内容提要：20世纪90年代，俄罗斯设立了人权专员制度。尽管其人权专员制度历史不长，但制度体系已初步建成，并在促进俄罗斯人权保障和社会发展，以及回应国际社会不友好评价方面发挥了重要作用。与此同时，俄罗斯人权专员制度在强制执行力、职权划分、经费保障、法律地位和实施效率上都存在一定程度上的不足。这些问题既源于制度设计的疏漏，也受到历史条件、现实政治和国际政局的影响。未来一段时期内，俄罗斯需要在充分考虑这些因素的前提下改革和发展其人权专员制度。
关键词：俄罗斯 人权专员 人权保障
人权保护是现代社会政治文明发展的重要结果，同时又是衡量社会政治文明的重要标尺之一。国家立法与司法对人权的保护可以认为是公权力在人权保护阶段的重要体现，而借助国家权力进行的人权系统性保护，也基本可以认为是最为有效的人权保障措施。
在世界上领土面积最大、民族情况复杂(176个民族，俄罗斯族约占人口总量的82%，少数民族多集中于联邦主体中的各边疆区、加盟共和国)的联邦制国家俄罗斯，人权状况亦是当今俄罗斯最紧迫、高度政治化的问题之一。特别是克里米亚事件之后，随着俄罗斯与欧盟、美国关系的愈加复杂化，俄罗斯人权问题成为了欧洲人权法院的关注重点和俄罗斯外交事务中最常被提及和诟病的问题之一。俄罗斯联邦宪法法院、各级检察官办公室(隶属于俄检察系统)和俄罗斯人权专员办公室构成了当代俄罗斯的三级公权力人权保护机制，是其境内最权威的官方人权保障机制。作为国家保护公民权利和自由的基层保障机构，俄罗斯人权专员(下称“俄人权专员”)在公民人权保障中发挥着重要作用，亦在国家权力机构体系中占有特殊地位，其机动性和灵活性为俄基层人权保障提供了坚实的支持力量。
一、俄罗斯联邦人权专员的历史发展
1991年11月22日，俄罗斯(当时还是苏联的加盟共和国之一)最高委员会通过了一项《关于人和公民权利与自由的宣言》，其中第40条决定设立一个全国性的人权专员组织，“由最高委员会任命，任期五年，直接对最高委员会负责并拥有与全国苏维埃人民代表一样的豁免权”。不久之后，苏联解体导致这个制度没有真正开始实施。
苏联解体后，1993年的《俄罗斯联邦宪法》再次确认了建立这一制度，其中第五章第103条第1款规定了人权专员直接向国家杜马负责。然而，这个人权机构的发展在20世纪90年代遭遇了很大的阻碍。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄罗斯国家杜马任命为第一任联邦人权专员最高领导人，同时领导俄罗斯人权委员会。该委员会有权审查侵犯他们调查对象权利的申诉。在他被任命之时，尚且没有专门规定人权专员职责的联邦宪法性法律。因此，俄人权专员的责权暂由1994年8月4日的俄罗斯联邦总统令进行规范，它要求各级地方官员向人权专员提供其活动所需要的相关信息，并规定在通过相应的宪法性法律之前，专员据此行使其权力。1995年3月10日，国家杜马收回了对科瓦列夫的任命，并暂时没有任命下一任俄人权专员的负责人。1997年2月26日，俄罗斯联邦宪法性法律《俄罗斯联邦人权专员法》被联邦议院批准通过(下称《俄人权专员法》)。直到1998年5月20日，新的俄人权专员负责人О.О.米罗诺夫才获得了任命书。根据新法，俄罗斯联邦的人权专员由俄罗斯联邦国家杜马来指定和任命，并根据联邦宪法赋予的权利执行自己的权力。专员在行使其权力时，独立于任何国家机构和官员。现任俄人权专员最高领导人为2016年上任的Т.Н.莫斯卡尔科娃，法学和哲学博士，曾任教育法律师、内政部秘书和国家杜马议员。
尽管俄人权专员制度历史不长，但它通过立法建议等方式在促进俄罗斯人权保障、法律和社会发展方面扮演了重要作用，被认为是“保护人权和加强法治建设的重要机制”，其重要性得到了国际社会特别是欧洲共同体的广泛认同。诚如А.Ю.苏恩古洛夫所言，“对人权的侵犯经常是在人们根本不知道他们的权利受损的情况下发生的”，因而“普通民众需要从国家获得专业的救助与咨询。人权专员必须由独立且值得信任的人担任，且争取公民权利的斗争需要果断和专业化”。
В П.卢金认为，俄人权专员制度在国家权力和社会之间充当着独特的桥梁，它解决公共利益和个人利益之间的冲突。专员重复性地监督人权保障制度的履行，监督政府的错误，纠正不符合法治要求的行政程序，对其他权力监督机关的履职过程予以支持。
二、俄人权专员的制度体系
由于俄罗斯的法治体系的不完备，以及社会转型期间的各种社会问题带来的困扰，俄人权专员制度尚处于探索阶段，但总体而言，该制度已初成体系。
(一)俄人权专员的法律职责
俄人权专员的职责与人权和自由的国家保障紧密相关。《俄人权专员法》第15条规定：“俄罗斯联邦的公民、身处俄罗斯联邦的外国公民和无国籍人均有权向俄人权专员提出申诉。”
俄人权专员制度是维护公民权利和自由的重要机制。就职时专员宣誓的誓言是：“捍卫人权与公民的自由，依据俄罗斯联邦宪法忠实履行自己的义务，遵从俄罗斯联邦法律、正义和良心。”这是根据宪法内容而定。在《俄罗斯联邦宪法》中，人权和公民自由是一个并列概念，长期一起被提及。其国家与法的理论的逻辑中，人权与公民自由同属于公民的基本权利，并且二者互相融合，很难分割开来对待。《俄罗斯联邦宪法》序言和第45条均记载，保护人权与公民自由是其基本国家职能之一。俄人权专员被要求为所审查的案件采取独立和客观的调查方法和法律立场，这反过来又赋予了专员在行使权力时的独立性地位。
《俄人权专员法》第6条规定了人权专员的履职要求：(1)具有俄罗斯联邦国籍；(2)年满35周岁；(3)在人权保障方面拥有一定的知识水平和实际经验。
根据《俄人权专员法》的规定，人权专员活动的主要目的是维护俄罗斯联邦公民的人权和公民自由。为实现这一目标而需要履行的主要任务是：
1.恢复公民被侵犯的权利和自由，纠正国家机关和地方当局的侵害公民权利和自由的不恰当行为；
2.尽可能通过调解来解决申诉的问题；
3.主要通过立法来改进关于保护人权和公民自由的立法，并使其与公认的国际法原则相一致。
俄人权专员被《俄罗斯联邦宪法》赋予的立法与行政方面的职能包括监督国家机关、地方政府和各级行政人员对人权和公民自由的侵犯行为，并向上述机构提供法律咨询服务以保障其行为的合法性，协调各机构在保障俄罗斯联邦的人权和公民自由方面的共同行为。
《俄人权专员法》规定了两级申诉体系：在公民提出申诉后的10日内，将安排一名人权专员负责该申诉。该专员将对申诉内容进行实质性审查，以确定是否符合相关法律法规要求，是否可以受理。一旦申诉被受理，则由分配的人权专员进行审查。但在实践中，绝大多数接受审查的申诉都很难通过专员的审查并被接受。根据俄人权专员官方网站出具的报告，2016年的所有申诉共计42,549个，专员只处理了其中的2,858份申请。未通过审核的申诉将由人权专员体系内的行政人员进行回复和建议，即为分级较低的快速处理方式。
但俄人权专员并不享有司法权。根据申诉的处理结果，人权专员有权：
1.以个人或被侵害人代表人的名义向法院提起侵权诉讼，以保护被政府机关、地方自治机构或各级国家公务人员的决定或行为侵犯的人权和公民自由；
2.对国家各主管部门的负责官员侵犯人权和公民自由的行为提起行政违纪审查建议、行政诉讼或刑事诉讼；
3.向法院或检察官办公室提出审核其决定、命令或裁判的申请；
4.针对严重违反人权和公民自由的情况，向负责监督事务的官员陈述意见，并向俄罗斯宪法法院提出上诉。
若在俄罗斯境内出现对人权和公民自由的公然或大规模的侵犯，人权专员有权在国家杜马的下一次会议上进行报告并向国家杜马提出建议，成立一个专门委员会对该事件进行调查，举行听证会。
(二)俄人权专员机构体系
根据俄罗斯联邦政府公开网站的信息，俄人权专员体系2019年总人数是200人左右，普遍受过高等教育，其中65%有法学教育背景。其体系的基本结构如下：
1.刑事诉讼程序中的人权保障部门，下属负责强制措施的人权保障部门、负责刑事调查的人权保障部门和针对受害人的人权保护部门；
2.民事人权保障部门，下属民事人权保障部门、劳动权和经济权保障部门、居住权保障部门和环境权及自然资源保障部门；
3.社会权利保障部门，下属妇女儿童和家庭权保障部门、军队和执法部门、服役人员保障部门、移民和无国籍人士保障部门、社会医务人员保障部门；
4.政治权利保障部门，下属政治权利与公民自由保障部门、与国家机关及社会组织交流部门、行政审查及战略反应部门；
5.法律专家团队；
6.信息和国际合作部；
7.财政经济部；
8.组织部。
上述机构也体现了现代俄罗斯政府对人权保护的学理和实践分类的基本形式，即人权保护分为刑事案件中的人权、民事人身权利、社会权利和政治权利四部分。
三、俄人权专员制度的实践作用与问题
俄人权专员是俄罗斯联邦自1991年建立以来最年轻的机构之一，为整个政治和法律制度的发展提供了监督和帮助。
鉴于俄罗斯民主制度较为“年轻”，且俄罗斯特殊的广袤国土和复杂社会情况，俄人权专员制度与许多欧洲国家已长期存在的人权保障制度并不完全相同。
在较早建立这一制度的一些欧洲国家，人权专员的主要职能通常是核查行政程序的完整性和正确性以及所适用的法律，审查国家机关对特定个人的管辖权是否合法合规。这一职能的基础来源于，预先设定所依据的国家现行法律和行政规章可以充分保障人权和公民自由，且司法机构始终是独立而专业的。而在像俄罗斯这样的新兴民主国家中，关于人的权利和自由的立法正在确立和发展，立法进程与司法机关的行为并非总是保持一致且无可指责。因此，人权专员的职能内容需要比欧洲其他国家典型的人权专员(如瑞典模式)的职能宽泛且具体。除去《俄人权专员法》所规定的职权，一般认为，俄人权专员可以对现行的人权和公民自由的立法保护机制进行分析，弥补缺陷，并提出完善这一机制的立法建议，可以对人权保障的法律教育内容进行建议并与其他教育机构联合进行相关人才培养和教育培训。同时，俄人权专员制度作为俄罗斯联邦境内保护妇女儿童权益的最重要的监督机构，在一些俄罗斯联邦主体内分设了如儿童权利专员等分工细化等职位。此外，国际交流和国际沟通也是俄人权专员的重要职能之一。每一年度俄罗斯联邦人权专员最高领导人、各联邦主体最高领导人均需发布相应公开报告，针对过去一年辖区内的人权案件进行总结，并发布下一年度的工作预案。这些资料长期被国际各主流媒体关注和引用，并成为了国际社会对俄罗斯人权状况分析评估的依据之一。
(一)人权专员的实践作用
1.涅涅茨自治区人权专员2019年年度报告简述
涅涅茨自治区人权专员Л.斯维利多娃在当地议会上作出了2019年度本辖区人权报告，提出为解决本区和整个北极圈地区一系列社会问题，应当实施包括取消单一住房抵押贷款、调整最低工资、引入行政过失犯罪概念、对误受刑事审判的公民提起国家赔偿等改革措施。
斯维利多娃同时肯定了2019年度中本区的优秀人权案例，如患特殊疾病劳动者休息权恢复的案件、当地少数民族居民获得额外交通补贴的问题、多子女家庭与相关政府机关居住权争端的解决等。
她提出2020年当地人权专员的主要任务仍然是密切关注弱势群体的权利保障，切实履行保护儿童、单身母亲、多子女家庭、退休人员、残疾儿童、贫困民众、监护人处于监禁状态的孤儿家庭的常规工作。
2019年，涅涅茨自治区人权专员所收到的主要申诉中，与住房问题相关的占据首位，包括应急过渡房分配不公、伤病人员住房过渡性安置和公寓楼违法改造等问题。其次是劳动权问题，如劳动者的医疗保障等。与刑事和行政程序相关的上诉量较2018年有所上升。
年度报告是联邦各级人权专员的主要任务之一，每年在地方议会就其职权范围内的辖区内人权基本状况、接到申诉的情况及其审查、起诉、判决和执行的情况进行统一的总结和报告，并做下一年的人权事务重点分配和改善情况展望。
这一制度有效实行以来，对俄罗斯联邦层级的人权相关信息收集和调研起到了积极的作用。作为地域广袤的联邦制国家，俄罗斯面临着基层信息的缺乏，社会对不发达地区缺少注意，这样的报告形式等同于同步完成了各行政区域内人权实施状况的数据库整理和人权保护情况基础分析，对于基层人权数据收集和后续政策的调整制定尤为重要。同时由于汇报对象是各行政区域的议会即地方权力机关，这类报告对于各地特别是各自治地区行政权力了解本辖区内的人权状况、针对必要性状况进行行政管辖和社会资源倾斜的政策调整提供了可行性参考。
2.阿尔泰边疆区人权专员公布辖区内被指控的拘留所人权状况调查报告
阿尔泰边疆区人权专员Б.拉里于2020年初就辖区内备受关注的拘留中心人权问题发表调查报告。他接到相关控诉，指控辖区内某拘留所有侵犯人权的行为后，与阿尔泰边疆区检察院刑事犯罪执行监督处领导С.基里一同探访了辖区内在押人员。
在被申诉的拘留所内，人权专员和政府相关人员一同检查了被申诉单位的隔离室、拘留室等，查看了其卫生和医疗条件，并与在押人员、拘留所工作人员分别谈话。完成上述任务后Б.拉里认为没有证据支持这一指控并作出了公开回应和报告。
这一案例后来披露出控诉方人在境外，因而这一回应也被认为是对境外针对俄罗斯人权状况提出质疑的媒体或机构的国家权力层面的回复和应对。
众所周知，俄罗斯人权状况一直是欧美媒体的攻击重点之一，收到的质疑车载斗量。俄人权专员制度通过直接接受境外申诉、给出具有权威性的调查报告以应对各种非议提供了一个可行性的方案，即官方可以据此有针对性地通过专门机构和专门程序来回应境外人权方面的攻讦。
3.车里雅宾斯克州人权专员推动关于军属抚恤制度的立法
2019年3月13日，俄国家杜马议员安德烈•克拉索沃在车里雅宾斯克州人权专员的提议下，重新提出了一项法律草案，试图改进军人家属的一次性抚恤金和每月的现金补偿制度。该提案得到了51名俄国家杜马议员的支持。
这一草案开始于当地人权专员所接受的上诉。2013年车里雅宾斯克州人权专员阿列克谢•科瓦列夫接到申诉称，在军队牺牲的年轻士兵的独居祖母非其直系亲属而无法获得其身后的抚恤金，而该士兵父母双亡，由祖母独立抚养长大，其亡故后祖母再无生活来源。人权专员帮助其向俄罗斯联邦法院提起上诉，但因不符合相关法律规定的原因该上诉被驳回。因而人权专员转而寻求杜马议员的帮助修改立法，要求完善军人家属的抚恤制度。该立法草案已于2019年底在俄罗斯国家杜马一读通过。
这是近年来由俄人权专员推动的比较成功的人权立法之一，人权专员通过具体案例的代为上诉、联合杜马议员提出修法草案等专门性法律手段来保障人权的落实，弥补人权立法的漏洞。
综上可知，俄人权专员在其实践之中，关注和督促社会弱势群体如妇女儿童、低收入者权益保障，针对国际社会所关注的相关人权问题进行监督检查，对接辖区内民众的意见并给予相应帮助，同时对于侵犯公民权益的公权力履行实施情况予以反馈和监督，发现并弥补立法疏漏，在维系社会稳定发展、保障公民权益等方面扮演着重要角色。
(二)人权专员制度的现实问题
在其发展历程之中，俄人权专员制度所面临的最重要问题可以概括为以下几点：
1.缺乏强制执行的权力
由于俄人权专员并没有行使国家强制力的权力，其保障人权的职能主要通过监督来执行，在确定是否存在侵犯人权的情况时，其只能提出建议，但不能命令某一国家机构纠正已发生的侵权行为。因此，俄人权专员的履职行为有效性直接取决于其在国内的权威和社会对其的支持。这也成为了制约俄罗斯国内人权保护机制发展的最主要问题之一。
俄人权专员制度的主要特点是独立于任何国家机构和公职人员。这就意味着，俄罗斯联邦各主体的人权专员，由每一个联邦主体按照自己的地区法律而非联邦法来任命，这一程序可能不完全符合俄罗斯联邦宪法的规定。这些专员履职时的活动有可能与国内其他联邦主体和国际通行的人权专员制度的规定有一定差别。如在鞑靼斯坦共和国，人权专员可以参与立法进程，但并非每一个加盟共和国的人权专员都有权提出立法草案，部分联邦主体规定人权专员只能借由杜马议员行使这一权利。
笔者认为，法理上俄人权专员的地位不明确是与俄罗斯转型期的国家改制相关的。在1991年苏联解体之后，俄罗斯学习欧美制度进行国家改制和社会转型，但因社会和历史因素又沿用多年苏联的法律体系和一些社会制度，导致了其部分法律和政治制度移植出现了水土不服，未能充分考虑自己国家的发展水平和社会需求。当今俄罗斯经历了转型阵痛和社会反思之后，也渐渐从一味抛弃苏联制度、学习西方，而开始针对自身社会和国家需求多方面探索法治和社会转型的新方向，并学习接纳包括中国在内的发展中国家的发展经验。
2.职权范围划分问题
俄罗斯各地区的人权专员机构所面临的一个共同的重要问题是，如何处理公民对国家的决定或作为(不作为)提出的申诉。俄人权专员处理申诉的方式应与其他行政机构处理公民申诉的方式明确区别开来，以体现其职能特殊性和国家人权保护重要性。然而，现有的《俄人权专员法》未详细规定俄罗斯联邦全国范围内的具体申诉程序及与行政复议的区别和不同作用。在某些联邦主体，向人权专员提出申诉的程序与《俄罗斯联邦公民申诉程序法》规定的程序相同，即“在缺失具体的符合国家标准的有效性制度情况下，我们的人权保障机构正在使用着不符合人权保障的相关国家规定的实施标准。
此外，在俄罗斯联邦主体中，人权专员机制保障的是人权和公民自由不受联邦各主体的警察、司法、内务等行政部门的干涉。在这种情况下，向俄罗斯联邦人权专员提出的申诉中有很大一部分涉及到这些部门侵犯公民权利的行为。在这方面，地方人权专员所能做的，大部分仅仅是向联邦一级的人权专员寻求帮助，共同合作保护俄罗斯联邦领土范围内的公民权利和人权事务。
3.经费受制于各联邦主体的财政预算
根据《俄人权专员法》第8条，各联邦主体可以(而非必须)设立人权专员，其经费由各联邦主体的财政预算支付。
在俄罗斯联邦主体内设立全权代表机构，然后任命人权专员这一过程，所涉及的机构与程序均相对复杂。但由各个不同联邦主体自己进行任命，则面临新的问题：各地人权专员独立于各联邦主体而直接向位于莫斯科的人权专员办公室总部进行汇报，内容涉及该区域尊重和保障人权与自由的情况，一些俄联邦主体的行政官员势必对其持警惕态度，人权专员的财政问题容易受地方行政的制约。在这种情况下，不管人权专员个人的履职情况和职业操守如何，其实际工作都将受到影响甚至面临严重干涉。
4.人权专员的权属和地位模糊
虽然《俄罗斯联邦宪法》对人权专员的权力来源有所提及，但是对于俄人权专员到底是否属于俄罗斯国家权力机关甚或是否为国家机关的问题，在俄罗斯仍然尚无官方定论。在俄罗斯法学界，存在多种关于俄人权专员地位界定的观点。一些法学家认为，“国家机关”和“国家权力机关”的概念是相同的，另一些则认为这是两个相互独立的观点。在俄罗斯一般认为，国家权力机关是国家机构的重要组成部分，借以履行国家职能，完成国家权力的实现。А.А.贝鲁格拉夫认为俄人权专员行使的是行政权管辖。齐尔金认为，在国家机构内部的发展演化过程中，从立法、司法和行政三个传统国家权力之中逐渐分化出了第四个权力，即独立的人权专员，它从立法权中演化而来，并作为保护人权这个现代性概念的保护机构，有其独立性和特殊性。
地位的不明确导致俄人权专员作出的裁决缺乏国家强制力的支持，很多情况下只能在相关裁决文书上写明“建议履行该裁决”。同时，无授权也表明这些专员的行为并不被国家权力所监督和管控。
《俄人权专员法》中并未明确定性人权专员审查所受理的申诉的行为到底是何性质，是调查还是监督。这个问题在学术上也没有定论。如果是调查，则其行为或缺乏具体的法律后果，没有实效；如果是监督，则可以产生比较严肃的法律后果，但有监督权的机构需经法律明确授权，履行权力过程中出现非法行为可能招致违反具体法条的法律后果，而这又是《俄人权专员法》中未明确规定的。依据《俄人权专员法》第22、23条关于“审查”的规定，该概念并未对应强制性的措施，仅规定了在何种情况下人权专员有权进行何种审查，根据该法，“审查”也是俄人权专员在俄罗斯人权保障实践中主要的法律手段。
值得说明的是，俄人权专员的法律地位虽然并不明确，但具有国家机关的同等权力，包括：从法律上得到了国家基本大法《宪法》的承认；虽然没有法律上的强制执行力，但具有国家机关的组成要件之一，即作出决定的机关拥有不被质疑的权威性；人权专员在保障人权与公民自由方面拥有全权。俄人权专员审查与处理针对政府机构、地方政府、公职人员的决议或作为(不作为)的申诉。尽管人权专员所做出的决定只具有建议执行力而没有强制力保障，但国家层面上仍将其认定为有指导性和溯及性的判例。
现行司法实践之中，俄人权专员最主要的任务是审查俄罗斯国家人权事务，受理并审核关于人权的投诉。但无论从法理上还是从实践上，俄罗斯的法学专家都认为人权专员的地位与职权尚需完善。
5.人权专员制度的实践效果仍不理想
由于经费及专业人员的短缺，以及相关立法的匮乏，在俄罗斯联邦的人权专员人数显著不足，在俄罗斯联邦一些主体中这一机制尚未完全覆盖，迄今为止仍有些边远地区未能享有该机制的保护。此外，人权专员制度因其本身存在上述诸项问题，在实践中的效果仍不尽理想。2016年，诉至俄联邦法院的人权案件申诉人的权利恢复率约为6%-12%。此外，根据俄罗斯政府年度人权问题报告，到2018年，俄罗斯人权专员一年受理的申诉已从2010年的57，000件大幅上涨到184，797件，但同年参与投票的公民对本国人权保护状况的满意率仅为17%。
四、俄人权专员制度面临的问题成因与未来发展
俄人权专员制度亟待解决的问题如上文所述，与俄罗斯联邦本身的各种历史和政治的客观因素直接相关。
其一，很少有欧洲国家有如俄罗斯一般辽阔的疆域和复杂的行政机制，作为世界上领土面积最大的国家，俄罗斯的联邦主体划分为四个类别，即加盟共和国、边疆区、州和具有联邦意义的市，不同的联邦主体享有不同的政治和经济权力，其下设的行政区划也有一定的不同，这样复杂的构架对引进包括人权专员制度在内的外来制度具有一定的阻碍，这一问题的解决需要充分考虑俄罗斯本身的特殊政治环境。
其二，苏联解体混乱时期行政权的强势和司法权的弱化极大影响了俄罗斯所有具有执法功能的国家机构的运转。时至今日，普京作为行政首脑仍然具有轻易影响司法改革和立法改革的权力。具有监督和制约行政机关职能的人权专员制度如果在俄罗斯需要继续不断完善，则必然需要从立法层面给予更强有力的支持。
其三，俄人权专员制度还担负着人权外宣的职能和作用，包括接受境外申诉、定期公开审查报告等。其国际评价经常受制于掌握人权话语权的欧美大国，被国际政治形势左右和影响。随着乌克兰危机和与美国关系的尖锐化，俄罗斯的人权状况被国际人权组织批评也是发展中国家所面临的常见问题。
在当今复杂的社会和国际形势之下，为应对来自内外的不同人权问题的质疑和挑战，俄人权专员制度需要在充分考虑上述因素的基础上在如下方面进行调整。
1.争取俄人权专员的立法提案权，提高其法律地位
2015年，俄罗斯总统发起了一场关于提高人权专员监察效率的讨论，关于这个问题的民调和个别专家意见均显示，俄人权专员履职能力欠缺的主要原因是其缺乏强制执行的权力和修正已发现的人权保障缺陷问题的权力。
俄罗斯民调普遍认为，俄人权专员的履职能力和法律地位均应获得提升，而最快速而有效的方法之一就是赋予它立法提案权。这将极大地提高人权专员的地位，维护其保护人权和公民自由的权威性。俄现行立法机制下，立法提案权归属于杜马议员、俄最高法、最高检等，人权专员尚未普遍性地享有立法提案权(虽然在某些联邦主体这一权利已经实现)，现有的由俄人权专员享有用以弥补人权立法漏洞的方式主要是，由人权专员联合地方或联邦一级的杜马议员，共同提出立法草案。这一局面明显不利于俄人权专员在人权保护实践中快速填补立法漏洞、健全人权立法体系。
同时，2020年俄罗斯新宪法修正案对于促进和保障国家人权的立法与司法实践的问题专门规定，其实施后俄宪法法院可在穷尽其他国内法律保护手段后，接受俄罗斯公民、法人、俄人权专员、社会组织和其他符合宪法规定的机构，对违反宪法权利和公民自由的案件提起的申诉，对其进行合宪性审查。
2.加强俄人权专员的体系化建设
作为世界上领土面积最大的国家，通过俄罗斯联邦宪法法院、各级检察官办公室(隶属于俄检察系统)和俄人权专员办公室构成了当代俄罗斯的三级公权力人权保护机制。但是由于设置人权专员的权力归属于各联邦主体，俄罗斯尚未完成全面的人权专员体系的建设。
人权专员体系化建设的发展内容基本可以分为三类，即增加现有的人权专员人数，建设覆盖全俄各地区的人权专员体系和增加其内部分工的明确性，组建更专业化的法律咨询团队。
俄人权专员收到申诉量逐年递增，但其审查效率和解决效率受其人员不足的制约。现有的俄人权专员总人数共200人左右，这对于幅员辽阔、行政等级复杂的俄罗斯而言是远远不足的。
就其体系分布和专业化分工而言，目前，俄罗斯85个联邦主体中有81个有自己的人权专员，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市则单独加设了儿童权利专员的职位，建成覆盖全俄的人权专员体系和其内部的专业化分工体系仍有许多工作要做。
同时，为了解决人权保护涉及的不同部门法交叉领域的专业性问题，人权专员办公室专门组建了不同法律领域的专家团队，包括各部门法专家、国家机构代表和科研人员，以帮助提起申诉的公民在法律咨询中得到专业指导并获知保护其权利的可能选择。但由于经费的不足和法律地位的缺陷，其很难吸引一流法律人才的加入。如何获得更多的财政投入、建立更加专业化的团队，是俄人权专员制度亟待解决的发展障碍。
3.建立更加有效的国际舆论回应机制
俄人权专员的年度报告制度和公开报告机制，作为俄罗斯最重要的人权外宣手段之一，将其国内人权案件的受理数量、内容、解决形式等进行统一公开，接受国内外社会监督，这给饱受质疑的俄罗斯人权法律制度提供了一个正式的进行申辩和回复争议的官方渠道。发展中国家国内人权保障制度长期为国际舆论所关注和抨击，主动公开人权申诉内容、引导国际舆论，更容易获得主动话语权。
“随着人类面临的跨国性和全球性人权问题日益增多，很多人权问题不再局限于一国内部，也不再是一国之力所能应对，”张文显：《新时代的人权法理》，载《人权》2019年第3期。加强与国际舆论的互动与合作，保持公开畅通的受诉渠道和应对质疑的权威平台，成为了俄人权专员的新的时代使命之一。
俄罗斯的发展实践表明，虽然人权专员制度实践效果还有提升空间，但其对于架构国家与社会的桥梁，保障公民权利与自由，为各级国家机关提供人权方面的咨询和立法建议提供了有力的支持。特别是对拥有广袤国土的国家而言，如何设立人权保障机构并设定这一机构的层级、权限及运作机制，以确保整个国土上人权保障问题的申诉渠道与沟通渠道的畅通，进而维护社会稳定与持续健康发展，俄罗斯人权专员制度提供了解决问题的思路参考，具有实践和理论的双重价值。
（刘秋岑，西南政法大学人权研究院讲师，莫斯科国立大学法学博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(责任编辑 刘更银)
关键词：俄罗斯 人权专员 人权保障
人权保护是现代社会政治文明发展的重要结果，同时又是衡量社会政治文明的重要标尺之一。国家立法与司法对人权的保护可以认为是公权力在人权保护阶段的重要体现，而借助国家权力进行的人权系统性保护，也基本可以认为是最为有效的人权保障措施。
在世界上领土面积最大、民族情况复杂(176个民族，俄罗斯族约占人口总量的82%，少数民族多集中于联邦主体中的各边疆区、加盟共和国)的联邦制国家俄罗斯，人权状况亦是当今俄罗斯最紧迫、高度政治化的问题之一。特别是克里米亚事件之后，随着俄罗斯与欧盟、美国关系的愈加复杂化，俄罗斯人权问题成为了欧洲人权法院的关注重点和俄罗斯外交事务中最常被提及和诟病的问题之一。俄罗斯联邦宪法法院、各级检察官办公室(隶属于俄检察系统)和俄罗斯人权专员办公室构成了当代俄罗斯的三级公权力人权保护机制，是其境内最权威的官方人权保障机制。作为国家保护公民权利和自由的基层保障机构，俄罗斯人权专员(下称“俄人权专员”)在公民人权保障中发挥着重要作用，亦在国家权力机构体系中占有特殊地位，其机动性和灵活性为俄基层人权保障提供了坚实的支持力量。
一、俄罗斯联邦人权专员的历史发展
1991年11月22日，俄罗斯(当时还是苏联的加盟共和国之一)最高委员会通过了一项《关于人和公民权利与自由的宣言》，其中第40条决定设立一个全国性的人权专员组织，“由最高委员会任命，任期五年，直接对最高委员会负责并拥有与全国苏维埃人民代表一样的豁免权”。不久之后，苏联解体导致这个制度没有真正开始实施。
苏联解体后，1993年的《俄罗斯联邦宪法》再次确认了建立这一制度，其中第五章第103条第1款规定了人权专员直接向国家杜马负责。然而，这个人权机构的发展在20世纪90年代遭遇了很大的阻碍。1994年1月17日，С.А.科瓦列夫被俄罗斯国家杜马任命为第一任联邦人权专员最高领导人，同时领导俄罗斯人权委员会。该委员会有权审查侵犯他们调查对象权利的申诉。在他被任命之时，尚且没有专门规定人权专员职责的联邦宪法性法律。因此，俄人权专员的责权暂由1994年8月4日的俄罗斯联邦总统令进行规范，它要求各级地方官员向人权专员提供其活动所需要的相关信息，并规定在通过相应的宪法性法律之前，专员据此行使其权力。1995年3月10日，国家杜马收回了对科瓦列夫的任命，并暂时没有任命下一任俄人权专员的负责人。1997年2月26日，俄罗斯联邦宪法性法律《俄罗斯联邦人权专员法》被联邦议院批准通过(下称《俄人权专员法》)。直到1998年5月20日，新的俄人权专员负责人О.О.米罗诺夫才获得了任命书。根据新法，俄罗斯联邦的人权专员由俄罗斯联邦国家杜马来指定和任命，并根据联邦宪法赋予的权利执行自己的权力。专员在行使其权力时，独立于任何国家机构和官员。现任俄人权专员最高领导人为2016年上任的Т.Н.莫斯卡尔科娃，法学和哲学博士，曾任教育法律师、内政部秘书和国家杜马议员。
尽管俄人权专员制度历史不长，但它通过立法建议等方式在促进俄罗斯人权保障、法律和社会发展方面扮演了重要作用，被认为是“保护人权和加强法治建设的重要机制”，其重要性得到了国际社会特别是欧洲共同体的广泛认同。诚如А.Ю.苏恩古洛夫所言，“对人权的侵犯经常是在人们根本不知道他们的权利受损的情况下发生的”，因而“普通民众需要从国家获得专业的救助与咨询。人权专员必须由独立且值得信任的人担任，且争取公民权利的斗争需要果断和专业化”。
В П.卢金认为，俄人权专员制度在国家权力和社会之间充当着独特的桥梁，它解决公共利益和个人利益之间的冲突。专员重复性地监督人权保障制度的履行，监督政府的错误，纠正不符合法治要求的行政程序，对其他权力监督机关的履职过程予以支持。
二、俄人权专员的制度体系
由于俄罗斯的法治体系的不完备，以及社会转型期间的各种社会问题带来的困扰，俄人权专员制度尚处于探索阶段，但总体而言，该制度已初成体系。
(一)俄人权专员的法律职责
俄人权专员的职责与人权和自由的国家保障紧密相关。《俄人权专员法》第15条规定：“俄罗斯联邦的公民、身处俄罗斯联邦的外国公民和无国籍人均有权向俄人权专员提出申诉。”
俄人权专员制度是维护公民权利和自由的重要机制。就职时专员宣誓的誓言是：“捍卫人权与公民的自由，依据俄罗斯联邦宪法忠实履行自己的义务，遵从俄罗斯联邦法律、正义和良心。”这是根据宪法内容而定。在《俄罗斯联邦宪法》中，人权和公民自由是一个并列概念，长期一起被提及。其国家与法的理论的逻辑中，人权与公民自由同属于公民的基本权利，并且二者互相融合，很难分割开来对待。《俄罗斯联邦宪法》序言和第45条均记载，保护人权与公民自由是其基本国家职能之一。俄人权专员被要求为所审查的案件采取独立和客观的调查方法和法律立场，这反过来又赋予了专员在行使权力时的独立性地位。
《俄人权专员法》第6条规定了人权专员的履职要求：(1)具有俄罗斯联邦国籍；(2)年满35周岁；(3)在人权保障方面拥有一定的知识水平和实际经验。
根据《俄人权专员法》的规定，人权专员活动的主要目的是维护俄罗斯联邦公民的人权和公民自由。为实现这一目标而需要履行的主要任务是：
1.恢复公民被侵犯的权利和自由，纠正国家机关和地方当局的侵害公民权利和自由的不恰当行为；
2.尽可能通过调解来解决申诉的问题；
3.主要通过立法来改进关于保护人权和公民自由的立法，并使其与公认的国际法原则相一致。
俄人权专员被《俄罗斯联邦宪法》赋予的立法与行政方面的职能包括监督国家机关、地方政府和各级行政人员对人权和公民自由的侵犯行为，并向上述机构提供法律咨询服务以保障其行为的合法性，协调各机构在保障俄罗斯联邦的人权和公民自由方面的共同行为。
《俄人权专员法》规定了两级申诉体系：在公民提出申诉后的10日内，将安排一名人权专员负责该申诉。该专员将对申诉内容进行实质性审查，以确定是否符合相关法律法规要求，是否可以受理。一旦申诉被受理，则由分配的人权专员进行审查。但在实践中，绝大多数接受审查的申诉都很难通过专员的审查并被接受。根据俄人权专员官方网站出具的报告，2016年的所有申诉共计42,549个，专员只处理了其中的2,858份申请。未通过审核的申诉将由人权专员体系内的行政人员进行回复和建议，即为分级较低的快速处理方式。
但俄人权专员并不享有司法权。根据申诉的处理结果，人权专员有权：
1.以个人或被侵害人代表人的名义向法院提起侵权诉讼，以保护被政府机关、地方自治机构或各级国家公务人员的决定或行为侵犯的人权和公民自由；
2.对国家各主管部门的负责官员侵犯人权和公民自由的行为提起行政违纪审查建议、行政诉讼或刑事诉讼；
3.向法院或检察官办公室提出审核其决定、命令或裁判的申请；
4.针对严重违反人权和公民自由的情况，向负责监督事务的官员陈述意见，并向俄罗斯宪法法院提出上诉。
若在俄罗斯境内出现对人权和公民自由的公然或大规模的侵犯，人权专员有权在国家杜马的下一次会议上进行报告并向国家杜马提出建议，成立一个专门委员会对该事件进行调查，举行听证会。
(二)俄人权专员机构体系
根据俄罗斯联邦政府公开网站的信息，俄人权专员体系2019年总人数是200人左右，普遍受过高等教育，其中65%有法学教育背景。其体系的基本结构如下：
1.刑事诉讼程序中的人权保障部门，下属负责强制措施的人权保障部门、负责刑事调查的人权保障部门和针对受害人的人权保护部门；
2.民事人权保障部门，下属民事人权保障部门、劳动权和经济权保障部门、居住权保障部门和环境权及自然资源保障部门；
3.社会权利保障部门，下属妇女儿童和家庭权保障部门、军队和执法部门、服役人员保障部门、移民和无国籍人士保障部门、社会医务人员保障部门；
4.政治权利保障部门，下属政治权利与公民自由保障部门、与国家机关及社会组织交流部门、行政审查及战略反应部门；
5.法律专家团队；
6.信息和国际合作部；
7.财政经济部；
8.组织部。
上述机构也体现了现代俄罗斯政府对人权保护的学理和实践分类的基本形式，即人权保护分为刑事案件中的人权、民事人身权利、社会权利和政治权利四部分。
三、俄人权专员制度的实践作用与问题
俄人权专员是俄罗斯联邦自1991年建立以来最年轻的机构之一，为整个政治和法律制度的发展提供了监督和帮助。
鉴于俄罗斯民主制度较为“年轻”，且俄罗斯特殊的广袤国土和复杂社会情况，俄人权专员制度与许多欧洲国家已长期存在的人权保障制度并不完全相同。
在较早建立这一制度的一些欧洲国家，人权专员的主要职能通常是核查行政程序的完整性和正确性以及所适用的法律，审查国家机关对特定个人的管辖权是否合法合规。这一职能的基础来源于，预先设定所依据的国家现行法律和行政规章可以充分保障人权和公民自由，且司法机构始终是独立而专业的。而在像俄罗斯这样的新兴民主国家中，关于人的权利和自由的立法正在确立和发展，立法进程与司法机关的行为并非总是保持一致且无可指责。因此，人权专员的职能内容需要比欧洲其他国家典型的人权专员(如瑞典模式)的职能宽泛且具体。除去《俄人权专员法》所规定的职权，一般认为，俄人权专员可以对现行的人权和公民自由的立法保护机制进行分析，弥补缺陷，并提出完善这一机制的立法建议，可以对人权保障的法律教育内容进行建议并与其他教育机构联合进行相关人才培养和教育培训。同时，俄人权专员制度作为俄罗斯联邦境内保护妇女儿童权益的最重要的监督机构，在一些俄罗斯联邦主体内分设了如儿童权利专员等分工细化等职位。此外，国际交流和国际沟通也是俄人权专员的重要职能之一。每一年度俄罗斯联邦人权专员最高领导人、各联邦主体最高领导人均需发布相应公开报告，针对过去一年辖区内的人权案件进行总结，并发布下一年度的工作预案。这些资料长期被国际各主流媒体关注和引用，并成为了国际社会对俄罗斯人权状况分析评估的依据之一。
(一)人权专员的实践作用
1.涅涅茨自治区人权专员2019年年度报告简述
涅涅茨自治区人权专员Л.斯维利多娃在当地议会上作出了2019年度本辖区人权报告，提出为解决本区和整个北极圈地区一系列社会问题，应当实施包括取消单一住房抵押贷款、调整最低工资、引入行政过失犯罪概念、对误受刑事审判的公民提起国家赔偿等改革措施。
斯维利多娃同时肯定了2019年度中本区的优秀人权案例，如患特殊疾病劳动者休息权恢复的案件、当地少数民族居民获得额外交通补贴的问题、多子女家庭与相关政府机关居住权争端的解决等。
她提出2020年当地人权专员的主要任务仍然是密切关注弱势群体的权利保障，切实履行保护儿童、单身母亲、多子女家庭、退休人员、残疾儿童、贫困民众、监护人处于监禁状态的孤儿家庭的常规工作。
2019年，涅涅茨自治区人权专员所收到的主要申诉中，与住房问题相关的占据首位，包括应急过渡房分配不公、伤病人员住房过渡性安置和公寓楼违法改造等问题。其次是劳动权问题，如劳动者的医疗保障等。与刑事和行政程序相关的上诉量较2018年有所上升。
年度报告是联邦各级人权专员的主要任务之一，每年在地方议会就其职权范围内的辖区内人权基本状况、接到申诉的情况及其审查、起诉、判决和执行的情况进行统一的总结和报告，并做下一年的人权事务重点分配和改善情况展望。
这一制度有效实行以来，对俄罗斯联邦层级的人权相关信息收集和调研起到了积极的作用。作为地域广袤的联邦制国家，俄罗斯面临着基层信息的缺乏，社会对不发达地区缺少注意，这样的报告形式等同于同步完成了各行政区域内人权实施状况的数据库整理和人权保护情况基础分析，对于基层人权数据收集和后续政策的调整制定尤为重要。同时由于汇报对象是各行政区域的议会即地方权力机关，这类报告对于各地特别是各自治地区行政权力了解本辖区内的人权状况、针对必要性状况进行行政管辖和社会资源倾斜的政策调整提供了可行性参考。
2.阿尔泰边疆区人权专员公布辖区内被指控的拘留所人权状况调查报告
阿尔泰边疆区人权专员Б.拉里于2020年初就辖区内备受关注的拘留中心人权问题发表调查报告。他接到相关控诉，指控辖区内某拘留所有侵犯人权的行为后，与阿尔泰边疆区检察院刑事犯罪执行监督处领导С.基里一同探访了辖区内在押人员。
在被申诉的拘留所内，人权专员和政府相关人员一同检查了被申诉单位的隔离室、拘留室等，查看了其卫生和医疗条件，并与在押人员、拘留所工作人员分别谈话。完成上述任务后Б.拉里认为没有证据支持这一指控并作出了公开回应和报告。
这一案例后来披露出控诉方人在境外，因而这一回应也被认为是对境外针对俄罗斯人权状况提出质疑的媒体或机构的国家权力层面的回复和应对。
众所周知，俄罗斯人权状况一直是欧美媒体的攻击重点之一，收到的质疑车载斗量。俄人权专员制度通过直接接受境外申诉、给出具有权威性的调查报告以应对各种非议提供了一个可行性的方案，即官方可以据此有针对性地通过专门机构和专门程序来回应境外人权方面的攻讦。
3.车里雅宾斯克州人权专员推动关于军属抚恤制度的立法
2019年3月13日，俄国家杜马议员安德烈•克拉索沃在车里雅宾斯克州人权专员的提议下，重新提出了一项法律草案，试图改进军人家属的一次性抚恤金和每月的现金补偿制度。该提案得到了51名俄国家杜马议员的支持。
这一草案开始于当地人权专员所接受的上诉。2013年车里雅宾斯克州人权专员阿列克谢•科瓦列夫接到申诉称，在军队牺牲的年轻士兵的独居祖母非其直系亲属而无法获得其身后的抚恤金，而该士兵父母双亡，由祖母独立抚养长大，其亡故后祖母再无生活来源。人权专员帮助其向俄罗斯联邦法院提起上诉，但因不符合相关法律规定的原因该上诉被驳回。因而人权专员转而寻求杜马议员的帮助修改立法，要求完善军人家属的抚恤制度。该立法草案已于2019年底在俄罗斯国家杜马一读通过。
这是近年来由俄人权专员推动的比较成功的人权立法之一，人权专员通过具体案例的代为上诉、联合杜马议员提出修法草案等专门性法律手段来保障人权的落实，弥补人权立法的漏洞。
综上可知，俄人权专员在其实践之中，关注和督促社会弱势群体如妇女儿童、低收入者权益保障，针对国际社会所关注的相关人权问题进行监督检查，对接辖区内民众的意见并给予相应帮助，同时对于侵犯公民权益的公权力履行实施情况予以反馈和监督，发现并弥补立法疏漏，在维系社会稳定发展、保障公民权益等方面扮演着重要角色。
(二)人权专员制度的现实问题
在其发展历程之中，俄人权专员制度所面临的最重要问题可以概括为以下几点：
1.缺乏强制执行的权力
由于俄人权专员并没有行使国家强制力的权力，其保障人权的职能主要通过监督来执行，在确定是否存在侵犯人权的情况时，其只能提出建议，但不能命令某一国家机构纠正已发生的侵权行为。因此，俄人权专员的履职行为有效性直接取决于其在国内的权威和社会对其的支持。这也成为了制约俄罗斯国内人权保护机制发展的最主要问题之一。
俄人权专员制度的主要特点是独立于任何国家机构和公职人员。这就意味着，俄罗斯联邦各主体的人权专员，由每一个联邦主体按照自己的地区法律而非联邦法来任命，这一程序可能不完全符合俄罗斯联邦宪法的规定。这些专员履职时的活动有可能与国内其他联邦主体和国际通行的人权专员制度的规定有一定差别。如在鞑靼斯坦共和国，人权专员可以参与立法进程，但并非每一个加盟共和国的人权专员都有权提出立法草案，部分联邦主体规定人权专员只能借由杜马议员行使这一权利。
笔者认为，法理上俄人权专员的地位不明确是与俄罗斯转型期的国家改制相关的。在1991年苏联解体之后，俄罗斯学习欧美制度进行国家改制和社会转型，但因社会和历史因素又沿用多年苏联的法律体系和一些社会制度，导致了其部分法律和政治制度移植出现了水土不服，未能充分考虑自己国家的发展水平和社会需求。当今俄罗斯经历了转型阵痛和社会反思之后，也渐渐从一味抛弃苏联制度、学习西方，而开始针对自身社会和国家需求多方面探索法治和社会转型的新方向，并学习接纳包括中国在内的发展中国家的发展经验。
2.职权范围划分问题
俄罗斯各地区的人权专员机构所面临的一个共同的重要问题是，如何处理公民对国家的决定或作为(不作为)提出的申诉。俄人权专员处理申诉的方式应与其他行政机构处理公民申诉的方式明确区别开来，以体现其职能特殊性和国家人权保护重要性。然而，现有的《俄人权专员法》未详细规定俄罗斯联邦全国范围内的具体申诉程序及与行政复议的区别和不同作用。在某些联邦主体，向人权专员提出申诉的程序与《俄罗斯联邦公民申诉程序法》规定的程序相同，即“在缺失具体的符合国家标准的有效性制度情况下，我们的人权保障机构正在使用着不符合人权保障的相关国家规定的实施标准。
此外，在俄罗斯联邦主体中，人权专员机制保障的是人权和公民自由不受联邦各主体的警察、司法、内务等行政部门的干涉。在这种情况下，向俄罗斯联邦人权专员提出的申诉中有很大一部分涉及到这些部门侵犯公民权利的行为。在这方面，地方人权专员所能做的，大部分仅仅是向联邦一级的人权专员寻求帮助，共同合作保护俄罗斯联邦领土范围内的公民权利和人权事务。
3.经费受制于各联邦主体的财政预算
根据《俄人权专员法》第8条，各联邦主体可以(而非必须)设立人权专员，其经费由各联邦主体的财政预算支付。
在俄罗斯联邦主体内设立全权代表机构，然后任命人权专员这一过程，所涉及的机构与程序均相对复杂。但由各个不同联邦主体自己进行任命，则面临新的问题：各地人权专员独立于各联邦主体而直接向位于莫斯科的人权专员办公室总部进行汇报，内容涉及该区域尊重和保障人权与自由的情况，一些俄联邦主体的行政官员势必对其持警惕态度，人权专员的财政问题容易受地方行政的制约。在这种情况下，不管人权专员个人的履职情况和职业操守如何，其实际工作都将受到影响甚至面临严重干涉。
4.人权专员的权属和地位模糊
虽然《俄罗斯联邦宪法》对人权专员的权力来源有所提及，但是对于俄人权专员到底是否属于俄罗斯国家权力机关甚或是否为国家机关的问题，在俄罗斯仍然尚无官方定论。在俄罗斯法学界，存在多种关于俄人权专员地位界定的观点。一些法学家认为，“国家机关”和“国家权力机关”的概念是相同的，另一些则认为这是两个相互独立的观点。在俄罗斯一般认为，国家权力机关是国家机构的重要组成部分，借以履行国家职能，完成国家权力的实现。А.А.贝鲁格拉夫认为俄人权专员行使的是行政权管辖。齐尔金认为，在国家机构内部的发展演化过程中，从立法、司法和行政三个传统国家权力之中逐渐分化出了第四个权力，即独立的人权专员，它从立法权中演化而来，并作为保护人权这个现代性概念的保护机构，有其独立性和特殊性。
地位的不明确导致俄人权专员作出的裁决缺乏国家强制力的支持，很多情况下只能在相关裁决文书上写明“建议履行该裁决”。同时，无授权也表明这些专员的行为并不被国家权力所监督和管控。
《俄人权专员法》中并未明确定性人权专员审查所受理的申诉的行为到底是何性质，是调查还是监督。这个问题在学术上也没有定论。如果是调查，则其行为或缺乏具体的法律后果，没有实效；如果是监督，则可以产生比较严肃的法律后果，但有监督权的机构需经法律明确授权，履行权力过程中出现非法行为可能招致违反具体法条的法律后果，而这又是《俄人权专员法》中未明确规定的。依据《俄人权专员法》第22、23条关于“审查”的规定，该概念并未对应强制性的措施，仅规定了在何种情况下人权专员有权进行何种审查，根据该法，“审查”也是俄人权专员在俄罗斯人权保障实践中主要的法律手段。
值得说明的是，俄人权专员的法律地位虽然并不明确，但具有国家机关的同等权力，包括：从法律上得到了国家基本大法《宪法》的承认；虽然没有法律上的强制执行力，但具有国家机关的组成要件之一，即作出决定的机关拥有不被质疑的权威性；人权专员在保障人权与公民自由方面拥有全权。俄人权专员审查与处理针对政府机构、地方政府、公职人员的决议或作为(不作为)的申诉。尽管人权专员所做出的决定只具有建议执行力而没有强制力保障，但国家层面上仍将其认定为有指导性和溯及性的判例。
现行司法实践之中，俄人权专员最主要的任务是审查俄罗斯国家人权事务，受理并审核关于人权的投诉。但无论从法理上还是从实践上，俄罗斯的法学专家都认为人权专员的地位与职权尚需完善。
5.人权专员制度的实践效果仍不理想
由于经费及专业人员的短缺，以及相关立法的匮乏，在俄罗斯联邦的人权专员人数显著不足，在俄罗斯联邦一些主体中这一机制尚未完全覆盖，迄今为止仍有些边远地区未能享有该机制的保护。此外，人权专员制度因其本身存在上述诸项问题，在实践中的效果仍不尽理想。2016年，诉至俄联邦法院的人权案件申诉人的权利恢复率约为6%-12%。此外，根据俄罗斯政府年度人权问题报告，到2018年，俄罗斯人权专员一年受理的申诉已从2010年的57，000件大幅上涨到184，797件，但同年参与投票的公民对本国人权保护状况的满意率仅为17%。
四、俄人权专员制度面临的问题成因与未来发展
俄人权专员制度亟待解决的问题如上文所述，与俄罗斯联邦本身的各种历史和政治的客观因素直接相关。
其一，很少有欧洲国家有如俄罗斯一般辽阔的疆域和复杂的行政机制，作为世界上领土面积最大的国家，俄罗斯的联邦主体划分为四个类别，即加盟共和国、边疆区、州和具有联邦意义的市，不同的联邦主体享有不同的政治和经济权力，其下设的行政区划也有一定的不同，这样复杂的构架对引进包括人权专员制度在内的外来制度具有一定的阻碍，这一问题的解决需要充分考虑俄罗斯本身的特殊政治环境。
其二，苏联解体混乱时期行政权的强势和司法权的弱化极大影响了俄罗斯所有具有执法功能的国家机构的运转。时至今日，普京作为行政首脑仍然具有轻易影响司法改革和立法改革的权力。具有监督和制约行政机关职能的人权专员制度如果在俄罗斯需要继续不断完善，则必然需要从立法层面给予更强有力的支持。
其三，俄人权专员制度还担负着人权外宣的职能和作用，包括接受境外申诉、定期公开审查报告等。其国际评价经常受制于掌握人权话语权的欧美大国，被国际政治形势左右和影响。随着乌克兰危机和与美国关系的尖锐化，俄罗斯的人权状况被国际人权组织批评也是发展中国家所面临的常见问题。
在当今复杂的社会和国际形势之下，为应对来自内外的不同人权问题的质疑和挑战，俄人权专员制度需要在充分考虑上述因素的基础上在如下方面进行调整。
1.争取俄人权专员的立法提案权，提高其法律地位
2015年，俄罗斯总统发起了一场关于提高人权专员监察效率的讨论，关于这个问题的民调和个别专家意见均显示，俄人权专员履职能力欠缺的主要原因是其缺乏强制执行的权力和修正已发现的人权保障缺陷问题的权力。
俄罗斯民调普遍认为，俄人权专员的履职能力和法律地位均应获得提升，而最快速而有效的方法之一就是赋予它立法提案权。这将极大地提高人权专员的地位，维护其保护人权和公民自由的权威性。俄现行立法机制下，立法提案权归属于杜马议员、俄最高法、最高检等，人权专员尚未普遍性地享有立法提案权(虽然在某些联邦主体这一权利已经实现)，现有的由俄人权专员享有用以弥补人权立法漏洞的方式主要是，由人权专员联合地方或联邦一级的杜马议员，共同提出立法草案。这一局面明显不利于俄人权专员在人权保护实践中快速填补立法漏洞、健全人权立法体系。
同时，2020年俄罗斯新宪法修正案对于促进和保障国家人权的立法与司法实践的问题专门规定，其实施后俄宪法法院可在穷尽其他国内法律保护手段后，接受俄罗斯公民、法人、俄人权专员、社会组织和其他符合宪法规定的机构，对违反宪法权利和公民自由的案件提起的申诉，对其进行合宪性审查。
2.加强俄人权专员的体系化建设
作为世界上领土面积最大的国家，通过俄罗斯联邦宪法法院、各级检察官办公室(隶属于俄检察系统)和俄人权专员办公室构成了当代俄罗斯的三级公权力人权保护机制。但是由于设置人权专员的权力归属于各联邦主体，俄罗斯尚未完成全面的人权专员体系的建设。
人权专员体系化建设的发展内容基本可以分为三类，即增加现有的人权专员人数，建设覆盖全俄各地区的人权专员体系和增加其内部分工的明确性，组建更专业化的法律咨询团队。
俄人权专员收到申诉量逐年递增，但其审查效率和解决效率受其人员不足的制约。现有的俄人权专员总人数共200人左右，这对于幅员辽阔、行政等级复杂的俄罗斯而言是远远不足的。
就其体系分布和专业化分工而言，目前，俄罗斯85个联邦主体中有81个有自己的人权专员，在莫斯科、圣彼得堡和其他一些大型城市则单独加设了儿童权利专员的职位，建成覆盖全俄的人权专员体系和其内部的专业化分工体系仍有许多工作要做。
同时，为了解决人权保护涉及的不同部门法交叉领域的专业性问题，人权专员办公室专门组建了不同法律领域的专家团队，包括各部门法专家、国家机构代表和科研人员，以帮助提起申诉的公民在法律咨询中得到专业指导并获知保护其权利的可能选择。但由于经费的不足和法律地位的缺陷，其很难吸引一流法律人才的加入。如何获得更多的财政投入、建立更加专业化的团队，是俄人权专员制度亟待解决的发展障碍。
3.建立更加有效的国际舆论回应机制
俄人权专员的年度报告制度和公开报告机制，作为俄罗斯最重要的人权外宣手段之一，将其国内人权案件的受理数量、内容、解决形式等进行统一公开，接受国内外社会监督，这给饱受质疑的俄罗斯人权法律制度提供了一个正式的进行申辩和回复争议的官方渠道。发展中国家国内人权保障制度长期为国际舆论所关注和抨击，主动公开人权申诉内容、引导国际舆论，更容易获得主动话语权。
“随着人类面临的跨国性和全球性人权问题日益增多，很多人权问题不再局限于一国内部，也不再是一国之力所能应对，”张文显：《新时代的人权法理》，载《人权》2019年第3期。加强与国际舆论的互动与合作，保持公开畅通的受诉渠道和应对质疑的权威平台，成为了俄人权专员的新的时代使命之一。
俄罗斯的发展实践表明，虽然人权专员制度实践效果还有提升空间，但其对于架构国家与社会的桥梁，保障公民权利与自由，为各级国家机关提供人权方面的咨询和立法建议提供了有力的支持。特别是对拥有广袤国土的国家而言，如何设立人权保障机构并设定这一机构的层级、权限及运作机制，以确保整个国土上人权保障问题的申诉渠道与沟通渠道的畅通，进而维护社会稳定与持续健康发展，俄罗斯人权专员制度提供了解决问题的思路参考，具有实践和理论的双重价值。
（刘秋岑，西南政法大学人权研究院讲师，莫斯科国立大学法学博士。）
Abstract：In the 1990s，Russia set up the system of human rights commissioners.Although not long in history，the system has been basically established，and it has played an important role in promoting the protection of human rights and social development in Russia，as well as responding to the unfriendly comments of the international community.At the same time，Russia's human rights commissioners remain insufficient in compulsory execution，the division of functions and powers，sources of funding，legal status，and operational efficiency.These problems originate from deficient organizational design and external factors，including historical conditions，domestic politics，and international politics.In the near future，Russia should improve and develop its human rights commissioners under the cautious consideration of both internal and external factors.
Keywords：Russia；Human Rights Commissioners；Protection of Human Rights
(责任编辑 刘更银)
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