内容提要：回顾我国全面建成小康社会的历史进程，受教育权法治不仅取得巨大成就，而且规定了全面建成小康社会中教育的方向和路径，激发了教育对社会发展的核心动能，在促进全面建成小康社会中发挥了先导和保障的作用。受教育权法治是在改革开放的伟大实践中确立和发展完善的，在实现全面建成小康社会的目标后，有必要厘清受教育权法治下一步发展的内在机理，推动教育法领域的法典化，更好推动中国人权事业进步。
关键词：全面建成小康社会 受教育权 受教育权法治 人权 法典化
2020年是我国全面建成小康社会的收官之年，回顾全面建成小康社会的历史进程，教育法治化建设在其中发挥了重要作用。全面建成小康社会，公平正义是其内在要求。教育是立国之本，教育公平是社会公平的重要组成部分，平等受教育权是教育公平的核心，切实保障公民的受教育权是新时期教育事业发展的历史使命。法治是受教育权得以实现的保障，受教育权的法治化建设，有利于实现受教育权法制向受教育权法治的时代转型，切实提高人权的保护水平。
受教育权在我国属于宪法权利，具有自由权和社会权的双重属性，也是《世界人权宣言》《经济社会文化权利国际公约》及《儿童权利公约》等国际法律文件所确认的一项基本人权，在人权的权利体系中占据重要的位置。对受教育权的保障，有利于实现教育公平，更好推动人的全面发展和社会全面进步。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，在深刻理解全面建成小康社会的基础上，总结受教育权法治发挥的重大作用，系统把握受教育权法治在全面建成小康社会中的机理和未来发展趋势，才能不断发展和完善中国的教育法治建设，推动中国人权事业的进步。
一、全面建成小康社会进程中受教育权法治取得的成就
教育法治建设极大地促进了我国教育现代化发展，为全面建成小康社会打下坚实基础。受教育权的实现不仅是个人生存、发展的先决条件，也是国家富强、社会文明的标志。受教育权法治是教育法治建设的核心，将平等受教育权保障贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等动态环节。在从建设小康社会到全面建成小康社会的进程中，我国受教育权法治取得了显著的成就。
（一）不断完善受教育权保障法律体系
完备的法律体系是实现受教育权法治的基础。我国不断完善教育领域立法，已基本形成了教育法律制度体系，覆盖了教育的各个领域和层次，建立了了以宪法为核心，以教育法为基础，以义务教育法、高等教育法等教育法律为主干，以行政法规、规章等多个法律层次为框架，以司法解释为配套的受教育权法律保障体系。我国《宪法》第46条规定公民有受教育的权利，以国家根本法的形式确立和保障受教育权。虽然受教育权具有多元、复杂的权利属性，学术界对其性质有不同定位，但都认可其自由权和社会权的属性。受教育权是一项基本人权，对于人的全面自由发展至关重要，国家和政府对受教育权的保障负有义务。与教育相关的全国人大及其常委会制定的基本法律有8部，包括全面保障教育事业发展的《教育法》，和调整不同教育阶段、不同教育类型的《义务教育法》《高等教育法》《学位条例》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》和《通用语言文字法》等法律。
相关的国务院教育行政法规有18部，包括保障学生人身安全的《校车安全管理条例》、完善残疾人受教育权益保障的《残疾人教育条例》等条例。由原国家教委、现教育部先后制定的教育规章有72部，教育规章的统计数字在参阅马怀德文章（《教育法治四十年：成就、问题与展望》，载《国家教育行政学院学报》2018年10期）的基础上予以更新。其中由教育部会同国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会最新制定的《学校食品安全与营养健康管理规定》于2019年4月施行，健全了学校食品安全风险防控体系。最高人民法院、最高人民检察院近年来联合发布有关刑事考试案件的司法解释，以更加充分地保障公民的受教育权。2015年11月发布《关于执行〈中华人民共和国刑法确定罪名的补充规定〉（六）》，增加组织考试作弊罪，非法出售、提供试题、答案罪，代替考试罪等罪名；2019年9月发布《关于办理组织考试作弊等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确高考等四类考试作弊属犯罪行为，对考试作弊定罪量刑标准做出规定。
（二）逐步提升教育依法治理能力
推进依法行政，建设法治政府，促进政府职能转变，将教育管理活动纳入法治轨道，是受教育权法治的重要环节。在全面建成小康社会的进程中，国家大力实施《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，推动政府职权法定化，健全重大行政决策程序，严格规范教育行政执法；认真执行《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》，建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制，确保重大教育决策合法合规、科学有序。
在加强教育行政执法工作的过程中，依法明确了教育行政权力边界，依法约束了行政权力行使，教育行政部门的管理行为已经基本做到有法可依，教育依法治理能力和水平逐步提升，不断推进教育治理体系现代化，依法保障公民的受教育权。
（三）全面完善教育纠纷处理机制
不断加强受教育权的权利救济，依法完善教育纠纷的预防与处理机制，将各类教育纠纷的解决方式纳入法治渠道。针对教育行政纠纷，建立以行政诉讼、行政复议为主，行政调解为辅的多元解决机制。健全法律服务机制，有效提升司法保障水平，努力让师生在司法案件中感受到公平正义；提高行政复议办理效率和质量，充分发挥行政复议监督功能，更好地维护公民的受教育权。同时，推进以案释法，进一步规范教育主管机构的行政行为，推动从源头预防和化解法律纠纷。2019年，教育部共依法办理行政复议案件395件，处理行政诉讼案件57件（一审29件、二审28件）。教育行政纠纷的解决逐步朝着规范化、法治化的方向发展。
针对学校安全事故，执行教育部等五部门《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，规范学校安全事故处置程序，形成多元化的学校安全事故损害赔偿机制，依法裁判学校安全事故侵权责任，保护学生生命安全。
（四）深入普及社会法治观念
为受教育权法治营造良好的社会环境，不断加大普法力度，提升教育系统法律素养和法治水平，切实加强教师法治教育，积极推动将法治教育纳入教师教育、准入、培训和管理全过程，深入推进教师宪法与法治教育培训。
不断加强青少年法治宣传教育，推进青少年法治教育实践基地和法治资源教室建设，开展青少年宪法学习宣传教育，弘扬宪法精神，普及宪法知识，夯实受教育权法治化保障的社会基础。2019年，通过教育部全国青少年普法网参与在线宪法学习的人次达到42.6亿，产生了4,786万名“宪法小卫士”。
二、全面建成小康社会之中受教育权法治的作用
大力促进教育公平，既是我国教育事业发展的时代责任，也是全面建成小康社会的内在涵义，被写入党的十八大报告。平等受教育权是教育公平的核心和现代教育法治的目的。充分保障公民的受教育权，才能有效维护教育公平，提升教育公信力，真正促进社会公平和正义，提高“五位一体”建设水平，实现全面建成小康社会的目标。
从1979年提出小康社会构想，到2020年全面建成小康社会决胜期，我国不断加强法治建设，运用法治思维和法治方式推动教育发展，教育法治化水平得到全方位提升。目前已基本形成以教育法律制度为基础的立法完善、科学治理、权利救济和公民守法有机结合的受教育权法治保障体系，极大推进了教育治理能力现代化，激发了教育对社会发展的核心动能。受教育权法治充分尊重教育事业的发展规律，依托法律和制度的规范功能和社会功能，在促进全面建成小康社会的进程中发挥了积极的先导和保障作用。
（一）受教育权法治在全面建成小康社会中的先导作用
正如马克思、恩格斯所言，“以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系”，受教育权法治代表的就是结构化、规范化的社会关系和政治关系的系统。教育法律体系从无到有、从不完善到完善，受教育权法制到受教育权法治的发展历程，本身就可以起到维护社会公平和稳定、规范社会成员在受教育等行为方面的选择、增强社会公众信心、保障社会成员利益的作用。因而，一个社会选择什么样的受教育权法治模式，坚持什么样的教育法治安排，是一个事关建设事业全局、民族和国家兴衰、社会发展稳定的大问题。
受教育权法治是我国教育事业改革的基本遵循，为教育现代化建设规定了发展方向和路径，在促进全面建成小康社会中发挥了积极的先导作用。全面建成小康社会中的“全面”，要求覆盖的领域全面、覆盖的人口全面、覆盖的区域全面。受教育权法治尊重教育事业发展的内在规律和外部要求，强调教育事业的全面发展，注重其公益特性，大力提升受教育权保障水平。在宪法和教育法、义务教育法、高等教育法等教育基本法律和相关法规、规章的框架引导下，坚持普惠性学前教育，助力均衡发展九年义务教育，大力普及高中阶段教育，扩大高校自主权、推动高等教育内涵式发展，促进发展现代职业教育和继续教育，完善终身教育体系，扩大终身学习机会，促进教育公平。
教育法治化建设与国家总体发展规划密切相连，受教育权法治理念贯穿于国家发展、民族复兴和总体规划之中。2015年党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），2016年十二届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。《建议》和《纲要》为国家的经济、文化、社会等各方面发展的总体安排确立了中长期指导思想和目标方向，并为保障实现全面建成小康社会的目标，首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，提出保障和改善民生是各项工作的出发点和落脚点，在教育领域要求越来越多的公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜，让教育改革的成果更公平地惠及最广大人民群众，更好地保障公民的受教育权。
我国教育的改革发展通过受教育权法治走上教育现代化道路，坚持教育的普惠性和公益性，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念统领教育事业发展，教育普及水平大幅提高，公民受教育程度明显提升，公民受教育权状况得到极大改善。截至2019年，全国学前教育毛入园率为83.4 %；小学学龄儿童净入学率达99.94%，初中阶段毛入学率为102.6%，九年义务教育巩固率达到94.8%；高中阶段毛入学率达89.5%，高中教育基本普及；大学毛入学率为51.6%，高等教育即将跨入普及化发展阶段，2019年全国普通本专科招生914.90万人，高等教育在学总规模达到4,002万人；现代职业教育和继续教育体系已建成，2019年全国共有1.01万所中等职业学校，中职招生达到600.37万人，在校生达到1,576.47万人；特殊教育体系逐步完善，2019年全国共有2192所特殊教育学校，招收各种形式的特殊教育学生14.42万人，在校生达到79.46万人。
（二）受教育权法治在全面建成小康社会中的保障作用
党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽管中国已经取得了举世瞩目的发展成就，但经济、政治、文化、社会和生态文明等领域的发展并不均衡，区域、城乡之间差异巨大。习近平总书记强调全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。如何促进教育公平，合理配置教育资源，让城乡区域教育共同发展，惠及全体人民，是教育事业发展面临的重大挑战。加强对弱势群体受教育权的保护是受教育权法治建设的重中之重。受教育权法治响应教育现代化的需要，强调教育发展的均衡性，对公民受教育权的保障由“量”到“质”逐步深化。受教育权法治推动教育管理的精细化，创新制度安排，健全对促进教育均衡发展具有重大作用的制度和机制，在促进全面建成小康社会中发挥了积极的保障作用，使教育公平的实现具备切实的制度保障和财政支持，促进社会公平正义，让全体人民共享教育改革发展成果。
受教育权法治推动了国家教育规划的制定和施行，以促进教育公平和缩小区域教育差距为目标，对教育事业的重点和阶段工作做出全面设计，保障全面建成小康社会在教育领域的体现。国家2010年发布《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》，提出促进教育公平的根本措施是将教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜；国务院2011年发布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》、2014年印发《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》，健全完善留守儿童和困境儿童保障和救助保护机制；教育部、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办六部门于2016年联合印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出“不让一个学生因家庭困难而失学”的目标，将整合存量资金向贫困地区和贫困人口倾斜，优先保障贫困地区教育事业发展和贫困家庭子女受教育的需求；2017年国务院《国家教育产业“十三五”规划》强调“突出精准扶贫，面向中西部地区特别是边远、贫困地区，加大对家庭经济困难学生帮扶力度”。
受教育权法治推动了国家对困难群体教育资助制度的建设，优化教育资源区域布局，不断完善国家助学制度，以务实性的制度构建促进教育均衡发展，保障全面建成小康社会受教育人群的全覆盖。为切实保障全体人民特别是困难群体平等的受教育权利，我国建立具有中国特色的学生资助政策体系，实现了普惠与特惠相结合，从学前至研究生各教育阶段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖，在制度上基本保障“不让一个学生因家庭经济困难而失学”，使教育公平理念落地生根。学前教育资助制度切实解决家庭经济困难儿童的入园问题；义务教育免费制度从根本上解决适龄儿童少年因贫失学辍学问题；高中阶段差异化的资助体系帮助低收入家庭子女完成学业和实现自食其力；高等教育多元化资助体系确保家庭经济困难学生入学前、入学时和入学后“三不愁”；惠及贫困地区学生的职业教育和高等教育招生、资助与就业一体化政策达到的扶贫脱贫效果显著。在“十三五”时期，中央财政累计安排补助经费达7,495亿元，年均增长5.97%，其中用于农村地区的资金占比一直保持在90%左右；用于中西部地区的资金占比保持在80%以上。全国每年约1.54亿学生免除学杂费并获得免费教科书，约2,500万家庭经济困难学生获得生活补助，约1,400万进城务工农民工随迁子女实现生均公用经费基准定额和“两免一补”经费可携带，营养改善计划惠及约3,200万贫困地区学生。
受教育权法治推动了国家对少数民族教育事业的投入和倾斜，提升少数民族受教育权利水平，助力铸牢民族共同体意识，保障全面建成小康社会受教育群体在各民族的全覆盖。国家通过发展各级各类民族学校，举办内地预科班、民族班，对少数民族考生升学予以照顾，在广大农牧区推行寄宿制教育，保障少数民族受教育权利。2020年全国少数民族在校学生达3,466.7万人，占在校学生总数的11.1%；全国各类少数民族高等学校32所，少数民族本专科学生达432.73万人，占全国普通高校本专科在校生的比例为8.9%。民族地区已全面普及从小学到初中的九年义务教育，西藏自治区、新疆维吾尔自治区的南疆地区等实现了从学前到高中阶段15年免费教育。
全面建成小康社会，要“办好人民满意的教育”。我国的教育改革使人民群众的受教育年限普遍增长，全民受教育程度明显提高，贫困地区基础教育质量明显提升，区域教育差距进一步缩小，基本实现“学有所教”；而且不断攀登教育发展新高峰，教育与科研投入取得丰硕成果，创新人才培养水平逐步提升，保障人民群众受教育权的同时，依托科技创新提供了经济发展的新动力，维护了中国人民的发展权。我国学习型社会已经初步建立，教育新体制的“四梁八柱”基本搭建完成，整体进入“全面施工内部装修”阶段。中国教育的国际影响力持续提升，与近190个国家和地区建立了教育合作关系，与50个国家和地区签订了学历学位互认协议。这些教育方面的成就，都是受教育权法治在全面建成小康社会中的先导和保障作用的体现。全面小康社会之所以能如期高质量地建成，受教育权法治自始至终发挥了关键作用，促进了教育公平和正义，为人权的切实保障夯实了基础，是中国教育现代化的第一引擎。
三、全面建成小康社会之下受教育权法治的机理
全面建成小康社会是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键性安排。正如恩格斯所言：“‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”中国特色社会主义现代化建设为什么能够一直稳步前行，全面建成小康社会的目标为什么能够如期完成，就是由于制度的改革让社会的发展有充分的活力。改革只有进行时而没有完成时，受教育权法治的进程也是如此。“各种社会制度和政治制度本身并不是目的。它们是社会生活的器官，是好是坏，要根据它们所蕴含的精神来判定。”受教育权法治是在改革开放的伟大实践中确立和发展完善的，既是改革开放和全面建成小康社会的重要内容和伟大成果，又为改革开放和全面建成小康社会提供重要的保障和支持。因此，巩固全面建成小康社会伟大成就，必须厘清受教育权法治下一步发展的内在机理。
（一）坚持问题导向与目标导向的统一
全面建成小康社会是一个不断用制度解决发展问题、实现发展目标的过程，这其中受教育权法治化建设功不可没。以问题为导向的受教育权法治发展就是解决全面建成小康社会中教育领域所面临的诸多问题，以问题的解决引领教育现代化发展。以目标为导向的受教育权法治就是从小康社会目标出发倒推社会对教育的需求。当下之所以取得全面建成小康社会的伟大胜利，很重要的一点就是受教育权法治始终坚持问题导向和目标导向的有机统一，在实现美好理想的方向、道路和任务的过程中，受教育权法治在协助解决前进中遇到的各种困难和问题中发挥了重要作用。
全面建成小康社会进程中，受教育权法治的发展坚持问题导向，就是聚焦我国受教育权法治的理论和现实问题，集中力量和资源攻克教育领域的难题。在中国特色社会主义现代化建设实践中，往往是社会发展对受教育权法治的发展提出新问题、新要求，推动受教育权法治的变革向纵深发展，受教育权法治的变革反过来又推动社会发展。坚持目标导向就是要将全面建成小康社会的目标愿景转化为实际的受教育权法治的变革行动，以深化教育体制改革，破除教育体制机制障碍，从而不断激发社会发展的活力和动力。从“中国式的四个现代化”到“全面建设小康社会的目标”到“建设更高水平的小康”再到“全面建成小康社会”，不同的社会发展时期都会提出与之相应的发展目标。同时，在教育法治发展领域，这种变革也是相对应的。受教育权法治是因应以上不同发展时期的社会目标，伴随改革开放的历史起步、发展和不断完善的。从1980年颁布《学位条例》，到2016年最新修订《民办教育促进法》，其间与受教育权相关的法律的立、改、废不可胜数，需要坚持废改立释并举，推动法律、法规、规章等的清理和规划工作。教育立法的节奏与重点，是与教育体制改革的要求和进展高度吻合的，和全面建成小康社会的要求也是高度契合的。
同样，巩固全面建成小康社会伟大成就，也必须在受教育权法治的未来变革中依然坚持问题导向和目标导向的有机统一，正在进行的学前教育立法是很好的例证。作为我国新时期教育发展最快的部分，学前教育经历了历史性的跨越式发展。据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》数据显示，2019年全国共有25.5万所幼儿园，学前三年在园幼儿有4,600万，适龄儿童的毛入园率为83.4%。我国已提前实现并超出《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“2020年学前三年毛入园率达到70%”的目标，毛入园率已经超过世界中高收入国家73.7%的平均水平。但是，学前教育虽然发展迅速，仍然是当前中国教育领域民生工作的一块短板，发展不充分不平衡的问题仍然十分突出，是国民教育体系的薄弱环节，在普惠性资源、经费投入、师资力量、行政监管等诸多方面面临着历史性挑战。社会公众对我国学前教育领域的立法启动期待已久，完善的学前教育法律法规能够为学前教育的良性发展创造积极的环境，有利于学前教育事业的规范发展。目前正在进行的学前教育法的立法工作，就是在为学前教育的保教质量、队伍建设、资源提供和监管督查等诸多问题的切实解决提供依据和保障。为了让将要出台的《学前教育法》在全面建成小康社会中发挥重要的作用，整个立法过程都坚持问题导向与目标导向的统一，以促进学前教育工作有序、规范地开展，将“入园难、入园贵”现象变为儿童“有园上，上好园”，更好地满足社会公众对优质学前教育的美好期待。
（二）坚持加强顶层设计与精准设计的统一
全面建成小康社会的伟大成就，得益于制度改革方法的合理运用。加强顶层设计与精准设计的统一，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法与逻辑。顶层设计是制度改革和创新的认识论和方法论，强调的是制度设计的蓝图、创新的规划、改革的步骤，重视制度改革系统性、整体性、全面性。精准设计也是制度改革和创新的认识论和方法论，强调的是制度设计的细节、创新的落实、改革的落地，更侧重于制度改革的精确性、单位性、细节性。顶层设计与精准设计的统一，同样在全面建成小康社会的受教育权法治的变革中发挥了重要作用。
加强顶层设计与精准设计是全面建成小康社会的科学方法论，是中国特色受教育权法治建立和发展的认识论和方法论基础。加强顶层设计和加强精准设计是辩证统一的，加强受教育权法治的顶层设计要以局部的、阶段性的受教育权法治的精准变革为基础，推行局部的、阶段性的教育法变革需要以受教育权法治的顶层设计作为前提。正是坚持了加强顶层设计与精准设计的统一，既重视解决全局性、战略性受教育权法治的宏观建构和教育法立法规划问题，又重视社会急需的教育法律的立、改、废，才建立了符合中国国情的受教育权法治体系，才能保证全面小康目标的实现。一方面，全面建成小康社会是国家和政府通过加强顶层设计，推进包括受教育权法治在内的制度改革的成果。国家和政府站在全局高度，高屋建瓴地对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制作出统筹设计，加强对各项制度改革关联性的研判，并以此助推社会发展，以上诸多方面的推进，都和受教育权法治密切相关。另一方面，全面建成小康社会得益于对精准设计的坚持。唯物史观认为，人民是历史的真正创造者，是推进历史前进的真正动力。全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国是现实的斗争，是跨世纪的宏图大略，没有在细节上的精准设计是不可能的，而受教育权法治方面的精准设计保障了与教育法相关的良法善治在全社会范围内的实现。立法是法治的基础，良法是善治的前提。教育法律法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的重要补充。推进教育立法精准化精细化，是实现良法善治的重要抓手，也是全面实现依法治国的必然要求。
从2003年开始的对当前教育法律制度体系的完善发展，中央已经提出宏大的修法、立法计划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“六修五立”的立法计划，规划修订《教育法》《高等教育法》《教师法》《民办教育促进法》《职业教育法》《学位条例》，制定有关学前教育、家庭教育、学校、考试、终身学习等法律。《高等教育法》和《民办教育促进法》的修订工作已经完成，国家正在推动《教育法》和《职业教育法》的修订，开展《学位条例》和《教师法》的修订调研。规范国民教育体系重要组成部分学前教育阶段的学前教育法已被列入十三届全国人大常委会立法规划，《学前教育法草案（征求意见稿）》于2020年9月面向社会公开征求意见；考试法推进较为困难，将从先行制定《国家教育考试条例》入手，推动特殊类型招生考试纳入法律规定的国家考试范围；有关学校、家庭教育的法律立法工作也进入到准备阶段。在教育法规规章领域，国家在推进《民办教育促进法实施条例》修订；教育部还在研究起草《中小学教师实施教育惩戒规则》《未成年学生学校保护规定》等规则，推进《普通高等学校学生管理规定》的适用与实施。
以上受教育权法治建设的完善和发展正是充分运用“加强顶层设计与精准设计的统一”的科学方法，推进我国受教育权法治建设的重大制度创新，也是人类教育法律制度史上的重要探索。我国在未来的受教育权法治建设的探索与实践中，应该紧紧围绕“构建服务全民终身学习的教育体系”，着力在结合、落实、升华上下功夫，加快受教育权法治建设步伐，为推进教育治理体系和治理能力现代化提供法治保障，真正让受教育权法治体系更加完备、科学，进而保证现代化教育强国目标的顺利实现。
四、全面建成小康社会之后受教育权法治的发展方向
第一个百年奋斗目标的完成意味着下一个百年奋斗目标的开启。按照党的十九大的战略部署，全面建成小康社会的目标实现之后，从2020年到2035年利用15年时间基本实现现代化。然后从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标要求，其核心是中国特色社会主义制度更加成熟定型、更加完善，并最终实现国家治理体系和治理能力现代化。从制度成熟到制度完善的发展逻辑看，决胜全面建成小康社会之后，就要以社会主义现代化强国为目标引领，科学把握制度成熟到制度完善的历史逻辑、理论逻辑，在制度体系完善与制度质效提升上下功夫，“完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。可以确定的是，今后的30年是中国现代化进程中的重要历史时期，也是中国受教育权法治建构的重要历史时期，建设一个什么样的社会主义教育强国就取决于今后30年中国受教育权法治的发展安排。同时，全面依法治国是人权的最有力保障。人权是法治的终极价值。保障包括受教育权在内的人权是中国社会从宪法到各个部门法的价值追求，受教育权法治概莫能外。
中国受教育权法治的最高要义就是以完善教育法律法规体系为契机，全景式地扫描中国当代法律体系中的教育法律规范，推动教育法领域的法典化，让受教育权法治在全面建成小康社会之后有一个更好的未来。法典作为成文法的最高形式，是理性主义时代的产物。美国学者富兰克林指出，“每个法律条文，都表现出存在的理性，而条文的结构整体也呈现出组织的原则”。社会法学派代表人物莱昂·狄骥曾经说过：“我是相信法律是事实的天然而着实的产物而不是立法者一个人的作品，制定法、法典都可以在他们的硬性条文之内完整地存在着，这可不必管他。惟在事实与实际需要的压力之下，恒有新的法律制度迫于时势而形成。条文总是在那里，但是变为没有力量而没有生命了；或则由一个高深的注解将立法者在当初制立时并未想到的意义与范围给他。”事实上，早在2008年，全国人大曾要求“抓紧研究提出对现行法律进行清理的方案并组织实施”。这意味着我国立法进入了一个全新阶段，从过去注重数量迈向了注重质量，同时表明了我国立法的“法典化”发展趋势。同年，全国人民代表大会相关负责人提到，“2010年以后，法律编纂工作将提上议事日程。分批出台的单项法律将整合，编纂形成若干个综合性法典”。这表明部门法的法典化已经成为我国未来立法的方向。法典化可作多维度解读，它既可指正式立法的过程，又可指正式立法过程的结果。相比于一般立法，法典化常被视为一种特别重要或正式的立法方法。
当下，我国绝大部分的部门法都已经完成了法典化或者正在推进法典化的进程中。如我国《民法典》已由第十三届全国人大第三次会议于2020年5月28日通过，将于2021年1月1日起施行。作为“社会生活百科全书”的民法典的制定和颁布为我国教育领域的法典化起到了很好的示范作用。教育法的法典化也应当因应这种趋势，推动教育法治科学化的立法进程。新时代赋予了教育法法典化的使命和契机，也有利于全面建成小康社会之后教育权法治向纵深发展。教育法的法典化，更进一步证明中国正系统总结改革开放的经验，并且通过法律编纂方式建立真正意义上的现代法治社会。党的十九届四中全会提出的目标全面实现国家治理体系和治理能力现代化，“使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。包括教育领域的法典化将极大地利于发挥我们的制度优势。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国教育领域的各个单行法逐步颁布。如何增强这些立法之间的协调性，发挥众多教育法律制度的协同作用，成为必须关注的重点。目前的教育法律制度内容众多，通过法律汇编的形式对其进行初步的整理，一定程度上确实可以发挥教育法的作用。但是，如果从教育法律体系的完善和教育法地位的独立角度考虑，肯定不能满足于教育法律制度的汇编。法典化与法律汇编最为本质的差异在于是否实现了规范的体系化。法典体系化区别于法律汇编的特征，在于形式的一致性、内在的一致性、逻辑上的自足性和内容上的全面性。就此而言，教育法的法典化趋势是不言自明的。要面向受教育权法治的统筹考虑需求，从围绕教育的各个领域制定专门法，向制定教育法典的方向转变，增强立法的系统性。教育法的法典化有利于完善我国的教育法律体系，切实解决当前立法资源紧张与教育立法需求之间的矛盾，减少法律法规之间的竞合与冲突。制定《教育法典》，需要系统编撰教育领域的法律条文，按照教育原则、教育制度、教育领域、教育主体等形成不同的编、章，将现有教育法律系统化地加以修订、整合和补充，从而形成完整的教育法律制度体系。事实上，我国的教育法规在现行法律体系里是最具备法典化编纂条件的。因此，建议在进一步促进教育法律立、改、废的同时，启动教育法典化的前期调研工作，为将教育法典化的蓝图变成现实创造必要的条件。如此，制定出高水平的教育法典，让受教育权法治更有效地引导教育现代化发展，在全面建成小康社会之后更充分地推动中国人权事业的进步。
（滕锐，华中科技大学人权法律研究院秘书长，华中科技大学教育立法研究基地副主任、研究员，法学博士。）
关键词：全面建成小康社会 受教育权 受教育权法治 人权 法典化
2020年是我国全面建成小康社会的收官之年，回顾全面建成小康社会的历史进程，教育法治化建设在其中发挥了重要作用。全面建成小康社会，公平正义是其内在要求。教育是立国之本，教育公平是社会公平的重要组成部分，平等受教育权是教育公平的核心，切实保障公民的受教育权是新时期教育事业发展的历史使命。法治是受教育权得以实现的保障，受教育权的法治化建设，有利于实现受教育权法制向受教育权法治的时代转型，切实提高人权的保护水平。
受教育权在我国属于宪法权利，具有自由权和社会权的双重属性，也是《世界人权宣言》《经济社会文化权利国际公约》及《儿童权利公约》等国际法律文件所确认的一项基本人权，在人权的权利体系中占据重要的位置。对受教育权的保障，有利于实现教育公平，更好推动人的全面发展和社会全面进步。站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点，在深刻理解全面建成小康社会的基础上，总结受教育权法治发挥的重大作用，系统把握受教育权法治在全面建成小康社会中的机理和未来发展趋势，才能不断发展和完善中国的教育法治建设，推动中国人权事业的进步。
一、全面建成小康社会进程中受教育权法治取得的成就
教育法治建设极大地促进了我国教育现代化发展，为全面建成小康社会打下坚实基础。受教育权的实现不仅是个人生存、发展的先决条件，也是国家富强、社会文明的标志。受教育权法治是教育法治建设的核心，将平等受教育权保障贯穿于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法等动态环节。在从建设小康社会到全面建成小康社会的进程中，我国受教育权法治取得了显著的成就。
（一）不断完善受教育权保障法律体系
完备的法律体系是实现受教育权法治的基础。我国不断完善教育领域立法，已基本形成了教育法律制度体系，覆盖了教育的各个领域和层次，建立了了以宪法为核心，以教育法为基础，以义务教育法、高等教育法等教育法律为主干，以行政法规、规章等多个法律层次为框架，以司法解释为配套的受教育权法律保障体系。我国《宪法》第46条规定公民有受教育的权利，以国家根本法的形式确立和保障受教育权。虽然受教育权具有多元、复杂的权利属性，学术界对其性质有不同定位，但都认可其自由权和社会权的属性。受教育权是一项基本人权，对于人的全面自由发展至关重要，国家和政府对受教育权的保障负有义务。与教育相关的全国人大及其常委会制定的基本法律有8部，包括全面保障教育事业发展的《教育法》，和调整不同教育阶段、不同教育类型的《义务教育法》《高等教育法》《学位条例》《职业教育法》《民办教育促进法》《教师法》和《通用语言文字法》等法律。
相关的国务院教育行政法规有18部，包括保障学生人身安全的《校车安全管理条例》、完善残疾人受教育权益保障的《残疾人教育条例》等条例。由原国家教委、现教育部先后制定的教育规章有72部，教育规章的统计数字在参阅马怀德文章（《教育法治四十年：成就、问题与展望》，载《国家教育行政学院学报》2018年10期）的基础上予以更新。其中由教育部会同国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会最新制定的《学校食品安全与营养健康管理规定》于2019年4月施行，健全了学校食品安全风险防控体系。最高人民法院、最高人民检察院近年来联合发布有关刑事考试案件的司法解释，以更加充分地保障公民的受教育权。2015年11月发布《关于执行〈中华人民共和国刑法确定罪名的补充规定〉（六）》，增加组织考试作弊罪，非法出售、提供试题、答案罪，代替考试罪等罪名；2019年9月发布《关于办理组织考试作弊等刑事案件适用法律若干问题的解释》，明确高考等四类考试作弊属犯罪行为，对考试作弊定罪量刑标准做出规定。
（二）逐步提升教育依法治理能力
推进依法行政，建设法治政府，促进政府职能转变，将教育管理活动纳入法治轨道，是受教育权法治的重要环节。在全面建成小康社会的进程中，国家大力实施《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，推动政府职权法定化，健全重大行政决策程序，严格规范教育行政执法；认真执行《教育部关于加强教育行政执法工作的意见》，建立健全权责清晰、权威高效的教育管理体制和政府统筹、部门合作、上下联动的执法工作机制，确保重大教育决策合法合规、科学有序。
在加强教育行政执法工作的过程中，依法明确了教育行政权力边界，依法约束了行政权力行使，教育行政部门的管理行为已经基本做到有法可依，教育依法治理能力和水平逐步提升，不断推进教育治理体系现代化，依法保障公民的受教育权。
（三）全面完善教育纠纷处理机制
不断加强受教育权的权利救济，依法完善教育纠纷的预防与处理机制，将各类教育纠纷的解决方式纳入法治渠道。针对教育行政纠纷，建立以行政诉讼、行政复议为主，行政调解为辅的多元解决机制。健全法律服务机制，有效提升司法保障水平，努力让师生在司法案件中感受到公平正义；提高行政复议办理效率和质量，充分发挥行政复议监督功能，更好地维护公民的受教育权。同时，推进以案释法，进一步规范教育主管机构的行政行为，推动从源头预防和化解法律纠纷。2019年，教育部共依法办理行政复议案件395件，处理行政诉讼案件57件（一审29件、二审28件）。教育行政纠纷的解决逐步朝着规范化、法治化的方向发展。
针对学校安全事故，执行教育部等五部门《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》，规范学校安全事故处置程序，形成多元化的学校安全事故损害赔偿机制，依法裁判学校安全事故侵权责任，保护学生生命安全。
（四）深入普及社会法治观念
为受教育权法治营造良好的社会环境，不断加大普法力度，提升教育系统法律素养和法治水平，切实加强教师法治教育，积极推动将法治教育纳入教师教育、准入、培训和管理全过程，深入推进教师宪法与法治教育培训。
不断加强青少年法治宣传教育，推进青少年法治教育实践基地和法治资源教室建设，开展青少年宪法学习宣传教育，弘扬宪法精神，普及宪法知识，夯实受教育权法治化保障的社会基础。2019年，通过教育部全国青少年普法网参与在线宪法学习的人次达到42.6亿，产生了4,786万名“宪法小卫士”。
二、全面建成小康社会之中受教育权法治的作用
大力促进教育公平，既是我国教育事业发展的时代责任，也是全面建成小康社会的内在涵义，被写入党的十八大报告。平等受教育权是教育公平的核心和现代教育法治的目的。充分保障公民的受教育权，才能有效维护教育公平，提升教育公信力，真正促进社会公平和正义，提高“五位一体”建设水平，实现全面建成小康社会的目标。
从1979年提出小康社会构想，到2020年全面建成小康社会决胜期，我国不断加强法治建设，运用法治思维和法治方式推动教育发展，教育法治化水平得到全方位提升。目前已基本形成以教育法律制度为基础的立法完善、科学治理、权利救济和公民守法有机结合的受教育权法治保障体系，极大推进了教育治理能力现代化，激发了教育对社会发展的核心动能。受教育权法治充分尊重教育事业的发展规律，依托法律和制度的规范功能和社会功能，在促进全面建成小康社会的进程中发挥了积极的先导和保障作用。
（一）受教育权法治在全面建成小康社会中的先导作用
正如马克思、恩格斯所言，“以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系”，受教育权法治代表的就是结构化、规范化的社会关系和政治关系的系统。教育法律体系从无到有、从不完善到完善，受教育权法制到受教育权法治的发展历程，本身就可以起到维护社会公平和稳定、规范社会成员在受教育等行为方面的选择、增强社会公众信心、保障社会成员利益的作用。因而，一个社会选择什么样的受教育权法治模式，坚持什么样的教育法治安排，是一个事关建设事业全局、民族和国家兴衰、社会发展稳定的大问题。
受教育权法治是我国教育事业改革的基本遵循，为教育现代化建设规定了发展方向和路径，在促进全面建成小康社会中发挥了积极的先导作用。全面建成小康社会中的“全面”，要求覆盖的领域全面、覆盖的人口全面、覆盖的区域全面。受教育权法治尊重教育事业发展的内在规律和外部要求，强调教育事业的全面发展，注重其公益特性，大力提升受教育权保障水平。在宪法和教育法、义务教育法、高等教育法等教育基本法律和相关法规、规章的框架引导下，坚持普惠性学前教育，助力均衡发展九年义务教育，大力普及高中阶段教育，扩大高校自主权、推动高等教育内涵式发展，促进发展现代职业教育和继续教育，完善终身教育体系，扩大终身学习机会，促进教育公平。
教育法治化建设与国家总体发展规划密切相连，受教育权法治理念贯穿于国家发展、民族复兴和总体规划之中。2015年党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》），2016年十二届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）。《建议》和《纲要》为国家的经济、文化、社会等各方面发展的总体安排确立了中长期指导思想和目标方向，并为保障实现全面建成小康社会的目标，首次提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，提出保障和改善民生是各项工作的出发点和落脚点，在教育领域要求越来越多的公共资源向基层延伸、向农村覆盖、向弱势群体倾斜，让教育改革的成果更公平地惠及最广大人民群众，更好地保障公民的受教育权。
我国教育的改革发展通过受教育权法治走上教育现代化道路，坚持教育的普惠性和公益性，以“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念统领教育事业发展，教育普及水平大幅提高，公民受教育程度明显提升，公民受教育权状况得到极大改善。截至2019年，全国学前教育毛入园率为83.4 %；小学学龄儿童净入学率达99.94%，初中阶段毛入学率为102.6%，九年义务教育巩固率达到94.8%；高中阶段毛入学率达89.5%，高中教育基本普及；大学毛入学率为51.6%，高等教育即将跨入普及化发展阶段，2019年全国普通本专科招生914.90万人，高等教育在学总规模达到4,002万人；现代职业教育和继续教育体系已建成，2019年全国共有1.01万所中等职业学校，中职招生达到600.37万人，在校生达到1,576.47万人；特殊教育体系逐步完善，2019年全国共有2192所特殊教育学校，招收各种形式的特殊教育学生14.42万人，在校生达到79.46万人。
（二）受教育权法治在全面建成小康社会中的保障作用
党的十九大报告指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽管中国已经取得了举世瞩目的发展成就，但经济、政治、文化、社会和生态文明等领域的发展并不均衡，区域、城乡之间差异巨大。习近平总书记强调全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。如何促进教育公平，合理配置教育资源，让城乡区域教育共同发展，惠及全体人民，是教育事业发展面临的重大挑战。加强对弱势群体受教育权的保护是受教育权法治建设的重中之重。受教育权法治响应教育现代化的需要，强调教育发展的均衡性，对公民受教育权的保障由“量”到“质”逐步深化。受教育权法治推动教育管理的精细化，创新制度安排，健全对促进教育均衡发展具有重大作用的制度和机制，在促进全面建成小康社会中发挥了积极的保障作用，使教育公平的实现具备切实的制度保障和财政支持，促进社会公平正义，让全体人民共享教育改革发展成果。
受教育权法治推动了国家教育规划的制定和施行，以促进教育公平和缩小区域教育差距为目标，对教育事业的重点和阶段工作做出全面设计，保障全面建成小康社会在教育领域的体现。国家2010年发布《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020）》，提出促进教育公平的根本措施是将教育资源向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜；国务院2011年发布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》、2014年印发《国家贫困地区儿童发展规划（2014-2020年）》，健全完善留守儿童和困境儿童保障和救助保护机制；教育部、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国务院扶贫办六部门于2016年联合印发《教育脱贫攻坚“十三五”规划》，提出“不让一个学生因家庭困难而失学”的目标，将整合存量资金向贫困地区和贫困人口倾斜，优先保障贫困地区教育事业发展和贫困家庭子女受教育的需求；2017年国务院《国家教育产业“十三五”规划》强调“突出精准扶贫，面向中西部地区特别是边远、贫困地区，加大对家庭经济困难学生帮扶力度”。
受教育权法治推动了国家对困难群体教育资助制度的建设，优化教育资源区域布局，不断完善国家助学制度，以务实性的制度构建促进教育均衡发展，保障全面建成小康社会受教育人群的全覆盖。为切实保障全体人民特别是困难群体平等的受教育权利，我国建立具有中国特色的学生资助政策体系，实现了普惠与特惠相结合，从学前至研究生各教育阶段全覆盖、公办民办学校全覆盖、家庭经济困难学生全覆盖，在制度上基本保障“不让一个学生因家庭经济困难而失学”，使教育公平理念落地生根。学前教育资助制度切实解决家庭经济困难儿童的入园问题；义务教育免费制度从根本上解决适龄儿童少年因贫失学辍学问题；高中阶段差异化的资助体系帮助低收入家庭子女完成学业和实现自食其力；高等教育多元化资助体系确保家庭经济困难学生入学前、入学时和入学后“三不愁”；惠及贫困地区学生的职业教育和高等教育招生、资助与就业一体化政策达到的扶贫脱贫效果显著。在“十三五”时期，中央财政累计安排补助经费达7,495亿元，年均增长5.97%，其中用于农村地区的资金占比一直保持在90%左右；用于中西部地区的资金占比保持在80%以上。全国每年约1.54亿学生免除学杂费并获得免费教科书，约2,500万家庭经济困难学生获得生活补助，约1,400万进城务工农民工随迁子女实现生均公用经费基准定额和“两免一补”经费可携带，营养改善计划惠及约3,200万贫困地区学生。
受教育权法治推动了国家对少数民族教育事业的投入和倾斜，提升少数民族受教育权利水平，助力铸牢民族共同体意识，保障全面建成小康社会受教育群体在各民族的全覆盖。国家通过发展各级各类民族学校，举办内地预科班、民族班，对少数民族考生升学予以照顾，在广大农牧区推行寄宿制教育，保障少数民族受教育权利。2020年全国少数民族在校学生达3,466.7万人，占在校学生总数的11.1%；全国各类少数民族高等学校32所，少数民族本专科学生达432.73万人，占全国普通高校本专科在校生的比例为8.9%。民族地区已全面普及从小学到初中的九年义务教育，西藏自治区、新疆维吾尔自治区的南疆地区等实现了从学前到高中阶段15年免费教育。
全面建成小康社会，要“办好人民满意的教育”。我国的教育改革使人民群众的受教育年限普遍增长，全民受教育程度明显提高，贫困地区基础教育质量明显提升，区域教育差距进一步缩小，基本实现“学有所教”；而且不断攀登教育发展新高峰，教育与科研投入取得丰硕成果，创新人才培养水平逐步提升，保障人民群众受教育权的同时，依托科技创新提供了经济发展的新动力，维护了中国人民的发展权。我国学习型社会已经初步建立，教育新体制的“四梁八柱”基本搭建完成，整体进入“全面施工内部装修”阶段。中国教育的国际影响力持续提升，与近190个国家和地区建立了教育合作关系，与50个国家和地区签订了学历学位互认协议。这些教育方面的成就，都是受教育权法治在全面建成小康社会中的先导和保障作用的体现。全面小康社会之所以能如期高质量地建成，受教育权法治自始至终发挥了关键作用，促进了教育公平和正义，为人权的切实保障夯实了基础，是中国教育现代化的第一引擎。
三、全面建成小康社会之下受教育权法治的机理
全面建成小康社会是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键性安排。正如恩格斯所言：“‘社会主义社会’不是一种一成不变的东西，而应当和任何其他社会制度一样，把它看成是经常变化和改革的社会。”中国特色社会主义现代化建设为什么能够一直稳步前行，全面建成小康社会的目标为什么能够如期完成，就是由于制度的改革让社会的发展有充分的活力。改革只有进行时而没有完成时，受教育权法治的进程也是如此。“各种社会制度和政治制度本身并不是目的。它们是社会生活的器官，是好是坏，要根据它们所蕴含的精神来判定。”受教育权法治是在改革开放的伟大实践中确立和发展完善的，既是改革开放和全面建成小康社会的重要内容和伟大成果，又为改革开放和全面建成小康社会提供重要的保障和支持。因此，巩固全面建成小康社会伟大成就，必须厘清受教育权法治下一步发展的内在机理。
（一）坚持问题导向与目标导向的统一
全面建成小康社会是一个不断用制度解决发展问题、实现发展目标的过程，这其中受教育权法治化建设功不可没。以问题为导向的受教育权法治发展就是解决全面建成小康社会中教育领域所面临的诸多问题，以问题的解决引领教育现代化发展。以目标为导向的受教育权法治就是从小康社会目标出发倒推社会对教育的需求。当下之所以取得全面建成小康社会的伟大胜利，很重要的一点就是受教育权法治始终坚持问题导向和目标导向的有机统一，在实现美好理想的方向、道路和任务的过程中，受教育权法治在协助解决前进中遇到的各种困难和问题中发挥了重要作用。
全面建成小康社会进程中，受教育权法治的发展坚持问题导向，就是聚焦我国受教育权法治的理论和现实问题，集中力量和资源攻克教育领域的难题。在中国特色社会主义现代化建设实践中，往往是社会发展对受教育权法治的发展提出新问题、新要求，推动受教育权法治的变革向纵深发展，受教育权法治的变革反过来又推动社会发展。坚持目标导向就是要将全面建成小康社会的目标愿景转化为实际的受教育权法治的变革行动，以深化教育体制改革，破除教育体制机制障碍，从而不断激发社会发展的活力和动力。从“中国式的四个现代化”到“全面建设小康社会的目标”到“建设更高水平的小康”再到“全面建成小康社会”，不同的社会发展时期都会提出与之相应的发展目标。同时，在教育法治发展领域，这种变革也是相对应的。受教育权法治是因应以上不同发展时期的社会目标，伴随改革开放的历史起步、发展和不断完善的。从1980年颁布《学位条例》，到2016年最新修订《民办教育促进法》，其间与受教育权相关的法律的立、改、废不可胜数，需要坚持废改立释并举，推动法律、法规、规章等的清理和规划工作。教育立法的节奏与重点，是与教育体制改革的要求和进展高度吻合的，和全面建成小康社会的要求也是高度契合的。
同样，巩固全面建成小康社会伟大成就，也必须在受教育权法治的未来变革中依然坚持问题导向和目标导向的有机统一，正在进行的学前教育立法是很好的例证。作为我国新时期教育发展最快的部分，学前教育经历了历史性的跨越式发展。据教育部《2019年全国教育事业发展统计公报》数据显示，2019年全国共有25.5万所幼儿园，学前三年在园幼儿有4,600万，适龄儿童的毛入园率为83.4%。我国已提前实现并超出《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“2020年学前三年毛入园率达到70%”的目标，毛入园率已经超过世界中高收入国家73.7%的平均水平。但是，学前教育虽然发展迅速，仍然是当前中国教育领域民生工作的一块短板，发展不充分不平衡的问题仍然十分突出，是国民教育体系的薄弱环节，在普惠性资源、经费投入、师资力量、行政监管等诸多方面面临着历史性挑战。社会公众对我国学前教育领域的立法启动期待已久，完善的学前教育法律法规能够为学前教育的良性发展创造积极的环境，有利于学前教育事业的规范发展。目前正在进行的学前教育法的立法工作，就是在为学前教育的保教质量、队伍建设、资源提供和监管督查等诸多问题的切实解决提供依据和保障。为了让将要出台的《学前教育法》在全面建成小康社会中发挥重要的作用，整个立法过程都坚持问题导向与目标导向的统一，以促进学前教育工作有序、规范地开展，将“入园难、入园贵”现象变为儿童“有园上，上好园”，更好地满足社会公众对优质学前教育的美好期待。
（二）坚持加强顶层设计与精准设计的统一
全面建成小康社会的伟大成就，得益于制度改革方法的合理运用。加强顶层设计与精准设计的统一，是富有中国特色、符合中国国情的改革方法与逻辑。顶层设计是制度改革和创新的认识论和方法论，强调的是制度设计的蓝图、创新的规划、改革的步骤，重视制度改革系统性、整体性、全面性。精准设计也是制度改革和创新的认识论和方法论，强调的是制度设计的细节、创新的落实、改革的落地，更侧重于制度改革的精确性、单位性、细节性。顶层设计与精准设计的统一，同样在全面建成小康社会的受教育权法治的变革中发挥了重要作用。
加强顶层设计与精准设计是全面建成小康社会的科学方法论，是中国特色受教育权法治建立和发展的认识论和方法论基础。加强顶层设计和加强精准设计是辩证统一的，加强受教育权法治的顶层设计要以局部的、阶段性的受教育权法治的精准变革为基础，推行局部的、阶段性的教育法变革需要以受教育权法治的顶层设计作为前提。正是坚持了加强顶层设计与精准设计的统一，既重视解决全局性、战略性受教育权法治的宏观建构和教育法立法规划问题，又重视社会急需的教育法律的立、改、废，才建立了符合中国国情的受教育权法治体系，才能保证全面小康目标的实现。一方面，全面建成小康社会是国家和政府通过加强顶层设计，推进包括受教育权法治在内的制度改革的成果。国家和政府站在全局高度，高屋建瓴地对经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制作出统筹设计，加强对各项制度改革关联性的研判，并以此助推社会发展，以上诸多方面的推进，都和受教育权法治密切相关。另一方面，全面建成小康社会得益于对精准设计的坚持。唯物史观认为，人民是历史的真正创造者，是推进历史前进的真正动力。全面建成小康社会和建设社会主义现代化强国是现实的斗争，是跨世纪的宏图大略，没有在细节上的精准设计是不可能的，而受教育权法治方面的精准设计保障了与教育法相关的良法善治在全社会范围内的实现。立法是法治的基础，良法是善治的前提。教育法律法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是国家立法的重要补充。推进教育立法精准化精细化，是实现良法善治的重要抓手，也是全面实现依法治国的必然要求。
从2003年开始的对当前教育法律制度体系的完善发展，中央已经提出宏大的修法、立法计划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《国家教育事业发展“十三五”规划》提出“六修五立”的立法计划，规划修订《教育法》《高等教育法》《教师法》《民办教育促进法》《职业教育法》《学位条例》，制定有关学前教育、家庭教育、学校、考试、终身学习等法律。《高等教育法》和《民办教育促进法》的修订工作已经完成，国家正在推动《教育法》和《职业教育法》的修订，开展《学位条例》和《教师法》的修订调研。规范国民教育体系重要组成部分学前教育阶段的学前教育法已被列入十三届全国人大常委会立法规划，《学前教育法草案（征求意见稿）》于2020年9月面向社会公开征求意见；考试法推进较为困难，将从先行制定《国家教育考试条例》入手，推动特殊类型招生考试纳入法律规定的国家考试范围；有关学校、家庭教育的法律立法工作也进入到准备阶段。在教育法规规章领域，国家在推进《民办教育促进法实施条例》修订；教育部还在研究起草《中小学教师实施教育惩戒规则》《未成年学生学校保护规定》等规则，推进《普通高等学校学生管理规定》的适用与实施。
以上受教育权法治建设的完善和发展正是充分运用“加强顶层设计与精准设计的统一”的科学方法，推进我国受教育权法治建设的重大制度创新，也是人类教育法律制度史上的重要探索。我国在未来的受教育权法治建设的探索与实践中，应该紧紧围绕“构建服务全民终身学习的教育体系”，着力在结合、落实、升华上下功夫，加快受教育权法治建设步伐，为推进教育治理体系和治理能力现代化提供法治保障，真正让受教育权法治体系更加完备、科学，进而保证现代化教育强国目标的顺利实现。
四、全面建成小康社会之后受教育权法治的发展方向
第一个百年奋斗目标的完成意味着下一个百年奋斗目标的开启。按照党的十九大的战略部署，全面建成小康社会的目标实现之后，从2020年到2035年利用15年时间基本实现现代化。然后从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上再奋斗15年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。党的十九届四中全会明确了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标要求，其核心是中国特色社会主义制度更加成熟定型、更加完善，并最终实现国家治理体系和治理能力现代化。从制度成熟到制度完善的发展逻辑看，决胜全面建成小康社会之后，就要以社会主义现代化强国为目标引领，科学把握制度成熟到制度完善的历史逻辑、理论逻辑，在制度体系完善与制度质效提升上下功夫，“完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”。可以确定的是，今后的30年是中国现代化进程中的重要历史时期，也是中国受教育权法治建构的重要历史时期，建设一个什么样的社会主义教育强国就取决于今后30年中国受教育权法治的发展安排。同时，全面依法治国是人权的最有力保障。人权是法治的终极价值。保障包括受教育权在内的人权是中国社会从宪法到各个部门法的价值追求，受教育权法治概莫能外。
中国受教育权法治的最高要义就是以完善教育法律法规体系为契机，全景式地扫描中国当代法律体系中的教育法律规范，推动教育法领域的法典化，让受教育权法治在全面建成小康社会之后有一个更好的未来。法典作为成文法的最高形式，是理性主义时代的产物。美国学者富兰克林指出，“每个法律条文，都表现出存在的理性，而条文的结构整体也呈现出组织的原则”。社会法学派代表人物莱昂·狄骥曾经说过：“我是相信法律是事实的天然而着实的产物而不是立法者一个人的作品，制定法、法典都可以在他们的硬性条文之内完整地存在着，这可不必管他。惟在事实与实际需要的压力之下，恒有新的法律制度迫于时势而形成。条文总是在那里，但是变为没有力量而没有生命了；或则由一个高深的注解将立法者在当初制立时并未想到的意义与范围给他。”事实上，早在2008年，全国人大曾要求“抓紧研究提出对现行法律进行清理的方案并组织实施”。这意味着我国立法进入了一个全新阶段，从过去注重数量迈向了注重质量，同时表明了我国立法的“法典化”发展趋势。同年，全国人民代表大会相关负责人提到，“2010年以后，法律编纂工作将提上议事日程。分批出台的单项法律将整合，编纂形成若干个综合性法典”。这表明部门法的法典化已经成为我国未来立法的方向。法典化可作多维度解读，它既可指正式立法的过程，又可指正式立法过程的结果。相比于一般立法，法典化常被视为一种特别重要或正式的立法方法。
当下，我国绝大部分的部门法都已经完成了法典化或者正在推进法典化的进程中。如我国《民法典》已由第十三届全国人大第三次会议于2020年5月28日通过，将于2021年1月1日起施行。作为“社会生活百科全书”的民法典的制定和颁布为我国教育领域的法典化起到了很好的示范作用。教育法的法典化也应当因应这种趋势，推动教育法治科学化的立法进程。新时代赋予了教育法法典化的使命和契机，也有利于全面建成小康社会之后教育权法治向纵深发展。教育法的法典化，更进一步证明中国正系统总结改革开放的经验，并且通过法律编纂方式建立真正意义上的现代法治社会。党的十九届四中全会提出的目标全面实现国家治理体系和治理能力现代化，“使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现”。包括教育领域的法典化将极大地利于发挥我们的制度优势。
随着中国特色社会主义法律体系的形成，我国教育领域的各个单行法逐步颁布。如何增强这些立法之间的协调性，发挥众多教育法律制度的协同作用，成为必须关注的重点。目前的教育法律制度内容众多，通过法律汇编的形式对其进行初步的整理，一定程度上确实可以发挥教育法的作用。但是，如果从教育法律体系的完善和教育法地位的独立角度考虑，肯定不能满足于教育法律制度的汇编。法典化与法律汇编最为本质的差异在于是否实现了规范的体系化。法典体系化区别于法律汇编的特征，在于形式的一致性、内在的一致性、逻辑上的自足性和内容上的全面性。就此而言，教育法的法典化趋势是不言自明的。要面向受教育权法治的统筹考虑需求，从围绕教育的各个领域制定专门法，向制定教育法典的方向转变，增强立法的系统性。教育法的法典化有利于完善我国的教育法律体系，切实解决当前立法资源紧张与教育立法需求之间的矛盾，减少法律法规之间的竞合与冲突。制定《教育法典》，需要系统编撰教育领域的法律条文，按照教育原则、教育制度、教育领域、教育主体等形成不同的编、章，将现有教育法律系统化地加以修订、整合和补充，从而形成完整的教育法律制度体系。事实上，我国的教育法规在现行法律体系里是最具备法典化编纂条件的。因此，建议在进一步促进教育法律立、改、废的同时，启动教育法典化的前期调研工作，为将教育法典化的蓝图变成现实创造必要的条件。如此，制定出高水平的教育法典，让受教育权法治更有效地引导教育现代化发展，在全面建成小康社会之后更充分地推动中国人权事业的进步。
（滕锐，华中科技大学人权法律研究院秘书长，华中科技大学教育立法研究基地副主任、研究员，法学博士。）
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