内容提要：造成贫困的原因可以分为整体性原因、结构性原因、条件性原因和个体性原因。改革开放以来，中国调整了反贫困战略，针对上述四类贫困采取对应的减贫措施，取得了显著的成就。全面建成小康社会后，中国需要对反贫困战略作出适时调整：要适应国际环境的变化采取促进经济发展的政策，持续提升国家整体脱贫水平；政府需要继续采取积极措施消解结构性贫困、改变条件性贫困；政府在进一步完善社会救助制度的同时，可以将减少个体性贫困的工作更多地交由社会组织开展。

 

 

　　一、贫困的四类原因及其消解路径

　　贫困形成的原因具有复杂性和多元性，难以用单一维度或层次进行解释。里查德·皮特（Richard Peet）运用马克思主义理论，认为资本主义必然会产生不平等的社会结构，导致贫困现象的出现。如果不改变资本主义制度和生产方式，就不可能消除贫困。赫伯特·甘斯（Herbert J.Gans）从贫困功能主义出发，认为为维持社会的正常运转，某些群体必然需要承担较低级的工作，为社会变迁、经济发展付出代价，因此贫困发生具有客观性、必然性。相反，奥斯卡·刘易斯（Oscar Lewis）提出个体之所以陷入贫困，是由于个体在心理、家庭、态度等方面存在缺陷，没有能力或不愿意利用机会或变化改变现有的处境。苏珊·高奇汤姆森（Susan Gotsch Thomson）将个人因素和结构因素相结合，分析了亚拉巴马州的七个“黑带”县的贫困原因。伦纳德·比格利（Leonard Beeghley）根据美国贫困现状，从个体结构两个层次进行归因研究：从个体性因素看，贫困状况与失业、缺乏技能、性别、种族歧视等相关，而导致高贫困率的结构性因素包括阶级制度再生产、经济结构、种族和性别歧视制度化等。威姆·范·奥肖特（W. Van Oorschot）和洛克·哈尔曼（L. Halman）基于贫困成因是否可控和致贫因素是基于个人还是社会结构两个不同维度入手，提出四种类型的贫困成因：其一是贫困是由于个体行为或缺陷造成的，如懒惰、不道德等；其二为个人突发不幸导致的贫困；其三是贫困是社会排斥的结果，由社会中某些团体和政党的行为所控制的排斥而使某些群体陷入贫困之中；其四是社会发展，如市场经济发展、技术进步等过程中不可避免地会造成一部分群体陷入贫困。在西方已有的贫困理论基础上，基于20世纪90年代中国贫困问题，康晓光将贫困分为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困，将地域分布引发的贫困问题纳入贫困成因的讨论范畴。蔡昉从经济维度、能力维度入手，将贫困分为全面贫困、区域性贫困和边缘化贫困，指出从全面贫困到区域性贫困的过程，是中国农村在整体上处于较低的发展水平过渡到某些区域由于外在限制导致本地无法实现自发的经济增长过程。

　　分析中国的贫困状况，可以发现中国的贫困主要由四类原因产生，即整体性原因、结构性原因、条件性原因和个体性原因，它们分别对应着整体性贫困、结构性贫困、条件性贫困和个体性贫困（如图1所示）。

 

　　整体性贫困是指由于国家整体经济发展处于相对较低水平而使人民整体处于相对贫困状态，具有全面性和整体性。它需要通过国家整体的经济发展来降低和消除。

　　结构性贫困是指由于社会体制和制度原因所导致的贫困，它具有一定的必然性、普遍性和持续性。改变结构性贫困需要改变相应的社会体制和制度结构。

　　条件性贫困是指由于基本生存条件的相对恶劣所导致的贫困，它具有明显的地域性。改变条件性贫困的主要方式是在贫困地区开展基础设施建设，或将居民迁至更适宜居住的地区。

　　个体性贫困是指由个人原因导致的贫困，这些原因主要包括个人主动选择、被动遭遇困境、个人能力缺乏等。个体性贫困具有偶然性、特殊性和暂时性。对于不同类型的个体性贫困，需要政府采取不同的扶贫措施：对于个人主动选择贫困的生活方式的，需要运用制度方式加以激励或惩罚；对于个人被动遭遇困境的，需要通过各种补贴救济；对于个人能力缺乏的，则需要社会予以帮扶。

　　不同原因产生的贫困需要不同的方法来加以解决。但针对不同原因的减贫措施之间存在着既相互促进又相互制约的关系。一方面，降低整体性贫困会提高国家整体的经济实力，可为解决条件性贫困和个体性贫困提供所需的资源；条件性贫困和结构性贫困的降低也会推动整体性贫困的降低。另一方面，采用市场经济体制促进国家经济的整体发展，会产生由优胜劣汰的市场竞争所导致的贫富分化这样的结构性贫困；而采用计划经济体制通过优先发展重工业促进国家整体经济发展的战略，又会因城乡二元分隔等导致乡村的结构性贫困。反过来，将资金大量用于改善条件性贫困和个体性贫困，又可能减少降低整体性贫困的资源供给；而减少结构性贫困的措施，也可能给国家经济发展的动能带来某些负面的影响。因此，国家的扶贫战略要综合考虑不同维度的致贫原因，协调针对不同致贫原因的减贫措施。

　　旧中国面临的贫困主要包括三个维度。第一，由于帝国主义的掠夺和封建主义的阻碍，中国经济发展的整体水平很低，导致人民的整体性贫困；第二，旧中国的资本主义制度导致劳资的贫富两极分化，形成了劳动人民的结构性贫困；第三，由于缺乏社会保障和救济制度，使得个体无法抵御各种社会风险，造成大量个体性贫困。

　　针对旧中国的贫困状况，新中国建立和实施了计划经济体制，与其相应的反贫困战略主要包括三个维度。第一，通过集中发展城市工业带动经济发展，降低整体性贫困。1952-1978年间中国的经济总量水平按可比价格计算的社会总产值、工业总产值和国民收入的年均增长率，分别达到7.9%、8.2%、6.0%；工业投资达3，599.19亿元，新增固定资产达2，734.5亿元。按可比价格计算，1980年全国工业总产值达4，992亿元，比1952年的343.3亿元增长17.9倍。工业化发展在带来社会总产值提升的同时，也推动国民收入缓慢提升。第二，通过私有企业国有化、农业生产集体化等，实现经济资源的计划性分配和社会资源的行政化分配，降低贫富的结构性差距。1956年，中国农村普遍建立了高级农业合作社，由集体进行生产资料和产品的分配，力图实现所有农民共同富裕的目标。第三，通过对低收入人口的补助和福利措施，维持贫困人口的基本生存条件。1956年，《高级农业生产合作社示范章程》为老弱病残孤寡的社员进行基本生活保障；同时建立覆盖全民的低水平合作医疗制度，与赤脚医生、农村“保健站”相互“扶持”，有效减轻该阶段农村困难人口的看病压力。但这种战略的实施结果却并不尽如人意。其原因在于：一是经济资源的计划性分配虽然可以消灭由市场竞争导致的结构性贫困，但却由于经济发展驱动力的不足导致资源总量增长缓慢，人民的整体生活无法得到快速改善，国家整体性贫困无法消除。二是计划经济体制下户籍管理制度所形成的城乡二元结构，导致农村居民整体的结构性贫困。

　　改革开放以来，中国吸取以往反贫困实践的经验和教训，对反贫困战略作出了重大调整。针对四种类型的贫困，新的反贫困战略主要包括四个层面的措施。第一，通过经济资源的市场化分配，促进经济和社会资源总量的快速增长，降低社会整体的贫困程度。第二，通过社会资源的均等化分配，消解由市场经济体制运行导致的结构性贫困。第三，通过在贫困地区的基础设施建设，改变贫困地区的基本生存条件来扭转条件性贫困。第四，通过完善各种社会救济制度和精准帮扶措施，减少由被动遭遇、个人意愿或能力不足所导致的个体性贫困。

　　二、以经济发展降低整体性贫困

　　要消除国家整体性贫困，需要通过经济发展增加可分配资源的总量。改革开放以来，中国通过社会主义市场经济体制的确立和不断完善，不仅快速和连续增加了经济资源总量，而且通过向贫困地区和贫困人口倾斜的分配政策，将新增资源大比例地用于改善贫困人口生活状况。

　　（一）资源总量增长改变整体性贫困

　　党的十八大报告指出：“发展仍是解决中国所有问题的关键。只有推动经济持续健康发展，才能筑牢国家繁荣富强、人民幸福安康、社会和谐稳定的物质基础”。中国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，全面激发了社会发展活力，使社会经济总量大幅度提升，为改变整体性贫困奠定了坚实的基础。根据国家统计局2020年发布的统计公报，2019年全年国内生产总值达到990，865亿元，人均国内生产总值70，892元，国民总收入988，458亿元；2019年全年全部工业增加值317，109亿元；2019全年粮食产量66，384万吨，棉花产量589万吨，油料产量3，495万吨，糖料产量12，204万吨，茶叶产量280万吨，猪牛羊禽肉产量7，649万吨，牛奶产量3，201万吨，水产品产量6，450万吨；与经济发展相应，中国人民的整体生活水平大幅提升，2019年全年全国居民人均可支配收入30，733元，人均可支配收入中位数26，523元，人均消费支出21，559元，全国居民恩格尔系数为28.2%。联合国开发署发布的《人类发展指数报告》显示，中国的人类发展指数大幅提高，从1980年的0.423提高到2017年的0.752，逐步从低人类发展水平国家跃升至高人类发展水平国家。城市化水平的提升和经济结构的转型，不仅使人均可支配收入呈指数增加，而且使民众消费水平不断提高，国民生活不再受“温饱问题”的困扰，开始追求更高水平、更高质量的生活。

　　（二）增量资源倾斜分配降低贫困发生率

　　随着经济发展导致的资源总量的快速增加，不仅整体性贫困不断改善，而且国家也有了更多的资源来改善贫困地区和贫困人口的生活状况。2019年全年全国一般公共预算收入190，382亿元，全国一般公共预算支出238，874亿元。中国政府将新增资金大量用于扶贫减贫工作。1978年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》重点强调对中国西北、西南一些地区以及其他一些革命老根据地、偏远山区、少数民族地区和边境地区给予重点扶持。1982年国务院启动“三西”专项扶贫计划。1984年，《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》进一步提出解决贫困地区问题的重点是集中力量解决十几个连片贫困地区。1986年，中国划定了18个集中连片并确定了273个国家级贫困县。此后，中国政府先后制定和实施了《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等中长期扶贫规划。党的十八届五中全会提出了贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽的目标任务。

　　随着我国生产力水平总体上显著提高，政府资源配置能力增强，通过合理的资源倾斜，使贫困地区可利用的经济资源增加，优化经济结构和推动产业转型，降低当地贫困发生率。2019年，中国农村贫困人口（按照2010年贫困标准）已由1978年的7.7亿人减少至551万人，农村贫困发生率由1978年的97.5%下降至0.6%。

　　三、以社会改革降低结构性贫困

　　结构性贫困需要通过一系列社会性变革来降低。中国通过改革收入分配结构降低结构性收入贫困，通过建立社会保障性制度降低结构性社会贫困，通过统筹城乡发展和公共服务降低结构性农村贫困，通过普及义务教育降低结构性文化贫困。

　　（一）改革收入分配结构，降低结构性收入贫困

　　在市场经济体制下，收入分配差距的不断拉大，导致发展成果无法实现公平分配，由此导致结构性的收入贫困人口。为了缩小收入的结构性差距，国家“十三五”规划纲要提出，要“正确处理公平和效率关系，坚持居民收入增长和经济增长同步、劳动报酬提高和劳动生产率提高同步，持续增加城乡居民收入，规范初次分配，加大再分配调节力度，调整优化国民收入分配格局，努力缩小全社会收入差距”。十九大报告进一步强调要促进收入分配更合理、更有序，缩小收入分配差距，“鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”。根据国家统计局公布的数据，2019年按全国居民五等份收入分组，低收入组人均可支配收入7，380元，中间偏下收入组人均可支配收入15，777元，中间收入组人均可支配收入25，035元，中间偏上收入组人均可支配收入39，230元，高收入组人均可支配收入76，401元。全国农民工人均月收入3，962元，比上年增长6.5%。从数据上看，借助税收、财政转移支付等二次分配手段，通过对扶贫标准和最低工资标准、税收起征点等动态调整，弥补了由市场经济所引发的收入差距悬殊，加快收入提高速度和增加低收入群体可支配收入，使其抵御外来风险的能力增强。

　　（二）建立和完善社会保障制度，降低结构性社会贫困

　　市场体制的运行通过市场竞争释放了社会活力，促进了经济的发展和资源总量的快速增长，但同时也导致了经济领域的贫富分化和低收入人口的相对贫困。为了消解这种结构性贫困，中国建立了全面的社会保障制度。

　　首先，中国建立了覆盖全国的最低生活保障制度。2007年，中国农村低保制度开始在全国范围内建立推行；2011年，中国政府以2010年不变价2，300元为基数制定了新的农村贫困标准，并建立了中国城乡低保标准动态调整机制；2012年，国务院强调将确保把所有符合条件的困难群众全部纳入最低生活保障范围。2019年末，全国共有861万人享受城市最低生活保障，3，456万人享受农村最低生活保障，439万人享受农村特困人员救助供养。

　　其次，中国建立了包括失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险和生育保险在内的社会保险制度。2019年末，全国参加城镇职工基本养老保险人数43，482万人，参加城乡居民基本养老保险人数53，266万人，参加基本医疗保险人数135，436万人，参加失业保险人数20，543万人，参加工伤保险人数25，474万人，参加生育保险人数21，432万人。

　　再次，中国建立了城市住房保障制度。面对贫困人口的住房困难，加强城乡贫困人口的住房保障。针对城镇低收入群体的住房主要是经济适用房和廉租房、棚户区改造等；围绕解决现有城市低收入住房困难家庭的住房问题，中国对城市贫困人口的住房问题采取了一系列针对性的措施，积极增加保障房建设，扩大覆盖率。2018年，城镇居民人均住房建筑面积达到39平方米，农村居民人均住房建筑面积达到47.3平方米。全国城镇保障性安居工程累计开工建设约7，000万套，累计约2，200万困难群众领取了公租房租赁补贴，合计帮助约2亿困难群众改善了住房条件。

　　随着覆盖群体的不断扩大、保障资金的不断增加，多重制度交织的社会保障网络在缓解结构性贫困方面发挥了重要作用。一方面，低保、住房等制度的建立和完善，缓解了贫困人口的生存压力，解决了“后顾之忧”。另一方面，通过减轻就医、养老负担等，贫困人口应对风险能力提升，减少了因突发性意外而导致的致贫隐患。

　　（三）统筹城乡发展和公共服务，降低结构性农村贫困

　　中国农村居民的结构性贫困是由城乡二元结构产生的。为了消解农村居民的结构性贫困，中国采取了一系列改革城乡二元结构的政策措施。

　　首先是改革户籍制度。中国原有的户籍制度是为了控制人口的自由流动，限制和控制农村人口流向城市，同时也限制城市间的人口流动，它限制了个人自由选择发展机会。为了促进人口的自由流动，中央关于全面深化改革的决定要求“创新人口管理，加快户籍制度改革”。国家“十三五”规划纲要提出要深化户籍制度改革，实施居住证制度，“保障居住证持有人在居住地享有义务教育、公共就业服务、公共卫生服务等国家规定的基本公共服务。鼓励各级政府不断扩大对居住证持有人的公共服务范围并提高服务标准，缩小与户籍人口的差距”。十九大报告进一步要求“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”，使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》，提出以户籍制度和公共服务牵引区域流动。全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例。推进基本公共服务均等化，常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务。根据国家统计局公布的数据，2019年全国人户分离的人口2.8亿人，其中流动人口2.36亿人。常住人口城镇化率为60.6%，户籍人口城镇化率为44.38%。 中国逐步取消了农业户口和非农业户口的二元区分，2014年国务院印发的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出建立城乡统一的户口登记制度。2016年8月，《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，并与城镇居民享有同等权利。截至2016年9月19日，全国31个省份均已出台各自的户改方案，且全部取消农业户口。

　　其次是城乡公共发展一体化。为了平等保障城乡居民发展权，中国采取一系列措施破除城乡二元结构。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。国家注重通过振兴乡村战略加快农村基础设施建设，稳步提高城乡基本公共服务均等化水平。2004年，国家作出规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转，削弱土地关系对农民流动的束缚；同时，自2004年起，中央的1号文件高度重视“三农”问题，减免农业税、取消除烟叶以外的农业特产税，对种粮农民实行直接补贴，对部分地区农民实行良种补贴和农机具购置补贴等一系列惠农政策，减轻农民负担；中国从2005年起开始着手改革户籍制度，开始强调要建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度、建立惠及农民工的城乡公共服务体制和制度。

　　再次是统筹各类公共服务。2014 年，《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》合并了新农保和城镇居民社会养老保险。2016年，国家整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度；2017年，修订后的《失业保险条例》统一了农民工和城镇职工的参保办法。2019年，城乡居民医保制度统一，消除城乡居民医保待遇的差距，并且缴费标准、报销比例以及享受待遇都予以统一，异地就医结算的问题得到缓解。

　　城乡发展和公共服务，逐步达到了如下几方面效果。其一，改善务工人员的弱势竞争地位，弱化就业歧视，激发该群体的发展动力和潜能，创造更高的经济价值，实现“共赢”局面。其二，外来人口通过逐步获得与市民在各项福利政策的同等待遇，缓解收入与支出不平衡的状况，摆脱贫困状态。第三，通过统筹公共服务，贫困群体分享发展红利的机会增加，扶贫措施的辐射面积扩大，强化减贫效果。

　　（四）普及义务教育，降低结构性文化贫困

　　教育是提升人参与社会生活能力的手段，是人实现自身发展的重要基础。基础教育程度的差异会导致结构性的文化贫困人口。党的十八大提出要坚持教育优先发展，全面实现城乡免费义务教育，提高全民受教育程度和创新人才培养水平。国家“十三五”规划纲要提出，要“把提升人的发展能力放在突出重要位置”。党的十九大报告进一步提出要“发展素质教育，推进教育公平”。中国建立起从学前教育至研究生教育、具有中国特色的学生资助政策体系，实现 “三个全覆盖”：政府进一步完善义务教育阶段的资助体系，逐渐推进“两免一补”政策的实施，并开展“贫困地区寄宿制小学学生营养改善”项目，对学龄儿童提供免费午餐；2006年起，国家关注重点从义务教育延伸到中等教育资助政策，2009年起，对接受中职教育的涉农专业学生、农村经济困难学生实行免学费资助政策；对于全日制本、专科学生以及研究生群体，中国也逐渐形成了以奖学金、助学金、助学贷款等多形式的资助方式。通过较全面的教育资助体系，减轻了贫困家庭子女接受教育的负担，也使下一代能够接受更好的教育，使原有的文化结构能够逐步发生变化。根据教育部发布的全国教育事业发展统计公报，2018年，中国学前三年毛入园率83.4%，小学学龄儿童净入学率99.94%，初中阶段毛放学率102.6%，高中阶段教育基本普及，高等教育毛入学率达到51.6%。

　　此外，中国针对留守儿童、特殊儿童、少数民族学生、乡村教师等群体有针对性地进行政策倾斜。针对普惠性教育，从1995年开始，政府在中西部贫困地区连续实施了为期十年的两期“贫困地区义务教育工程”，显著改善了贫困地区义务教育办学条件，提高了贫困地区教师教学水平，优化了贫困地区中小学布局。2014至2018年，实施了“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件”工程，使校园教学和生活设施能够满足学生的基本需求，提高教学质量；国家专项计划的倾斜，增加贫困地区学生接受更优质高等教育的机会，实施中西部高等教育振兴计划，提高偏远地区高校的教育水平等。在职业教育方面，农业部牵头的“阳光工程计划”、国务院扶贫办牵头的“雨露计划”、人社部牵头的“特别职业培训计划”与教育部“职业学校”共同构建了贫困地区职业培训体系。在培训过程中，进行普通话的培训，改变语言环境，更好地与社会接轨。

　　通过普惠性教育和职业性教育培训，我国人力资本不断提升，贫困人口的增收能力增强。不少贫困户打破原有的思维框架和结构，摆脱以往落后的生产方式，挖掘当地特色资源，进而转化为经济动能。同时，不少家庭随着子女完成学业后找到稳定工作后实现脱贫，打破了贫困代际传递的恶性循环；另外，劳动力综合素质整体提高，使我国社会资源更加高效、合理地开发，经济结构进一步优化。

　　四、以基础设施建设扭转条件性贫困

　　中国大量的贫困地区是由于当地基本生存条件恶劣造成的。中国政府为了扭转条件性贫困，在贫困地区大力开展各类基础设施建设，改善当地居民的基本生存条件。

　　（一）生存基础设施建设

 

　　国家制定实施《全国水利扶贫专项规划》等10多个水利扶贫规划或方案，实施全国重要饮用水源地达标工程建设。2005至2018年，全国累计解决5.2亿农村居民和4，700多万农村学校师生的饮水安全问题，巩固提升了1.73亿农村人口供水保障水平，农村集中供水率和农村自来水普及率分别达到86%和81%。从2008起，中国开始农村的危房改造工程，针对低保户、五保户等群体的危房根据级别进行相应的补助，帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本住房安全。中国大力开展贫困地区电力建设，实施无电地区电网延伸和可再生能源供电工程和农网改造升级工程，加大对贫困地区，特别是西藏、新疆及四川、云南、青海、甘肃四省藏区等西部偏远少数民族地区农村电力建设的投资支持力度，大幅提升了贫困地区的供电能力和电力普遍服务水平。水、电是生产生活的必需资源，水、电普及率的大幅提升，弱化或摆脱了自然环境对贫困人口的束缚，避免“农田无水可灌，产业无电可用，民众住房危险”的局面一再出现，为发展多元化产业和提高生活水平创造条件，增强地区发展能力。

 

　　（二）交通基础设施建设

 

　　便捷的交通是扩大社会参与范围的重要基础条件。为实现参与权提供交通便利，中国大力开展现代综合交通运输体系建设。国家“十三五”规划纲要提出，要“完善现代综合交通运输体系”。《国家人权行动计划（2016-2020年）》要求“改善城乡居民出行条件”，基本贯通国家高速公路主线，具备条件的县城通二级及以上公路，乡镇和建制村通硬化路、通客车。党的十九大报告提出要建设“交通强国”。在出行便利方面，截至2018年，全国铁路营业里程达13.1万公里，其中高速铁路达2.9万公里，占世界高铁总量60%以上，2018年铁路客运发送量达33.75亿人次，其中动车组列车发送旅客20.05亿人次；全国公路总里程达485万公里，其中高速公路通车里程达14.3万公里，2018年全国道路营运客运量达136.7亿人次，97.1%的建制村通了客车；农村地区有99.9%的户所在自然村通公路，实现“县县通公路”；内河航道里程达12.7万公里；定期航班航线里程达838万公里，比1950年增长736倍。

　　为改变贫困地区交通状况，国家制定实施了《集中连片特困地区交通建设扶贫规划纲要（2011-2020年）》，全面加快集中连片特困地区国家高速公路、普通国省道、农村公路、农村客运站点和“溜索改桥”的建设步伐，使贫困地区矿产、能源、旅游等资源得到有效开发利用，脱贫致富的步伐进一步加快。2016年，中国实施交通扶贫脱贫“双百”工程，以革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区为重点，重点实施百万公里农村公路建设工程和百项交通扶贫骨干通道工程。到2020年，在贫困地区建设广覆盖、深通达、提品质的交通运输网络，乡村交通基础网络明显改善，实现乡镇通硬化路，建制村通硬化路、通客车、通邮政，自然村道路条件得到改善。区域交通骨干通道建设显著加强，铁路、高速公路基本覆盖贫困地区市（地、州）行政中心，有条件的市（地、州）级城市和重点旅游景区布局建设支线机场。二级及以上高等级公路基本覆盖所有县城，有条件的县城实现通铁路、高速公路。普遍运输服务保障能力显著增强，多样化、个性化运输需求得到满足，基本消除贫困地区发展的交通瓶颈，有效支撑脱贫攻坚任务，为实现贫困人口脱贫致富提供更好保障。以湘西土家族苗族自治州泸溪县为例，建桥、修路通车以后，不仅推动当地特色旅游经济发展，而且促进蔬菜和中药材基地的建立，大大增强当地的经济效益，贫困户预计每年从中直接获红利50多万元。

　　（三）通讯基础设施建设

　　信息技术革命使得互联网已经全面渗透在日常生活和工作中，对人们参与社会生活的方式产生着深远的变革性影响。通讯条件的差异会导致所谓的“数字鸿沟”，造成网络时代新型的贫困人口。为了给人民参与社会生活提供网络条件，中国构建了高效泛在的信息网络。党的十八大报告提出要“推进信息网络技术广泛运用”，将构建“泛在高效的信息网络”作为全面建成小康社会的重要目标之一。党的十九大报告提出要建设“网络强国”。在各项政策的支持下，中国的互联网建设取得了突飞猛进的发展，人民通过互联网参与社会生活日趋便利。根据中国互联网络信息中心2020年4月发布的报告，截至2020年3月，中国网民规模达到9.04亿，互联网普及率达64.5%，中国网页数量为2，978亿个，网站数量497万个。为了消除“数字鸿沟”对贫困地区的瓶颈制约，中国政府制定的《“宽带中国”战略及实施方案》加大了中央财政对贫困地区通信设施建设的支持，开展了乡镇互联网接入、行政村通宽带建设，有效提升农村及贫困地区的通信基础设施水平。截至2015年年底，实现100%的行政村通电话、100%的乡镇通宽带，农村地区互联网宽带接入端口超过1.3亿个，有效提高了贫困地区的宽带网络普及率。互联网技术的普及，不仅使贫困群体拓宽信息获取渠道，降低信息沟通成本，而且有效地改善了与外界近乎“失联”的沟通状态，创造了贫困地区农副产品进入消费市场的有利条件。受疫情的影响，不少贫困地区的农副产品处于滞销状态，在政府政策的倾斜下，借力“互联网+”，改变了农户被动状态。比如，宜春市疫情期间电商平台销售扶贫农产品2，641.7万元；南宁市宾阳县针对新桥镇沃柑的滞销情况组织网络直播，两天时间共卖出1，500多公斤等。

　　（四）易地搬迁

　　中国政府通过实施贫困人口易地搬迁工程，帮助“一方水土养不起一方人”地区的贫困人口实现脱贫。2012至2016年，国家累计安排中央预算内投资404亿元，撬动各类投资近1，412亿元，搬迁贫困人口591万人，地方各级统筹中央和省级财政专项扶贫资金380亿元，搬迁580多万贫困人口，有效拓展了贫困地区发展空间。通过科学规划、合理选址，加强安置区基础设施和社会公共服务设施建设，大幅改善生产生活条件，搬迁群众生产生活水平显著提升。通过帮助发展种植业和养殖业，引导外出务工，直接增加劳务收入，搬迁群众脱贫致富步伐明显加快。2016年，中国政府启动实施了新一轮易地扶贫搬迁方案，增加中央预算内投资规模，提高政府补助标准，引入开发性、政策性金融资金，大幅拓宽融资渠道，并加大易地扶贫搬迁群众后续脱贫扶持力度，确保搬迁一户、脱贫一户。易地搬迁使众多民众摆脱了恶劣的生活环境，推动了城镇化的进程。国家发展改革委2020年5月公布的数据显示，截至4月底，实际入住建档立卡贫困人口951.5万人，搬迁入住率达到99.4%；在有劳动力的贫困搬迁家庭中，已经有超过90%的家庭实现至少一人就业。

　　（五）实施地区协调发展战略

　　长期以来，中西部地区由于地理位置、自然环境等方面的限制，经济发展相对滞后，人民生活水平相对落后。为了消除区域发展不平衡，促进中西部落后地区的发展和人民生活水平的提高，国家“十三五”规划纲要提出，要 “深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略，创新区域发展政策，完善区域发展机制，促进区域协调、协同、共同发展，努力缩小区域发展差距”。党的十九大报告进一步提出“实施区域协调发展战略”。从实施效果看，一方面，我国中西部地区利用丰富的土地、人力等资源优势进行产业承接、结构转型，加强不同地区之间的良性互动，不断缩小区域之间的差距。1952年，我国工业主要集中在东部和东北，两板块的工业增加值占全国的73.8%，中部和西部比重分别只有12.6%和13.6%；2018年，中部和西部工业增加值占全国的比重分别提升至22.5%和17.8%；为当地发展注入更多活力，提供了更多的就业机会。2019年全年东部地区生产总值比上年增长6.2%；中部地区增长7.3%；西部地区增长6.7%。区域发展差距过大的状况逐渐缓解。另一方面，在国家鼓励新兴产业和现代农业的政策倾斜下，中西部不少地区打造新经济创新生态，发展信息产业、生态产业等，为西部的经济发展提供新动能、新业态，增强了地区发展活力。

　　五、消除个体贫困的政策措施

　　除结构性扶贫策略初成体系外，中国针对个体性的扶贫政策也已形成规模。这主要包括：对于缺乏选择能力型贫困人口，进行各种免费职业技能培训，并提供就业岗位；对于被动遭遇型贫困，针对不同情况、不同人群采取相应的救济手段。

　　（一）开展就业培训，减少因能力不足导致的个体性贫困

　　为了帮助缺乏就业能力的贫困人口实现就业，中国实施了以贫困劳动力培训转移为主要内容的“雨露计划”、中国扶贫基金会和北京华学联盟培训中心共同创立的“培训就业扶贫项目”等，提升个体的劳动技能；同时，在优化农村产业结构的同时，利用各贫困地区的优势针对贫困群体进行产业扶贫策略，提高当地的土地利用率和产出率。增加贫困户的收入和生产积极性；同时，将零散劳动力融入企业生产环节，提高就业率，减少政府负担，给当地带来多方面的效益。中国还开展了“春潮行动”“技能脱贫千校行动”等各类免费就业培训项目和技能脱贫专项行动，对贫困农村的初高中毕业生、农民工、残疾人群体等进行各项必要的职业技能培训，提高就业质量。同时，针对贫困青年、农户缺乏资金和就业渠道的状况，通过设置扶贫车间吸纳、返乡创业带动、有组织劳务输出、公益性岗位安置等渠道，最大程度地吸纳贫困劳动力。2018年，输出地为贫困劳动力推荐针对性岗位721.6万人次，培育劳务品牌1，263个，建立驻外工作站1，088个，实现贫困劳动力有组织转移177.6万人（包括省内转移和省外输出）；输入地为贫困劳动力推荐针对性岗位327万人次，提供劳务对接5，802次，共吸纳111万贫困劳动力在本地就业。同时，优化贫困户的创业环境和条件，如针对不同对象开展个人金融精准扶贫贷款、产业扶贫贷款和项目扶贫贷款等，并实施各类型的创业奖励，如对贫困劳动力首次创办小微企业或从事个体经营，给予一定金额的初创企业补贴，一定程度上缓解贫困人群创业资金紧张的状况。

　　通过多元化、大规模、广覆盖的就业培训，不少贫困户根据意愿逐渐掌握一门甚至多门技术，拥有更多的就业选择权，拓宽了收入来源。同时，经济结构的转变改变了就业所需的技能要求，对简单的体力劳动需求逐渐转向技术人才需求。有针对性的技能培训，减少了贫困地区劳动力的排斥现象，使其收入来源渠道扩宽，收入结构发生变化，生存生活条件改善。

　　（二）建立社会救助制度，减少因遭遇困境导致的个体性贫困

　　中国逐步建立了针对各类不同贫困人口完善的救助制度。2004年发布的《中国政府缓解和消除贫困的政策声明》中明确提出，要着力于保障特殊贫困群体的利益。2006年，国务院修订《农村五保供养工作条例》，强调农村五保供养对象的疾病治疗，应当与当地农村合作医疗和农村医疗救助制度相衔接，保障获得较为及时的救助。2010年，民政部下发《民政部关于建立高龄津（补）贴制度先行地区的通报》，鼓励和推进各地结合实际情况出台高龄津贴政策。《社会救助暂行办法》建立了全面的临时救助制度，对遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致生活陷入困境，其他社会救助暂时无法覆盖或救助之后基本生活仍有严重困难的家庭或个人，给予应急、过渡性救助等。针对贫困地区儿童、残疾人等特殊人群，《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》《国务院关于加快推进残疾人小康进程的意见》《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》《民政部办公厅关于进一步做好特困人员救助供养有关工作的通知》等都强调，要不断改善弱势群体的福利待遇，在全面了解其需求的基础上，提供更加精准化的救助。

　　同时，中国医疗保险制度对贫困人口的保障范围、保障程度逐步加强，将符合条件的残疾人医疗康复项目按规定纳入基本医疗保险支付范围；对特困人员参保缴费给予全额补贴、对农村建档立卡贫困人口给予定额补贴，逐步将资助参保资金统一通过医疗救助渠道解决等。截至2018年年底，农村建档立卡贫困人口统计参保率达99.8%，医疗救助惠及包括低保对象、特困人员、农村建档立卡的贫困人口在内的困难群众1.2亿人次。实施住院和门诊救助达到5，361万人次，救助对象参保缴费的压力和政策范围内个人费用负担明显减轻。中国城乡医疗救助虽然起步较晚，但发展较快，并发挥出了明显的救助效果。医疗保障制度与救助制度的同步进行、相互衔接，有效地保障了贫困人口一般的医疗需求。基本养老保险也同样对建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体实施倾斜，政府对个人缴费部分按照政策规定实施代缴，并逐步提高养老金标准。2019年全年，全国临时救助918万人次。

　　从覆盖人群和救助范围看，我国已经形成了多元化的救助体系。通过加强对个体的干预，使诸多暂时性陷入贫困的群体平稳渡过“困难期”，保障其基本生活；通过提高弱势群体的福利待遇，使扶贫资金社会收益最大化，在减轻家庭负担的同时，使反贫困政策更有成效。

　　（三）开展社会帮扶行动，减少因意愿或能力不足导致的个体性贫困

　　中国将行业扶贫、定点扶贫、对口帮扶、军警力量、志愿者等多种关系模式引入扶贫开发中。例如，在产业扶贫中，强调注重龙头产业的带动能力，通过与贫困户签订合同建立合作关系、或者提供就业岗位等方式，为贫困人口创造新的关系网络。

　　贫困户中最难应对的对象是主动选择贫困的主体。政府即使提供了各种发展机遇和就业机会，由于内生动力不足，贫困治理也不能完全起到预估的效果。所以，该阶段政府精准识别，对如何增强该群体脱贫的主动性、参与度与认同感进行了相应手段的完善。首先，政府与贫困户进行扶贫沟通，了解其基本意愿和忧虑，渐进地将其纳入体系中。例如，通过产业扶贫“由穷转富”的典型案例对贫困户进行激励，并使其了解政府可能采取的分担风险的措施；同时采取“黑名单”等形式，记录贫困户的不良行为，并予以公示。以陕西省柞水县为例，该县对主动提出脱贫申请、稳定达到脱贫条件，并通过年度脱贫认定稳定脱贫的贫困户，以村为单位表彰，年终召开村民大会现场表彰并颁发脱贫光荣证；对有劳动能力不愿发展脱贫产业或外出务工就业的、“等靠要”思想严重的农村“懒汉”，经多次教育拒不改正的，在黑榜上曝光。

　　通过内外在的激励和约束，参与到扶贫过程中的贫困户不仅在数量上增加，而且积极性也得以提高，对脱贫目标的实现产生了正面影响。如云南省开远市设置红黑榜之后，帮扶干部和贫困户的热情显著提升，工作氛围更为浓厚，成效更为显著。

　　六、全面建成小康社会后中国反贫困战略的走向

　　2020年，中国将全面建成小康社会，消除绝对贫困。中国的反贫困工作也将进入一个新的时期，反贫困战略需要作出相应的调整。

　　第一，要适应国际环境的变化采取促进经济发展的新政策，持续提升国家整体脱贫水平。尽管中国40多年的改革开放使中国的经济出现了突飞猛进的发展，使中国整体的贫困状况有了根本性的改善，但世界格局正在出现百年未有之重大变局，国际经济环境的变化和中国内在发展动力的调整都使得中国未来经济发展将存在更大的不确定性。这迫使中国必须根据国内外发展的新情况来调整自身的发展战略，采取更加积极的措施促进经济发展，使得中国整体脱贫水平能够持续提升。

　　第二，政府需要继续采取积极措施消解结构性贫困。中国城乡二元结构的改变是一个渐进的过程，产业调整使得市场竞争更加激烈，科技的快速更新会产生收入差距扩大的新动力，这些都要求政府通过相应的改革和制度建设来降低由此导致的结构性贫困。特别是要加强社会保障制度的建设，保证制度的可持续性，不断提升社会保障水平。比如，针对因科技发展可能产生或已经新增的弱势群体，完善相应的失业保险制度，弥补现有制度的空白；根据现有经济的技术要求，完善职业教育体系，强化相关人员的职业教育和培训，使其更好地应对新变化、新趋势。

　　第三，政府需要继续采取积极措施改变条件性贫困。中国幅员辽阔，地区生存条件差异很大。尽管在全面建成小康社会的过程中逐步降低了地区间基本生存条件的差距，但这项工作仍然是长期的和艰巨的，需要政府的持续投入，不断加强贫困地区的饮用水、住房、电力、交通、通讯网络等基础设施建设。首先，进一步提高少数偏远地区供水、供电、通讯网络等的普及率，逐渐保障全国各家各户都能够享受最基本的公共服务；其次，面对部分地区工程建设标准低、稳定性差、水质程度不高等问题，在提高普及率的同时，提高工程建设质量和电力、网络等的稳定性、保证水质达标等。再次，加大资金投入，保障已建成设施的有效防护和管理，及时进行修复，提高使用寿命等。最后，对有旅游发展态势的贫困地区，在进行项目评估后，除道路等设施完善外，要进行景区景点连接线、宾馆等服务设施建设，降低条件束缚。

　　第四，精准扶贫的内核之一是如何使扶贫资源与个人需求实现精准匹配，强调尊重个体意愿。个体扶贫就是要在尊重个体差异性的基础上，促使政府将常规化救助治理与社会组织帮扶相分离，进一步完善社会救助制度的同时，将减少个体性贫困的工作更多地交由社会组织开展，实现不同情境下措施的精准化对应。

　　由于个体性贫困产生的原因因人而异，国家的社会救济制度建设只能解决救急资金的供给问题，政府官员下乡“一对一”的扶贫工作只能是脱贫攻坚时期采用的短期方法。从长期来看，需要更广泛地动员社会力量对贫困户进行有针对性的个体化帮扶。这需要国家建立相应的制度，鼓励各类社会慈善组织开展扶贫工作。其一，建立明确的合作和分工机制，对可以承接给慈善机构的部分进行规定，并共享相关数据，使其能最大程度地发挥优势。其二，完善相关的资金投入和奖励机制，政府可以对扶贫工作中表现突出的慈善组织进行相应的表彰和奖励，增强其的社会信誉度，吸引更多组织参与到扶贫工作中。其三，建立专项资金支持机制，对于参与扶贫过程中的慈善组织进行有针对性的资金扶持，推动其的高效帮扶。

　　（付丽媛，南开大学周恩来政府管理学院博士研究生。）