内容提要：保障儿童获得优质教育的权利，应当充分发挥法治的作用。将享受优质教育作为每个孩子的基本权利，是维护儿童教育利益、防范教育伤害的需要，是充实和健全儿童教育权利体系的需要，也是国际社会的经验做法。儿童获得优质教育权在权利属性和权利义务关系上具有若干特点。从权利内容上看，为保障此权利应强调贯彻儿童最大利益原则，依法规制儿童教育目标和教育行为，并建立健全制度化、法律化的质量问责机制。围绕细化优质教育质量的标准，应强调依法规范和加强义务教育质量监测，应从我国实际出发，借鉴域外经验，重点解决好儿童优先、全面发展、平等均衡、功能实效、权利救济等问题。

　　关键词：儿童权利 优质教育权利 教育质量法制 中国基础教育

　　质量是教育的核心，决定孩子们学什么、如何学，并直接影响孩子们的未来。随着我国义务教育由基本均衡向优质均衡迈进，人民的教育需求由“有学上”向“上好学”转变，涉及儿童教育质量的矛盾纠纷也频繁发生。2019年6月，中共中央、国务院印发《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，对加强质量管理提出了全面要求。在推进依法治国的今天，加强义务教育质量管理，必须运用法治思维、强化法治保障。而强化法治保障，必须强化儿童教育权利观念，尤其是树立儿童接受优质教育的权利观念，并建立健全相应的法治体系。近年来，儿童教育公平权利研究取得不少进展，但儿童教育质量权利研究还明显薄弱，甚至在儿童是否对优质教育享有权利这一基础问题上，尚未取得必要的共识。开展儿童教育质量权利的法治保障研究，既是拓展深化儿童权利研究的应有之义，也是教育法学、儿童法学等学科应关注的重要课题。本文拟着重从法理角度针对当前我国儿童教育质量权利保护现状和问题，论述加强法治保障的几个基本问题。

　　一、树立质量权利观念，让享受优质教育成为儿童权利

　　保障权利是现代法治的核心要求。建立健全义务教育质量保障的法治体系应当从权利起步，明确教育质量的权利属性，把享受优质教育确认为儿童的一项基本权利。明确提出这项权利的主要理由有如下几点。

　　（一）这有助于维护儿童教育利益、有效防范“教育伤害”

　　一项权利在法理上得以成立，利益是一个最基本的要素。回顾人类权利发展史，凡借助权利语言来表达和维护的利益，都是容易受到损害、侵害而又在制度上无助的。 教育直接关乎儿童健康成长和未来发展，儿童享受优质教育，既是国家富强和社会进步的要求，也是儿童及其家庭的重大利益所在。儿童是受教育者，也是教育关系中不可忽视的利益主体。如果教育质量不好，好比食用劣质食品，儿童的成长利益和其家庭的相关利益必定受到损害。儿童在受教育过程中因教育质量低劣所受到的伤害可称为“教育伤害”，这样的伤害与消费者因产品质量低劣所受到的伤害并无二致。儿童教育伤害的行为主体，既包括教师和学校，也包括教育管理机构；伤害行为既包括不作为，也包括作为，既包括体罚儿童、玩忽职守等恶意行为，也包括某些所谓的“善意”行为。比如，无视儿童的需求，错误地理解儿童健康成长的实际需要，把成人的意愿和需求强加给儿童，这种“善意”行为会危害儿童的身心健康和全面发展。

　　从我国现状看，教育质量问题因具有隐蔽性、内在性、持久性，对儿童的伤害在某些方面比教育公平问题更为严重，而且是长久的、持续的、不易治愈的。同时，儿童教育质量问题还反过来影响教育普及和教育公平，影响基础教育的辍学率，造成儿童“有学不上”。2006年世界银行一项报告指出，基础教育的质量对于家庭教育投资决策的影响是非常关键的，直接影响家庭对孩子是否辍学的选择。

　　防止、减少和消除低劣的教育质量对儿童的伤害，有赖于儿童教育观念的进步和儿童教育质量管理的提升，同时，也有赖于把享有优质教育确认为儿童的一项权利，从而使进步的教育观念和先进的教育质量标准，得以用法律形式和权利语言确定下来。就像消费者在法律上对好的产品质量享有权利，儿童及其家庭也应当在法律上对好的教育质量享有权利，从而使人们对优质教育的要求可主张、可兑现、可救济。

　　（二）这有助于充实和健全儿童教育权利体系

　　我国宪法和教育法律规定了儿童受教育的权利和义务，初步形成了中国特色的儿童教育权利体系。不过，现行法对儿童受教育权利的表述，多采取“目标—责任”列举式，也就是说，通过阐述教育目标和国家、政府的相应责任、义务来界定受教育权的内容，并没有采取直接、系统地宣示儿童受教育权利的方式。这种宣示方式使教育公平和教育质量的权利属性不够突出，学界对受教育权利的内涵和外延缺乏一个相对明确的、通行的表述，也没有把公平和质量作为受教育权利的两个基本方面来讨论。近年来，有关教育政策法规强调了提高教育质量，但这些一般性的强调并未引进权利话语，对质量原则和内容也缺乏相对一致的表述和具体规定。

　　鉴于此，应当把教育公平和教育质量作为儿童受教育的两项基本权利，在有关政策法律里明确体现出来。教育公平权和教育质量权，涵盖了儿童教育的基本方面，在内容上具有对等的基本性，又具有相同的“母权利”属性，既能充分体现平等、公正、自由、福利、发展等权利原则，也能包括学校设施、教学内容、教学方法、管理标准以及教育教学的不同因素对学生的学习结果、学习效率与情感态度造成的影响等丰富内容。把享有优质教育的权利确认为儿童的一项基本权利，有利于建立更为完整、科学的教育权利体系。

　　（三）这是国际社会促进儿童教育质量管理的经验做法

　　教育质量的内容，因不同时期经济、社会与文化环境的变化而变动不居，但有一定的共同性、一致性。当今国际社会对教育的一些基本价值形成了普遍性的认识，在质量观念上也达成了一些共识。2000年4月，联合国教科文组织通过的《达喀尔纲领》(Dakar Framework for ActionEducation for All：Meeting our Collective Commitment，2000)明确提出“质量是教育的核心”(附件第四十二条)。在区域范围，1990年《非洲儿童权利和福利宪章》(第11条)、2003年《非洲人权和人民权利宪章关于非洲妇女权利的议定书》(第12条)、2006年《非洲青年宪章》(第13条)从不同角度对教育的内容与标准提出要求。欧洲理事会部长委员会于2012年通过了《关于确保素质教育的建议》(Council of Europe Recommendation on Ensuring Quality Education，2012)，其首要考虑是，“只有在教育的质量适足时，受教育的权利才能得以真正行使”。同年，东南亚国家联盟(Association of Southeast Asian Nations，ASEAN)通过了《东南亚国家联盟人权宣言》(ASEAN Human Rights Declaration，2012)，其第31条宣示了每个人都有受教育的权利，并对各阶段教育的目标与标准达成一致。

　　可以说，当今国际法为教育质量作为一项权利的正当性提供了较为充足的法律依据。1948年联合国《世界人权宣言》(第26条第2款)、1978年联合国《经济、社会及文化权利国际公约》(第13条)、1989年联合国《儿童权利公约》(第28条、第29条第1款)及其多项具有解释功能的国际人权法律文书，在制定教育目标的同时，对直接涉及教育质量的教育内容、教学与学习过程与材料、学习环境以及学习结果等内容做出了明确界定。

　　作为一项由特殊主体——儿童享有的教育权利，儿童的优质教育权在权利属性和权利义务关系等方面有自己的一些特点。从权利理论角度看，儿童的优质教育权是一项典型的、具有复合性质的权利，同属三代人权，也同具三类义务。

　　在权利属性方面，非歧视的教育行为、教学内容中性别、种族等平等价值的贯彻、严禁以学校纪律惩戒的名义对学生实施体罚、暴力性惩戒或施加有辱人格的待遇等，这些与过程性教育质量指标相关程度高的内容，可以归入公民、政治权利范畴。安全有序的校园环境、优质的师资、班额、师生比、教学资源与设施的适足配置等，这些与结构性质量指标相关程度高的内容，可以归入经济、社会和文化权利的范畴。教育目标与价值的制定及其实施效率，教育资源的可接受性(Acceptability)、可适应性(Adaptability)，这些涉及受教儿童未来参与社会生活的方式与质量的内容，可归入发展权的范畴。

　　在义务实施方面，国家负有尊重、保护和保障儿童优质教育权利的相应义务。所谓“尊重”，主要指国家有义务根据儿童最大利益原则来制定国家的教育政策与目标，避免将其他利益凌驾于儿童的利益之上，特别要避免将军事、政治需求与儿童教育的价值观和内容过分关联。所谓“保护”，主要指教学目标的设定、教学资料的配置、教学内容与过程应当将儿童的民族、宗教信仰、家庭社会状况纳入考量，教学过程与教育环境以儿童为中心、适合儿童心理发展，确保对儿童安全友善，尊重儿童的人格尊严与表达自由，严禁以学校纪律惩戒的名义伤害儿童的身体、摧残其心理。同时，国家还有义务确保个人、团体以及任何第三方不干预、不侵犯上述有关儿童的教育质量权利。如果发生了侵权行为，国家有义务采取有效的矫正与救济措施。所谓“保障”，主要指国家应当制定以儿童健康成长与发展利益为价值取向的、确保相关权利实施的法律法规，制定符合儿童身心发展需求的目标政策与改革方案；培养优质的教育工作者，构建以儿童需求为中心、对儿童友好安全的教学环境，并为之提供宽松的制度环境、资源与经费；合理调配国内可控资源，确保教育经费与物资、人力与技术资源的均衡充足；在国内资源与技术供给不足的情况下，国家还负有责任寻求国际技术支持与资源援助。

　　二、厘清优质教育权利内容，构建儿童教育质量法治体系

　　当今世界是一个权利话语流行，甚至有些膨胀的“权利时代”，把儿童教育的质量需求宣布为权利并不难，难的是厘清相关各方面的权利与义务(责任)关系，依法明确质量权利保障的具体内容要求和相关责任，在法治轨道上推进教育改革。如，英国1988 年专门制定《教育改革法》，将“公平和质量”作为教育改革的核心，取得了良好效果。从我国教育质量管理实际出发，参考国际社会的通行做法，推进儿童教育质量法治建设，当前应着力明确质量原则、规制质量内容、严格质量责任。

　　（一）在质量原则方面，主要是贯彻儿童最大利益原则

　　毋庸讳言，在教育质量问题上，儿童利益与家庭、学校、社会、政府机构等方面的利益是存在矛盾冲突的。对儿童的多种教育伤害，包括当下城市儿童课业负担过重、农村贫困地区教育质量低下导致辍学等现象，实质上就是这种利益冲突的生动反映。儿童最大利益原则是联合国《儿童权利宣言》确立的一项旨在保护儿童的核心原则，它要求，凡涉儿童之事皆以儿童的最大利益为首要考虑。该原则本源于英美法国家的家庭法传统，1989年联合国《儿童权利公约》第3条予以规定，标志着在国际社会获得普遍承认。2013年，联合国儿童权利委员会通过《第14号一般性意见：“将儿童的最大利益作为一种首要考虑”的儿童权利》（CRC/C/GC/14)对儿童最大利益原则的涵义与应用进行梳理，明确了儿童最大利益是一项权利、一项原则，也是一项行事规则，其责任和义务承担者不限于各国政府部门、司法、行政当局、公共组织、民间社会组织、私营部门，也包括从事与儿童相关工作的专业与非专业人员，以及儿童的监护人、照顾者(第6段、第14段)。

　　我国的慈幼文化传统源远流长。新中国成立以来，有关政策和法律确立了儿童优先原则，儿童保护制度在不少方面实际上体现了儿童最大利益原则。比如，正在实施的国务院《中国儿童发展纲要(2011—2020 年)》在要求保证经济社会发展规划优先安排儿童教育发展的同时，还强调国家制定相关法律法规和政策时要体现“儿童优先”原则。遗憾的是，由于教育资源供给与现行考试制度改革的局限性，国家长期推行的“中小学生减负”政策一直未能得到有效落实，对我国儿童的长期发展利益、身心健康造成不利影响。“中小学生减负”政策在形式上降低了公立学校承担的责任，实际上，却把中小学教育教学的相当部分职责由公立学校转移到了家庭。现行公立教育的目标是达到国家课程标准规定的教学要求，而决定学生个人发展利益的“有学升”“升好学”的实际要求远高于国家课程标准。因而，社会课外辅导机构在大中城市中小学生学习成绩提升方面扮演越来越重要的角色，成千上万家庭不断付出经济、精力、时间以及儿童身心健康方面的惨重代价。教育部发布的《2018年国家义务教育质量监测数学、体育与健康监测结果报告》显示：我国四年级学生睡眠时间达10小时及以上的比例仅为22 .2%；而八年级学生睡眠时间达9小时及以上的比例仅为19 .4%。四年级和八年级学生的视力不良检出率分别高达38 .5%和68 .8%。那些居住在乡镇、农村区域的儿童，不仅缺乏同等质量水平的公立教育资源，也缺乏同等水平的社会教育机构资源，加上家庭的经济社会状况对儿童获得教育的质量与资源起到了决定性作用，“寒门再难出贵子”已成为一种新的社会现象。

　　（二）在质量内容方面，主要是依法规制儿童教育目标和实施措施

　　林林总总的国际法律文书对儿童教育目标和实施措施提出了许多要求，比如，“充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重”(1948年联合国《世界人权宣言》第26条第2款)，使“人的尊严的充分发展”“所有的人能有效地参与自由社会”(1966年联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第13条第1款)，“能够获得体面的生活，提高生活水准并成为对社会有用的成员”(1948年《美洲人权利和义务宣言》第12条)。奥地利法学家曼弗雷德·诺瓦克(Manfred Nowak)认为，教育目标的广泛共识主要体现在：使人的个性和尊严自由地发展；使人能够本着相互容忍和尊重其他文明、文化和宗教的精神，积极地参加自由社会；培养对父母、本国的民族的价值观和自然环境的尊重；培养对人权、基本自由和维护和平的尊重。这些要求的核心在于突出学生的权利主体地位，促进儿童的自由、全面的发展。用杜威的话说，就是使“学生成为太阳，教育的设施围绕着它运转”。相应地，现行国际法框架对缔约国政府和教育机构的政策和行动等，提出了具有普遍性的约束性要求。我国现行教育法律法规在宣示社会主义儿童教育目标的同时，也对直接影响教育质量的学校设施、师资水平、教学方法、班额、师生比、学校纪律等事项作了一些规定。总体来看，作为国家层面的实施措施，还存在政策性规定较多、硬性的法律规定较少且较为宽泛的问题。

　　正是本着优质教育权利观念，国际社会把儿童教育质量纳入儿童权利状况评估的视野，使儿童优质教育权利的内容得以不断丰富和细化。为落实1989年联合国《儿童权利公约》有关要求，联合国儿童基金会成立了教育项目工作组，专门就教育质量的内容进行研究，2000年发布了《定义教育质量》(“Defining Quality of Education”)的工作报告。该报告开篇即提出，儿童享有的教育权，包括教育质量权。教育质量内容在该研究报告中，被定义为以下五个方面：学习者的质量、教育环境的质量、教育内容的质量、教育过程的质量以及教育结果的质量，见表1。

　　表1教育质量的分类及内容


　　国际人权法律文书对儿童教育质量权利的内容标准做出了详细阐释，概括起来，大致有以下五个相互关联的方面：第一，教育的目标不止于掌握算术和识字的技能，学生必须接受使他们的个性与才能得以提升的高质量教育，以使其在成年后过上充实而令人满意的社会生活。高质量教育培养学生掌握的技能包括：生活技能与决策能力；解决问题的能力与责任感；批判性思维；创造性才能；解决矛盾冲突的能力。第二，课程内容、教材和教学方法须符合国际法所定义的教育目标。在小学和中学阶段，教育必须“以儿童为中心，对儿童友善并赋予儿童其权利”，“提供教育的方式必须尊重儿童固有的尊严，并使儿童能够表达自己的观点……并参与学校生活”。第三，学习环境应适合儿童，安全且非暴力。国家要确保每所学校有适当数量的教室，所有人均可使用，并为男孩和女孩提供足够的独立的卫生设施。第四，“教师质量”是教育质量的核心。教学人员的物质条件应不断改善，学校应确保有足够数量的、训练有素的教师接受高质量的职前和在职培训，并确保培训内容包含有关性别敏感性、非歧视等方面有关人权的内容；并向所有教师支付具有国内可比性水准的薪酬。第五，高质量的教育要求“人力和财政资源应尽可能得到最大利用……因此，资源限制不能为缔约国未能采取任何或足够的必要措施提供理由”。这些国际法律标准是适用于所有缔约国的、具有一般性的最低标准，只有缔约国采取实际行动，制订具体而具有操作性的法律及政策，儿童接受优质教育的权利才可能实现。

　　（三）在质量责任方面，主要是建立健全制度化、法律化的问责机制

　　历史上，儿童教育的责任主体大致经历了从自治主义到国家监护主义的变化过程。相应地，质量责任也有一个从家庭、教会责任到国家、政府责任的变化过程。这个过程既反映着教育思想、教育观念的变化，也反映着教育关系、教育制度的变化。到了19世纪，教育被一些欧洲国家正式确立为国家责任，且独立于教会。在20世纪，特别是联合国《经济、社会及文化权利国际公约》制定以来，国家和政府对儿童教育的责任不断得到强化。要想让政府和社会切实有效地履行对儿童教育质量的责任，不仅需要政策和法律上对教育目标、教育原则进行宣示，需要对教育措施、教育标准以及教育机构、教育工作者等加强管理，还要建立有效的教育问责制度。在我国，政策法律虽然对教育质量提出了要求，但政府机关、教育机构的质量责任在很大程度上还只是道义责任和行政责任，而且行政自由裁量的范围通常过于宽泛，严格的法律问责制度亟需建立起来。

　　三、细化质量评价标准，依法规范和加强基础教育质量监测

　　保证儿童教育质量，必须建立科学有效的质量评价的法治标准。只有教育质量是可评估、可测量的，质量责任才能是可追究的，质量权利才能是可享有、可主张、可救济的，其中，建立全面、明确、可操作的评价标准至为关键。近些年来，国际社会和一些国家(地区)开展了大规模的教育质量测评，如国际学生评估项目(Programme for International Student Assessment，PISA)、国际数学与科学趋势研究(Trends in International Mathematics and Sciences Study，TIMES)以及美国的国家教育进展评估(The National Assessment of Educational Progress，NEAP)等。英国、澳大利亚、印度、巴西等国家纷纷建立起国家教育质量监测体系，并将基础教育质量作为监测重点。据统计，到2015年，全世界已有148个国家(地区)开展了基础教育质量监测，建立国家基础教育质量监测体系已经成为世界各国提升教育质量的重要战略措施。

　　（一）我国基础教育质量监测的概况

　　我国国务院发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》明确提出，建立国家义务教育质量标准和监测制度。《中国儿童发展纲要(2011-2020)》提出建立教育质量标准和监测评价制度体系，完善学生综合素质和学业评价体系。2015年《教育法》第25条、2015年《义务教育法》第8条为基础教育督导和教育质量监测评估提供了法律依据。2015年4月15日，国务院教育督导委员会办公室印发《国家义务教育质量监测方案》(国教督办〔2015〕4号)，这标志着我国义务教育质量监测制度的建立。根据该方案，义务教育质量监测工作在全国全面展开。义务教育质量监测将以四年级和八年级的学生为监测对象，对语文、数学、科学、体育、艺术、德育这六门课程进行监测。每三年为一监测周期，每年监测两门课程。义务教育质量监测根据课程标准和学生的测评结果，将学生在相关学科的表现划分为四个水平等级，以此来反映学生对课程标准和相关课程要求的掌握情况，并形成基础数据报告、分省监测报告和国家监测报告。其中，呈现全国学生在相关学科的总体表现及影响因素的国家监测报告将向社会公开。

　　从法治角度看，基础教育监测的质量标准既要符合教育工作自身的特点，也要将儿童的自身特点、儿童的身心健康与成长需要放在测量标准研制的主要考量当中。当前的突出问题之一是法律支持不够，这导致质量评价的标准不硬、手段不硬、效果不硬，直接影响了监测标准的效力和监测机构的权威。这一方面，可以归因于教育与法律之间存在专业鸿沟，相互衔接与融合不够。一般来讲，法律机构，特别是司法机构往往从专业差异的角度看待教育质量管理问题和相关诉讼，以法律机构缺乏教育专业知识为由，赋予教育行政机构过多的自由裁量权来决定教学和课程相关的事务。以美国为例，即便学生家长对学校教育教学质量方面的问题提出诉讼，包括教学资料的审查、课程内容的设置、学生学业能力的评估、教育不当或教学疏忽等，法院也多不干涉州和地方教育机构的教学决策，除非涉及侵害公民的宪法权利。另一方面，或许更为重要的，则是应从标准本身的科学性、合理性、权威性、有效性方面找原因，从决定和影响质量标准的教育理念、教育体制上找原因，从而真正解决好“测什么”“怎么测”的问题。比如，无论教育部门如何三令五申，将素质教育作为重中之重，在学校、家庭和学生眼中，教育质量都不及升学率来得实际，这既有标准方面的深层问题，也有体制方面的深层问题。为此，建议加快研究制定关于规范和加强基础教育质量标准与监测的法规或规章，为质量标准的制定和质量监测工作的开展提供坚实的法制基础。在此过程中，应着力从法理上研究解决好以下问题。

　　（二）规范和加强基础教育质量监测所应关注的主要问题

　　一是儿童优先问题，即解决好儿童为什么学习、如何学习的问题，切实在教育质量监测中把儿童利益作为首要考虑。作为保护儿童的统领性原则，儿童最大利益原则在家庭法、少年司法领域取得了明显效果，但在教育领域如何贯彻，还需要深入探讨。如前所述，作为受教育者，儿童处于被动地位，教育质量好坏往往受成人世界的主宰。由于认识的偏差和利益的考虑，成年人可能会把学校利益、家庭利益、政府利益等凌驾于儿童利益需求之上，而且往往是打着维护儿童利益的旗号损害儿童利益。要确保儿童利益优先，首先就要合理界定儿童在教育中的最大利益，并确立相应的识别原则和维护机制。

　　二是全面发展问题，即如何将儿童全面发展的需求纳入教育质量测评中去。教育目标是教育质量测评标准和教育质量测评工具研制的基础，从简单地看学习结果、课业成绩，到促进儿童的身心全面、个性化发展，有效提升其认知、行动、合作、生存等综合素养与能力，反映了不同教育目标的取向，决定了教育质量的内容标准、评价标准和保障标准。为了充分体现和保障受教儿童身心健康和全面发展的需求，要根据儿童不同成长时段的多层面需求，制定全面、多元，而非褊狭、单一的测评标准。比如，针对我国现状，将公立学校教育与课外辅导，包括家长辅导对学生学业表现发挥的作用，将与之相关的课外辅导占用学生的时长，纳入公立教育的质量评价中去，纳入学生健康习惯与休息时间的影响因素中去。

　　三是平等均衡问题，即如何通过质量测评来减少、消除教育机会的不平等和教育质量的不均衡现象，实现儿童教育利益的普惠化。质量监测要贯彻平等原则，关注弱势群体，反对并禁止任何形式上和实质上、直接和间接歧视，确保测评内容与程序的公正、透明，确保应用测评结果来逐步弱化、消除，而不是固化、加剧教育机会和教育质量的悬殊现象。当前，要把教育质量监测纳入教育扶贫中去，按照精准扶贫、“真扶贫、扶真贫”的要求，充分发挥监督促进作用。

　　四是纪律惩戒问题。目前，国家教育行政主管部门正在积极推动教师的教育惩戒行为规范建设。这是直接从教育行为入手、全面提高教育质量管理水平的重要举措，其中重要的是要明确教育惩戒行为的法律边界。首先，要处理好授权与限权的关系。教育惩戒实施规则既是授权法，也是限权法，也就是说，既要赋予教师实施惩戒的权力，让学校和老师敢于管理，不要畏手畏脚，又要注意惩戒权的法律边界，做到善用而不滥用，避免随心所欲，也避免带来法律上的不良后果。这就要求在具体规则的设计中，通过分解相关的权利与义务关系、职权与责任关系，让涉及教育惩戒的各种权力(power)相互配合和制约，形成合力，同时，让学生的合法权利(rights)适当制约权力。其次，要处理好学生作为教育惩戒对象与作为权利主体的关系。教育惩戒手段，涉及中小学生的合法权益，其中既包括他们作为公民享有的一般性的合法权利，比如人身自由权、人格权、财产权等，还包括他们作为少年儿童、也就是作为不同于成年人的特殊群体(或者直接说就是弱势群体)享有的一些特殊权利。最后，要处理好原则性与可操作性的关系。惩戒行为实施规范原则上越细越好，特别是，要解决一些教育惩戒规则如果违反了，应该怎么办的问题。比如，一些惩戒措施如果超越了法律边界，可能导致行政法律后果、民事法律后果，甚至导致刑事法律后果。在这方面，应当多听取公检法等政法部门的意见。只有惩戒行为规范是合理的，才能保证教师实施的纪律惩戒行为的正当性，这也是学校教育质量管理的重要方面。

　　五是功能实效问题，即质量标准如何能够针对实际问题、解决实际问题，既要好看，更要好用、管用。“可适应性”作为现代教育“4A”特性之一，要求教育必须具有一定的灵活空间，能够根据社会和群体不断变化的需求进行调适，以符合各种社会和文化环境下受教育者的需求。同时，教学内容、教育过程、学校环境等也要以符合儿童发展特点的方式设计和呈现，即便是算数和语言这些最为基本的技能，也可以以不同的构思和方法传授给不同的受教育者。联合国教科文组织曾强调和鼓励各国制定出符合本国、本地区乃至各教育机构自身特色的教育质量框架，并采取不同的方式践行。因而，质量评价的目标设定与工具研发要从实际出发，不能千篇一律、生搬硬套，要处理好质量测评标准的一般性、普遍性与区域性、特殊性的关系，体现不同群体、地域、文化和宗教的多样性。在少数民族地区、边远贫困地区、宗教多元地区等实施国家统一质量要求时，应注意因地制宜，适当考虑质量监测标准的针对性、差异性。其中，从教育过程中分析影响教育质量的因素更为重要。

　　六是权利救济问题，即如何把前述质量内容和监测内容转化为权利语言，从而把儿童权利要素纳入教育质量管理与监督的标准，并以此促进质量管理法治化水平的提高。要注重评估受教儿童在校的权利保护状况，包括儿童在校的人身自由与安全、隐私权、纪律惩戒的正当程序、宗教信仰自由、言论自由、出版自由等方面的权利保护状况，并以之作为教育质量监测的重要内容。同时，更要重视权利的救济。联合国教育权特别报告员在名为《教育权的可诉性》的报告中提出了教育质量作为一项权利的可诉性，这意味着，国际社会已经就儿童对教育质量提出诉讼达成某种共识。相应地，肩负教育质量责任的质量评价标准和机制，也应当具有法律上的“硬度”，以应对儿童对优质教育权利的诉求。

　　（何海澜，北京师范大学中国基础教育质量监测协同创新中心研究人员、讲师，法学博士。）

　　(责任编辑朱力宇)