内容提要：2019年9月3日至7日，由中国人权研究会主办，西南政法大学人权研究院、新疆大学政治与公共管理学院共同承办的“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会在新疆乌鲁木齐市召开，来自18个国家和国际组织的60多位专家学者参加了研讨会。会议围绕反恐、去极端化中的人道主义与人权保护，反恐、去极端化的比较研究与国际合作等议题展开深入研讨交流。与会人士分享了对恐怖主义和极端主义的认识、各国打击恐怖主义和极端主义方面的经验，积极评价中国的反恐与去极端化工作、打击恐怖主义与极端主义的国际合作，探讨了打击恐怖主义与人权保障的平衡等问题。此次研讨有助于促进反恐、去极端化与人权保障的理论与实践研究的国际交流与合作。
关键词：反恐怖主义 去极端化 人权保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中国人权研究会主办，西南政法大学人权研究院、新疆大学政治与公共管理学院共同承办的“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会在新疆乌鲁木齐召开。会议设置“反恐、去极端化中的人道主义与人权保护”“反恐、去极端化的比较研究与国际合作”等主要议题。中共中央宣传部副部长蒋建国先生、新疆维吾尔自治区人民政府主席雪克来提·扎克尔先生、塞尔维亚当代历史研究所所长、塞尔维亚社会党副主席普雷德拉格·马尔科维奇先生、联合国人权咨询委员会专家阿卜杜拉齐兹·阿沙迪先生、新疆大学副校长帕里旦·吐尔逊女士在开幕式致辞。来自18个国家和国际组织的60多位专家学者出席此次研讨会，就以下问题进行了深入探讨。
一、对恐怖主义和极端主义的认识
极端主义①是恐怖主义的思想基础，②对恐怖主义具有催生作用，二者严重威胁世界和平与发展，严重危害世界人民生命财产安全。③20世纪20年代以来，国际社会便已开始关注和应对恐怖主义威胁。20世纪70年代以来，国际范围内恐怖事件不断出现，呈现出国际规模扩大化、恐怖主义袭击与圣战组织之间联系密切、受害者人数飙升这三个方面的主要变化。④自美国“9·11”事件后，国际社会开始重新认识恐怖主义问题，对以种族、民族、宗教为背景的恐怖主义活动给予特别关注，将其视为所有文明社会的公敌、国际社会当前面临的共同挑战以及共同打击的对象。
鉴于恐怖主义具有极强的政治性⑤，恐怖主义与极端主义呈现为一种“社会建构”(social construct)的倾向而非仅仅为一种“残酷的事实”(brute fact)，这一观点当前已得到广泛认同。⑥恐怖主义和极端主义的界定在表述上存在差异，各国政府对于什么构成恐怖主义以及谁是恐怖分子的问题没有达成共识⑦，对于围绕“恐怖主义”而存在的“恐怖活动”“恐怖(活动)组织”“恐怖活动犯罪”等概念界定不一⑧，仅以列举方式指出需要共同打击的恐怖主义犯罪的罪状⑨。这意味着在前述没有达成共识问题上的国际反恐合作需要进一步加强。
即使是联合国，综合界定恐怖主义也较为困难。联合国于1988年将恐怖主义定义为“所有旨在或打算在公众、一群人或特定人中挑起恐怖状态的犯罪行为”⑩，但后来没有再要求“确立一个普遍同意的定义”，而是通过“具体问题具体解决”的方式把重点放在研究打击恐怖主义的措施上，并且把这个问题与人权保障问题联系起来，当前已通过了诸如打击空中劫持、防止恐怖主义爆炸等19个国际法律文件。
尽管厘定恐怖主义、极端主义的内涵与外延较为困难，但与会者对二者的性质有以下几点共识性意见。其一，恐怖主义与极端主义具有极强的政治色彩。意大利嘉宾法比奥·马西莫·帕伦蒂先生对西方人权理论进行批判，认为西方许多学者和政治家试图垄断人权概念，世界范围的人权概念的误用与滥用对各国反恐工作及国际反恐合作的开展造成了负面影响。以美国为首的西方国家大力宣扬自身人权理论，其所发起的伊拉克、利比亚和叙利亚“人道主义”战争便是西方人权理论的极端表现形式。但这种所谓的“人道主义”战争很难排除作为西方国家为实现对这些国家的统治，干涉、推翻他国政府的借口的嫌疑。⑪西北政法大学的钱锦宇教授认为，当下西方国家的基于全球政治经济格局重构而产生的忧虑所共同练成了偏激型“政治正确”观念⑫，偏激型“政治正确”所塑造的人权观，对中国、俄罗斯等国家赤裸裸地表现为一种人权的偏见⑬，不无催生和助长恐怖主义和极端主义的可能。塞尔维亚普雷德拉格·马尔科维奇先生指出，“9·11”事件后，美国对其他国家人权(状况)“选择性表达愤怒”，把所有反对美国及其盟友利益的暴力活动都定义为恐怖主义，在反恐实践中存在双重标准。在争取人权和打击恐怖主义的斗争中，来自“华盛顿总部”的指挥是不被需要的。⑭
其二，恐怖主义和极端主义具有反人类、反文明、反社会的极端性本质。⑮以暴力、制造恐惧等方式从事反人类活动，无论其表现形式如何不同，其本质都是对现代文明秩序的挑战，也是最大的人权侵害行为。中国人民大学的韩大元教授认为，恐怖主义破坏了宪法秩序，严重危害人类生命、自由与安全，是人权保障的头号敌人。⑯复旦大学的陆志安教授认为，宗教极端行为也违背了国际人权法中宗教信仰自由的原则。⑰
其三，恐怖主义、极端主义不与特定地域、民族、宗教挂钩。由于在当代世界的各种极端主义恐怖组织中，信仰伊斯兰教民族中的极端主义势力无论从数量、规模和破坏性影响来看，都是最突出的，再加上当下恐怖主义发生的地缘特征，人们很容易将伊斯兰教与恐怖主义联系在一起，西方也因而制造了“伊斯兰威胁”这一概念。但是，恐怖主义与极端主义是一种全球现象，并不是任何一个地区或国籍或宗教所独有的。阿富汗朝觐和宗教事务部部长高级顾问、阿富汗伊斯兰革命运动党政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯兰教不为极端主义辩护，而是将其拒之门外。⑱阿富汗喀布尔国际大学神学院赫瓦贾·穆罕默德·埃萨米先生也指出，伊斯兰教禁止一切会导致人类灭绝的破坏性工具。⑲因此，将恐怖主义及极端主义与特定民族或宗教挂钩的观念是造成宗教冲突、民族冲突、种族冲突的思想根源，无益于解决种族歧视、民族矛盾、宗教冲突。⑳
二、打击恐怖主义和极端主义的各国经验
恐怖主义与极端主义威胁国家领土完整和国家安全，政府的稳定、法治和民主，社会运作以及国际和平与安全，无视、践踏了人的生存权、发展权、财产权、健康权等基本权利。恐怖主义行为所造成的死亡、监禁以及恐怖分子大规模性侵女性的行为，直接践踏了受害者的生命权、自由权、安全权等，给受害者个人带来了灾难性后果的同时，也使受害者亲属甚至整个地区都生活在恐惧之中，遭受长期创伤。同时，恐怖主义、极端主义几乎完全摧毁了人权得以保障与实现的条件与环境。[21]当前，各国均努力通过不断完善立法，打击恐怖主义和极端主义，但在行动的主要努力方向上并不一致。
第一，运用军事力量打击恐怖主义、极端主义。斯里兰卡前海军司令加纳什·科伦柏格将军指出，斯里兰卡使用军事手段打败了恐怖主义“猛虎组织”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里兰卡针对“猛虎组织”的军事胜利和前武装人员的教化工作都取得了全面胜利，至今未再发生一起暴力事件，也没有发生任何经过教化的人员再次拿起武器从事非法活动。[22]
第二，运用预防性策略铲除恐怖主义、极端主义滋生的土壤。军事手段打击极端主义和恐怖主义并不是解决问题的最好办法。诸如英国、巴基斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦及中国等国均选择注重采用预防性反恐措施，推行和加强发展社会包容性议程。首先，教育是预防性反恐的重要方式。英国从教育领域入手，遏制极端化思想在学生群体中的传播[23]；乌兹别克斯坦当前致力于在年轻人中传播伊斯兰教的真正价值观[24]；巴基斯坦也在塑造正确的基于知识的宗教意识形态，以废除极端主义者的宗教极端思想[25]；土耳其宗教事务局通过重新解释宗教文本，在更现代的框架下进行宗教教育，推广更为温和的伊斯兰教。其次，改善生活水准。如中国、乌兹别克斯坦等国便通过消除贫困、协助就业、解决住房问题等方式，提高群众尤其是青年人的生活水平，减少边际化和由此产生的受害意识，以减少极端主义、恐怖主义分子的招募。再次，鉴于资金作为恐怖组织赖以生存和发展的命脉，各国也掀起了以打击恐怖融资为目的的“金融反恐战”，联合国公约、决议等明确规定公权力与私立机构各自的义务，形成了金融反恐较为完善的法律机制。[26]此外，多国加快反恐国内立法进程。如印度尼西亚国际关系系的阿里·阿卜杜拉·维比斯诺先生指出，印尼的反恐政策主要是通过行政和立法协商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如欧洲多国加快了“罩袍禁令”的国内立法进程，严格禁止在公共场所穿戴全身罩袍，中国新疆地区《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》等法规中关于罩袍的规定符合国际潮流和各国主流做法，体现了对人性的尊重，保护了妇女儿童的权利和民族传统文化，加强了反恐并维护了公众利益。[28]又如，哈萨克斯坦共和国阿斯塔纳国际学术机构中国和中亚研究中心负责人科日洛娃·斯维特拉娜女士指出，哈萨克斯坦通过了关于宗教活动和宗教协会的法律，取得了重要成就，国家对宗教协会的监管维护了国家和社会的利益平衡，公民也已认识到应按照国家规定依法开展宗教活动。[29]总体看来，各国普遍重视打击恐怖主义与极端主义、坚持打击与防治相结合、举办系统性去极端化教育培训、重视去极端化与增加经济机遇相结合。[30]
纵观各国反恐经验，除军事打击的直接反恐形式外，以教育、改善生活水准、金融反恐等形式的预防性反恐受到更大关注。中国加大在法治、人权和善政领域所开展的合作与援助规模，支持经济和社会持续发展，引起了国外嘉宾的关注。如阿里·阿卜杜拉·维比斯诺先生指出，各国应学习中国以稳定为中心的、更具国家导向性的、旨在维持稳定的反恐战略。
三、对中国反恐与去极端化工作的认识与评价
在严峻的国际反恐形势下，中国依法严厉打击恐怖主义和极端主义，坚持把预防性反恐放在第一位，探索反恐、去极端化的有益经验，建立全方位、立体化、现代化的反恐格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设，在实践中总结了经验，取得了丰硕成果，受到国外学者的高度关注。
(一)中国反恐与去极端化工作的理念与原则
第一，坚持依法打击恐怖主义与极端主义。中国积极响应联合国大会关于《联合国全球反恐战略》(60/288)的决议，致力于消除恐怖主义蔓延条件，预防和打击恐怖主义。在打击恐怖主义和极端主义的过程中始终坚持依法严惩恐怖活动和极端主义犯罪，根据《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《宗教事务条例》《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》等法律法规及司法解释，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持严格依法办案和宽严相济刑事政策相结合，依法开展反恐怖主义、去极端化斗争。[31]
第二，坚持反恐以保障人权为目的。[32]保障各族人民的人权必须先保障其安全，中国坚持依法打击恐怖活动，保障各族人民生命财产安全，这是对人权的最根本保护。“国家尊重和保障人权”是中国宪法的重要价值追求，这一原则同“维护公民和组织的合法权益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯”“禁止歧视”等共同构成《反恐怖主义法》的反恐基本原则。保障人权是中国反恐的根本目的，中国不仅通过反恐保障被恐怖主义行为直接侵害的受害者的人权，保障受到恐怖主义行为直接威胁的广大人民群众的人权，也保障涉嫌犯罪人员的合法权利。
第三，坚持预防性反恐为主，宽严相济与教育挽救相结合。鉴于恐怖活动发生后，对社会和广大人民群众造成的负面影响和损失常难以挽回，同很多国家一样，中国不断完善预防性反恐措施，致力于将恐怖活动消灭在萌芽状态。《反恐怖主义法》第三章对宣传教育、网络管控、武器弹药及危险品的监督管理、涉恐融资监管、城市反恐的规划等方面进行了系统规定，形成了全方位、立体化的安全防范体系。同时，《刑法修正案(九)》预防性立法转型趋势更加明显[33]，增设了“准备实施恐怖活动罪”“宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪”“利用极端主义破坏法律实施罪”“强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”和“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”等五种新型犯罪。
第四，致力于形成多部门联动配合的全民反恐局面。反恐工作的展开需要多个部门的协调合作。按照《反恐怖主义法》的规定，公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关作为反恐工作的主体，联动村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织，充分调动各相关单位积极性，各司其职、各尽其责，密切配合、通力合作[34]，坚持专门工作与群众路线相结合，切实共同开展反恐怖主义工作。
(二)中国反恐与去极端化工作的实践与成就
中国的反恐措施在吸收和借鉴国际社会经验的同时，坚持把保障各族人民根本利益放在首位，从彻底解决各种深层次矛盾入手，在实践中积极探索有效路径，通过完善立法，消除贫困、改善民生，向人民群众普及法律知识、增强法治意识，设立教育培训中心、积极开展帮扶教育等方式，形成了行之有效的中国反恐工作体系。[35]。
第一，完善的反恐立法体系。2015年12月，中国通过了历史上第一部综合反恐立法《反恐怖主义法》。此外，中国修改、完善了《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》《网络安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事务条例》《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》等行政法规、部门规章，最高人民法院、最高人民检察院等发布了《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》等关于反恐、去极端化的法律解释。[36]有国外嘉宾评价道，中国在通过反恐和国家安全的一系列立法方面取得了很大进展。[37]
第二，消除贫困，改善民生。[38]贫困，尤其是缺少粮食和水资源等基本生活需要，会促成极端主义和恐怖主义的产生和传播，导致和加速极端暴力的蔓延。[39]中国坚持以人民为中心的发展思想，在新疆地区实施精准扶贫、精准脱贫，坚持民生优先、民生先动，把本级财政支出和对口援疆资金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促进就业、教育、医疗、社保等领域[41]取得了丰硕成果，贫困人口生存发展条件进一步改善，人民基本生活保障水平不断提升，人民群众的就业权、受教育权、健康权等得到切实保障，为反恐工作的开展奠定了扎实的群众基础。
第三，加强反恐人权法治教育与宣传。[42]人民群众获得法律知识、法治意识增强。法治观念淡薄、法律知识贫乏的情况会使人容易受到恐怖势力、极端势力的教唆和胁迫走上犯罪道路。[43]新疆出台的《新疆维吾尔自治区法制宣传教育条例》《关于加强自治区青少年法治教育实践基地建设工作的实施意见》《关于贯彻落实〈关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见〉的实施意见》等法规文件，向基层群众尤其是青少年普及法律知识、增强法治意识、弘扬法治精神、培育法治信仰、推动法治实践，以增强人民群众自觉抵御宗教极端思想渗透的能力。[44]
第四，设立教育培训中心，积极开展帮扶教育。[45]近些年来，为应对新疆地区恐怖袭击事件频繁发生、对各族人民生命财产安全造成极大危害、严重践踏了人类尊严的情况，新疆采取果断措施，制定并修改完善了《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》等法规，依法开展反恐怖主义和去极端化斗争，设立教育培训中心，开展职业技能教育培训工作，对有恐怖主义、极端主义违法、犯罪行为、受行政处罚或被不起诉、被刑满释放的人，开展学国家通用语言文字、学法律、进行职业技能培训。[46]这一举措以预防性反恐为出发点，有效遏制了恐怖活动多发频发势头，保障了新疆各族人民群众的基本权利。
中国反恐以保障人权为根本目的，以预防性反恐为原则，建立完善了以宪法为基础，以《反恐怖主义法》为龙头的反恐法律体系，多部门联动配合，通过改善人民生活水平、增强法律知识、开展教育培训积极预防恐怖主义行为的发生。
四、平衡打击恐怖主义与人权保障的关系
恐怖主义会对人权和基本自由造成严重侵害，反恐措施是人权保障的一种方式，是保护和实现人权的手段。[47]反恐措施，尤其是预防性反恐措施带来的是国家权力的强化和干预措施的前置[48]，可能会侵犯自由权、平等权、生命权、健康权、隐私权等基本人权。如此，必须注重反恐措施与人权保障的平衡。
(一)反恐与人权保障的冲突
反恐措施目的的正当性不等同于过程与结果的合理性。政府打击恐怖主义和极端主义的相关措施虽可促进社会秩序稳定和国家安全，根本上也是对人权的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人权和自由。[49]同时，反恐过程中，受恐怖主义行为威胁或侵害的受害人的基本权利以及恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的合法权利也应得到保障。
反恐措施因国家利益、集体利益与个人利益的冲突，可能与公民自由权、平等权、生命权、隐私权等产生一定的张力。如在反恐过程中，任意逮捕或拘禁等滥用侦查措施的行为可能会使无辜平民的人身自由受到限制；反恐中的监视行为、交通领域和出入境方面的安全管制、强制措施等，也为人们的行动自由设置了更多障碍。[50]长期羁押后被证实是无辜而释放的情况也时有发生。再如，执法机关在执行反恐措施时若将恐怖主义与特定民族、宗教、地域挂钩，会不自觉地在执法过程中加大反恐措施的运用，造成对某一民族、宗教、地域的歧视。此外，在紧急状况下，反恐怖措施执法部门权力的扩大甚至会侵害到无辜民众的生命权与健康权。巴基斯坦伊斯兰堡战略研究所、中国—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比尔先生指出，巴基斯坦在反恐斗争中便造成了惨重的包括非战斗人员或无辜民众在内的人员伤亡情况。[51]还有，各国情报机构的技术能力不断增强以及反恐中的大规模数字监控都给个人隐私带来了前所未有的威胁[52]，如美国的“棱镜门”事件，以及法国网络供应商必须保留其用户使用和浏览国际互联网的“痕迹”，以便在检查机关需要时可以随时查询等。[53]同时，反恐措施的实施亦应注意保障恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的权利，获得公正审判权等权利。
(二)反恐与人权保障的平衡
因国家利益、集体利益与个人利益的冲突问题，反恐措施与人权保障之间可能产生冲突和矛盾。在现有法律框架内协调、平衡人权保障与反恐之间的冲突，在秩序、稳定与人权保障之间架起平衡的纽带，是国际社会每个国家都面临的现实问题。[54]
第一，尊重基本权利。[55]首先，在规定反恐措施时，应将最大限度保障公民基本权利作为出发点和目的，并在公民基本权利受到侵害时及时予以救济。根据《反恐怖主义法》第78条，公权力机关应在反恐行动中维护公民和组织合法权益，因开展反恐工作而对单位或个人合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。其次，在依法严惩暴恐犯罪时，司法机关严格依照法定程序办理案件，坚持程序公正，做到惩罚犯罪与人权司法保障相结合，依法保障被告人的辩护权、使用本民族语言文字进行诉讼、免于任意逮捕、非法羁押或者超期羁押的权利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的权利等，明确管辖原则和证据收集固定原则。[56]
第二，随着全球恐怖主义形势的日益严峻，反恐需在法律明确授权的情况下，在法律的限度之内，方可对公民权利进行必要的限制。韩大元教授指出，面对严峻的恐怖主义对人权价值的威胁，世界各国都在重新审视人权与秩序的价值，寻求通过宪法平衡两者关系的机制与程序，将可能出现的安全与人权冲突纳入宪法规范体系，保持秩序与人权规范的和谐，为国家实现其宪法职能提供基础。同时，各国当前不断修订本国反恐怖主义法及相关的刑事法律，通过立法限制、克减公民自由权，加大对恐怖分子的惩治力度，并采取相应的反恐措施加大对可疑人员的监控。[57]以隐私权为例，根据国际人权法，国家负有保障公民隐私权的义务，不得非法或任意干涉个人隐私。面对严峻的反恐形势，各国政府经常以反恐为由要求扩大数字通信监控范围。恐怖主义组织利用信息和通信技术进行招聘的行为确实存在，但这并没有因此削弱或取消各国承担尊重国际法所载隐私权的义务的重要性。中国政法大学的张伟教授指出，在平衡反恐与隐私权的冲突中，国家应依据国际人权法框架，遵循合法性、必要性和相称性原则或实施克减的条件，才能对隐私权进行合理干涉。[58]
第三，确保反恐程序的规范化。[59]首先，在政策制定的最初阶段即应考虑对人权的影响问题，审查反恐与去极端化的政策和方案侵害人权的风险，就现行反恐政策的人权影响进行评估，同时对如何遵守比例原则，以及采取哪些措施防止权力滥用定期提交方案。正如《反恐怖主义法》规定，反恐怖主义工作领导机构应当向上一级反恐怖主义工作领导机构提交报告，针对恐怖事件的发生和应对处置工作进行全面分析、总结评估，提出防范和应对处置改进措施。
五、打击恐怖主义与极端主义的国际合作
打击恐怖主义、极端主义需要国与国之间的共同努力。目前任何一个国家或地区都不可能单独应对恐怖主义威胁[60]，只能通过涉及所有国家积极参与和协作的持久和全面办法来铲除恐怖主义。习近平总书记在联合国演讲中提出，“反恐是各国共同义务，既要治标，更要治本。要加强协调，建立全球反恐统一战线，为各国人民撑起安全伞”[61]。作为世界性国际组织的联合国高度重视反恐工作，已制定了《联合国全球反恐战略》及近20项约束具体恐怖主义行为的国际法律文书；同时成立反恐怖主义办公室，加强成员国之间的反恐工作联系，坚定不移地致力于加强国际合作，以预防和打击一切形式和表现的恐怖主义和暴力极端主义。欧盟和上海合作组织（简称为上合组织）等区域性合作组织也根据本区域特殊情况制定了相应的反恐措施。
(一)联合国反恐框架
联合国就反恐问题采取了诸多行动，其中最为重要的当属联合国大会于2006年9月8日通过的《联合国全球反恐战略》。此外，联合国及其专门机构已制定了制止恐怖行为的多个国际法律文书，内容涉及民用航空、保护国际工作人员、劫持人质、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主义爆炸、向恐怖主义提供资助、核恐怖主义等九个方面。[62]
曾担任过法国斯特拉斯堡大学校长的克里斯蒂安·梅斯特教授结合《联合国全球反恐战略》四大支柱及其他所有这些文书的内容，将打击恐怖主义和宗教极端主义的斗争的目标总结为以下几点：防止和打击恐怖主义的措施，如通过追踪可疑的资金流动打击对恐怖主义的资助；消除可促进恐怖主义蔓延的条件，如打击恐怖主义宣传，特别是打击互联网上的恐怖主义宣传和招募；实施去极端化方案和回到社会的计划；建立并培训警察部队，训练反恐专业人士及所有可能与此相关的人员；实施国家教育计划，防止极端化，主要是团结年轻人，以分享国家价值观和社会原则。[63]
联合国成立了多个反恐专门机构，除反恐执行工作队(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、联合国反恐怖主义中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等机构之外，2017年6月，联合国大会通过了关于加强联合国系统协助会员国实施《联合国全球反恐战略》的第71/291号决议，决定设立反恐怖主义办公室。作为联合国反恐机制的重大改革，反恐怖主义办公室旨在加强组织能力，协助成员国执行《联合国全球反恐战略》，更好地回应国际社会在反恐方面日益增长的需求。[66]
但也要认识到，面对恐怖主义威胁日益具有跨国和多层面的特性，国际社会在多个层面上的合作仍显不足。如国际社会为应对恐怖主义挑战而作出的努力常常因政治原因而陷于困顿，而恐怖主义团体正在利用这一点，试图进一步分裂国际社会。国家反恐能力仍需提高，国家自主、加强治理和制定可持续政策，以及在反恐斗争中加强双边、次区域、区域和国际层面的努力，通过边境和海关管制防止恐怖行动及非法贩运显得极为重要。[67]
(二)区域反恐合作
鉴于因立场、价值观存在差异以及其他政治原因的存在，各国在反恐问题上很难达成全球性一致协定，恐怖主义及极端主义的治理存在区域边界问题，使得反恐的区域治理及区域间合作模式有其存在之必要。作为区域性合作组织的典型代表，欧盟和上合组织在反恐区域治理领域做了有益的尝试。
欧盟致力于构建全方位的反恐政策框架，通过了若干条约，制定了《欧盟反恐战略》，出台了多项反恐措施，以增强国家能力、促进欧洲合作、发展集体能力、增进国际合作为目标[68]，在全球范围内打击恐怖主义。同时，欧盟及其成员国制定了许多文书，将反恐条款包括在多个双边和多边协定之中。《欧盟反恐战略》侧重于以下四个方面：预防，即去极端化和减少恐怖分子招募[69]；保护，即保护公民和基础设施并减少遭受攻击的脆弱性，包括确保外部边界，提高运输安全性，保护战略目标与关键基础设施；追踪制裁，即努力阻止恐怖分子的计划，并将这些恐怖分子绳之以法，为了实现这一目标，欧盟致力于加强国家能力、改善警察与司法机关之间的合作和信息交流、打击资助恐怖主义的行为、剥夺恐怖分子的支持和沟通手段；应急反应，即准备、管理和最大限度地减少恐怖袭击的后果。[70]
上合组织针对中亚及周边“三股势力”问题严重威胁中亚地区共同的安全和稳定的情况，制定了强有力的反恐措施和结构。除上合组织秘书处外，上合组织在塔什干设立了地区反恐怖机构(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)这一常设机构，以促进在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义方面的合作。这是一个更加完善的结构，在地区反恐怖机构的组织下，包括情报共享和能力建设等形式在内的多边合作得以稳固展开。[71]同时，上合组织与东盟就反恐问题展开合作，《上合组织秘书处与东盟秘书处谅解备忘录》已确定反恐、打击毒品和武器走私等优先合作领域。在上海合作组织框架下，中国与有关国家缔结了多项文件。[72]马来亚大学学者建议，中国可以在加强东盟与上合组织的反恐合作中发挥更大的协调作用。[73]
六、形成反恐怖主义与去极端化的有效机制
打击恐怖主义与极端主义是国家的责任和义务。但恐怖主义与极端主义的打击不能仅停留在事后的打击层面，应当建立事先预防与事后打击相结合的策略。政府应当主动担当责任，关注引导青少年，针对不同群体制定不同的沟通方案，实时评估反恐措施，建立多主体综合治理、标本兼治的模式，构建事前预防与事后打击的全方位反恐体系。
第一，构建责任担当型政府。构建以公共责任而非公共权力为本位的责任担当型政府，强调政府在反恐怖主义与去极端化工作中应积极履行义务和承担责任。[74]为了实现反恐的有效性和彻底性，政府应制定将公权力机关任务与民间社会倡议相结合[75]，应以高度的历史责任感和勇于担当的精神，引导构建公民社会、执法部门、社区领导以及利益相关者全面参与的反恐局面[76]。
第二，建立多主体综合治理、标本兼治的模式，既严厉打击恐怖主义活动，又致力于铲除滋生恐怖主义的土壤。仅使用军事手段打击极端主义和恐怖主义并不是解决这一问题的根本办法。恐怖主义需要综合治理、标本兼治、打防结合，构建包含文化、行政、刑事、金融、军事、新闻等多方面结合的综合反恐法律机制。[77]乌兹别克斯坦人权中心调研处专家鲁斯塔姆·阿图维洛恩先生指出，乌兹别克斯坦当前通过提高对年轻人的社会保护水平，为年轻人提供就业、解决住房等来预防恐怖主义。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生对中国政府每年向新疆大量拨款用于支持发展项目的措施表示赞赏，认为这些措施是相较一些西方国家而言更为仁慈的反恐方式，也对反恐战略的有效性做出了积极贡献。[79]
第三，构建以培养青少年为重点的反恐方案。[80]年轻人除了可能是暴力极端主义的潜在肇事者和受害者之外，也应是预防工作的重要参与者，应被纳入成为反恐方案的重要组成部分。同时，年轻人可以与同伴共同参与包括通过教育、艺术或体育在内的各种活动形式，培养冲突管理、团队合作等生活技能，培养宽容心、同理心和辨别极端思想的批判性思维。这些活动以及技能培养的设计应以促进政治、种族、社会和宗教的宽容，促进文化多样性和性别平等以及增进青年人对人权知识的了解为目标。
第四，确定与不同群体沟通的方法。[81]如与宗教界进行有效沟通，宗教教职人员的正信引导，坚持宗教与社会相适应的现代化发展。[82]针对年轻人的反恐方案应跟随新技术的发展与进步，与更加熟悉技术的年轻人进行有效沟通。在社区和当局之间建立以信任为基础的关系，包括安全部队、社会和教育服务，加强抵御能力和预防暴力。对非法武装分子使用政治或软性手段，消除极端思想意识形态影响，发展使武装分子(已有悔意和准备放弃暴力的武装分子)重新融入社会的全面策略。[83]
第五，构建评估机制。打击恐怖主义和去极端化过程中，要制定有效的评估模式。评估体系应不断发展更新，确保跟上时代变化，并在需要时进行有效的重塑。[84]要培养人权和法治框架下行事的能力，即承认一个人有权享有什么权利，更重要的是认识到保障这些权利过程中的个人责任。[85]
七、结语
恐怖主义、极端主义行为严重侵犯基本人权，打击恐怖主义、去极端化是当前的全球性课题。本次会议促进了各国在打击恐怖主义、去极端化领域的经验交流与成果分享，为国际社会就恐怖主义与极端主义在认识上形成共识、开展国际合作、平衡打击恐怖主义与人权保障、有效形成打击恐怖主义与去极端化机制等方面起到了促进作用。同时，中国实施扶贫国家战略改善人民生活水平，保障人民生存权与发展权，普及法律知识、增强公民法律意识，建立教育培训中心，帮助曾涉恐怖主义、极端主义人员，协助其重新融入社会，给出了国际反恐的中国方案。
以人权保障为根本目的、以预防性措施为主的中国反恐战略充分凝聚了中国智慧、传递了中国信心，展现了中国担当和中国力量，得到了其他国家的肯定，值得在全世界范围推广。作为一个负责任的大国，中国将继续以开放、自信、包容的态度积极探索依法打击恐怖主义和去极端化的有效路径，积极参与联合国和区域反恐工作，突破思想观念、文化传统、政治体制的藩篱，与更多国家增进政治互信，凝聚战略共识，促进交流合作，共同构建以保障人权为根本目的、事前积极预防与事后严厉打击相结合的全方位反恐战略。
（张永和，西南政法大学人权研究院执行院长、教授；张丽，西南政法大学人权研究院博士研究生。）
注释：
①极端主义与恐怖主义是两种不同的社会现象。极端主义指的是“以某种极端的政治观点或意识形态作为信仰，有意选择以极端的手段特别是暴力手段来表达其观点、引起政治或社会变革的主张和行为，并不限于宗教极端主义，但本文所说的极端主义主要指的是作为恐怖主义思想基础、对恐怖主义具有催生作用的宗教极端主义”。参见贾宇：《中国反恐怖主义法律问题研究》，中国政法大学出版社2018年版，第119页。
②参见［阿富汗］阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德：《反极端主义的斗争：成功与失败》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》，此次会议会务组印制，下同。
③国外有些学者也将极端主义描述为“国内滋生的恐怖主义”或“本土恐怖主义”，认为许多国际恐怖组织是由原来的宗教极端组织发展演变而来的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
④参见［法国］克里斯蒂安·梅斯特：《打击恐怖主义与宗教极端主义：反思与评论》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑤如有参会嘉宾认为，恐怖主义与其他犯罪行为的区别在于它威胁到国家的存在（参见［伊朗］马吉德·托克曼：《走向和平的地理环境：反恐，保障人权》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》）。恐怖主义的一般特征是“为达到某种政治目的，对第三者使用或威胁使用暴力的行为”（参见韩大元：《论中国宪法上的国家安全与人权的关系》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》）。白桂梅指出，国际恐怖主义的政治性要素是为它下定义的主要困难，这种困难引起了诸如国家恐怖主义、民族解放运动及理由和目标的正当性等多方面、多层次的问题，使得那些主张为国际恐怖主义下一个客观、中立和一般同意的综合性定义的人陷入两难的境地（参见白桂梅：《从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题》，载《现代国际关系》2002年第10期，第31页）。
⑥曾有国外学者列出了关于恐怖主义的包括学术界、政府及政府间的250余个定义，并对这些定义进行整合，得出了长达580词的关于恐怖主义的定义。但这种定义方式并不能确保众多界定者的认同，同时将会因缺乏实用性而被弃置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
⑦参见［孟］赛义德·优素福·萨达特：《反恐的国际合作：一个战略性视角》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑧参见张永强、李洁：《预防性反恐刑法的现象透视与规范完善》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑨参见黄风：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增订本)，第185页。转引自张屹：《国际反恐合作法律机制研究》，武汉大学出版社2019年版，第37页。
⑩［沙特］阿卜杜拉齐兹·阿沙迪：《反恐与去极端化的国际合作》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑪参见［意］法比奥·马西莫·帕伦蒂：《“人道至上主义”：在个人权利中的含义与矛盾》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑫“政治正确”最初是作为法律术语而起源于19世纪的美国，意指“合乎宪法和法律”。但随后，“政治正确”的政治性在西欧国家获得了持续不断的强化。按照西方理论界的看法，“政治正确”最终是为了消除歧视并追求平等。事实上，当下西方国家的“政治正确”观，是启蒙思想、传统西方中心主义的优越感、美苏争霸塑造的冷战思维的固化，以及老牌欧洲国家对于全球政治经济格局重构而产生的忧虑所共同练成的偏激型政治正确观念。高度意识形态化的偏激型“政治正确”观念，既是言论自由的直接死敌，又可能成为恐怖主义的潜在盟友。参见钱锦宇：《西方偏激型“政治正确”观念与国际恐怖主义》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑬参见同上注。
⑭参见［塞尔维亚］普雷德拉格·马尔科维奇：《全球斗争中“人权”概念的误用及其对反恐的影响》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑮参见注②。
⑯参见韩大元：《论中国宪法上的国家安全与人权的关系》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑰参见陆志安：《宗教信仰自由与去极端化的职业教育培训》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑱参见注②。
⑲参见［阿富汗］赫瓦贾·穆罕默德·埃萨米：《从伊斯兰视角看如何在武装冲突中保护人权》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑳参见郝时远：《民族分裂主义与恐怖主义》，载《民族研究》2002年第1期，第11页。
[21]参见陈佑武：《中国反恐的人权法治保障方案》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[22]参见［斯里兰卡］加纳什·科伦柏格：《反恐主义与去极端化：斯里兰卡的经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[23]参见舒洪水：《英国应对极端主义的措施及启示——基于Prevent战略》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[24]参见［乌兹别克斯坦］鲁斯塔姆·阿图维洛恩：《反恐、去极端化与人权保障》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[25]参见［巴基斯坦］塔拉特·沙比尔：《反极端主义与反恐：巴基斯坦的成就与教训》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[26]参见张万洪：《人权视角下的中国金融反恐法律机制》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[27]参见［印尼］阿里·阿卜杜拉·维比斯诺：《国家应对恐怖主义：比较中国与印度尼西亚的做法》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[28]参见张弦：《“头巾问题”与宗教去极端化：欧洲经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[29]参见［哈萨克］科日洛娃·斯维特拉娜：《哈萨克斯坦共和国打击宗教极端主义的国家政策》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[30]同注[26]。
[31]参见李晓：《中国反恐、去极端化与人权保障的司法经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[32]同注[21]。
[33]参见注⑧。
[34]参见王爱立主编：《中华人民共和国反恐怖主义法解读》，中国法制出版社2016年版，第42页。
[35]参见热合木吐拉·艾山：《标本兼治：中国“去极端化”的新疆经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[36]参见李昌林：《新疆的职业技能教育培训是根治恐怖主义、极端主义的有益探索》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[37]参见曾艾玲：《中国的法律改革和反恐》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[38]参见许建英：《新疆极端化问题和去极端化的探索与经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[39]参见［意］加布里埃莱·亚科维诺：《减贫的国际挑战：欧洲视角》，载《“2018北京人权论坛”会议论文集》。转引自武文扬：《消除贫困 保障人权：共建人类命运共同体——“2018·北京人权论坛”观点综述》，载《人权》2018年第6期，第127页。
[40]参见注[35]。
[41]参见国务院新闻办公室：《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》白皮书，载国务院新闻办公室网：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日访问。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]参见注⑰。
[46]参见注[36]。
[47]参见何志鹏：《恐怖主义与人权关系的理论探究》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[48]参见何荣功：《“预防性”反恐刑事立法思考》，载《中国法学》2016年第3期，第145页。
[49]参见张伟、张志敏：《反恐措施与隐私权的冲突与平衡》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[50]同上注。
[51]参见注[25]。
[52]参见注[49]。
[53]参见刘作翔：《反恐与个人权利保护——以“9·11”后美国反恐法案和措施为例》，载《法学》2004年第3期，第37页。
[54]参见丁守庆、古丽燕：《论反恐与人权保障的冲突与平衡》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[55]参见齐延平、夏雨：《大数据反恐中基本权利的保护》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[56]参见注[31]。
[57]参见注[54]。
[58]参见注[49]。
[59]参见上注。
[60]参见注[24]。
[61]参见习近平：《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》，载《人民日报》，2017年1月，第3页。
[62]参见注④。关于民用航空的公约包括：1963年《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行动的公约》、1988年《补充关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》、2010年《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》、2014年《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约〉的议定书》；关于保护国际工作人员的公约包括：1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员罪行的公约》；关于劫持人质的公约包括：1979年《反对劫持人质国际公约》；关于核材料的公约包括：1980年《核材料实物保护公约》、2005年《核材料实物保护公约修正案》；关于海上航行的公约包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》、2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》、1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》、《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书2005年议定书》；关于爆炸材料的公约包括：1991年《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》；关于恐怖主义爆炸的公约包括：1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》；关于向恐怖主义提供资助的公约包括：1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》；关于核恐怖主义的公约包括：2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》。
[63]参见上注；另参见《联合国全球反恐战略》，载联合国官网：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日访问。
[64]反恐执行工作队的任务是加强联合国系统反恐努力的协调和统一。该工作队由工作性质与多边反恐努力息息相关的38个国际实体组成，其主要目标是，通过一体行动，最大限度利用每个实体的比较优势，以便帮助会员国实施《联合国全球反恐战略》的四大支柱。参见《反恐执行工作队》，载联合国官网：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日访问。
[65]联合国反恐中心通过沙特阿拉伯政府的自愿捐款而启动。参见注⑩。
[66]参见上注。
[67]参见上注。
[68]参见李格琴：《欧盟非传统安全治理：概念、职能与结构》，载《国外社会科学》2008年第2期，第87页。
[69]参见注[23]。
[70]参见注⑩。
[71]参见［马来西亚］饶兆斌：《反恐中的区域和跨区域合作：东盟和上海合作组织》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[72]如《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》《上海合作组织反恐怖主义公约》《上海合作组织反极端主义公约》《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019-2021年合作纲要》《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》等。
[73]参见注[71]。
[74]参见张永和：《新疆的职业技能教育培训体现了政府的应有担当》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[75]参见注[29]。
[76]参见［印度］阿努拉格·夏尔马：《联合国反恐架构及印度的反极端化方式》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[77]参见尹生：《中国反恐法制的现状、问题与对策研究》，载《当代法学》2008年第3期，第14页。
[78]参见注[24]。
[79]参见注②。
[80]参见注[24]。
[81]参见［摩洛哥］艾哈迈德·阿巴迪：《人权行动框架内从防范恐怖主义向免除恐怖主义转变》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[82]参见注[23]
[83]参见注[25]。
[84]参见注[81]。
[85]参见注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(责任编辑刘更银)
关键词：反恐怖主义 去极端化 人权保障 新疆治理
2019年9月3日至7日，由中国人权研究会主办，西南政法大学人权研究院、新疆大学政治与公共管理学院共同承办的“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会在新疆乌鲁木齐召开。会议设置“反恐、去极端化中的人道主义与人权保护”“反恐、去极端化的比较研究与国际合作”等主要议题。中共中央宣传部副部长蒋建国先生、新疆维吾尔自治区人民政府主席雪克来提·扎克尔先生、塞尔维亚当代历史研究所所长、塞尔维亚社会党副主席普雷德拉格·马尔科维奇先生、联合国人权咨询委员会专家阿卜杜拉齐兹·阿沙迪先生、新疆大学副校长帕里旦·吐尔逊女士在开幕式致辞。来自18个国家和国际组织的60多位专家学者出席此次研讨会，就以下问题进行了深入探讨。
一、对恐怖主义和极端主义的认识
极端主义①是恐怖主义的思想基础，②对恐怖主义具有催生作用，二者严重威胁世界和平与发展，严重危害世界人民生命财产安全。③20世纪20年代以来，国际社会便已开始关注和应对恐怖主义威胁。20世纪70年代以来，国际范围内恐怖事件不断出现，呈现出国际规模扩大化、恐怖主义袭击与圣战组织之间联系密切、受害者人数飙升这三个方面的主要变化。④自美国“9·11”事件后，国际社会开始重新认识恐怖主义问题，对以种族、民族、宗教为背景的恐怖主义活动给予特别关注，将其视为所有文明社会的公敌、国际社会当前面临的共同挑战以及共同打击的对象。
鉴于恐怖主义具有极强的政治性⑤，恐怖主义与极端主义呈现为一种“社会建构”(social construct)的倾向而非仅仅为一种“残酷的事实”(brute fact)，这一观点当前已得到广泛认同。⑥恐怖主义和极端主义的界定在表述上存在差异，各国政府对于什么构成恐怖主义以及谁是恐怖分子的问题没有达成共识⑦，对于围绕“恐怖主义”而存在的“恐怖活动”“恐怖(活动)组织”“恐怖活动犯罪”等概念界定不一⑧，仅以列举方式指出需要共同打击的恐怖主义犯罪的罪状⑨。这意味着在前述没有达成共识问题上的国际反恐合作需要进一步加强。
即使是联合国，综合界定恐怖主义也较为困难。联合国于1988年将恐怖主义定义为“所有旨在或打算在公众、一群人或特定人中挑起恐怖状态的犯罪行为”⑩，但后来没有再要求“确立一个普遍同意的定义”，而是通过“具体问题具体解决”的方式把重点放在研究打击恐怖主义的措施上，并且把这个问题与人权保障问题联系起来，当前已通过了诸如打击空中劫持、防止恐怖主义爆炸等19个国际法律文件。
尽管厘定恐怖主义、极端主义的内涵与外延较为困难，但与会者对二者的性质有以下几点共识性意见。其一，恐怖主义与极端主义具有极强的政治色彩。意大利嘉宾法比奥·马西莫·帕伦蒂先生对西方人权理论进行批判，认为西方许多学者和政治家试图垄断人权概念，世界范围的人权概念的误用与滥用对各国反恐工作及国际反恐合作的开展造成了负面影响。以美国为首的西方国家大力宣扬自身人权理论，其所发起的伊拉克、利比亚和叙利亚“人道主义”战争便是西方人权理论的极端表现形式。但这种所谓的“人道主义”战争很难排除作为西方国家为实现对这些国家的统治，干涉、推翻他国政府的借口的嫌疑。⑪西北政法大学的钱锦宇教授认为，当下西方国家的基于全球政治经济格局重构而产生的忧虑所共同练成了偏激型“政治正确”观念⑫，偏激型“政治正确”所塑造的人权观，对中国、俄罗斯等国家赤裸裸地表现为一种人权的偏见⑬，不无催生和助长恐怖主义和极端主义的可能。塞尔维亚普雷德拉格·马尔科维奇先生指出，“9·11”事件后，美国对其他国家人权(状况)“选择性表达愤怒”，把所有反对美国及其盟友利益的暴力活动都定义为恐怖主义，在反恐实践中存在双重标准。在争取人权和打击恐怖主义的斗争中，来自“华盛顿总部”的指挥是不被需要的。⑭
其二，恐怖主义和极端主义具有反人类、反文明、反社会的极端性本质。⑮以暴力、制造恐惧等方式从事反人类活动，无论其表现形式如何不同，其本质都是对现代文明秩序的挑战，也是最大的人权侵害行为。中国人民大学的韩大元教授认为，恐怖主义破坏了宪法秩序，严重危害人类生命、自由与安全，是人权保障的头号敌人。⑯复旦大学的陆志安教授认为，宗教极端行为也违背了国际人权法中宗教信仰自由的原则。⑰
其三，恐怖主义、极端主义不与特定地域、民族、宗教挂钩。由于在当代世界的各种极端主义恐怖组织中，信仰伊斯兰教民族中的极端主义势力无论从数量、规模和破坏性影响来看，都是最突出的，再加上当下恐怖主义发生的地缘特征，人们很容易将伊斯兰教与恐怖主义联系在一起，西方也因而制造了“伊斯兰威胁”这一概念。但是，恐怖主义与极端主义是一种全球现象，并不是任何一个地区或国籍或宗教所独有的。阿富汗朝觐和宗教事务部部长高级顾问、阿富汗伊斯兰革命运动党政治部主任阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生指出，伊斯兰教不为极端主义辩护，而是将其拒之门外。⑱阿富汗喀布尔国际大学神学院赫瓦贾·穆罕默德·埃萨米先生也指出，伊斯兰教禁止一切会导致人类灭绝的破坏性工具。⑲因此，将恐怖主义及极端主义与特定民族或宗教挂钩的观念是造成宗教冲突、民族冲突、种族冲突的思想根源，无益于解决种族歧视、民族矛盾、宗教冲突。⑳
二、打击恐怖主义和极端主义的各国经验
恐怖主义与极端主义威胁国家领土完整和国家安全，政府的稳定、法治和民主，社会运作以及国际和平与安全，无视、践踏了人的生存权、发展权、财产权、健康权等基本权利。恐怖主义行为所造成的死亡、监禁以及恐怖分子大规模性侵女性的行为，直接践踏了受害者的生命权、自由权、安全权等，给受害者个人带来了灾难性后果的同时，也使受害者亲属甚至整个地区都生活在恐惧之中，遭受长期创伤。同时，恐怖主义、极端主义几乎完全摧毁了人权得以保障与实现的条件与环境。[21]当前，各国均努力通过不断完善立法，打击恐怖主义和极端主义，但在行动的主要努力方向上并不一致。
第一，运用军事力量打击恐怖主义、极端主义。斯里兰卡前海军司令加纳什·科伦柏格将军指出，斯里兰卡使用军事手段打败了恐怖主义“猛虎组织”(The Liberation Tigers of Tamil Eelam)。斯里兰卡针对“猛虎组织”的军事胜利和前武装人员的教化工作都取得了全面胜利，至今未再发生一起暴力事件，也没有发生任何经过教化的人员再次拿起武器从事非法活动。[22]
第二，运用预防性策略铲除恐怖主义、极端主义滋生的土壤。军事手段打击极端主义和恐怖主义并不是解决问题的最好办法。诸如英国、巴基斯坦、乌兹别克斯坦、哈萨克斯坦及中国等国均选择注重采用预防性反恐措施，推行和加强发展社会包容性议程。首先，教育是预防性反恐的重要方式。英国从教育领域入手，遏制极端化思想在学生群体中的传播[23]；乌兹别克斯坦当前致力于在年轻人中传播伊斯兰教的真正价值观[24]；巴基斯坦也在塑造正确的基于知识的宗教意识形态，以废除极端主义者的宗教极端思想[25]；土耳其宗教事务局通过重新解释宗教文本，在更现代的框架下进行宗教教育，推广更为温和的伊斯兰教。其次，改善生活水准。如中国、乌兹别克斯坦等国便通过消除贫困、协助就业、解决住房问题等方式，提高群众尤其是青年人的生活水平，减少边际化和由此产生的受害意识，以减少极端主义、恐怖主义分子的招募。再次，鉴于资金作为恐怖组织赖以生存和发展的命脉，各国也掀起了以打击恐怖融资为目的的“金融反恐战”，联合国公约、决议等明确规定公权力与私立机构各自的义务，形成了金融反恐较为完善的法律机制。[26]此外，多国加快反恐国内立法进程。如印度尼西亚国际关系系的阿里·阿卜杜拉·维比斯诺先生指出，印尼的反恐政策主要是通过行政和立法协商化形成的法律手段及刑事司法措施。[27]如欧洲多国加快了“罩袍禁令”的国内立法进程，严格禁止在公共场所穿戴全身罩袍，中国新疆地区《乌鲁木齐市公共场所禁止穿戴蒙面罩袍的规定》《新疆维吾尔自治区宗教事务条例》等法规中关于罩袍的规定符合国际潮流和各国主流做法，体现了对人性的尊重，保护了妇女儿童的权利和民族传统文化，加强了反恐并维护了公众利益。[28]又如，哈萨克斯坦共和国阿斯塔纳国际学术机构中国和中亚研究中心负责人科日洛娃·斯维特拉娜女士指出，哈萨克斯坦通过了关于宗教活动和宗教协会的法律，取得了重要成就，国家对宗教协会的监管维护了国家和社会的利益平衡，公民也已认识到应按照国家规定依法开展宗教活动。[29]总体看来，各国普遍重视打击恐怖主义与极端主义、坚持打击与防治相结合、举办系统性去极端化教育培训、重视去极端化与增加经济机遇相结合。[30]
纵观各国反恐经验，除军事打击的直接反恐形式外，以教育、改善生活水准、金融反恐等形式的预防性反恐受到更大关注。中国加大在法治、人权和善政领域所开展的合作与援助规模，支持经济和社会持续发展，引起了国外嘉宾的关注。如阿里·阿卜杜拉·维比斯诺先生指出，各国应学习中国以稳定为中心的、更具国家导向性的、旨在维持稳定的反恐战略。
三、对中国反恐与去极端化工作的认识与评价
在严峻的国际反恐形势下，中国依法严厉打击恐怖主义和极端主义，坚持把预防性反恐放在第一位，探索反恐、去极端化的有益经验，建立全方位、立体化、现代化的反恐格局，完善反恐工作体系，加强反恐力量建设，在实践中总结了经验，取得了丰硕成果，受到国外学者的高度关注。
(一)中国反恐与去极端化工作的理念与原则
第一，坚持依法打击恐怖主义与极端主义。中国积极响应联合国大会关于《联合国全球反恐战略》(60/288)的决议，致力于消除恐怖主义蔓延条件，预防和打击恐怖主义。在打击恐怖主义和极端主义的过程中始终坚持依法严惩恐怖活动和极端主义犯罪，根据《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》《国家安全法》《反恐怖主义法》《宗教事务条例》《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》等法律法规及司法解释，坚持以事实为依据、以法律为准绳，坚持严格依法办案和宽严相济刑事政策相结合，依法开展反恐怖主义、去极端化斗争。[31]
第二，坚持反恐以保障人权为目的。[32]保障各族人民的人权必须先保障其安全，中国坚持依法打击恐怖活动，保障各族人民生命财产安全，这是对人权的最根本保护。“国家尊重和保障人权”是中国宪法的重要价值追求，这一原则同“维护公民和组织的合法权益”“尊重公民的宗教信仰自由和民族风俗习惯”“禁止歧视”等共同构成《反恐怖主义法》的反恐基本原则。保障人权是中国反恐的根本目的，中国不仅通过反恐保障被恐怖主义行为直接侵害的受害者的人权，保障受到恐怖主义行为直接威胁的广大人民群众的人权，也保障涉嫌犯罪人员的合法权利。
第三，坚持预防性反恐为主，宽严相济与教育挽救相结合。鉴于恐怖活动发生后，对社会和广大人民群众造成的负面影响和损失常难以挽回，同很多国家一样，中国不断完善预防性反恐措施，致力于将恐怖活动消灭在萌芽状态。《反恐怖主义法》第三章对宣传教育、网络管控、武器弹药及危险品的监督管理、涉恐融资监管、城市反恐的规划等方面进行了系统规定，形成了全方位、立体化的安全防范体系。同时，《刑法修正案(九)》预防性立法转型趋势更加明显[33]，增设了“准备实施恐怖活动罪”“宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪”“利用极端主义破坏法律实施罪”“强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪”和“非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪”等五种新型犯罪。
第四，致力于形成多部门联动配合的全民反恐局面。反恐工作的展开需要多个部门的协调合作。按照《反恐怖主义法》的规定，公安机关、国家安全机关和人民检察院、人民法院、司法行政机关以及其他有关国家机关作为反恐工作的主体，联动村民委员会、居民委员会、企业事业单位、社会组织，充分调动各相关单位积极性，各司其职、各尽其责，密切配合、通力合作[34]，坚持专门工作与群众路线相结合，切实共同开展反恐怖主义工作。
(二)中国反恐与去极端化工作的实践与成就
中国的反恐措施在吸收和借鉴国际社会经验的同时，坚持把保障各族人民根本利益放在首位，从彻底解决各种深层次矛盾入手，在实践中积极探索有效路径，通过完善立法，消除贫困、改善民生，向人民群众普及法律知识、增强法治意识，设立教育培训中心、积极开展帮扶教育等方式，形成了行之有效的中国反恐工作体系。[35]。
第一，完善的反恐立法体系。2015年12月，中国通过了历史上第一部综合反恐立法《反恐怖主义法》。此外，中国修改、完善了《刑法》《刑事诉讼法》《反洗钱法》《网络安全法》《核安全法》等法律，以及《宗教事务条例》《关于完善反洗钱、反恐怖融资、反逃税监管体制机制的意见》等行政法规、部门规章，最高人民法院、最高人民检察院等发布了《关于办理恐怖活动和极端主义犯罪案件适用法律若干问题的意见》《关于审理编造、故意传播虚假恐怖信息刑事案件适用法律若干问题的解释》等关于反恐、去极端化的法律解释。[36]有国外嘉宾评价道，中国在通过反恐和国家安全的一系列立法方面取得了很大进展。[37]
第二，消除贫困，改善民生。[38]贫困，尤其是缺少粮食和水资源等基本生活需要，会促成极端主义和恐怖主义的产生和传播，导致和加速极端暴力的蔓延。[39]中国坚持以人民为中心的发展思想，在新疆地区实施精准扶贫、精准脱贫，坚持民生优先、民生先动，把本级财政支出和对口援疆资金的70%以上用于保障改善民生[40]，在促进就业、教育、医疗、社保等领域[41]取得了丰硕成果，贫困人口生存发展条件进一步改善，人民基本生活保障水平不断提升，人民群众的就业权、受教育权、健康权等得到切实保障，为反恐工作的开展奠定了扎实的群众基础。
第三，加强反恐人权法治教育与宣传。[42]人民群众获得法律知识、法治意识增强。法治观念淡薄、法律知识贫乏的情况会使人容易受到恐怖势力、极端势力的教唆和胁迫走上犯罪道路。[43]新疆出台的《新疆维吾尔自治区法制宣传教育条例》《关于加强自治区青少年法治教育实践基地建设工作的实施意见》《关于贯彻落实〈关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见〉的实施意见》等法规文件，向基层群众尤其是青少年普及法律知识、增强法治意识、弘扬法治精神、培育法治信仰、推动法治实践，以增强人民群众自觉抵御宗教极端思想渗透的能力。[44]
第四，设立教育培训中心，积极开展帮扶教育。[45]近些年来，为应对新疆地区恐怖袭击事件频繁发生、对各族人民生命财产安全造成极大危害、严重践踏了人类尊严的情况，新疆采取果断措施，制定并修改完善了《新疆维吾尔自治区实施〈中华人民共和国反恐怖主义法〉办法》《新疆维吾尔自治区去极端化条例》等法规，依法开展反恐怖主义和去极端化斗争，设立教育培训中心，开展职业技能教育培训工作，对有恐怖主义、极端主义违法、犯罪行为、受行政处罚或被不起诉、被刑满释放的人，开展学国家通用语言文字、学法律、进行职业技能培训。[46]这一举措以预防性反恐为出发点，有效遏制了恐怖活动多发频发势头，保障了新疆各族人民群众的基本权利。
中国反恐以保障人权为根本目的，以预防性反恐为原则，建立完善了以宪法为基础，以《反恐怖主义法》为龙头的反恐法律体系，多部门联动配合，通过改善人民生活水平、增强法律知识、开展教育培训积极预防恐怖主义行为的发生。
四、平衡打击恐怖主义与人权保障的关系
恐怖主义会对人权和基本自由造成严重侵害，反恐措施是人权保障的一种方式，是保护和实现人权的手段。[47]反恐措施，尤其是预防性反恐措施带来的是国家权力的强化和干预措施的前置[48]，可能会侵犯自由权、平等权、生命权、健康权、隐私权等基本人权。如此，必须注重反恐措施与人权保障的平衡。
(一)反恐与人权保障的冲突
反恐措施目的的正当性不等同于过程与结果的合理性。政府打击恐怖主义和极端主义的相关措施虽可促进社会秩序稳定和国家安全，根本上也是对人权的保障，但仍不免可能侵害公民的基本人权和自由。[49]同时，反恐过程中，受恐怖主义行为威胁或侵害的受害人的基本权利以及恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的合法权利也应得到保障。
反恐措施因国家利益、集体利益与个人利益的冲突，可能与公民自由权、平等权、生命权、隐私权等产生一定的张力。如在反恐过程中，任意逮捕或拘禁等滥用侦查措施的行为可能会使无辜平民的人身自由受到限制；反恐中的监视行为、交通领域和出入境方面的安全管制、强制措施等，也为人们的行动自由设置了更多障碍。[50]长期羁押后被证实是无辜而释放的情况也时有发生。再如，执法机关在执行反恐措施时若将恐怖主义与特定民族、宗教、地域挂钩，会不自觉地在执法过程中加大反恐措施的运用，造成对某一民族、宗教、地域的歧视。此外，在紧急状况下，反恐怖措施执法部门权力的扩大甚至会侵害到无辜民众的生命权与健康权。巴基斯坦伊斯兰堡战略研究所、中国—巴基斯坦研究中心主任塔拉特·沙比尔先生指出，巴基斯坦在反恐斗争中便造成了惨重的包括非战斗人员或无辜民众在内的人员伤亡情况。[51]还有，各国情报机构的技术能力不断增强以及反恐中的大规模数字监控都给个人隐私带来了前所未有的威胁[52]，如美国的“棱镜门”事件，以及法国网络供应商必须保留其用户使用和浏览国际互联网的“痕迹”，以便在检查机关需要时可以随时查询等。[53]同时，反恐措施的实施亦应注意保障恐怖活动罪犯和极端主义罪犯的免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的权利，获得公正审判权等权利。
(二)反恐与人权保障的平衡
因国家利益、集体利益与个人利益的冲突问题，反恐措施与人权保障之间可能产生冲突和矛盾。在现有法律框架内协调、平衡人权保障与反恐之间的冲突，在秩序、稳定与人权保障之间架起平衡的纽带，是国际社会每个国家都面临的现实问题。[54]
第一，尊重基本权利。[55]首先，在规定反恐措施时，应将最大限度保障公民基本权利作为出发点和目的，并在公民基本权利受到侵害时及时予以救济。根据《反恐怖主义法》第78条，公权力机关应在反恐行动中维护公民和组织合法权益，因开展反恐工作而对单位或个人合法权益造成损害的，应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿。其次，在依法严惩暴恐犯罪时，司法机关严格依照法定程序办理案件，坚持程序公正，做到惩罚犯罪与人权司法保障相结合，依法保障被告人的辩护权、使用本民族语言文字进行诉讼、免于任意逮捕、非法羁押或者超期羁押的权利、免受酷刑、不人道和有辱人格待遇的权利等，明确管辖原则和证据收集固定原则。[56]
第二，随着全球恐怖主义形势的日益严峻，反恐需在法律明确授权的情况下，在法律的限度之内，方可对公民权利进行必要的限制。韩大元教授指出，面对严峻的恐怖主义对人权价值的威胁，世界各国都在重新审视人权与秩序的价值，寻求通过宪法平衡两者关系的机制与程序，将可能出现的安全与人权冲突纳入宪法规范体系，保持秩序与人权规范的和谐，为国家实现其宪法职能提供基础。同时，各国当前不断修订本国反恐怖主义法及相关的刑事法律，通过立法限制、克减公民自由权，加大对恐怖分子的惩治力度，并采取相应的反恐措施加大对可疑人员的监控。[57]以隐私权为例，根据国际人权法，国家负有保障公民隐私权的义务，不得非法或任意干涉个人隐私。面对严峻的反恐形势，各国政府经常以反恐为由要求扩大数字通信监控范围。恐怖主义组织利用信息和通信技术进行招聘的行为确实存在，但这并没有因此削弱或取消各国承担尊重国际法所载隐私权的义务的重要性。中国政法大学的张伟教授指出，在平衡反恐与隐私权的冲突中，国家应依据国际人权法框架，遵循合法性、必要性和相称性原则或实施克减的条件，才能对隐私权进行合理干涉。[58]
第三，确保反恐程序的规范化。[59]首先，在政策制定的最初阶段即应考虑对人权的影响问题，审查反恐与去极端化的政策和方案侵害人权的风险，就现行反恐政策的人权影响进行评估，同时对如何遵守比例原则，以及采取哪些措施防止权力滥用定期提交方案。正如《反恐怖主义法》规定，反恐怖主义工作领导机构应当向上一级反恐怖主义工作领导机构提交报告，针对恐怖事件的发生和应对处置工作进行全面分析、总结评估，提出防范和应对处置改进措施。
五、打击恐怖主义与极端主义的国际合作
打击恐怖主义、极端主义需要国与国之间的共同努力。目前任何一个国家或地区都不可能单独应对恐怖主义威胁[60]，只能通过涉及所有国家积极参与和协作的持久和全面办法来铲除恐怖主义。习近平总书记在联合国演讲中提出，“反恐是各国共同义务，既要治标，更要治本。要加强协调，建立全球反恐统一战线，为各国人民撑起安全伞”[61]。作为世界性国际组织的联合国高度重视反恐工作，已制定了《联合国全球反恐战略》及近20项约束具体恐怖主义行为的国际法律文书；同时成立反恐怖主义办公室，加强成员国之间的反恐工作联系，坚定不移地致力于加强国际合作，以预防和打击一切形式和表现的恐怖主义和暴力极端主义。欧盟和上海合作组织（简称为上合组织）等区域性合作组织也根据本区域特殊情况制定了相应的反恐措施。
(一)联合国反恐框架
联合国就反恐问题采取了诸多行动，其中最为重要的当属联合国大会于2006年9月8日通过的《联合国全球反恐战略》。此外，联合国及其专门机构已制定了制止恐怖行为的多个国际法律文书，内容涉及民用航空、保护国际工作人员、劫持人质、核材料、海上航行、爆炸材料、恐怖主义爆炸、向恐怖主义提供资助、核恐怖主义等九个方面。[62]
曾担任过法国斯特拉斯堡大学校长的克里斯蒂安·梅斯特教授结合《联合国全球反恐战略》四大支柱及其他所有这些文书的内容，将打击恐怖主义和宗教极端主义的斗争的目标总结为以下几点：防止和打击恐怖主义的措施，如通过追踪可疑的资金流动打击对恐怖主义的资助；消除可促进恐怖主义蔓延的条件，如打击恐怖主义宣传，特别是打击互联网上的恐怖主义宣传和招募；实施去极端化方案和回到社会的计划；建立并培训警察部队，训练反恐专业人士及所有可能与此相关的人员；实施国家教育计划，防止极端化，主要是团结年轻人，以分享国家价值观和社会原则。[63]
联合国成立了多个反恐专门机构，除反恐执行工作队(Counter-Terrorism Implementation Task Force，CTITF)[64]、联合国反恐怖主义中心(UN Counter-Terrorism Centre)[65]等机构之外，2017年6月，联合国大会通过了关于加强联合国系统协助会员国实施《联合国全球反恐战略》的第71/291号决议，决定设立反恐怖主义办公室。作为联合国反恐机制的重大改革，反恐怖主义办公室旨在加强组织能力，协助成员国执行《联合国全球反恐战略》，更好地回应国际社会在反恐方面日益增长的需求。[66]
但也要认识到，面对恐怖主义威胁日益具有跨国和多层面的特性，国际社会在多个层面上的合作仍显不足。如国际社会为应对恐怖主义挑战而作出的努力常常因政治原因而陷于困顿，而恐怖主义团体正在利用这一点，试图进一步分裂国际社会。国家反恐能力仍需提高，国家自主、加强治理和制定可持续政策，以及在反恐斗争中加强双边、次区域、区域和国际层面的努力，通过边境和海关管制防止恐怖行动及非法贩运显得极为重要。[67]
(二)区域反恐合作
鉴于因立场、价值观存在差异以及其他政治原因的存在，各国在反恐问题上很难达成全球性一致协定，恐怖主义及极端主义的治理存在区域边界问题，使得反恐的区域治理及区域间合作模式有其存在之必要。作为区域性合作组织的典型代表，欧盟和上合组织在反恐区域治理领域做了有益的尝试。
欧盟致力于构建全方位的反恐政策框架，通过了若干条约，制定了《欧盟反恐战略》，出台了多项反恐措施，以增强国家能力、促进欧洲合作、发展集体能力、增进国际合作为目标[68]，在全球范围内打击恐怖主义。同时，欧盟及其成员国制定了许多文书，将反恐条款包括在多个双边和多边协定之中。《欧盟反恐战略》侧重于以下四个方面：预防，即去极端化和减少恐怖分子招募[69]；保护，即保护公民和基础设施并减少遭受攻击的脆弱性，包括确保外部边界，提高运输安全性，保护战略目标与关键基础设施；追踪制裁，即努力阻止恐怖分子的计划，并将这些恐怖分子绳之以法，为了实现这一目标，欧盟致力于加强国家能力、改善警察与司法机关之间的合作和信息交流、打击资助恐怖主义的行为、剥夺恐怖分子的支持和沟通手段；应急反应，即准备、管理和最大限度地减少恐怖袭击的后果。[70]
上合组织针对中亚及周边“三股势力”问题严重威胁中亚地区共同的安全和稳定的情况，制定了强有力的反恐措施和结构。除上合组织秘书处外，上合组织在塔什干设立了地区反恐怖机构(The Regional Anti-Terrorist Structure，RATS)这一常设机构，以促进在打击恐怖主义、分裂主义和极端主义方面的合作。这是一个更加完善的结构，在地区反恐怖机构的组织下，包括情报共享和能力建设等形式在内的多边合作得以稳固展开。[71]同时，上合组织与东盟就反恐问题展开合作，《上合组织秘书处与东盟秘书处谅解备忘录》已确定反恐、打击毒品和武器走私等优先合作领域。在上海合作组织框架下，中国与有关国家缔结了多项文件。[72]马来亚大学学者建议，中国可以在加强东盟与上合组织的反恐合作中发挥更大的协调作用。[73]
六、形成反恐怖主义与去极端化的有效机制
打击恐怖主义与极端主义是国家的责任和义务。但恐怖主义与极端主义的打击不能仅停留在事后的打击层面，应当建立事先预防与事后打击相结合的策略。政府应当主动担当责任，关注引导青少年，针对不同群体制定不同的沟通方案，实时评估反恐措施，建立多主体综合治理、标本兼治的模式，构建事前预防与事后打击的全方位反恐体系。
第一，构建责任担当型政府。构建以公共责任而非公共权力为本位的责任担当型政府，强调政府在反恐怖主义与去极端化工作中应积极履行义务和承担责任。[74]为了实现反恐的有效性和彻底性，政府应制定将公权力机关任务与民间社会倡议相结合[75]，应以高度的历史责任感和勇于担当的精神，引导构建公民社会、执法部门、社区领导以及利益相关者全面参与的反恐局面[76]。
第二，建立多主体综合治理、标本兼治的模式，既严厉打击恐怖主义活动，又致力于铲除滋生恐怖主义的土壤。仅使用军事手段打击极端主义和恐怖主义并不是解决这一问题的根本办法。恐怖主义需要综合治理、标本兼治、打防结合，构建包含文化、行政、刑事、金融、军事、新闻等多方面结合的综合反恐法律机制。[77]乌兹别克斯坦人权中心调研处专家鲁斯塔姆·阿图维洛恩先生指出，乌兹别克斯坦当前通过提高对年轻人的社会保护水平，为年轻人提供就业、解决住房等来预防恐怖主义。[78]阿富汗阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德先生对中国政府每年向新疆大量拨款用于支持发展项目的措施表示赞赏，认为这些措施是相较一些西方国家而言更为仁慈的反恐方式，也对反恐战略的有效性做出了积极贡献。[79]
第三，构建以培养青少年为重点的反恐方案。[80]年轻人除了可能是暴力极端主义的潜在肇事者和受害者之外，也应是预防工作的重要参与者，应被纳入成为反恐方案的重要组成部分。同时，年轻人可以与同伴共同参与包括通过教育、艺术或体育在内的各种活动形式，培养冲突管理、团队合作等生活技能，培养宽容心、同理心和辨别极端思想的批判性思维。这些活动以及技能培养的设计应以促进政治、种族、社会和宗教的宽容，促进文化多样性和性别平等以及增进青年人对人权知识的了解为目标。
第四，确定与不同群体沟通的方法。[81]如与宗教界进行有效沟通，宗教教职人员的正信引导，坚持宗教与社会相适应的现代化发展。[82]针对年轻人的反恐方案应跟随新技术的发展与进步，与更加熟悉技术的年轻人进行有效沟通。在社区和当局之间建立以信任为基础的关系，包括安全部队、社会和教育服务，加强抵御能力和预防暴力。对非法武装分子使用政治或软性手段，消除极端思想意识形态影响，发展使武装分子(已有悔意和准备放弃暴力的武装分子)重新融入社会的全面策略。[83]
第五，构建评估机制。打击恐怖主义和去极端化过程中，要制定有效的评估模式。评估体系应不断发展更新，确保跟上时代变化，并在需要时进行有效的重塑。[84]要培养人权和法治框架下行事的能力，即承认一个人有权享有什么权利，更重要的是认识到保障这些权利过程中的个人责任。[85]
七、结语
恐怖主义、极端主义行为严重侵犯基本人权，打击恐怖主义、去极端化是当前的全球性课题。本次会议促进了各国在打击恐怖主义、去极端化领域的经验交流与成果分享，为国际社会就恐怖主义与极端主义在认识上形成共识、开展国际合作、平衡打击恐怖主义与人权保障、有效形成打击恐怖主义与去极端化机制等方面起到了促进作用。同时，中国实施扶贫国家战略改善人民生活水平，保障人民生存权与发展权，普及法律知识、增强公民法律意识，建立教育培训中心，帮助曾涉恐怖主义、极端主义人员，协助其重新融入社会，给出了国际反恐的中国方案。
以人权保障为根本目的、以预防性措施为主的中国反恐战略充分凝聚了中国智慧、传递了中国信心，展现了中国担当和中国力量，得到了其他国家的肯定，值得在全世界范围推广。作为一个负责任的大国，中国将继续以开放、自信、包容的态度积极探索依法打击恐怖主义和去极端化的有效路径，积极参与联合国和区域反恐工作，突破思想观念、文化传统、政治体制的藩篱，与更多国家增进政治互信，凝聚战略共识，促进交流合作，共同构建以保障人权为根本目的、事前积极预防与事后严厉打击相结合的全方位反恐战略。
（张永和，西南政法大学人权研究院执行院长、教授；张丽，西南政法大学人权研究院博士研究生。）
注释：
①极端主义与恐怖主义是两种不同的社会现象。极端主义指的是“以某种极端的政治观点或意识形态作为信仰，有意选择以极端的手段特别是暴力手段来表达其观点、引起政治或社会变革的主张和行为，并不限于宗教极端主义，但本文所说的极端主义主要指的是作为恐怖主义思想基础、对恐怖主义具有催生作用的宗教极端主义”。参见贾宇：《中国反恐怖主义法律问题研究》，中国政法大学出版社2018年版，第119页。
②参见［阿富汗］阿卜杜勒·瓦希德·瓦希德：《反极端主义的斗争：成功与失败》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》，此次会议会务组印制，下同。
③国外有些学者也将极端主义描述为“国内滋生的恐怖主义”或“本土恐怖主义”，认为许多国际恐怖组织是由原来的宗教极端组织发展演变而来的。See P.Neumann and M.Smith，The Strategy of Terrorism：How it Works and Why it Fails，Routledge,2008，p.4.
④参见［法国］克里斯蒂安·梅斯特：《打击恐怖主义与宗教极端主义：反思与评论》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑤如有参会嘉宾认为，恐怖主义与其他犯罪行为的区别在于它威胁到国家的存在（参见［伊朗］马吉德·托克曼：《走向和平的地理环境：反恐，保障人权》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》）。恐怖主义的一般特征是“为达到某种政治目的，对第三者使用或威胁使用暴力的行为”（参见韩大元：《论中国宪法上的国家安全与人权的关系》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》）。白桂梅指出，国际恐怖主义的政治性要素是为它下定义的主要困难，这种困难引起了诸如国家恐怖主义、民族解放运动及理由和目标的正当性等多方面、多层次的问题，使得那些主张为国际恐怖主义下一个客观、中立和一般同意的综合性定义的人陷入两难的境地（参见白桂梅：《从国际法角度看国际恐怖主义的界定问题》，载《现代国际关系》2002年第10期，第31页）。
⑥曾有国外学者列出了关于恐怖主义的包括学术界、政府及政府间的250余个定义，并对这些定义进行整合，得出了长达580词的关于恐怖主义的定义。但这种定义方式并不能确保众多界定者的认同，同时将会因缺乏实用性而被弃置。See J.J.Easson and A.Schmid，“250-plus Academic，Governmental and Intergovernmental Definitions of the Terrorism”，in A.Schmid ed.，The Routledge Handbook of Terrorism Research，Routledge，2011，pp.99-200.
⑦参见［孟］赛义德·优素福·萨达特：《反恐的国际合作：一个战略性视角》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑧参见张永强、李洁：《预防性反恐刑法的现象透视与规范完善》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑨参见黄风：《引渡制度》，法律出版社1997年版(增订本)，第185页。转引自张屹：《国际反恐合作法律机制研究》，武汉大学出版社2019年版，第37页。
⑩［沙特］阿卜杜拉齐兹·阿沙迪：《反恐与去极端化的国际合作》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑪参见［意］法比奥·马西莫·帕伦蒂：《“人道至上主义”：在个人权利中的含义与矛盾》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑫“政治正确”最初是作为法律术语而起源于19世纪的美国，意指“合乎宪法和法律”。但随后，“政治正确”的政治性在西欧国家获得了持续不断的强化。按照西方理论界的看法，“政治正确”最终是为了消除歧视并追求平等。事实上，当下西方国家的“政治正确”观，是启蒙思想、传统西方中心主义的优越感、美苏争霸塑造的冷战思维的固化，以及老牌欧洲国家对于全球政治经济格局重构而产生的忧虑所共同练成的偏激型政治正确观念。高度意识形态化的偏激型“政治正确”观念，既是言论自由的直接死敌，又可能成为恐怖主义的潜在盟友。参见钱锦宇：《西方偏激型“政治正确”观念与国际恐怖主义》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑬参见同上注。
⑭参见［塞尔维亚］普雷德拉格·马尔科维奇：《全球斗争中“人权”概念的误用及其对反恐的影响》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑮参见注②。
⑯参见韩大元：《论中国宪法上的国家安全与人权的关系》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑰参见陆志安：《宗教信仰自由与去极端化的职业教育培训》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑱参见注②。
⑲参见［阿富汗］赫瓦贾·穆罕默德·埃萨米：《从伊斯兰视角看如何在武装冲突中保护人权》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
⑳参见郝时远：《民族分裂主义与恐怖主义》，载《民族研究》2002年第1期，第11页。
[21]参见陈佑武：《中国反恐的人权法治保障方案》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[22]参见［斯里兰卡］加纳什·科伦柏格：《反恐主义与去极端化：斯里兰卡的经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[23]参见舒洪水：《英国应对极端主义的措施及启示——基于Prevent战略》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[24]参见［乌兹别克斯坦］鲁斯塔姆·阿图维洛恩：《反恐、去极端化与人权保障》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[25]参见［巴基斯坦］塔拉特·沙比尔：《反极端主义与反恐：巴基斯坦的成就与教训》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[26]参见张万洪：《人权视角下的中国金融反恐法律机制》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[27]参见［印尼］阿里·阿卜杜拉·维比斯诺：《国家应对恐怖主义：比较中国与印度尼西亚的做法》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[28]参见张弦：《“头巾问题”与宗教去极端化：欧洲经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[29]参见［哈萨克］科日洛娃·斯维特拉娜：《哈萨克斯坦共和国打击宗教极端主义的国家政策》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[30]同注[26]。
[31]参见李晓：《中国反恐、去极端化与人权保障的司法经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[32]同注[21]。
[33]参见注⑧。
[34]参见王爱立主编：《中华人民共和国反恐怖主义法解读》，中国法制出版社2016年版，第42页。
[35]参见热合木吐拉·艾山：《标本兼治：中国“去极端化”的新疆经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[36]参见李昌林：《新疆的职业技能教育培训是根治恐怖主义、极端主义的有益探索》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[37]参见曾艾玲：《中国的法律改革和反恐》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[38]参见许建英：《新疆极端化问题和去极端化的探索与经验》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[39]参见［意］加布里埃莱·亚科维诺：《减贫的国际挑战：欧洲视角》，载《“2018北京人权论坛”会议论文集》。转引自武文扬：《消除贫困 保障人权：共建人类命运共同体——“2018·北京人权论坛”观点综述》，载《人权》2018年第6期，第127页。
[40]参见注[35]。
[41]参见国务院新闻办公室：《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》白皮书，载国务院新闻办公室网：http：//www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/39911/Document/1649848/1649848.htm.，2019年9月8日访问。
[42]同注[21]。
[43]同注[41]。
[44]同上注。
[45]参见注⑰。
[46]参见注[36]。
[47]参见何志鹏：《恐怖主义与人权关系的理论探究》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[48]参见何荣功：《“预防性”反恐刑事立法思考》，载《中国法学》2016年第3期，第145页。
[49]参见张伟、张志敏：《反恐措施与隐私权的冲突与平衡》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[50]同上注。
[51]参见注[25]。
[52]参见注[49]。
[53]参见刘作翔：《反恐与个人权利保护——以“9·11”后美国反恐法案和措施为例》，载《法学》2004年第3期，第37页。
[54]参见丁守庆、古丽燕：《论反恐与人权保障的冲突与平衡》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[55]参见齐延平、夏雨：《大数据反恐中基本权利的保护》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[56]参见注[31]。
[57]参见注[54]。
[58]参见注[49]。
[59]参见上注。
[60]参见注[24]。
[61]参见习近平：《共同构建人类命运共同体——在联合国日内瓦总部的演讲》，载《人民日报》，2017年1月，第3页。
[62]参见注④。关于民用航空的公约包括：1963年《关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约》、1970年《关于制止非法劫持航空器的公约》、1971年《关于制止危害民用航空安全的非法行动的公约》、1988年《补充关于制止危害民用航空安全的非法行为的公约的制止在为国际民用航空服务的机场上的非法暴力行为的议定书》、2010年《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》、2010年《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》、2014年《关于修订〈关于在航空器内的犯罪和某些其他行为的公约〉的议定书》；关于保护国际工作人员的公约包括：1973年《关于防止和惩处侵害应受国际保护人员罪行的公约》；关于劫持人质的公约包括：1979年《反对劫持人质国际公约》；关于核材料的公约包括：1980年《核材料实物保护公约》、2005年《核材料实物保护公约修正案》；关于海上航行的公约包括：1988年《制止危及海上航行安全非法行为公约》、2005年《制止危及海上航行安全非法行为公约议定书》、1988年《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》、《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书2005年议定书》；关于爆炸材料的公约包括：1991年《关于在可塑炸药中添加识别剂以便侦测的公约》；关于恐怖主义爆炸的公约包括：1997年《制止恐怖主义爆炸的国际公约》；关于向恐怖主义提供资助的公约包括：1999年《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》；关于核恐怖主义的公约包括：2005年《制止核恐怖主义行为国际公约》。
[63]参见上注；另参见《联合国全球反恐战略》，载联合国官网：https//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh/un-global-counter-terrorism-strategy.，2019年9月8日访问。
[64]反恐执行工作队的任务是加强联合国系统反恐努力的协调和统一。该工作队由工作性质与多边反恐努力息息相关的38个国际实体组成，其主要目标是，通过一体行动，最大限度利用每个实体的比较优势，以便帮助会员国实施《联合国全球反恐战略》的四大支柱。参见《反恐执行工作队》，载联合国官网：https：//www.un.org/counterterrorism/ctitf/zh.，2019年9月8日访问。
[65]联合国反恐中心通过沙特阿拉伯政府的自愿捐款而启动。参见注⑩。
[66]参见上注。
[67]参见上注。
[68]参见李格琴：《欧盟非传统安全治理：概念、职能与结构》，载《国外社会科学》2008年第2期，第87页。
[69]参见注[23]。
[70]参见注⑩。
[71]参见［马来西亚］饶兆斌：《反恐中的区域和跨区域合作：东盟和上海合作组织》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[72]如《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》《上海合作组织反恐怖主义公约》《上海合作组织反极端主义公约》《上海合作组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019-2021年合作纲要》《上海合作组织成员国和阿富汗伊斯兰共和国关于打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》等。
[73]参见注[71]。
[74]参见张永和：《新疆的职业技能教育培训体现了政府的应有担当》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[75]参见注[29]。
[76]参见［印度］阿努拉格·夏尔马：《联合国反恐架构及印度的反极端化方式》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[77]参见尹生：《中国反恐法制的现状、问题与对策研究》，载《当代法学》2008年第3期，第14页。
[78]参见注[24]。
[79]参见注②。
[80]参见注[24]。
[81]参见［摩洛哥］艾哈迈德·阿巴迪：《人权行动框架内从防范恐怖主义向免除恐怖主义转变》，载《“反恐、去极端化与人权保障”国际研讨会会议论文集》。
[82]参见注[23]
[83]参见注[25]。
[84]参见注[81]。
[85]参见注[81]。
Abstract: The International Seminar on Counterterrorism，De-radicalization and Human Rights Protection sponsored by China Society for Human Rights Studies and organized jointly by Human Rights Research Institute of Southwest University of Political Science and Law and School of Politics and Public Administration of Xinjiang University was held in Urumqi，Xinjiang during September 3-7，2019，with the participation of more than 60 experts from 18 countries and international organizations.The seminar conducted research and exchanged ideas on humanitarianism and human rights protection in counterterrorism and de-radicalization and launched comparative research and international cooperation in counterterrorism and de-radicalization.The participants shared their understanding of terrorism and extremism and the experiences in combating terrorism and extremism，positively evaluated China's work on counterterrorism and de-radicalization and the international cooperation on combating terrorism and extremism.This seminar stimulated the exchanges and cooperation in theoretical and practical research on counterterrorism，de-radicalization and human rights protection.
(责任编辑刘更银)
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