性意见或在一般性意见中提出的问题。

　　(三)缔约国报告程序面临的法律挑战

　　在国际人权条约监督机制中的四重程序中，缔约国的报告义务虽然是唯一一个强制性的法律程序，但是人权条约机构在这一机制中却面临着自身能力建设、审议周期、后续执行能力等诸多挑战。就人权条约机构的自身能力和工作机制而言，目前的条约机构受制于专家人数之限制和财政资源的不足，尚不足以应对繁重的工作负担。以条约机制为例，截至2011年，条约机构的专家总数为172人，其与目前国际人权公约及其议定书的缔约国总量相比大概为1∶10。如此规模的缔约国，如果都按照预定的报告周期提交国家报告，那么条约机构则需要每年平均审查320份国家报告；如果再加上条约机构所承担的对个人和国家来文的审查工作以及调查任务，条约机制的运行负荷早已过载。[32]就审议周期而言，受制于一年中固定的会期，人权条约机构很难在每年两次左右的短暂会期内对大量的缔约国报告进行系统而细致的审议。由此，部分人权条约机构的工作负荷沉重，面对大量的缔约国报告的积压，不得不延长对缔约国的审议周期，原本45年的审议周期有时被延长为810 年，乃至更久。就后续执行能力而言，人权条约机构在针对缔约国报告做出结论性意见后一般是通过“建议”的方式来督促缔约国履行其条约义务。结论性意见由于所涵盖和涉及的领域非常宽泛，意见本身也较为宏观和抽象，结论性意见本身不具有严格的法律执行效力。而且，结论性意见的后续执行严重依赖于缔约国的配合，不能从根本意义上解决缔约国违约且不配合的情况。

　　三、国家间指控程序的规范结构及其法律挑战

　　(一)国家间指控程序的法律基础

　　国家间指控程序(Inter-state Complaint)[33]，也被称为国家间投诉程序，作为国际人权公约的一种国际实施机制，是指依据公约的规定，缔约国有权向公约机构(或者委员会)提出其它缔约国未履行公约义务的投诉或者指控。[34]国家间指控程序设立的法律根据及所依托的条约机构，可见表3。

 

　　(二)国家间指控程序的法律要素

　　国际人权公约凝结了国家的共同意志，对国际人权公约的违反就是对这种共同的国家之间的“同意”的违反。在这一点上，国际人权公约与其他条约别无二致。就国家间指控程序对于推动国家人权条约的履行而言，国家间指控程序确立了缔约国在人权公约之下相互监督落实公约的一种具有对抗性的机制。

　　与缔约国的报告程序不同的是，国家间指控程序在多数情况之下是一种“任择性程序”(Optional Procedure)。国家间指控程序有效运行的关键在于，相关人权公约所设定的条约机构(或相关委员会)在管辖权(Jurisdiction)上面的正当性和合法性。若发生争议的两个缔约国均以法定的程序明确宣示或者声明接受条约机构(或相关委员会)的管辖权，则国家间指控的程序才可以进入真正的对抗阶段，也唯有此，相关的条约机构(或者有关的委员会)才可以基于国家间的同意而进行调查、形成报告或者审查指控本身是否能够成立。

　　在国家间指控程序正式启动之后，条约机构(或相关委员会)就拥有了对国家间围绕相关人权条约争议的处置权限，争议相关的缔约国也就必须承担配合条约机构调查和审查的义务。一般而言，条约机构(或相关委员会)可以在缔约国意见和其获得的其他相关信息的基础上，决定指派一名或多名委员开展调查并向委员会进行紧急报告。若获得相关缔约国的同意或批准，调查可能包括对该国领土的访问。

　　(三)国家间指控程序面临的法律挑战

　　从国家间指控程序的国际实践来看，人权公约所引发的缔约国之间争议所牵涉的范围不仅是法律方面的，也可能是一种包含有广义国际关系意涵的政治争议。就人权公约的解释方面，国家虽然基于一种主权意义上的“同意”而与他国订立了公约且在其宪制程序内批准了公约，但是围绕着某些公约条款履行中的法律解释问题的争议，可能是更为重大的法律难题。就广义的国际政治而言，现实中大多数国家都不会主动适用这种投诉程序，许多人权公约中存在的国家间指控程序也从未被启动。其原因在很大程度上在于，这种指控程序极容易被“政治化”，严重影响国家之间的经贸往来和其他方面的友好关系，各国政府也一贯警惕这个被各缔约国试图回避的“潘多拉盒子”。[35]

　　人权公约缔结之后所产生的缔约国之间的争议，就其应有之义而言，属于法律纠纷，即便这种纠纷的政治性始终相伴。国际人权法在其发展历程中，终未放弃建立一种争端解决机制的努力。理论界始终回响着关于“世界人权法院”是否应当被建立的讨论声。虽然人类社会一直在朝着这种“世界人权法院”的方向努力，但是，现实现世的实践难题也必须回归到一个可操作的制度化的途径加以解决。基于此，通过建立一种国际人权法之下有关国家间对公约的解读或应用的争端解决机制必须借助国际社会已有的“制度设施”，这些“制度设施”包括谈判、仲裁和提交“国际法院”诉讼等多种方式。例如《消除一切形式种族歧视国际公约》第22条、《消除对妇女一切形式歧视公约》第29条、《禁止酷刑和其他残忍、不人道和有辱人格的待遇或处罚公约》第30条、《保护移徙工人及其家庭成员权利公约》第92条和《保护所有人免遭强迫失踪国际公约》第42条规定均允许缔约国首先通过谈判解决有关对公约解读或应用方面的争端，在谈判失败后可采用仲裁手段。卷入争端的一国可在双方未就仲裁条款达成一致的六个月内将争端提交至国际法院。缔约国可在批准或加入条约时通过发表声明的方式将自身排除在该程序之外，在这种情况下，根据对等原则，它们也无权对其他缔约国提出投诉。[36]

　　四、个人申诉程序的规范结构及其法律挑战

　　(一)个人申诉程序的法律基础

　　个人申诉程序(Individual Complaint)[37]也被称为个人投诉程序或者个人来文程序(Individual Communication)，是指人权公约规定的权利受到侵害的个人或者个人群体向国际人权组织和机构提请审议的一种制度。[38]个人申诉程序的建立是对近现代国际法一大贡献和发展，它使得个人或者集体在某种特定的条件成就的情况下也被视为了国际法的主体。国际人权法在传统法律秩序之下开拓了新的疆域，即主权国家必须对其领土管辖区上生活的人民的权利保障尽到最低限度的国际义务。

　　在个人申诉程序之下，核心人权公约所建立的各个条约机构可在一定条件下审议个人投诉或来文。目前，七个人权条约机构(人权事务委员会、消除种族歧视委员会、禁止酷刑委员会、消除对妇女歧视委员会、残疾人权利委员会、强迫失踪问题委员会及经济、社会和文化权利委员会)可在一定情况下接受和审议个人投诉或来文，而另外两个条约机构(移徙工人委员会和儿童权利委员会)的个人申诉机制尚未生效。[39]有理由相信，随着人权法向着纵深发展，越来越多的国家会申明加入一系列的人权公约，国家对人权条约的保留范围也将日趋减少。个人申诉程序设立的法律根据及所依托的条约机构，可见表4。

　　 (二)个人申诉程序的法律要素

　　1.个人申诉程序的当事人资格(Locus Standi)

　　在国际人权法中，基于人权公约的个人申诉程序的启动必须符合较为严格的条件。任何人在满足了一定的条件之后，均可以依据公约之规定向条约机构提请个人申诉程序。个人申诉程序是个人(或者组织)针对缔约国政府的一种申诉。这种申诉程序是一种准法律程序(quasi-judicial)，具有一定的对抗性。[40]人权条约机构若能够处理该个人申诉程序，必须仔细审查当事人的资格。

　　任何一个个人(或者组织)根据九大核心人权公约中某一条约对一个缔约国提起的投诉，需要证明其所受到国际人权公约所保护的权利受到了侵害，这种侵害来源于缔约国对公约义务的违反。同时，个人申诉程序的启动必须满足两个条件：第一，缔约国要件：个人申诉程序的对象必须是相关人权条约的缔约国，缔约国可以是通过批准或加入相关人权条约而承担人权公约之下的义务，缔约国在该程序中被指侵犯了相关人权条约所承认或者保障的权利。第二，条约机构本身的缔约国必须认可监测条约执行情况的相关委员会具备接收和审议个人投诉的能力。

　　个人申诉程序的启动必须是个人(或组织)，启动必须以书面形式提交，或以能够将其内容转交缔约国的其他易读形式向相关的条约机构提出。当事人以书面形式提出个人申诉程序还必须符合相关条约机构秘书处的工作语言。例如，根据《残疾人权利公约任择议定书》向残疾人权利委员会提交来文的程序秘书处的工作语文为英文、法文、俄文和西班牙文，因此残疾人权利委员会要求所有个人来文都应以其中一种语文提交。[41]目前人权条约机构正在致力于将所有的联合国官方语言都运用于个人申诉程序中，随着条约机构制度能力的进一步建设，更多的语言都会被准许运用于个人申诉程序中。使用和运用本国语言向条约机构提出申请和诉愿本身就是一种值得收到国际人权法承认和保障的权利，试想一个缔约国的个人在公约权利遭到严重侵犯而该缔约国的官方语言并非联合国的官方语言或者条约与机构秘书处的工作语言时，即使可以理论上通过翻译解决障碍，该个体由于语言的隔阂而在实际享有公约权利方面的便利性和可能性都大大降低了。故此，享有和运用特定语言的权利也是一种国际人权法所肯定的根本权利。

　　2.个人申诉程序中的可受理性问题(Admissibility of the Complaint)

　　国际人权法之下的各类法律程序和准法律程序的成功启动都需要满足严格的管辖权要件和争议的可受理性条件。管辖权问题(the issue of jurisdiction)与可受理性问题(the issue of admissibility)是两个相互关联但却不互相同的问题。管辖权问题侧重于一个争端处理机构能够行使其权限的正当性依据，亦即争端处理机构在满足什么条件下可以正当地处理一个争议。可受理性问题侧重于在处理由谁、在何时、是否穷尽当地救济、是否提供了可靠的证据资料、在不滥用国际争端解决程序的情况下能够使得相关的国际争端解决机构处理一个争议。

　　个人申诉程序若不设计较为严格的可受理性条件，则可能导致个人规避国内宪法机制的程序而将数量惊人的争议提交国际性争端解决机构来处理，国际争端解决机构也会因此而存在成为国内宪法机构的上诉机构的危险，而这种危险会极大地降低国际争端解决机构的合法性和正当性。从较为实际的角度来看，国际争端解决机构也会因为无法应对数以千万计的争议而无法正常运转。个人(或组织)都必须严格恪守人权条约的精神和原则向人权条约机构提起个人申诉程序，一般而言，个人申诉必须满足以下的可受理性条件：

　　第一，申诉方必须具有受害者地位(Victim Status)。[42]一般来说，申诉方须为受害者，亦即，申诉方是因为缔约国违反公约而遭受损害的个体或者组织。申诉方必须证明被指受害者本人受到构成该投诉客体的缔约国法律、政策、做法、行为或疏忽的直接影响。在一定的情况下，申诉方若合法地成为受害者的代表或者这种申诉经过了受害者的授权，那么条约机构也可以受理该申诉。较为有争议的情况是所谓的“公益之诉”(actiopopularis)的问题，目前就大多数的全球层面的个人申诉机制而言，若当事人只是抽象地质疑特定法律、缔约国政策或做法而没有证明被指受害者个人如何被影响则一般不能满足可受理性条件。在理论和实务上，“公益之诉”的问题频繁被提上议事日程，目前也有区域性的人权保障机制承认和认可了“公益之诉”，例如《非洲人权和民族权利宪章》(1981年)[43]之下的非洲人权保障机制在Institute for Human Rights and Development in Africa v.Angolav一案[44]中承认了所谓“公益之诉”。

　　第二，申诉方必须穷尽当地救济(Exhaustion of Domestic Remedies)。穷尽当地救济作为一个通行的国际人权法的法律原则，意味着申诉人必须完全穷尽在缔约国内的一切法律上的救济手段，才能够将争议提交人权条约机构来裁决。一般而言，穷尽当地救济是指申诉人穷尽了本国所有的宪制程序后，其所受到人权公约所保障的权利仍然不能得到救济，此时国际人权法赋予了申诉人进一步向国际机构申诉的法律管道和途径。由于在国内和国际的法治主义之下，司法都被认为具有某种“终局性”，穷尽当地救济通常是指穷尽一国终审法院的救济，这种终审法院有的时候指一个国家的最高法院，有的时候指的是宪法法院。关于“何为穷尽当地救济”必须被置于一个国家的宪制架构的语境来观察。

　　规则总是伴随着一些特定的例外化情况，这些例外化情况是可以被正当化(justified)的。穷尽当地救济的例外情况意味着，在缔约国的宪制程序中，国家层面的诉讼被不合理地延长，法律救济遥遥无期、毫无指望或毫无效力之时，申诉人可以直接向人权条约机构提起申诉。在此种情况下，申诉方承担举证责任。近年来比较著名的例子是法国禁止在公共场所“蒙面禁令”(“Burqa Ban”)引发的人权诉讼，在S.A.S诉法国一案中[45]，法国参议院于2010年9月14日通过“禁止任何人在公共场所蒙面”的法案，引发了一名穆斯林女性在欧洲人权法院挑战法国“蒙面禁令”的合法性，由于法国的“蒙面禁令”在生效之前已经经过了法国宪法委员会的合宪性审查，申诉人直接将关于平等权和宗教自由权的争议提交到了欧洲人权法院，欧洲人权法院基于穷尽当地救济的例外情况受理了该案件。

　　第三，申诉必须在合理的期限内提出(Reasonable Time)。迟来的正义并非正义。法律意义上的争端解决一般都有期限的要求。个人申诉程序亦必须遵循较为严格的时限要求，有的人权条约机构规定申诉必须在穷尽当地救济的六个月内提出，例如《消除一切形式种族歧视国际公约》第14条第5款规定，“遇未能从依本条第二款所设立或指定的机关取得补偿时，申诉人有权于六个月内将此事通知委员会”；有的人权条约机构规定了超过六个月的申诉期限，例如《经济、社会及文化权利国际公约任择议定书》第3条第5款规定，“来文有下列情形之一的，委员会应当宣布为不可受理：(a)未在用尽国内补救办法后一年之内提交，但来文人能证明在此时限内无法提交来文的情况除外”。人权机构对缔约国的回应也设定了一定的时限要求，多数委员会规定缔约国在被通知投诉案件后的六个月之内提供意见。缔约国可在该期限的前两个月通过提出观点的方式质疑投诉的可受理性。投诉者在特定时间范围内保有对缔约国的意见予以置评的权利。

　　第四，申诉不得被视为不可受理的属事(rationemateriae)。个人申诉程序要求缔约国被指侵犯行为必须与条约保护的某一权利相关。例如，申诉人《公民权利和政治权利国际公约任择议定书》下进行投诉，他/她不能声称财产权利被侵犯，因为这个特定的任择议定书公约并不保护该权利。委员会有权审议可能侵犯相关条约保护权利的行为，但是无权接受涉及国家法院和法庭的上诉申请。因此，委员会原则上不能审议有关个人行政、民事和刑事责任方面的决定，也不能审议有罪无罪问题。

　　第五，申诉人必须排除证据明显不足的情况(Manifestly Ill-Founded)。申诉这必须能够展示一定的初步证据(prima facie Evidence)用事实证明缔约国违反公约的观点。也就是说，申诉人所提交申诉材料必须足够详实(sufficiently substantiated)。通常情况下，这些证据材料不能仅仅是基于当事人的主观臆测或者仅仅是基于媒体的报道，在申诉证据不够详实的某些情况下，委员会不会基于一个没有证实的指控而受理个人申诉。由于个人申诉程序存在着被滥用的危险，条约机构对于申诉投诉琐屑之事、无理取闹或采取不当投诉程序、重复申诉的情况一般都拒绝受理。在实务中，申诉人或其聘请的律师必须能够证明其所欲裁决的申诉不是建立在证据明显不足的基础上的。

　　3.个人申诉机制中的“临时措施”(Interim Measures)

　　部分委员会可在审议案件前的任何阶段要求缔约国采取“临时措施”，以避免特定案件对来文人或被指受害者造成不可挽回的伤害。这种要求通常为了阻止之后无法撤销影响的行动，比如执行死刑或将面临酷刑危险的个人递解离境。决定发布“临时措施”的要求并不意味着来文的可受理性和价值已确定，但得出指称受害者可能遭受不可挽回的伤害的结论意味着案件极有可能具有审议价值。如果投诉者希望委员会发出“临时措施”的要求，应明确提出并详细解释其必要性。委员会需要几个工作日处理关于临时措施的请求。因此，这类请求应在需要避免的行为发生之前尽早提交秘书处。如果从缔约国和投诉来文人处得到的消息表明不再需要采取临时措施，委员会可以撤销相关请求。

　　4.条约机构对个人申诉中实体问题(The Merits)的审查

　　通观十个条约机构的运行情况，多数的人权条约机构是由1023个独立专家组成的小组，每年召开若干次会议——在其管辖范围内接收有关侵犯公约规定的权利的案件的审理。例如，《残疾人权利公约任择议定书》成员国承认残疾人权利委员会对个人申诉的处理权限。残疾人权利委员会由18位独立专家组成，每年召开两次会议，以接受其管辖权内受害者指控《残疾人权利公约》成员国侵犯行为的申诉案件。

　　条约机构对个人申诉的审查通常采取“书面审”的方式，也就是各委员会目前是基于申诉人和被申诉的缔约国提交的书面文件进行审查。委员会的审查程序是一种准司法程序，在大多数情况下，委员会不接受相关方的口头提交、或音频或视频证据，委员会也不能参照除相关方以外他人提供的信息以确保独立核实事实。目前，随着个人申诉机制的日趋成熟，部分委员会(例如禁止酷刑委员会与消除种族歧视委员会)在个人申诉程序中有口头辩论的规定。值得欣喜的是，联合国人权事务委员会在第120届会议上通过了《关于就来文进行口头评论的准则》。[46]根据该准则，人权事务委员会在重大的涉及公约解释和适用的法律和事实争议中邀请当事方提供口头评论意见。例如，在人权事务委员会第121届会议上，委员会首次就“Miller和Carroll诉新西兰案”[47]举行了听证会，提交人的代理律师出席，缔约国代表通过视频会议参加。根据“关于就来文进行口头评论的准则”(CCPR/C/159)，当事方作口头评论的会议为非公开会议。[48]在个人申诉中发展出口头评论且允许当事方聘请律师出席审议，这也从一个侧面反映了国际人权法的争端解决在朝着书面方式和口头并进的方向发展，这一趋势有利于增进个人申诉程序的辩论和对抗。

　　(三)个人申诉程序面临的法律挑战

　　个人申诉程序的建立可谓是“普遍人权体系的历史中的一座里程碑”[49]，它试图通过准司法个案的方式累计一种具有一致性和连贯性的判例法规则来推动国际人权法的发展。人权条约机构目前面临的挑战则在于能否发展出一套令缔约国信服的、有关公约权利的判例理论(jurisprudence)，而这种“判例理论”的发展受制于两个因素：一是人权条约机构本身在解释公约权利方面的权限边界问题，二是人权条约机构在处理个人来文方面的自身能力问题。一般而言，条约机构对个人申诉的审查一般会同时审议申诉的可受理性问题和实质问题。在此情况下，只有在来文被接收登记并转移至相关缔约国，并在一定时间范围内给予其评论的机会后，上述的一般程序得以适用。然后，投诉人有机会对缔约国的意见给予评论，此后该案件的可受理性问题和实质问题可由委员会进行审议。但是，有的情况下，委员会决定首先审议其可受理性。在这种情况下，如果委员会声明此投诉是可受理的话，缔约国会被要求提交案件的实质。投诉人在任何案件中都有机会对缔约国提交的实质进行评论。条约机构(各个委员会)对案件依据自己的独立判断做出一种准司法的决定，每个委员都拥有效力相等的一票表决权。但是，人权条约机构如果在个人申诉程序过分扩张自己的权力，提出为缔约国所无法接受的解释和意见，则不仅会影响委员会本身的效能和权威，而且会对人权公约目的和宗旨的实现及其所规定之权利的实现产生消极影响。[50]

　　人权条约机构在处理个人申诉/来文方面的自身能力方面受制于人力资源、财政支持的限制，如何处理来自不同缔约国的数量巨大的个人申诉和来文是人权条约机构面临的现实挑战。以《公民权利和政治权利国际公约第一任择议定书》[51]之下的个人申诉来文情况来统计，2018年4月6日人权事务委员会第122届会议结束时，人权事务委员会发布了报告。该报告总结了自1977年到2017年的40年间人权事务委员会处理个人申诉/来文的情况，根据该报告，人权事务委员会40年来共登记3，162份来文供委员会审议，这些来文涉及92个缔约国，包括本报告所涉期内登记的来文222份，所登记的3，162份来文目前的处理情况如下[52]：根据《公民权利和政治权利国际公约第一任择议定书》第5条第4款，在审议后通过“意见”的来文1，325份，其中裁定存在违反公约情况的有1，061份；宣布不予受理的有697份；停止审议或撤回的有437份；尚未结案的有703份。人权事务委员会第122届会议报告还进一步统计了该委员会在近7年的历程中审查个人申诉来文的情况，见表5。

 
　　通过对《公民权利和政治权利国际公约第一任择议定书》之下个人申诉案件的统计分析，我们可以清晰地看到，116个缔约国中有92个缔约国参与到了人权事务委员会审理的关于个人申诉的案件中，委员会的“案件负累”在逐年累增；随着口头评论工作方式的引进，除非秘书处大幅增加处理个人来文的人力，否则委员会在处理积压工作方面的能力将继续受到严重影响。[54]

　　五、调查程序的规范结构及其法律挑战

　　(一)调查程序的法律基础

　　所谓的调查程序(Inquiry Procedure)，指的是人权条约机构在符合一定的条件下，根据可靠资料获知某一缔约国严重或有系统地侵犯人权公约规定的任何权利时，可以决定指派一名或多名委员对缔约国开展调查。例如，《消除对妇女一切形式歧视公约任择议定书》第8条规定，如果委员会收到可靠资料表明缔约国严重地或系统地侵犯《消除对妇女一切形式歧视公约》所规定的权利，委员会应邀请该缔约国合作审查这些资料，并为此目的就有关资料提出意见。根据《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》第11条和第12条之规定，在调查程序中，经济、社会和文化权利委员会若收到可靠信息表明缔约国正系统地侵犯委员会所监督的《经济、社会和文化权利国际公约公约》包含的权利，便可启动调查程序，委员会可以在缔约国意见和其获得的其他相关信息的基础上，决定指派一名或多名委员开展调查并向委员会进行紧急报告。若获得相关缔约国的同意或批准，调查可能包括对该国领土的访问。各调查程序设立的法申根据和所依托的条约机构名称，见表6。

 　　(二)调查程序的法律要素

　　调查程序启动的前提性要求是，缔约国通过明示或者默示的方式接受公约有关调查程序的条款，亦即，条约机构在调查程序之前就必须明确哪些国家可以受到调查。如果条约机构收到可靠信息表明其所监督的公约所载权利被缔约国广泛侵犯时，则可以启动该程序。通常情况下，条约机构会邀请缔约国通过提交意见，与之合作调查信息。条约机构可以根据缔约国的意见及获得的其他相关信息，委任一名或多名成员开展调查并及时向委员会报告。在有关缔约国授权和同意的情况下，调查可能包括访问该国。条约机构的调查结果将由委员会审议并附评论与建议转交至缔约国。缔约国被要求在特定时间内(通常为6个月)就委员会的调查结果、评论与建议提交自己的意见，在委员会的邀请下，向委员会提供有关调查结果的应对措施。通常而言，调查程序是保密的，为了确保调查程序的顺利进行，公约一般也要求缔约国与条约机构的合作贯穿程序的各个阶段。目前学术界通常认为，国际人权法中的调查程序是一种准司法程序，具有相对的独立性和辅助性、启动的主动性、保密性、所针对的人权侵犯情形的严重性、要求被调查国的高度配合等特征。[55]例如，斯里兰卡于1994年加入《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》，1998年7月21日，以伦敦为基地的五个非政府组织，即英国难民理事会、治疗酷刑受害者医疗基金、难民法律中心、移民法从业人协会以及难民法律小组，向禁止酷刑委员会提交了有关斯里兰卡系统性地施行酷刑的控告的资料。禁止酷刑委员会首先处理的问题是斯里兰卡缔约国义务的问题，委员会证实斯里兰卡在加入该公约时并没有声明它不承认第20条规定的委员会的职权，据此，委员会认定公约第20条所规定的“调查程序”适用于斯里兰卡。委员进而对相关资料进行了初步审核，认为资料是可靠的，从而启动了调查程序。在经过斯里兰卡政府同意后，委员会于2000年8月19日至9月1日对斯里兰卡首都科伦坡进行了访问，委员会得出了调查结果和结论，认定斯里兰卡为防止所采取的与酷刑作为斗争的法律、行政和其他措施缺乏实际效力。[56]

　　(三)调查程序面临的法律挑战

　　调查程序为国际人权公约的实施提供了有别于缔约国报告程序、国家间投诉程序、个人申诉程序之外的第四种准司法程序，改变了委员会此前类似实践缺乏明确法律基础的局面，并且将调查程序的适用范围从缔约国报告的后续行动扩展到更为广阔的空间。[57]但是，就国际人权机构监督机制的实施现状来看，调查程序面临的挑战可能更为巨大。第一，调查程序在核心国际人权公约中的覆盖面和适用率不足。在九大核心国际人权公约中，仅有六项公约或其任择议定书规定了调查程序，相比缔约国报告程序、国家间投诉程序、个人申诉程序而言，调查程序的适用率最低。论者可能指出，调查程序仅仅适用于严重或大规模的连续性人权侵犯的情形故而适用率最低，但这种观点混淆了调查程序在核心国际人权公约中的适用率问题与在某一项核心国际人权公约下的适用率问题，问题的症结在于任何核心国际人权公约所规定的权利都可能面临被严重或大规模侵犯的可能性。第二，作为一种任择性程序的调查程序在启动方面的“选择性”问题降低了该准司法程序的公信力和正当性。与缔约国报告程序相比，调查程序是一种任择性程序，缔约国可以在人权条约签署、批准、加入、实施的各个阶段声明其是否接受人权条约机构的调查职权。与国家间投诉程序、个人申诉等程序相比，调查程序之启动是人权条约机构根据其自身的判断自主决定的，换而言之，对于是否启动调查程序，人权条约机构拥有法律上的“自由裁量权”。问题的核心在于人权条约机构在何种“标准”或者“准则”意义上可以决定其是否启动该程序，面对“严重或大规模的连续性人权侵犯的情形”，人权条约机构极有可能受制于政治、经济、外交或国际关系等考量选择性“启动”该程序。在没有关于“严重或大规模的连续性人权侵犯的情形”的认定标准的情况下，调查程序的启动若仅仅依赖于人权条约机构的几乎不受限制的“自由裁量”，则这种准司法程序的公信力和合法性都会遭受到弱小国家的质疑。第三，调查程序的实施严重依赖于缔约国的准许和配合。面对人权侵犯情形最严重或规模最大的情形，人权条约机构在信息的获取方面，不但依赖于非政府组织的报告，而且极有可能需要进行实地调查。实地调查是否能够顺利开展最终取决于缔约国是否准许和配合，这就使得缔约国极有可能基于主权的抗辩而拒绝配合人权条约机构的调查，“严重或大规模的连续性人权侵犯的情形”的判定就很困难了，调查程序也便难以发挥作用。

　　六、结论

　　“法律的生命在于实施”。人权条约的实施和落实问题始终是国际人权法发展的核心议题之一。自联合国系统于20世纪60年代以来所设立的负责监督国际人权条约实施的“条约机构”已达十个之多。国际人权条约监督机构逐渐形成了由“缔约国报告程序”“国家间指控程序”“个人申诉程序”“调查程序”构成的四重程序。这四重程序虽不能穷尽国际人权监督机制的全部，但却被国际社会普遍认为是最为重要的四种准司法程序。这四重程序是国际社会在现有的政治和法律框架下所找寻到的监督国际人权条约履行的较为现实和可行的机制。四重程序的配置是一个维持现行人权条约体系的关键机制，它意图通过具有独立性、专业性的机构建制的方式来督促核心国际人权条约的履行。由此形成了人权保障的制度主义(Institutionalism)进路，亦即通过制度设施的建立和机构规则的确立来规范缔约国的行动、促进人权价值和人权保护在国际社会的实现。面对人权条约机构运行的种种法律挑战和现实困境，国际社会也已深刻认识到这些制度设施在国际政治经济结构下的角色界限问题。一方面，条约机构必须坚守和夯实其机构建制的民主正当性问题，在公约的解释权限、限度方面妥善处理好委员会解释与缔约国解释的关系问题；另一方面，条约机构也必须强化本身的制度能力，不断在人力资源、财政资源、工作机制和工作负荷等方面提高机构运行的有效性和实效性。囿于国际政治、经济结构及相关历史条件等因素的制约，“条约机构”在构建人类和平时期的国际人权法律秩序的征程中仍然面临诸严峻挑战，但上述四重程序的推进和完善，将推动人类社会向着《世界人权宣言》所昭示的愿景不断前进。

　　（涂云新，复旦大学法学院讲师、复旦大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)青年研究员，法学博士。本文写作受到2016年上海市哲学社会科学规划课题(项目号：2016 WJW005)的资助。）

　　注释：

　　①参见杨春福：《权利法哲学导论》，南京大学出版社2000年版，第162页。

　　②参见王方玉：《人权视野下的经济权利研究》，北京大学出版社2015年版，第127页。

　　③参见万鄂湘、陈建德：《论国际人权条约的准司法监督机制》，载《武汉大学学报(哲学社会科学版)》1997年第6期，第19-20页。

　　④Art.1(3)，Charter of the United Nations，June 26，1945，59 Stat.1031，T.S.993，3 Bevans 1153，entered into force Oct.24，1945.

　　⑤Preamble，Universal Declaration of Human Rights，G.A.Res.217 A(III)，U.N.Doc.A/810，71(1948)；序言，《世界人权宣言》，联合国大会217 A(III)号决议，联合国文件编号A/RES/217。(本书所采用中文译本为联合国官方出版物1970年译本)［除另外说明外，本文中公约、法律文本、政府报告均以官方出版物原文为准，为避免引起异议、分歧，均以“作者文本”为主，以“传译文本”为辅。］另外，联合国文件都有文号，这是每一文件独特的标识符号。每一文号都由字母和数字组成，标示提交文件的机构或印发文件的机构。例如，安全理事会决议的文号格式如下：S/RES/［序号］/［年度］。

　　⑥International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights(ICESCR)，G.A.Res.2200 A(XXI)，21 U.N.GAOR Supp.(No.16)at 49，U.N.Doc.A/6316(1966)，993 U.N.T.S.3，entered into force Jan.3，1976；International Covenant on Civil and Political Rights(ICCPR)，G.A.Res.2200A(XXI)，21 U.N.GAOR Supp.(No.16)at 52，U.N.Doc.A/6316(1966)，999 U.N.T.S.171，entered into force Mar.23，1976.

　　⑦International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination，G.A.res.2106(XX)，Annex，20 U.N.GAOR Supp.(No.14)at 47，U.N.Doc.A/6014(1966)，660 U.N.T.S.195，entered into force Jan.4，1969.

　　⑧九大“核心国际人权条约”通常指以下公约：(1)International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination；(2)International Covenant on Civil and Political Rights；(3)International Covenant on Economic，Social and Cultural Rights；(4)Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women；(5)Convention against Torture and Other Cruel，Inhuman or Degrading Treatment or Punishment；(6)Convention on the Rights of the Child；(7)International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers and Members of Their Families；(8)International Convention for the Protection of All Persons from Enforced Disappearance；(9)Convention on the Rights of Persons with Disabilities.

　　⑨UN/Doc.A/RES/60/251(2006).

　　⑩理事会由47个会员国组成，每个成员由大会通过无记名投票，以会员国过半数直接选举产生；成员构成应以公平地域分配为基础，席位在各个区域集团之间分配如下：非洲国家集团，13个；亚洲国家集团，13个；东欧国家集团，6个；拉丁美洲和加勒比国家集团，8个；西欧和其他国家集团，7个；理事会成员任期为三年，在连续两任后没有资格立即再次当选。UN/Doc.A/RES/60/251(2006)，para 7.