内容提要：妇女、儿童、少数民族、老年人、残障人等特定群体在权利实现方面面临着特殊困境，其权利保障是中国人权事业发展的重要内容。《中国人权事业发展报告》见证了过去十年间中国在特定群体权利保障方面所取得的巨大成就，也反映出各方行动者在权利保障的价值理念、法律制度、实践路径以及国际合作等方面不断开拓创新的丰硕成果，将不断启发和激励人们参与到人权保障的伟大事业中来。

　　关键词：特定群体　人权保障　中国人权事业发展报告

　　引言

　　“特定群体”是指因为其在权利实现方面的困境和特别需求而应受到国家法律特别保障的群体，在实践中是妇女、儿童、少数民族、老年人、残障人等群体的统合性表达。特定群体概念因为其客观性、开放性和中立性得到广泛的认同。就官方表达而言，以特定群体指代妇女、儿童等群体的描述最早出现在2015年《广东省法律援助条例》修订草案送审稿中。随后，《国家人权行动计划(2016-2020年)》《中国的减贫行动与人权进步》等人权领域的官方文件均以特定群体取代过去列举式的表达方式。作为人权事业的重要组成部分，特定群体的权利保障历来受到中国政府的重视。尤其在改革开放以后，妇女、儿童、老年人、残障人权利保障事业走上了制度化、体系化、法治化的发展道路，建立了比较完善的权利保障体系，实践中也取得了有目共睹的巨大成就。

　　中国人权研究会编写的《中国人权事业发展报告》(人权蓝皮书)以“权威、前沿、原创”为宗旨，对中国人权制度建设、实践热点、理论前沿和国际合作等各个方面的议题给予分析研究，不仅全景式地总结了相关年份人权事业总体的发展“路线图”，而且生动而鲜活地体现了多个具体领域的人权新发展和新成果，反映了我国在人权理念、制度、实践与国际合作方面的进步。本文拟以历年《中国人权事业发展报告》发表的特定群体人权保障的报告为素材，总结归纳我国近十年来特定群体权利保障事业的成绩和路径。

　　一、特定群体权利保障价值理念的革新

　　正如前文所述，直至2015年左右，“特定群体”的称谓才出现在官方文件中。《中国人权事业发展报告》亦显示，当代中国人权话语中，妇女、儿童、少数民族、老年人、残障人等群体的称呼经历了从“弱势群体”到“特殊群体”再到“特定群体”的变化。

　　“弱势群体”强调“弱势”地位，其内涵在于权利主体因为生理或社会因素而处于相对弱势地位，其平等权利难以得到实现或容易遭到侵害。而“特殊群体”强调主体的特殊属性或特殊地位，是“具备一定的特殊性的社会群体”，或“特殊权利需求的群体”。弱势群体与特殊群体的内涵或许有着微妙的区别，但在思维逻辑和指代对象方面高度重合。弱势群体以某种抽象的一般标准和现实的个体为参照，根据主体的能力、资源和社会地位，将其评价为“社会弱者”。特殊群体范畴或许没有特别强调主体的“弱者”属性，但同样预先设立了所谓“一般群体”模板，并以特征和属性方面的差异为依据对相关主体进行类别划分，而且这种差异往往表现为主体“差”或者“弱”于一般群体的面向。从这个角度来讲，两种表达方式都基于“他者”的视角，强调指代对象在某些部分与使用者“自我”的不同，反映了或塑造着使用者对于指代对象的刻板印象，表现了“异化”的群体认知。

　　更为重要的是，上述表达方式往往与人们对待该群体及其权利保障问题的态度及背后的理念互为表里。当人们强调相关主体的弱势一面时，相关举措往往建立在对弱者的同情上。中华民族历来有同情弱者、济困扶危的优良传统和道德追求。所谓“大道之行也，天下为公……故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者皆有所养”，反映了中华传统文化中对于“弱者”的人道主义关怀。此种传统价值观念时至今日依然有着不小的影响力。关于中国大众人权观念的调查显示，受访者对妇女、儿童、残障者、老年人群体的权利保障有着较高的认同度，而且“这种认可在很大程度上超越了性别、民族、收入、受教育程度等因素的影响”，可以说已经成为相关法律、政策得到社会公众普遍支持的思想基础。但另一方面，这种观念虽然可以导向对于这些群体的理解、包容以及支持，但其并非人权观念，而是建立在对于弱者的朴素同情和道德方面自我实现的需要之上。同样，调查结果显示公众对于存在道德瑕疵主体的权利认可度较低。人们对于残障者、老年人的支持更多的是基于自身的道德评价，而非源于对权利、平等等理念的认同。

　　与之不同的是，特定群体的概念并不界定对象自身的属性、特征，更不包含评价性的要素，而以对相关个体权利受到法律特别关注和保护这一事实的描述为侧重点，避免预设对象特征和评价标准而带来的弊端，进而更具开放性、客观性和中立性。从“弱势群体”“特殊群体”到“特定群体”的变化，反映了研究用语方面的规范化、精确化，也反映了权利保障理念的进步。特定群体概念揭示了从“福利路径”向“权利路径”的理念转变：为改善相关主体处境而采取的举措，并非以同情或慈善为出发点，而是以其身而为人所当然享有的权利，以主体权利实现为目标。同时，这种权利得到国家法律的承认和保障。我国《宪法》明确了妇女、儿童、老年人、残障人、少数民族等特定群体的权利，并制定了数十部法律法规推进其权利的实现。

　　从另一个角度来看，“特定群体”概念的普及同样蕴含了“融合”的权利保障理念。从国际社会的角度看，“融合”已经日益成为各类特定群体权利保障领域的通行原则，得到世界各国的广泛认同与支持。这一理念认为，特定群体权利保障所面临的困境，并非来源于其生理或心理的特征，而是与物理环境、不合理的制度和心理方面刻板印象互动的结果。无论妇女、老年人、儿童还是残障人，都不应当因其“个性”而被视为“他者”。他们有着参与社会、融入社会的愿望、能力或潜力，应当享有平等的发展机会和发展条件，为社会发展贡献自身的力量，成为社会财富的共同创造者。这一理念已经转化为日益深入的权利实践。如在残障权利领域，我们不仅见证了从“残废”到“残疾”再逐步到“残障”的话语变革，还见证了融合教育、融合就业方面法律制度的完善和实践进程的推进。在女性权利方面，妇女参政权相关的法律制度日益完善，女性参政的人数、比例均获得历史性突破，实践中也摸索出妇女议事会、性别平等咨询评估机制等良好的实践范例。

　　十年间，特定群体权利保障实现了理念与话语的革新，承载着“平等、参与、共享”的现代文明理念，不仅有助于社会公众对人权理念的正确认知，推动现实的权利实践的发展；更会帮助我们在国际社会上讲好中国的人权故事，将中国经验和中国智慧推向世界，推动全球范围内的人权治理变革。

　　二、特定群体权利保障法律体系的完善

　　日益完善的法律规范为特定群体权利保障实践保驾护航，构建了坚实的制度基础。

　　2011年和2012年的《中国人权发展事业发展报告》就新中国成立以来我国在特定群体权利保障制度建设方面的成就进行了全景式介绍。相关报告指出，至2012年，我国已有十余部法律专门规定了妇女、未成年人、老年人、残疾人、罪犯、归侨侨眷、少数民族等特定权利主体的合法权益的保护和促进问题，初步构建起权利保障法律法规体系并设置配套执行机构。《中国人权发展事业发展报告》对相关人权立法情况进行追踪式研究，介绍和评估各年度制定、修改的法律、行政法规对于特定群体权利保障的影响和立法规划。从这些报告中，我们可以清晰地看出：过去的十年间，我国相关法律制度发展进步的历史轨迹。根据相关报告和立法实践，我国特定群体权利制度的建设情况呈现出三个方面的特征。

　　首先，法律规范体系所保障的权利内容日益扩展，既保障公民权利和政治权利，也关注经济、社会、文化权利。“融合”理念指导下的特定群体权利事业，将特定群体内的每一个人真正作为发展的主体，尊重、保障其各个方面的权利。我国在改革开放以来的人权立法成果的基础上继续推进，不断拓宽权利保障的广度。如以残障人权利保障为例，《平等、参与、共享：新中国残疾人权益保障70年》白皮书指出，截至2018年4月，直接涉及残疾人权益保障的法律有80多部，相较于2010年增加近20部。各项新制定的法律法规围绕人身安全免受侵害、平等法律人格与自主权、行动无障碍、教育、就业以及获得司法保护等主题，结合发展成果对已有规范进行修正和补充，扩展权利内涵，明确保障方式，为残障人各方面权利的实现提供了更加充分的制度依据。从内容上看，权利保障范围既能全面覆盖参与政治、经济、文化等各方面社会生活的需求，体现各项人权相互依存、协调发展的理念；又能反映残障人在少年、成年及老年不同阶段的生活体验和需求，彰显全生命周期保障的人权理念。

　　其次，法律规范体系建设贴合经济社会发展和法治体系建设进程，充分反映最为紧迫和现实的实践需要。权利保障是一个现实的过程，人权发展必须与社会发展紧密结合、相得益彰。过去十年间，我国特定群体权利相关的法律规范的发展历程紧紧贴合全面建成小康社会的历史进程和社会主义法治社会的改革步调，顺应时代发展需要和人民群众的呼声。老年人权利保障最能反映制度建设与社会发展的相互关系。老年人的权利保障受到社会人口结构变化的深刻影响，也必须随之不断调整。早在1996年，我国就回应人口老龄化带来的权利担忧，响应国际社会的号召，制定了《老年人权益保障法》，以法律形式规定和保障老年人群体所享有的各项权利。而随着21世纪以来中国人口结构、家庭规模和生活方式的巨大变化，老年人权利保障相关的法律规范已经无法适应新的时代需要，“法律规定”和“道德观念”都经受着挑战。为回应这种需求，2012年我国对《老年人权益保障法》进行了大规模的修订，由原来的六章五十条增加至九章八十五条，大大扩充了所规定的权利内容；更对最为突出的问题作出回应：为了解决巨大的养老服务供需矛盾，新法以政府和社会填补家庭养老的不足，提出建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系的长期规划；配合无障碍环境建设方面的立法实践，以专门章节明确规定无障碍宜居环境建设等相关事宜；针对“空巢老人”问题增设“精神赡养”条款，在社会范围内引发了权利保障与司法关系的热烈讨论。《老年人权益保障法》仅仅是例证之一，《反家庭暴力法》《精神卫生法》《残疾人教育条例》等法律法规的立法进程，无不反映出我国特定群体权利保障制度对社会发展历程的动态把握和对现实难题的实时关切。

　　最后，法律规范体系建设过程中，既重视发展将各项权利具体化、明确化的实体规范，也重视发展确保权利实现的程序性规范。“徒法不足以自行”。特定群体权利的实现，既需要以不断完善、日益全面和具体的实体规定为依据，也离不开执法、司法以及社会力量之间的良性互动、协调合作。十年间，我国不仅进一步巩固制度基础，强化执法监督，促使行政职能部门积极履行职责，将规范中的权利落到实处，更强调运用法治工具动员社会力量参与人权事业，利用司法力量提供兜底救济。如我国在2003年就颁布了《法律援助条例》，而2012年《刑事诉讼法》第二修正案扩大了法律援助服务的范围，明确了相关责任主体，并特别就残疾人、未成年人的法律援助问题做出了规定。同年，司法部发布了《办理法律援助案件程序规定》，就法律援助的受理、审查、承办、案卷管理等流程作了详细规定。2015年《关于完善法律援助制度的意见》将法律援助服务纳入政府公共法律服务的核心组成部分，扩充了服务内容和覆盖范围，更进一步明确了责任主体、经费保障和监督机制。2018年，值班律师制度作为修法重点被写入《刑事诉讼法》修正案。同年，《法律援助法》亦进入十三届全国人大常委会立法规划。正所谓，无救济则无权利，法律援助制度对于特定群体获得司法保护的权利有着重要的意义。过去的十年间，我国法律援助事业在覆盖范围、受案数量、办案质量和社会影响等方面都取得了可喜的成绩。而随着相关立法进程的推进和制度的日趋完善，法律援助事业也将迎来新的篇章，为特定群体的权利构筑更加坚固的司法防线。

　　三、特定群体权利保障实践路径的创新——以受教育权为例

　　过去的十年间，我国特定群体权利实现了权利保障理念上的革新，相关制度也日益完善，更在实践领域继续深入推进。各种具体权利的实现状况有着多样而复杂的指标和评价标准。本文篇幅有限，无法进行全面详尽的叙述，下面仅从“教育权”实现情况稍加阐释。

　　教育是权利主体进行能力建设和实现自我发展的重要途径，也是平等参与社会生活的重要前提。十年来，我国教育事业持续快速发展，特定群体的受教育权也获得更加充分的实现。截至2018年，我国普惠性幼儿园在园幼儿覆盖率达73.1%；小学学龄儿童净入学率达99.95%，初中阶段毛入学率达100.9%，九年义务教育巩固率达94.2%；各民族地区已经全面普及从小学到初中9年义务教育，西藏自治区、新疆维吾尔自治区的南疆地区等实现了从学前到高中阶段15年免费教育。全国及绝大多数省份男女童入学率性别差异已经消除。义务教育阶段的特殊教育、融合教育得到迅速发展。2016年，残疾儿童少年义务教育的入学率已经达到90%，融合教育在初中阶段的比例达到了60.74%。“现阶段有超过一半的残疾儿童少年接受融合教育。”老年教育亦取得一定进步。截至2015年，中国已有2%的老年人口通过老年大学形式实现继续教育，而随着《老年教育发展规划(2016-2020)》的推进和完成，老年人的教育权也将获得更充分的实现。

　　另一方面，我国作为世界上最大的发展中国家，发展不充分、不协调、不平衡的问题长期存在，需要从更加广阔的角度反思构建权利保障机制，需要更加广泛地动员和利用整个社会的资源和力量。广泛的社会动员已经成为十年来我国特定群体权利保障事业发展的鲜明特色。两部《国家人权行动计划》都将“政府、企事业单位、社会组织共同促进人权事业的发展”作为人权事业发展的基本原则，实践中也已初步探索出一条激发民间活力、多主体协调共建的权利保障进路。其经验，一方面在于激发群体自身活力，另一方面在于充分发挥各类社会组织的积极作用。

　　支持特定群体及其关联者的能力建设，激发群体内生活力。培育、激发权利主体的意愿和能力，使其成为自己权利的倡导者、推动者和维护者，是融合理念指导下的特定群体权利保障的核心要义，也是我国权利保障的重要实践经验。江苏省的妇女议事会就是这种努力的现实范例。2005年，江苏省妇联发布《关于全面推行妇女议事和妇联代言人制度的通知》，着力增强基层妇女议事能力，构建基层妇女民主参事议事平台。经过十数年的发展，妇女议事会立足基层，采用多种形式，推动社区两委、妇联干部、社团领袖、妇女群众以及关联企业等多层次代表人员进行平等协商，对社区中的代表性问题进行公共决策。从结果来看，妇女议事会的发展呈现乐观局面，议事会商讨的问题多数得到顺利解决，反映出实践效果，而参与者也在参与协商、解决问题的过程中提升了参与意识和能力。其他领域也有着类似的实践，如残障专职委员、“残友”自主就业模式、互助养老协会，显示了我国在相关问题方面的探索和经验。

　　在我国，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位以及基金会。社会组织在我国人权事业发展的历史进程中发挥着不可替代的作用，在与人权相关的政府官方文件中多次出现。近十年来，我国推出了包括首部《慈善法》在内的一系列政策措施，为社会组织的健康发展和规范运转营造了良好的政策环境。各类社会组织数量迅速增加，也在人权保障领域，特别是特定群体人权保障领域产生越来越大的影响力。社会组织凭借其灵活性、“草根”特色以及相对独立的地位，能够拓展促权、维权相关服务的内容和形式，填补现有权利保障机制的漏洞；贴近基层群众，回应现实需求，反映最真实的声音，及时推动权利保障措施的调整，宣传和推广人权意识和参与精神。事实上，残疾人联合会、妇女联合会等“枢纽型”群团社会组织，深得相应社会群体的信任，已经成为连接群体与国家的重要纽带，也是整合各方资源、推进权利实践的重要力量，在特定群体人权保障的历史进程中扮演着至关重要的作用。

　　四、特定群体权利保障国际合作的拓展

　　中国在1991年的首部人权白皮书中表示，将同国际社会一道为“实现联合国维护和促进人权与基本自由的宗旨，继续作出不懈的努力”。《中国人权事业发展报告》对我国的人权交流与合作情况进行了跟踪研究，分年度详叙和评估重要事件，根据国际形势预测合作前景并作出政策建议。从报告内容来看，中国一以贯之地用实际行动践行诺言，以积极的姿态参与联合国特定群体权利相关的人权机制，切实履行人权义务，不断融入全球人权治理体系，为国际人权事业的发展贡献智识和力量。具体体现在以下三个方面。

　　首先，积极参与联合国系统下的人权合作，继续切实履行人权义务，同时不失时机地向世界讲述中国保障特定群体权利的成就、经验和理念，掌握国际人权治理体系中的话语权。一方面，中国积极参与联合国条约机构、人权专门机构等系统下的协商、讨论，或参与特别程序，在特别群体权利领域国际规则的制定和调整的过程中发出自己的声音。另一方面，中国也切实履行人权义务，接受对相关人权公约履约情况的审议，如接受对《残疾人权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》《儿童权利公约关于儿童卷入武装冲突问题的任择议定书》《消除一切形式的种族歧视公约》等公约履约情况的审议以及联合国人权理事会定期审议，就特定群体权利保障方面的质询作出回应，彰显负责任的大国担当。

　　接受审议的过程中固然会面临某些批评和职责，但其对于我国人权事业而言更是机会和窗口。接受审议和回应批评，将成为中国向世界宣传人权成就，纠正某些关于我国人权状况的不实言论和偏见的重要渠道。同时，撰写履约报告本身也是总结成绩、归纳经验和提炼中国特色人权理念并将其推向世界的机会。可以说，正是这一次次的交流实践促成了当下中国人权的理念革新和理论体系的发展完善。

　　其次，大力推动全球和区域层面的特定群体权利保障合作，倡导特定群体的权利保障。如2015年，国家主席习近平在全球妇女峰会上发表题为《促进妇女全面发展 共建共享美好世界》的重要讲话，就促进男女平等和妇女全面发展提出4点主张，引发强烈反响。2017年，中国在联合国人权理事会第34次会议上代表140个国家发表了题为《促进和保护人权，共建人类命运共同体》的联合声明，在国际人权舞台上阐释了构建人类命运共同体的理念及其对于保护和促进人权的重要意义。随后这一理念更被载入联合国大会决议，成为国际人权话语体系的重要组成部分，亦对特定群体权利保障的国际实践产生深刻影响。此外，中国还主办了亚欧会议框架下残疾人合作会议、“亚太经合组织残疾人事务之友小组”会议、“《残疾人权利公约》通过十周年纪念活动和亚欧研讨会”等相关国际会议。2015年开始，中国民间人权组织和人权机构日益积极和频繁地主办或参与国际人权合作和交流，开展特定群体的人权倡导活动，包括中欧人权研讨会、二十国集团妇女会议、2017女性公益可持续发展国际论坛、中欧性别平等专题研讨会等。这些交流活动，既是中国发表自己在推进人权国际合作、完善全球人权治理等方面主张的重要舞台，也是接触、吸纳和学习相关领域的先进理念和优秀经验，以改进我国权利保障机制的重要机会。而从现实情况来看，近年来我国特定群体权利保障领域出现的一些新理念、新话语和新实践，正是此种交流互动的结果。

　　结语

　　人权蓝皮书见证了过去十年间中国在特定群体权利保障方面所取得的巨大成就，记录了各方行动者在特定群体权利保障问题上的优秀答卷。同时，我们也不断面临新问题，比如：如何将权利保障的新理念融入具体的权利实践？如何不断完善制度体系来回应实践需求？如何更有针对性地改进当下的权利保障实践？如何进一步推动全球人权治理体系的变革？这些问题需要我们认真地思考，也需要时间来验证我们的答案。我们相信，《中国人权事业发展报告》作为当代中国波澜壮阔的人权事业的历史记录，将继续见证下一个十年的成就，也将启发和激励人们参与到人权保障的伟大事业中来。

　　（张万洪，武汉大学法学院教授，武汉大学人权研究院执行院长，博士生导师；刘远，武汉大学法学院博士研究生。）

Abstract:Specific groups such as women，children，ethnic minorities，the elderly，and persons with disabilities are facing special difficulties in exercising their rights.The protection of their rights is an important part of the development of China's human rights cause.The Annual Reports on China's Human Rights have outlined the tremendous achievements China has made in protecting the rights of specific groups over the past ten years.It also reflects that all human rights actors have born fruitful results of innovation in values，legal systems，paths for practice，and international cooperation of rights protection，which will continue to inspire and encourage people to participate in the common cause of human rights protection.

Keywords：Specific Groups；Human Rights Protection；Annual Report on China's Human Rights

　　(责任编辑 刘更银)