内容提要：全球已经有至少57个国家制定实施了78期国家人权行动计划，国际社会对这些计划的评价直接影响着各国的国际人权形象和未来计划的走向。从联合国人权理事会普遍定期审议机制的相关报告中可以区分出国际社会对不同国家制定和实施国家人权行动计划的三类评价，分别为表示客观关注的“注意性评价”，表示欣赏或鼓励的“赞扬性评价”，以及表示期待进一步落实或加以改进完善的“期望性评价”，三类评价的数量大体呈现出1∶4∶2的结构。从地域来看，亚洲国家受到的关注最多，欧洲和非洲次之，美洲较少。中国制定和实施国家人权行动计划的情况已经引起广泛关注，未来应继续保持这种方式的稳健性和连贯性，并强化对实施机制的完善，统筹人权行动计划的对外和对内功能，促进中国人权事业的持续发展。

　　关键词：国家人权行动计划  普遍定期审议  人权外交

　　通过国家人权行动计划来统筹推进本国的人权事业发展，已经成为全球广泛认可的常规性做法。中国自2009年以来先后制定了三期《国家人权行动计划》，前两期已经完成并进行了终期评估，第三期正在实施过程中，到2020年底将最终完成。作为国家的人权政策规划或人权基础设施，行动计划不仅在促进国内人权发展上具有重要作用，而且，也能够在国际人权舞台上为制定国树立保障人权的形象加分。事实上，对外政策宣示功能本身就是很多国家在制定行动计划时的重要动机之一。那么，这些计划到底是否在国际社会引起了所预期的反响，国际社会对各国制定和实施人权行动计划整体持什么态度，尚未看到国内外学术界对此有详细研究。本文以制定了行动计划的国家在三轮普遍定期审议中其他国家针对这些人权行动计划的相关评价为基础，分析和归纳国际社会对行动计划的具体态度，也为中国客观评价已经制定的计划以及制定新的计划提供参考。

　　一、全球制定国家人权行动计划的总体情况

　　制定和实施国家人权行动计划是1993年在维也纳召开的世界人权大会向各国发出的倡议。此后，不断有国家以人权行动计划的形式来系统推进本国的人权发展。从联合国人权事务高级专员办公室网站来看，已经有39个国家制定了51期国家人权行动计划。此外，从各国参加普遍定期审议的国家报告中进行地毯式搜索分析，还新发现了18个国家制定的27期人权行动计划。所以，到目前为止，全世界至少有57个国家共制定了78期国家人权行动计划。考虑到部分国家尚未参加第三轮普遍定期审议，或者在普遍定期审议中没有将人权行动计划的内容进行展现，所以，实际制定国家以及计划期数，应当会略大于上述规模。

　　如果将这些国家按照地理位置所属大洲进行分类，则有表1。
 
　　表1 制定和实施国家人权行动计划的国家及计划制定（覆盖）时间

 　　从各国制定和实施人权行动计划的时间来看，大致可以区分为三个时期，分别为探索期（1994—2000年）、平稳期（2001—2010年）和“跃升期”（2011年以来）。详细解读各国参加联合国普遍定期审议的国家报告可以发现，普遍定期审议机制对各国通过制定和实施国家人权行动计划来改变本国人权状态，吸纳和落实国际社会的人权建议，具有显著推进作用。

　　二、从普遍定期审议看国际社会对人权行动计划的三类评价

　　普遍定期审议（UPR）是一个由联合国人权理事会主持并由国家主导的程序，涉及对所有联合国成员国的人权记录进行审议，每个国家借此机会公开其为改善国内人权状态而采取的行动及其履行人权义务的情况。每轮审议周期为四年半，工作组每年召开三次为期两周的会议，即每轮审议周期内共召开14次会议。从2008年启动该机制到现在，共进行了三轮普遍定期审议，其中，2008到2011年进行了第一轮审议，2012到2016年进行了第二轮审议，第三轮审议从2017年开始，将于2021年结束。

　　从联合国人权理事会的网站上来看，与普遍定期审议相关的报告或资料主要包括四种，一是“国家报告”，即受审议国向机制提交的介绍本国人权保障和人权进展情况的报告；二是“联合国信息汇编”，主要是条约机构、特别程序报告中所载信息，其中包括受审议国家的意见和见解，由人权高专办汇编成报告的其他联合国相关正式文件；三是“利益攸关方材料概述”，主要是非政府组织、国家人权机构、人权维护者、学术机构、区域机构、民间社会代表等提交的与受审议国人权状态相关的资料，由人权高专办加以汇总；四是“工作组报告”，主要介绍该国参加审议的情况，其中包括其他国家对本国的互动评议情况，以及本国的回应。

　　本项研究所聚焦的“国际社会对人权行动计划的评价”主要集中在“工作组报告”中。2020年3月至5月，笔者对所有已经制定了国家人权行动计划的57个国家参加三轮普遍定期审议的情况进行了详细阅读，将直接涉及国家人权行动计划的评价进行了析出和内容分析，从而能够梳理出下述基本情况及得出相关判断。

　　从相关国家的评议内容看，可以区分出三种不同的态度。第一，注意到了某国制定和实施了某项人权行动计划，用的是比较中性的词汇，比如“注意到”“承认”“强调了”等，表达的是发表评议的国家对受审议国制定和实施国家人权行动计划的客观关注，没有明显的表扬或批评的意思表示，本文用“注意性评价”来统称此类内容。第二，对某国制定和实施某项人权行动计划表示肯定和赞赏，用的是明显具有褒义的词汇，比如“赞赏”“满意”“高兴”“欢迎”“祝贺”“欣见”“肯定”等用语，或者具体指出该国比较欣赏的行动计划中的详细内容，本文用“赞赏性评价”来表示此类内容。第三，对某国实施某项人权行动计划提出进一步的期望，或是具体建议，或是对某些具体事项或权利的关切，或是要求公开某些方面的做法，或是呼吁国际社会给予支持等，用的常见词汇比如“希望”“督促”“鼓励”“建议”“提请”“询问”“关切”“呼吁”等，这类建议通常主要出现在工作组报告的“结论或建议”部分，本文用“期望性评价”来统称此类内容。

　　三、以大洲为单位看三类评价的分布情况

　　（一）制定人权行动计划的亚洲国家受评议的情况

　　亚洲共有17国制定了26期国家人权行动计划，是制定行动计划最为活跃的大洲。按照上述评价标准，对这些亚洲国家在普遍定期审议中的相关评议进行梳理、分析和归类，可以归纳出表2。需要说明的是：（1）三类评价栏中的起始数字表示持该类态度的评价次数；（2）表格中的国家名称后加的数字，表示该国曾表达类似态度或评价的次数，这主要是由于普遍定期审议已经有三轮，同一国家有可能在不同轮次中对某国表达类似的评价，比如柬埔寨在第二轮、第三轮均对中国实施国家人权行动计划表达过建议或鼓励，则其背后标有数字2；（3）如果评议国对受审议国的评价中有两层含义，则在不同态度栏中，分别计数，比如既表达了肯定，又表达了在某些方面的期望，则分别记在对应两栏中；（4）表中各类态度未区分受审议国在不同轮次的普遍定期审议情况；（5）表中标有的“——”表示未发现其他国家对该国制定和实施人权行动计划作出评议，或者联合国人权高专办网尚未登出该国制定行动计划后的普遍定期审议工作组报告。本文中的后续表格均为此种处理办法。

　　表2 亚洲不同国家的人权行动计划受其他国家关注的情况
 

　　从表2可以看出三类评价的分布情况如下：（1）亚洲17国共得到320条评价，平均每个国家受到关注18.8次。如果不考虑没有评价的一个国家（巴基斯坦），制定行动计划的国家平均受关注20次。（2）在三类评价中，“注意性评价”53次，“赞赏性评价”171次，“期望性评价”96次。如果将三类评价数整体按照100来算，则三者的比约为17：53：30。（3）如果将受到评价20次及以上的国家视为“高关注国家”（下同），则有7国属于此列，分别为：斯里兰卡（43次）、印度尼西亚（37次）、中国（32次）、约旦（29次）、黎巴嫩（28次）、阿塞拜疆（26次）、韩国（20次），占总体国家数量的41.2%。

　　（二）制定行动计划的欧洲国家受评议的情况

　　欧洲共有11国制定了14期国家人权行动计划，从这些国家参加普遍定期审议时其他国的评价内容，可以归纳总结出表3。

　　表3 欧洲不同国家的人权行动计划受其他国家关注的情况

　　从表3可以看出：（1）欧洲11国共得到117条评价，平均每个国家受到关注10.6次。这远低于亚洲国家受关注程度的平均数。如果去除6个没有评价的国家，其余5国平均每个国家受关注23.4次，该数字高于亚洲国家。（2）在不同种类的评价中，“注意性评价”15次，“赞赏性评价”68次，“期望性评价”34次，如果按照整体评议数为100来计算，三者的比约为13：58：29。（3）高关注国家包括3国：芬兰（33次）、摩尔多瓦（31次）、瑞典（21次），占到了总体国家数量的27.3%，从该数值看，欧洲制定行动计划受到的关注度低于亚洲国家。

　　（三）制定行动计划的美洲国家受评议的情况

　　美洲共有12国制定了18期国家人权行动计划本文将南北美洲合并加以考虑和分析。，从这些国家参加普遍定期审议时受到的相关评价，可以总结出表4。
 
　　表4 美洲不同国家的人权行动计划受其他国家关注的情况
 

 
　　从表4可以看出：第一，美洲12国共得到102条评价，平均每个国家受到关注8.5次，低于亚洲、欧洲国家关注程度的平均数。如果去除3个没有评价的国家，其余9国平均每个国家受关注11.3次，远低于欧洲和亚洲国家。

　　第二，在三类评价中，“注意性评价”14次，“赞赏性评价”57次，“期望性评价”31次。如果将整体视为100的话，三者的比约为14∶56∶30，可以看出，在三者比例上，美洲国家与亚洲、欧洲国家情况接近，持“赞赏性：态度次数远大于“注意性”和“期望性”评价，同时，表达建议或关切的期望性评价也占到了不到三分之一。

　　第三，高关注国家包括墨西哥（29次）、洪都拉斯（23次），共2个国家，占到了整体数量的16.7%。

　　（四）制定行动计划的大洋洲国家受评议的情况

　　大洋洲共有3个国家制定了国家人权行动计划，从这些国家参加普遍定期审议时各国的评价，可以总结出表5。

　　表5 大洋洲不同国家的人权行动计划受其他国家关注的情况

 
　　从表5可以看出：（1）3个大洋洲国家共得到49条评价，平均每个国家受到关注16.3次。低于亚洲国家，高于欧洲和美洲国家关注程度的平均数。（2）在三类评价中，“注意性评价”2次，“赞赏性评价”33次，“期望性评价”14次。如果整体数按照100来加以折算，三者的比约为4∶67∶29。（3）高关注国家为图瓦卢（31次），占3国的33.3%。

　　（五）制定行动计划的非洲国家受评议的情况

　　非洲共有14国共制定了15期国家人权行动计划，按照这些国家参加普遍定期审议时各国的评价，可以总结出表6。

　　表6 非洲不同国家的人权行动计划受其他国家关注的情况
 

 
　　从上表可以看出：第一，14个非洲国家共得到152条评价，平均每个国家受到关注10.9次。如果去除7个没有评价意见的国家，则其余7国的受关注程度平均数为21.7。

　　第二，在不同种类的评价中，“注意性评价”21次，“赞赏性评价”92次，“期望性评价”39次。如果整体按照100来加以折算，则三者的比约为14∶60∶26。持“赞赏性”态度次数远大于“注意性”和“期望性”评价，占到了总体的60%。同时，表达关切的期望性评价占到了26%，该数字低于其他各洲。

　　第三，高关注国家为埃塞俄比亚（35次）、乌干达（24次）、索马里（23次）、利比里亚（20次），共4个国家，占整体的28.6%。

　　（六）对五大洲行动计划受评议情况的总体考察

　　如果将不同大洲的上述情况进行综合比较，则可以形成表7。

　　表7五大洲国家制定人权行动计划受到评议情况的横向比较
 

 　　比较分析表7的内容，我们可以看出：第一，亚洲国家制定和实施国家人权行动计划兴趣最浓厚，受到的关注也最多；在制定国家数、受到评议数、平均评议数、高评议国家数都位居首位；相对于欧洲、美洲和非洲，零评议国家占比较少。这些都能显示出亚洲备受关注的特点。

　　第二，欧洲和非洲国家的情况较其类似，都有14个国家制定了行动计划，平均评议数都略大于10，三类评价比、高评议国家数和零评议国家数都极其接近甚至相等。可以认为，这两个大洲是受到中等关注的大洲。

　　第三，美洲相对于亚、欧、非而言，制定计划的国家数、受到评议数、平均受评议数都较少，可以认为，美洲是受关注程度较低的大洲。同时，由于国家基数及特殊地理位置等原因，大洋洲是比较独特的洲，从平均受评议数来看，该洲受到的关注程度并不低，尤其是太平洋岛国图瓦卢受到高度关注。

　　第四，各个大洲三类评议比都显示出了惊人的类似，尤其表现为赞赏性的评价都超过了50%。由于大洋洲样本量较少，如果不予考虑的话，其他四大洲的赞赏性评价均处于53%至60%之间；同时，期望性评价也都处于26%至30%，非常接近。

　　第五，综合考虑亚欧美非四大洲的情况，可以从宏观上来说，处于具备了一定物质基础的发展中国家对制定和实施国家人权行动计划的兴趣最浓，得到的关注程度也最高。相对而言，发达国家制定行动计划受到的关注程度要低于发展中国家；同时，对于比较落后的国家，由于往往会有其他更为引人注目的人权问题或难题，制定和实施人权行动计划往往并不会得到大量的关注，这种现象在非洲比较显著。

　　四、以国家为单位看三类评价的分布情况

　　如果不考虑地理意义上的洲属，将制定行动计划国家受到的关注性评价数量进行排列，则形成表8这一排列。

　　表8 以国家为单位看国际社会对人权行动计划的三类评议情况
 

 　　就表8中的数据而言，可以看出如下现象：第一，从评议的总体情况来看，有评议记录的40国，共有“关注性”评价105次，“赞赏性”评价421次，“期望性”评价214次，各类评价合计740次，每个国家平均18.5次。这表明国家人权行动计划的制定和实施是国际社会普遍关注的人权政策事项。

　　第二，从三类评价的总体结构及内在意蕴来看，在三类评价中，最多的是“赞赏性”评价，为421次，占总体740次的56.9%。这表明制定和实施国家人权行动计划是被国际社会广泛认可的事项，这也在一定程度上回应了不同国家普遍将制定人权行动计划作为改善自身人权形象的手段的定位，其“外宣”功能比较显著。这也会促使更多意在改善自身国际人权形象的国家制定新的人权行动计划。其次，“期望性”评价共有214次，占总体的28.9%。这表明近三分之一的关注量集中在如何进一步落实的问题上，也表明制定了行动计划只是第一步，后续的执行落实也是国际社会普遍关注的事项。最后，“注意性”的评价有105次，占总体的14.2%。这种“注意到”表明评论国对行动计划的中立性关切，其内在的含义在一定程度上隐含着要进一步观察成效的意思。从总体看，“注意到”“赞赏性”和“期望性”评价的整体结构出现“1∶4∶2”的结构，即7条相关国家的评价中，就会有1个为注意到，4个表示赞赏，2个会关注未来实施情况。

　　第三，从三类评价在具体国家的分布来看，27个国家获得的“赞赏性”评价高于“期望性”评价，占总体40国的675%；4个国家获得的“赞赏性”评价与“期望性”评价持平，占10%；9个国家获得的“赞赏性”评价少于“期望性”评价，占225%。这表明，对于多数国家而言，制定行动计划更容易赢得国家社会的赞许，但同时，对一些国家而言，相对于赞许，国际社会对如何执行和实施国家人权行动计划更为关注。

　　需要特别指出的是，上表未包括没有评价的国家，这些国家具体为：巴基斯坦、拉脱维亚、挪威、立陶宛、希腊、乌克兰、英国、阿根廷、巴拉圭、智利、马拉维、南非、民主刚果、佛得角、毛里塔尼亚、布隆迪、坦桑尼亚，共计17国。之所以这些制定和实施了国家人权行动计划，但没有其他国家评价的记录，主要原因包括：（1）制定国家人权行动计划比较早，比如在上个世纪90年代和21世纪初制定，而定期普遍审议机制是伴随联合国大会于2006年3月15日通过的建立人权理事会的第60/251号决议而建立的，该决议授权人权理事会“在尊重所有国家的基础上，采取能够确保普遍和平等对待的方式，根据客观和可靠的信息，定期普遍审议每个国家履行人权义务和承诺的情况”普遍定期审议基本概况。2007年6月18日，继人权理事会首次会议的一年后，人权理事会的成员商定了其体制建设方案（A/HRC/RES/5/1），方案的重点之一是新的普遍定期审议机制。第一轮审议的周期为2008—2011年。这就导致了最早期制定行动计划的国家，其计划与普遍定期审议机制启动之间有较长的时间差，最长的可能会达到18年之久，所以，在普遍定期审议过程中，最早的一批人权行动计划已经不是重点关注的事项。（2）制定国家人权行动计划时间较晚，还没来得及在最近的普遍定期审议过程中进行介绍，由于第三轮普遍定期审议的时间周期为2017—2021年，有些国家还没有参加审议，有些参加了审议的国家的相关资料还没有在人权高专办网站上登出，这都会导致在上述统计和分析中缺乏相关评价纪录。（3）也有一些国家虽然制定和实施了国家人权行动计划，但并没有将人权行动计划作为本国主要的人权政策措施进行介绍，或者有其他更为引人注意的议题或政策吸引了其他国家的高度关注，从而淡化了人权行动计划在普遍定期审议过程中的受关注度。一般而言，只有受审议国家在其国家报告或在受审议环节中，对行动计划本身进行介绍，其他国家才会引起注意，并进行评价。从这个意义上讲，受关注程度与制定计划国家本身对计划的重视和介绍详细程度息息相关。

　　五、对提升中国国家人权行动计划的建议

　　对中国而言，总体受关注度在有评价记录的40个国家中列第5位，可以认为制定和实施人权行动计划受到了高度关注。考虑到中国所在的亚洲，是对人权行动计划比较偏好的地区，周边国家和国际社会都保持着较高的关注度，中国应继续严格执行第三期国家人权行动计划中的内容和要求，应在行动计划完成后按时发布评估报告，并启动第四期国家人权行动计划的制定工作。考虑到目前，只有墨西哥、印度尼西亚两个国家制定了四期人权行动计划，中国如果能够按期出台第四期人权行动计划，将有助于强化中国人权政策稳健和持续性强的特点，并表达中国政府保障人权态度的“一贯性”。如果从乐观的角度考虑，中国在制定和实施国家人权行动计划的经验积累方面，甚至有望成为与“扶贫”类似的“人权改善亮点”。

　　同时，一个应当引起高度关注的现象是，多数国家都是“赞赏性评价”高于“期望性评价”，但中国却是“赞赏性”低于“期望性”评价，二者为11∶15，中国也是受关注程度排名前20的国家中，唯一呈现“期望”大于“赞赏”状况的国家。相关的期望性意见主要包括：列出进展指标以强化实施措施、进一步加强计划实施以及对实施状况的评估、加强人权的国际合作、加强民间社会对计划评估的参与、进一步采取推进计划的渐进措施、加强涉及少数民族及其他弱势群体的项目的实施力度、强化人权教育和培训等。这表明国际社会在认可中国制定和实施人权行动计划的同时，高度关注中国如何去执行和落实人权行动计划。这就要求我们不仅要在制定人权行动计划、确保计划的连续性和稳定性等方面加强，还要加强国家人权行动计划的实施机制，确保各项政策能够落地；应在日后的国际人权交流场合，对如何确保计划实施进行更多介绍，包括实施中遇到的难点以及如何克服这些难点。这些举措有助于提升我国在人权行动计划国际传播方面的可信度，全面优化我国在国际人权领域的国家形象。

　　可以预测的是，一个国家在首次制定和实施人权行动计划时，受到的关注最多，随着计划制定期数的增多，如果没有特殊的环境或议题带动，制定人权行动计划本身受到的国际关注度可能会呈现下降趋势，但如果由于受关注度下降就放弃这种形式，则可能会引发负面的评价。这种态势要求我们，要综合平衡人权行动计划的对外、对内功能，要逐渐加强其在国内改善人权的功能，适度降低它对于改善国际人权外交的预期。同时，全球对人权行动计划的关注，从长期看，将由关注“制定”逐步转移为关注“实施”。如果我们能够先行在“实施”上不断完善机制，总结经验，将不仅有助于中国人权事业的实质性推进，也将有可能成为未来国际人权外交的“新亮点”。

　　（许尧，南开大学人权研究中心（国家人权教育与培训基地）、南开大学周恩来政府管理学院副研究员，管理学博士。）