内容提要：性骚扰是一种性别歧视和基于性别的暴力。在工作中处于安全环境、免受暴力和性骚扰是一项基本人权。1995年联合国第四次世界妇女大会通过的《行动纲领》强化了性骚扰是对妇女的暴力的共识。工作场所的性骚扰影响《行动纲领》中对妇女的暴力，社会经济结构及妇女的人权等重大关切领域。本文对第四次世界妇女大会召开后的25年间，尤其是近5年来，中国在防治工作场所性骚扰的宏观政策指导、法律法规完善、统筹协调治理方面取得的进展与成就进行梳理，分析目前存在的问题，提出关于完善工作场所性骚扰防治法律规范体系、推动形成防治机制建设的工作合力、增强用人单位的主动性等建议。应当进一步加快《行动纲领》的全面落实，推动工作场所性骚扰防治机制的完善，促进对妇女权益的保障。

　　关键词：工作场所性骚扰  行动纲领  性骚扰防治机制

　　一、人权视野下的工作场所性骚扰行为

　　（一）性骚扰是性别歧视和基于性别的暴力

　　在20世纪70年代以前，在世界范围内都还没有一个词语来表达性骚扰这种现象。我们现在认定为性骚扰的行为过去长期存在却没有被法律所规制，其原因主要在于性骚扰的受害者绝大部分是女性，男性很少有类似的这种经历。美国学者凯瑟琳·麦金侬在她1979年的著作中分析了女性在工作中的不利地位如何被女性性行为的社会含义所强化的现象。过去，在美国，只有男女受到不同待遇时才认为构成性别歧视，但是麦金侬主张，工作场所女性受到性骚扰是因为她们的性别。性骚扰不是工作场所中的偶发行为，也不仅仅是因为某个男性个体的欲望，而是一个使女性在工作场所处于不利地位永久存续的因素和机制，所以应该被视为一种性别歧视。麦金侬认为，如果一种规定造成社会不平等，而受害者正是由于自身性别而受到伤害，这种规定就是歧视性的。麦金侬关于性骚扰的研究对实践有很大的影响。她在著作中所描述的性骚扰的两种分类（“交换型性骚扰”与“敌意工作环境型性骚扰”），后来被美国平等就业机会委员会（EEOC）所采用，为该组织提起这一领域的诉讼提供了基本的依据。

　　在国际人权法层面，性骚扰被视为一种性别歧视和基于性别的暴力。联合国《消除对妇女的暴力行为宣言》第 2条将性骚扰视为针对妇女的暴力。消除对妇女歧视委员会在第19号一般性建议中指出，《消除对妇女一切形式歧视公约》第1条所界定的对妇女的歧视包括基于性别的暴力，即“因为妇女的性别而对之施加的暴力或不成比例地影响妇女的暴力”，且其构成对人权的侵犯。如果妇女遭到基于性别的暴力，例如在工作单位遭受性骚扰时，就业平等权利也会严重减损。性骚扰包括不受欢迎的具有性动机的行为，如身体接触和求爱动作，带黄色的字眼，出示淫秽书画和提出性要求，不论是以词语还是用行动来表示。如果妇女有合理理由相信，她如拒绝的话，在工作包括征聘或升职方面，对她都很不利，或者造成不友善的工作环境，则这类行为就是歧视性的。“基于性别的暴力侵害妇女的行为是一种将女性在地位上从属于男性及其陈规定型角色加以固化的根本性社会、政治和经济手段”。

　　性骚扰也成为世界范围内一种法律禁止的违法行为，并被视为性别歧视的一种类型。在各国立法中，性骚扰一般被界定为直接针对受害者的不受欢迎的与性有关的行为，或者是制造了恐吓性的、充满敌意、羞辱环境的行为，侵害他人尊严，并进而把性骚扰分为交换型性骚扰和敌意环境型性骚扰。“性骚扰的出现不仅仅是骚扰者个人的侵权行为，更重要的是，它揭示了工作场所存在的性别不平等的权力关系，以及权力不受限制的滥用。消除性骚扰现象，需要的不仅仅是对骚扰者个人的惩罚，更需要组织机构文化和性别不平等权力结构的改变，才能有效地预防和制止性骚扰的发生”。

　　（二）《北京行动纲领》对性骚扰问题的关切

　　1995年，联合国第四次世界妇女大会在北京成功召开，大会通过的《北京宣言》和《北京行动纲领》（以下简称《行动纲领》）成为我国乃至世界各国推进性别平等的纲领性文件。在第四次世界妇女大会召开25周年之际，“北京+25”即第四次世界妇女大会25周年的进程开始启动。2019年12月，“北京+25审查”亚太部长级会议观察在曼谷召开，会议明确了亚太地区取得的三项主要成就，分别是通过了一系列促进妇女赋权的法律、法规、行动计划和政策，推进了妇女的经济赋权，改善了妇女的参政情况和决策权；同时也指出了面临的三项主要挑战：妇女参与经济仍存在障碍、阻碍妇女发展和赋权的性别规范和成见仍然存在、促进性别平等的能力缺失。

　　《北京宣言》重申了“妇女的权利就是人权”（第14条），并提出“防止和消除对妇女和女孩的一切形式歧视”（第29条）以及“促进和保护妇女和女孩的所有人权”（第31条）。《行动纲领》对于妇女面临的贫穷、教育、经济、暴力等重大关切领域吁请各国政府、国际社会和民间社会采取战略行动。性骚扰作为女性面临的严重的性别歧视现象，也成为《行动纲领》关切的多个领域共同关注重点问题之一。工作场所的性骚扰作为对妇女的暴力，不仅侵犯了妇女的人权和基本自由，还导致了妇女在社会经济结构上的弱势，阻碍了妇女发展和赋权。

　　首先，对妇女的暴力行为破坏并妨碍或抵销妇女享有的人权和基本自由。“对妇女的暴力行为”指公共生活或私人生活中发生的基于性别原因的任何暴力行为。一般社区中发生的身心和性方面的暴力行为，包括工作场所发生的性骚扰亦属于对妇女的暴力（《行动纲领》第113段）。性骚扰这一普遍针对妇女的暴力行为，侵犯了妇女的尊严与价值。在遏制对妇女的暴力的机制构建中，《行动纲领》特别指出，由于按性别分列的关于暴力频度的统计数据不够充分，导致难以制定方案和监测变化情况。例如，对于工作场所发生的性骚扰，缺乏充分的记录和研究，因而妨碍了制定具体干预战略的努力。建议采取综合措施预防和消除对妇女的暴力行为，通过动员妇女和男子反对性别暴力，并采取有效公共措施来解决暴力的根源和后果（同上，第120段）。建议制定旨在消除所有教育机构、工作场所和其他地方的性骚扰和对妇女其他形式暴力行为的方案和程序（同上，第126段）。

　　其次，工作场所的性骚扰也导致了妇女在社会经济结构方面的弱势，《行动纲领》指出“性骚扰的经历既侵犯员工的尊严，也阻碍了妇女发挥才能和作出贡献”（同上，第161段）。性骚扰成为妇女充分发挥潜力的障碍。为了促进妇女的经济权利和经济独立，促进妇女获得资源、就业等社会经济领域的平等机会，应当通过立法和行政改革，禁止在劳动市场实行基于性别的歧视，并促进对性别问题敏感的政策和措施。应颁布并执行法律，禁止一切工作场所的性骚扰和其他形式的骚扰，对性骚扰提供法律保护；制定在工作场所针对性骚扰的政策，并建立机制审查和监测其实施（同上，第165段）。

　　由于性骚扰影响了女性的人权和基本自由，并造成了女性在社会经济结构中的劣势，延缓性别平等的进程，《行动纲领》提出应消除性骚扰。国家各机构和组织的内部动态应有所变革，并促进对提高妇女地位不利的价值观、行为、规则和程序的变革（同上，第290段）。

　　二、我国工作场所性骚扰防治的发展

　　男女平等是我国宪法确立的基本原则。第四次世界妇女大会召开25年以来，我国贯彻性别平等原则，加强消除对妇女的暴力的宏观政策指导，完善禁止性骚扰的法律法规体系，促进多方主体参与协作治理性骚扰。尤其是近5年来，工作场所性骚扰的防治工作取得了新的进展。

　　（一）加强防治工作场所性骚扰的宏观政策指导

　　2015年，在中国与联合国妇女署共同举办的全球妇女峰会上，习近平主席系统阐述了中国在妇女事业的立场和观点，指出要“积极保障妇女权益。妇女权益是基本人权。我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范”，“消除对妇女的歧视和偏见”以及“消除一切形式针对妇女的暴力”。2016年9月，李克强总理在纽约联合国总部主持召开“可持续发展目标：共同努力改造我们的世界——中国主张”座谈会，并宣布发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》。这一国别方案提出了“预防和制止针对妇女和女童一切形式的暴力行为”的目标。

　　早在1995年，我国政府提出“把男女平等作为促进我国社会发展的一项基本国策”，并根据国内具体情况，制定了《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》，提出到本世纪末我国妇女在参政、就业、劳动保护、教育、人身权利等方面要达到的11项目标及实现这些目标须采取的措施。《中国妇女发展纲要（1995-2000年）》提出，在就业和劳动保护方面，要“把女职工的劳动保护纳入安全生产领导责任制中，作为考核企业负责人业绩的重要内容之一。加强对女职工进行劳动保护法规、政策的宣传教育，提高女职工的自我保护意识”。为妇女提供法律保护，保护妇女的人身权利和一切合法财产权利，应及时查处侵害妇女权益的民事案件；严厉打击侮辱妇女等犯罪活动，维护妇女的人身安全和人格尊严；保护妇女合法的控告、申诉权。 2001年，面对改革开放和现代化建设的新形势和新任务，我国颁布了《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》，设立了妇女发展更高的目标，迈出了更快的步伐。该纲要确定了6个优先发展领域，即妇女与经济、妇女参与决策和管理、妇女与教育、妇女与健康、妇女与法律、妇女与环境，并把促进妇女发展的主题贯穿始终。纲要还提出，要进一步落实女职工劳动保护政策，为女职工提供必要的工作和劳动条件，解决女职工在劳动和工作中因生理特点造成的特殊困难；加强对女职工特殊劳动保护法律法规和政策的宣传教育及培训，提高用人单位的法制意识和安全生产意识，提高女职工的自我保护意识；在法律方面，提出要“保护妇女的人身权利，禁止针对妇女的一切形式的暴力”。

　　前两部纲要未明确提出妇女面临的“性骚扰”问题，但分别从安全生产和劳动保护的角度确定了对妇女就业和劳动领域的保护。《中国妇女发展纲要（2001-2010年）》提出了宏观层面完善立法并保障法律法规赋予妇女的各项权利问题，为实现妇女合法权益提供了政策保障。2011年制定的《中国妇女发展纲要（2011-2020年）》则更进一步地关注到了妇女面临的更为具体的法律保障需求，并提出了切实可行的策略和措施。此纲要尤其关注到了女性面临工作场所性骚扰的侵害，明确提出了“性骚扰问题”。该纲要提出：“有效预防和制止针对妇女的性骚扰。建立健全预防和制止性骚扰的法规和工作机制，加大对性骚扰行为的打击力度。用人单位采取有效措施，防止工作场所的性骚扰。”对于妇女寻求保护的情况，还强调了“对涉及妇女个人隐私的案件，在诉讼过程中采取措施使受害妇女免受二次伤害。”

　　相较于前两部国家人权行动计划，《国家人权行动计划（2016-2020年）》中也明确了要“预防和制止针对妇女的性骚扰”，为防治工作场所性骚扰提供了有力的政策导向。

　　（二）完善禁止工作场所性骚扰的法律法规体系

　　我国在禁止工作场所性骚扰的立法方面有了长足的进步，推进了防治工作场所性骚扰的央地长效立法。这主要表现为，在中央层面完善了《妇女权益保障法》和《女职工劳动保护特别规定》等法律法规，作为预防和制止工作场所性骚扰的法律基础。在地方层面，各省市陆续修订妇女权益保障法实施办法等配套法规或出台地方性别平等促进条例、女职工劳动保护特别规定，新增了有关于禁止性骚扰的内容。

　　1.完善防治工作场所性骚扰的法律基础

　　在中央立法层面，在2005年第四次世界妇女大会召开10周年之际修订的《妇女权益保障法》作为对“北京+10”的献礼，首次提出禁止对妇女实施性骚扰，并明确了受害妇女的相应权利以及违法行为人的法律责任。第40条规定：“禁止对妇女实施性骚扰。受害妇女有权向单位和有关机关投诉”；第58条规定“违反本法规定，对妇女实施性骚扰或者家庭暴力，构成违反治安管理行为的，受害人可以提请公安机关对违法行为人依法予以行政处罚，也可以依法向人民法院提起民事诉讼”。国务院2012年颁布的《女职工劳动保护特别规定》第11条规定：“在劳动场所，用人单位应当预防和制止对女职工的性骚扰”。相较于《妇女权益保障法》和《女职工劳动保护特别规定》从女性权益保护及救济途径的角度为遭受性骚扰的妇女提供法律保障，《民法典（草案）》将“性骚扰”安排在人格权编当中，强调了性骚扰对于妇女的权利侵害，也增加了对于预防和制止性骚扰更为具体的规定。《民法典（草案）》当中规定了民事责任及用人单位的义务。草案第1010条规定：“违背他人意愿，以言语、行为等方式对他人实施性骚扰的，受害人有权依法请求行为人承担民事责任。机关、企业、学校等单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施，防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰。”《民法典（草案）》对于性骚扰的规定有所发展，主要表现在如下几点。一是对性骚扰的规制不再限于劳动场所和性别，突破了《妇女权益保障法》及《女职工劳动保护特别规定》中保护遭受性骚扰的妇女的规定，使得男性也可以成为法律意义上的性骚扰受害者。 二是明确了以言语、行为等实施性骚扰的方式，扩大了传统观念中对于性骚扰会产生身体接触的认识，对于短信、邮件等性骚扰方式会起到规制作用。三是规定了机关、企业、学校等单位针对防止性骚扰应当采取的措施，这实际上扩大了禁止性骚扰的场合，对于禁止各种类型的工作场所性骚扰，乃至发生在校园的性骚扰都会产生积极作用。四是对“利用职权、从属关系等实施性骚扰”的规定，实际上包含了对“交换型性骚扰”的认定，即性骚扰受害者因遭受性骚扰而获得工作上的实质利益或因拒绝被性骚扰而面临工作的不利都不影响性骚扰行为的成立。这实际上符合现实中性骚扰出现的普遍情况，为工作场所中性骚扰的认定提供了更广义的法律依据。《民法典》在人格权编对性骚扰问题进行规定，一定程度上可以解决性骚扰立案难的困境，鼓励受害人勇敢维权，不论是对于相关立法、政策的完善和出台，还是促进转变传统观念，提升性别平等理念都具有积极意义。

　　2.推进法律法规的地方配套实施

　　在地方层面，《妇女权益保障法》于2005年修订后，各省、直辖市和自治区陆续修订妇女权益保障法实施办法。31个省份的配套法规修订后都增加了关于禁止性骚扰的规定，其中29个省份涉及工作场所的性骚扰。其中至少有13个省（直辖市、自治区）的实施办法对性骚扰有所界定，如广东省、北京市、辽宁省等对性骚扰行为有具体界定，包括违反/违背妇女意志，以带有性内容或者与性有关的行为、语言、文字、图片、图像、电子信息、肢体行为等形式。另有至少19个省、直辖市、自治区规定了用人单位的责任，如受到性骚扰的妇女有权向当事人所在单位和公安机关投诉，向当事人所在单位投诉的，单位应当及时干预、制止；向公安机关投诉的，公安机关应当及时受理并依法处理。2007年修订的《四川省〈中华人民共和国妇女权益保障法〉实施办法》规定：“在工作场所发生对妇女实施的性骚扰，造成妇女身体、精神、名誉损害，单位或者雇主有过错的，应当依法承担相应的民事赔偿责任”。这种突破性立法有助于警戒并督促用人单位履行此项义务，为之后国家立法确认用人单位预防和制止性骚扰义务奠定了基础。

　　此外，近年来，部分省市以地方妇女权益保障条例的形式对妇女权益保障法实施办法做出修正。例如，《天津市妇女权益保障条例》第40条强调受理性骚扰投诉的“单位和部门应当做出处理”。《河北省妇女权益保障条例》规定，国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织，应当采取措施预防和制止针对女职工的性骚扰；受害女职工有权向所在单位、公安机关及相关部门报告，受理的单位和部门应当作出处理；国家机关、社会团体及其工作人员接到性骚扰报告不予处理的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；对构成犯罪的，依法追究刑事责任。《江苏省妇女权益保障条例》第43条规定：“禁止以具有性内容或者与性有关的语言、文字、图像、声音、肢体动作等形式对妇女实施性骚扰。学校、用人单位和公共场所管理单位等应当通过建立适当的环境、制定必要的调查投诉制度等措施，预防和制止对妇女的性骚扰。受害妇女有权向学校、用人单位、公共场所管理单位和有关部门投诉或者向人民法院起诉。”2019年修订的《宁夏回族自治区妇女权益保障条例》在人身权利部分增加了对于性骚扰的规定，即禁止以与性有关的语言、文字、图像、肢体动作等方式对妇女实施性骚扰；用人单位应当采取有效措施，预防和制止工作人员或者其他人员利用职权、从属关系和其他便利条件对妇女实施性骚扰。

　　国务院2012年颁布实施《女职工劳动保护特别规定》之后，一些省级政府开始着手制定或修改具体实施办法。截至2020年2月底，共有2个省级人大常委会和12个省级政府出台了相关法规、规章，还有较大的市也出台了政府规章，对《女职工劳动保护特别规定》加以细化。

　　山西省和福建省的《女职工劳动保护条例》皆由省人大常委会制定，是地方性法规，位阶高于政府规章。山西省的条例与河北省的政府规章将预防和制止对女职工的性骚扰明确为用人单位应当履行义务之一。安徽省、广东省、福建省、浙江省和陕西省的政府规章强调用人单位应当结合本单位特点，采取预防和制止性骚扰的措施，在处理程序方面明确用人单位应当及时处理投诉，并保护女职工的个人隐私。江西省的政府规章只是要求用人单位在女职工受到性骚扰时向有关部门报告，而没有要求用人单位进行处理。值得注意的是，《宁夏回族自治区女职工劳动保护办法》并未涉及性骚扰。其余省份尚未出台与《女职工劳动保护特别规定》相配套的规定。

　　湖南省2019年11月通过的《湖南省女职工劳动保护特别规定》，第16条规定：在劳动场所，用人单位应当预防和制止对女职工的性骚扰；女职工在劳动场所受到性骚扰，向用人单位反映或者投诉的，用人单位应当及时妥善处理或者移送有关机关处理；向公安机关报案或者向人民法院提起民事诉讼的，用人单位应当给予支持；有关单位在处理对女职工的性骚扰事件时，应当依法保护女职工的个人隐私。

　　2012年6月28日深圳市第五届人民代表大会常务委员会通过的《深圳经济特区性别平等促进条例》是全国首个促进性别平等的地方性专门立法。该条例规定设立促进性别平等的工作机构（第7条），明确了工作目标和职责；将防治工作场所性骚扰作为性别平等机构的一项重要工作职能，规定市性别平等促进工作机构应当定期发布反性骚扰行为指南，指导国家机关、企业事业单位、社会团体以及其他组织预防、制止性骚扰（第22条）；规定了用人单位防治性骚扰的义务，同时界定了交换型性骚扰定义，即违背他人意愿，利用职务、雇佣或者其他便利条件，明示或者暗示使用具有性内容或者与性有关的行为、语言、文字、图像，电子信息等形式，作为录用、晋升、报酬、奖励等利益交换条件（第23条）；对救济途径和法律责任作了具体规定（第29条）。《深圳经济特区性别平等促进条例》不仅在增强反性骚扰可操作性方面作出了开创性尝试，而且改变了单性别保护立法模式，不分性别地保护所有性骚扰受害人。

　　（三）多方参与工作场所性骚扰防治机制建设

　　1.制定预防和制止工作场所性骚扰具体方案

　　全国总工会和全国妇联长期高度关注女职工劳动保护并开展企业性别平等机制建设的调研。2019年妇女节前夕，中华全国总工会发布了《促进工作场所性别平等指导手册》，该手册将“预防和制止职场暴力和性骚扰”作为促进工作场所性别平等的重要环节，对目前关于性骚扰的法律规定、性骚扰的界定等进行了系统的解读，并提出建立合理的预防、投诉、处置等制度措施，以预防和制止工作场所暴力和性骚扰。2020年3月，中华全国总工会发布的《消除工作场所性骚扰指导手册》对性骚扰和工作场所性骚扰进行了明确定义，为实践中判定性骚扰行为提供了依据。性骚扰行为包括三个关键要素，分别是不受欢迎的行为、与性有关的行为、理性的人会预期到这种行为可能使人感到被冒犯、侮辱或威胁。“工作场所性骚扰”是在工作过程中发生的，与工作有关或由工作产生的性骚扰行为。此外，《消除工作场所性骚扰行为指导手册》围绕用人单位、职工、工会参与和促进预防和制止工作场所性骚扰提供了详细的方案指导。其中，指导用人单位通过包括确立方案、建立健全制度、宣传教育等在内的6个基本预防环节以及受理投诉、调查、处理这3个制止环节预防和制止工作场所性骚扰。各级工会应当加强源头参与，积极推动和参与法律政策的制定、工作场所性骚扰状况的调查以及监督企业建立预防和制止性骚扰的制度机制；要参与并监督企业机制的实施；为工作场所性骚扰受害者维权提供支持，并为职工和知情者应对可能存在的性骚扰提供了专业的法律指导。全国妇联通过立法提案促进关于禁止性骚扰的立法，并通过设立“妇女维权专项法律援助基金”、妇女维权热线等方式，支持妇女依法维权。2019年，深圳市妇联开始探索建立反性骚扰工作机制，并计划发布《深圳市反性骚扰指南》，在高校建立反性骚扰工作试点。

　　2.加强对性骚扰受害者的司法保护

　　尽管《妇女权益保障法》规定了遭受性骚扰的妇女“有权向单位和有关机关投诉”，也规定了性骚扰受害者可以依法向人民法院提起民事诉讼，但是由于诉讼法中没有把性骚扰案件列为受案范围，“性骚扰”并没有被列入诉讼案由，造成了这类案件面临法院受理的困难。为了回应性骚扰案件面临的这一问题，2018年12月最高人民法院在《民事案件案由规定》中增加了“性骚扰损害责任纠纷”这一新案由。性骚扰受害者可以依据这一案由向法院提起诉讼，为性骚扰受害者寻求司法保护提供了便利。随后，女社工诉刘某性骚扰损害责任纠纷一案成为第一例以“性骚扰损害责任纠纷”为案由得到受理并胜诉的案件。2019年6月11日，法院作出判决认定被告的行为“构成了对原告的性骚扰”，判决被告向原告当面赔礼道歉。判决中对性骚扰进行了界定，“性骚扰是指违背对方意志，实施带有性暗示的言语动作，给对方带来身体和精神上的伤害”。尽管法官没有支持雇主承担连带赔偿责任，建议原告基于劳动关系另案讼争，但判决书中对性骚扰的界定无疑会对以后的性骚扰案件的司法审判提供借鉴意义。

　　三、问题和挑战

　　（一）工作场所性骚扰防治的法律规范体系有待完善

　　首先，当前的法律法规对性骚扰的概念及分类等内容未作明确规定。目前法律法规对于性骚扰的规定分布于《民法典（草案）》《妇女权益保障法》《女职工劳动保护特别规定》当中，导致目前禁止性骚扰的法律规定的规范性、系统性、可执行性存在欠缺。《民法典（草案）》在防治性骚扰的规定强调“防止和制止利用职权、从属关系等实施性骚扰”，遗漏了对常见的敌意环境型性骚扰的规定。性骚扰概念的不明确导致其与《治安管理处罚法》中的“猥亵”行为以及《刑法》中的“强制猥亵、侮辱罪”可能存在竞合，使得“性骚扰”规范条款难以全面发挥作用。这种原则性的规定会削弱公众对性骚扰的认知程度，不利于形成禁止性骚扰的良好观念，而且可能会导致在未来的司法实践中出现难以认定的问题，进而造成性骚扰受害者无法获得司法救济。

　　其次，法律法规对于用人单位预防和制止性骚扰的义务规定不具体。《女职工劳动保护特别规定》规定用人单位应当在劳动场所预防和制止对女职工的性骚扰，但是对于用人单位应该采取哪些预防和制止性骚扰的措施没有具体规定。《民法典（草案）》中对于用人单位应当采取合理的预防、受理投诉、调查处置等措施的规定仍然过于粗略，相应的配套法律也缺乏对于预防、受理和调查处置环节的明确要求。

　　再次，我国目前尚没有专门调整工作场所性骚扰雇主责任的规定。《妇女权益保障法》《女职工劳动保护特别规定》《民法典（草案）》虽然先后明确和强调了雇主在防止性骚扰方面应当采取的措施，但对于雇主未履行措施的责任以及在性骚扰案件中的责任未作规定。《侵权责任法》第34条以及最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第8条、第9条涉及的雇主责任主要针对其员工在“执行工作任务”或“执行职务、从事雇佣活动”过程中致人损害的情形。这与工作场所性骚扰情形下的雇主责任存在明显差异，其一，单位员工对其他员工实施的性骚扰行为很难解释为执行工作任务；其二，受害者除了遭受来自本单位员工的性骚扰外，还有可能遭受顾客或者非单位员工的性骚扰，此时上述规定中的雇主责任并不适用，导致性骚扰案件中难以对防治不力的雇主追究其民事责任。我国的有些省份对工作场所性骚扰雇主责任问题做了有益尝试，如福建省规定：“用人单位应当采取措施预防工作场所的性骚扰，有性骚扰情形发生时，应当及时处理”，“违反本办法第二十五条第三款规定，用人单位应当按照有关规定承担相应责任”。四川省规定：“在工作场所发生对妇女实施的性骚扰，造成妇女身体、精神、民誉损害，单位或者雇主有过错的，应当依法承担相应的民事赔偿责任”。但上述规定均为地方性法规，效力不及法律，适用受地域限制。

　　（二）工作场所性骚扰防治的统筹协调机制需加强

　　工作场所性骚扰防治工作上存在各方主体模糊、统筹协作不够问题。首先，工作场所性骚扰防治机制的总体要求不明确。妇女儿童工作委员会、妇联、工会、劳动保障部门以及其他各部门行政机关从政策指导、司法保护、行政保护、劳动监察等不同角度开展性骚扰防治工作，缺乏纲领性的指导思想、基本原则和工作目标。对于目前已有的关于用人单位依照法律采取的预防、受理、调查等措施的情况，缺乏监督实施的主体，导致防治性骚扰的法律政策落实不严。

　　其次，各部门之间对于防治性骚扰的认识、工作方法及机构职能的不同导致了现实中各部门统筹协作不够。目前妇联及工会在探索建立反性骚扰工作机制方面做了大量探索和基础研究，而反性骚扰工作机制的推动建立还需要政府各部门更为紧密的协作与配合。

　　（三）工作场所性骚扰防治中用人单位的动力不足

　　实践中，用人单位在防治工作场所性骚扰方面的工作明显不足。对于工作场所性骚扰而言，用人单位因其提供的工作场所以及具备的内部职权关系具有天然的预防和制止性骚扰的“第一场所”的优势。就目前而言，用人单位的“第一场所”的优势和义务未能得到发挥和履行。

　　首先，用人单位缺乏性别意识及保障妇女权益的意识，这是用人单位怠于推进性骚扰防治工作的内部因素。由于性别意识的缺乏，用人单位在生产、经营当中秉持企业利润最大化的惯性思维，忽视工作当中的性别平等政策。鉴于认为对性骚扰事件的处理会扰乱内部秩序、造成管理混乱、影响企业形象等原因，一些用人单位对发生在工作场所的性骚扰事件讳莫如深，忽视了加强管理和事先预防有助于提高工作的效率。其次，用人单位执行防治性骚扰政策的制度基础存在差别，在工作场所性骚扰防治机制的建设上面临现实的困难。与大部分事业单位、国家机关和国有企业具备充沛和完善的行政资源和职业团体的总体制度基础相比，大量中小企业存在防治性骚扰制度基础不足和资源短缺的问题。最后，法律政策缺乏对用人单位的监督和激励措施，导致用人单位缺乏履行性骚扰防治义务的外部动力。

　　四、对策与建议

　　（一）完善工作场所性骚扰防治的法律规范体系

　　针对妇女所受到的包括性骚扰在内的暴力行为，《行动纲领》中明确建议各国政府提倡和推行积极的包含性别意识的政策和方案，通过和执行消除和预防对妇女的暴力行为的立法，并应为受侵害妇女提供向司法机关申诉以及得到公正及有效的补救渠道。

　　就我国目前的防治工作场所性骚扰的法律规范体系而言，应当完善对于性骚扰定义、判定和法律责任的立法规定，为预防和制止性骚扰提供充分的法律基础。在《妇女权益保障法》第四章“劳动与社会保障权益”中完善工作场所性骚扰的概念、分类、防治义务、法律责任（包括个人责任和雇主责任）等内容。应在立法上把性骚扰明确分为交换型性骚扰和敌意工作环境型的性骚扰；明确性骚扰是不受欢迎的、与性有关的言辞与行为，是性别歧视的一种形式，是基于性别的暴力。性骚扰的判定标准是理性的人会预期到这种行为可能使人感到被冒犯、侮辱或威胁。

　　应在法律中明确雇主的防治义务，明确规定雇主应当出台工作场所性骚扰防治措施和机制。雇主的义务分为事前预防和事后救济义务两个方面。事前预防义务应当主要包括订立并公示性骚扰防治对策及投诉处理规定，并制定长期的、公开的性骚扰防治政策宣传和培训。事后救济义务主要包括成立专门机构或指定专门人员，负责性骚扰的投诉和处理；发现性骚扰行为时，应当采取纠正与补救措施；对性骚扰投诉保密，并保护性骚扰投诉人免于遭受打击报复等。

　　应完善对法律责任的规定，建议对用人单位的防治责任、处置责任和举证责任做出具体规定，并与当前法律规定的民事责任和行政责任良好衔接，明确主管机关对用人单位具体的处罚措施。首先，从立法的高度突出雇主责任机制在防治工作场所性骚扰制度构建中的位置。如前所述，雇主对工作场所和工作环境有直接的管控能力，在防治性骚扰方面，有能力采取事先预防和事后纠正双管齐下的措施。我国相关立法应当有明确的条文，规定雇主在反性骚扰方面的义务以及相应的法律责任。其次，应当区分不同情势下性骚扰发生时雇主责任的不同形态。依据性骚扰行为人的身份，以及给受害者工作条件造成的影响的程度，区分雇主责任形态。这比笼统地要求雇主承担责任无疑更为合理。再次，雇主责任机制的作用不仅在于追责，也在于教育和引导。国外的制度表明，在特定情形下，雇主设立的内部反性骚扰机制可以成为减轻或免除其责任的理由。这无疑鼓励雇主积极、主动地采取反性骚扰措施。我国在设计相关制度时也应当注重鼓励、引导雇主积极设立有效的内部反性骚扰机制。

　　（二）推动形成工作场所性骚扰防治的工作合力

　　《行动纲领》提出政府、雇主、工会等各相关机构应酌情制定旨在消除性骚扰的方案和程序。在工作场所性骚扰的预防与惩治工作当中，应当加强政府各部门及妇联、工会、劳动保障等部门的统筹协调。应通过出台政策指导性文件，确定工作场所性骚扰防治工作的总体要求、指导思想、基本原则和工作目标，明确各部门在构建和完善性骚扰防治机制当中的角色和分工。建议由政府倡导性骚扰防治工作，出台相应的工作办法，成立性骚扰防治专项工作组，由妇联协同工会组织推动具体的政策落实工作，促进其他各政府部门联动参与机制建设、方案设计、宣传教育、权益保护等各个环节，形成工作合力。

　　促进妇联和工会等组织积极参与国家和地方立法，推动出台预防和制止工作场所性骚扰的法律法规及政策。建议全国妇联及全国总工会发挥政治优势、组织优势和专业优势，联合发布预防和制止工作场所性骚扰的工作手册。明确用人单位在防治性骚扰问题上的具体法律义务和责任，加强妇联、工会组织和工商、人力资源和社会保障、劳动保障监察等部门的合作，开展性骚扰防治的宣传教育活动，促进用人单位制定并落实防治性骚扰的规章制度，建立健全工作场所性骚扰防治机制。

　　促进妇联、工会、劳动保障及政府部门为工作场所性骚扰受害者维权提供支持。畅通投诉渠道，为职工提供法律及性骚扰的专业咨询服务；协调和参与性骚扰投诉的调查处理工作；提供法律援助，协助取证，必要时督促用人单位建立专案调查组；支持、协助受害人用法律手段维权；在必要时为受害人提供心理疏导。

　　（三）发挥用人单位在性骚扰防治工作中的主动性

　　《行动纲领》特别强调了企业界采取综合措施预防和消除对妇女的暴力行为的重要性。在防治工作场所性骚扰的进程中，需要从企业性别意识、现实防治能力以及外部监督与激励三个方面发挥用人单位的作用。

　　将性别意识纳入企业决策和战略考虑，促进女性的生存发展是企业履行社会责任的重要举措。制定性别平等的企业社会责任标准，不仅可以提升企业的效率、凝聚力与核心竞争力，提高管理水平，还可以增强员工的获得感、荣誉感和归属感，聚拢人才，建立和谐的劳动关系。应当通过法律政策的引导，发布行业企业社会责任标准，促进性别意识在企业决策中的作用。组织相关机构通过现场培训或远程指导对用人单位的管理人员进行培训，管理人员的性别平等意识及能力的提升是企业承担社会责任以促进性骚扰防治的前提。

　　在用人单位的现实防治能力建设方面，发挥政府的主导作用，建议政府组织妇联、工会等工作机构，出台用人单位防治工作场所性骚扰方案，相应地方各级妇联和工会指导企业性骚扰防治机制建设。提供关于性骚扰防治政策的书面指导，对于规模较小的中小企业，协助制定防治性骚扰章程，适当简化用人单位内部的调查环节，用人单位接到关于性骚扰的投诉或进行初步的事实调查之后，由劳动监察保障或工会等组织作为外部顾问展开调查。

　　健全相关部门对用人单位防治性骚扰的指导和监督评价机制。应明确工会和妇联的监督作用，协助用人单位健全实施监测制度，包括监测指标、监测时间、改进措施等。依据检测标准及时评估、反馈，发现问题，分析原因，及时解决。积极做好总结、存档和宣传、教育和培训工作。参与用人单位对工作场所性骚扰投诉或举报的处理过程，发现其中存在任何问题，均应及时提出改正建议。联合其他相关部门开展防治性骚扰专项活动，对用人单位的防治性骚扰机制构建进行评价，建立正面清单，对主动积极防治性骚扰的企业予以公布，扩大社会示范性，对于预防不利、包庇保护的用人单位进行约谈、批评、督促整改。

　　(刘小楠，中国政法大学人权研究院教授，法学博士；黄周正，中国政法大学人权研究院博士生。)

　　（责任编辑  陆海娜）