内容提要：中国共产党在革命、建设、改革的不同时期，在中华民族多元一体的格局下，承认和尊重民族文化差异，以民族平等作为少数民族权利的道德基础，以民族友爱作为少数民族权利的伦理基础，把少数民族权利视为中华民族人权事业的重要组成部分，通过民族区域自治和民族扶持政策来保障少数民族权利，不仅探索了一条有效保障的道路，也为筑牢中华民族共同体意识积累了丰富而深刻的思想资源。
关键词：民族平等 民族友爱 人民权利 民族自治 民族认同
在多民族国家，如何既保障少数民族权利，又保证国家统一，一直是一个世界性难题。从欧美的少数民族权利实践看，文化多元主义策略已经宣告失败。在解决民族问题上，当今世界并没有包治百病的灵丹妙药。中国共产党在革命、建设、改革的不同时期，在中华民族多元一体的格局下，承认和尊重民族文化差异，通过民族区域自治和民族发展策略来保障少数民族权利，不仅探索了一条有效的少数民族权利保障道路，也在尊重与保障少数民族权利领域积累了丰富而深刻的思想资源。
一、少数民族权利保障的道德基础：民族平等
在国际社会，人们往往强调少数人权利或者土著人权利，鲜有涉及少数民族权利。在中国，少数民族概念产生于中国革命的语境之中。20世纪初期，从人口多寡、文明程度等对比角度出发, 汉人产生“汉”多“满”少的民族观念, 催生“少数民族”概念。在领导中华民族独立自主和各民族群众当家作主的革命过程中，中国共产党逐渐采纳了少数民族概念。1928年7月，中共六大通过的《中国共产党党章》提出了“设立小［少］数民族工作部”的要求，在六大期间发布的《关于民族问题的决议》指出：“中国境内少数民族的问题（北部之蒙古，回族，满洲，高丽人，福建之台湾人，以及南部苗黎等原始民族，新疆和西藏）对于革命有重大的意义。”那么，中国共产党为何使用“少数民族”这一术语？中国工农红军西北军区政治部发布的工作须知作了解释：“除汉人 (汉族) 占最大多数外，还有藏人、回人、番人、苗人、倮倮等各种民族。后面这五种人的人口比我们汉人要少，所以称为少数民族。”可见，当时是在描述的意义上使用少数民族概念，即少数民族是指人口少数的民族。
既然中国共产党在主观上承认少数民族的存在，那么该如何认识和对待少数民族呢？作为马克思主义政党，中国共产党一直追求马克思主义民族平等的价值理想。恩格斯在庆祝1792年9月22日法兰西共和国成立的大会上指出：“所有的无产者生来就没有民族的偏见，所有他们的修养和举动实质上都是人道主义的和反民族主义的，只有无产者才能够消灭各民族的隔离状态，只有觉醒的无产阶级才能够建立各民族的兄弟友爱。”由此，中国共产党把民族平等作为其民族政策的道德基础。
毛泽东在1945年《论联合政府》一文中系统阐述了基于民族平等的少数民族权利思想：（1）实现中华民族的解放，以及国内各民族的平等；（2）争取少数民族在政治上、经济上、文化上的解放和发展，并成立维护群众利益的少数民族自己的军队；（3）少数民族的语言、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重。毛泽东多次指出：“对内要求国内各民族之间的平等”，“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利”；“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”；“尊重各民族在言语文字、风俗习惯、宗教信仰等方面的平等权利”。邓小平也指出：“在政治上，中国境内各民族是真正平等的；在经济上，他们的生活会得到改善；在文化上，也会得到提高。”江泽民认为，“各民族不分大小、历史长短、发育阶段高低，都应该一律平等”，由此，少数民族权利的内涵包括“政治上的平等权利，发展经济文化的平等权利，语言文字的平等地位”，“还包括尊重各民族的宗教信仰和风俗习惯等”。习近平把坚持各民族一律平等作为中国特色解决民族问题正确道路的基本要求之一。
坚持民族平等，必须反对民族歧视。一直以来，中国共产党坚决反对“两个民族主义”，即大民族主义和狭隘民族主义。毛泽东在强调反对“两个民族主义”的同时，特别强调反对大汉族主义。他在1953 年《批判大汉族主义》、1955年《农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争》、1956年《论十大关系》、1957年《正确处理少数民族问题》中，多次论及反对大汉族主义问题。邓小平在强调防止和克服“两个民族主义”的同时，坚持把反对大民族主义作为重点。他说：“只要一抛弃大民族主义，就可以换得少数民族取消狭隘民族主义。我们不能首先要求少数民族取消狭隘民族主义，而是应当首先老老实实取消大民族主义。两个主义一取消，团结就出现了。”江泽民认为，必须“坚决反对任何民族歧视，反对大民族主义和狭隘民族主义”。习近平也指出：“大汉族主义要不得，狭隘民族主义也要不得，它们都是民族团结的大敌。大汉族主义错误发展下去容易产生民族歧视，狭隘民族主义错误发展下去容易滋生离心倾向，最终都会造成民族隔阂和对立，严重的还会被敌对势力利用。”可见，作为马克思主义政党，中国共产党的民族政策建基于一个基本的道德考量，即民族平等。没有民族平等，就没有少数民族权利。
二、少数民族权利保障的伦理基础：民族友爱
中国共产党在坚持把民族平等作为少数民族权利道德依据的同时，把民族友爱作为少数民族权利的伦理基础。平等的民族尊严固然重要，但是基于共同文化基础的友爱伦理同样意义非凡。在现实中，大多数国家并非单一民族国家，而是多民族国家。在多民族国家，如何建立民族之间的信任至关重要。建立多民族群体之间的信任，既需要基于民主政治的信任，也需要基于共同伦理基础的信任。中国共产党认识到，在多民族国家，多民族共同体之所以可能，原因不仅在于坚持民族平等，承认文化多元性，还在于各民族拥有共同的伦理基础。离开这种共同伦理基础，民族之间就可能难以建立信任，就可能产生离心主义倾向。为此，中国共产党在承认少数民族权利的同时，也努力建构多元一体的中华民族格局。
中华民族认同是中国多民族共同体的纽带。中华民族共同体是包容性共同体，不是排他性共同体。由于共享一个地域，不同民族虽有不同文化背景，但还有很多相同之处。除非对各民族的不同之处的认同至关重要，否则大家拥有共同的统一基础，共同体内部相互信任，进而形成一个所有人共享自决的地域共同体。和中华民族共同体一样，少数民族区域自治也是基于同样的道理。在中华民族共同体中，共同体成员寻求两种认同：一个是所属民族认同，另一个是中华民族认同。强调中华民族认同，并不否定少数民族文化。如果否定少数民族文化和权利，这不仅违背民族平等理念，且将少数民族置于不利地位，少数民族必然寻求改变民族认同。
在1939年《中国革命和中国共产党》一文中，毛泽东详细阐释了“中华民族”概念：（1）区分了汉族和少数民族；（2）明确提出“多民族国家”的概念，即“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，将民族和国家联系在一起；（3）使用了“中华民族”概念，作为中国各族人民的统称，并提出“中华民族又是一个有光荣的革命传统和优秀的历史遗产的民族”。由此可见，在革命斗争过程中，中国共产党人已经明确了两个层面的民族概念: 一是作为政治共同体的“中华民族”，二是体现文化和历史发展差异性的国内各民族。对于中国共产党而言，其历史任务在于“对外求中华民族的彻底解放，对内求国内各民族之间的平等”。
新中国成立以后，在中华民族多元一体思想的指引下，民族关系不仅是平等关系，也是家庭关系和友爱互助关系。此种友爱互助已经超越了民族平等，体现了儒家仁爱思想，是一种比民族平等更加高尚的美德。1951年12月，毛泽东在《给西北各族人民抗美援朝代表会议的复电》中明确指出：“从中华人民共和国成立的那一天起，中国各民族就开始团结成为友爱合作的大家庭。” 1954年9月，刘少奇在《关于民族区域自治问题》中说：“中华人民共和国成立以来，已经废除了民族压迫制度，建立了国内各民族平等友爱互助的新关系。” 1979年6月，邓小平在《我国民族关系的新阶段》中指出：“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造，早已陆续走上社会主义道路，结成了社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系。”
中国共产党在强调民族之间家庭关系的同时，特别强调民族之间的相互依存关系。江泽民说：“我们伟大的中华民族，是由五十六个民族构成的，在我们祖国的大家庭里，各民族之间的关系是社会主义的新型民族关系，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开。”这种相互依存关系是“休戚与共、相互依存的亲密关系”，“各民族同呼吸，共命运，心连心，谁也离不开谁”。胡锦涛则在民族平等、团结的基础上，强调“互助、和谐的社会主义民族关系”。习近平强调民族之间的家庭关系，认为：“中华民族和各民族的关系，形象地说，是一个大家庭和家庭成员的关系，各民族的关系是一个大家庭里不同成员的关系。”在此基础上，他提出了中华民族命运共同体理念，即中华民族命运共同体是“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体。习近平指出：“中华民族是一个命运共同体，一荣俱荣、一损俱损；各民族只有把自己的命运同中华民族的整体命运紧紧连接在一起，才有前途，才有希望。”在这个共同体中，各民族“像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结，像石榴籽那样紧紧抱在一起”。
这种友爱互助、相互依存的民族关系构成社会主义少数民族权利的特色。中国特色的相互依存的民族关系有其存在的历史逻辑。江泽民指出：“中华民族经历了几千年交融的过程，各族人民在彼此交往特别是近百年反对共同敌人的斗争中，发展了休戚与共、相互依存的亲密关系，各民族同呼吸，共命运，心连心，谁也离不开谁。”关于个中原因，他从历史选择的角度分析道：“我国历来是一个统一的多民族国家，在漫长的历史发展中，经过长期的锤炼，形成了具有强大内聚力的中华民族。把我国各民族维系于一个统一的大家庭中而又世代传承的纽带，主要有三个：一是国家的长期统一；二是各民族相依共存的经济文化联系；三是近代以来各民族在抵御外来侵略和长期革命斗争中结成的休戚与共关系。”
中国特色的相互依存的民族关系也有其共同的中华文化基础。习近平说：“文化是一个民族的魂魄，文化认同是民族团结的根脉。各民族在文化上要相互尊重、相互欣赏，相互学习、相互借鉴。在各族群众中加强社会主义核心价值观教育，牢固树立正确的祖国观、民族观、文化观、历史观，对构筑各民族共有精神家园、铸牢中华民族共同体意识至关重要。要以此为引领，推动各民族文化的传承保护和创新交融，树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族形象，增强各族群众对中华文化的认同。”
三、少数民族权利保障的人权基础：人民权利
在西方传统自由主义理论看来，少数民族权利是一个模棱两可的概念。基于平等自由的个体的联合，应该尊重个体人权，而不存在所谓少数民族权利。因此，国际人权文件一开始并没有关注少数民族权利问题，而只是强调作为个体的人权问题。中国共产党从人民权利的角度来看待少数民族权利，少数民族权利既是个体人权，也是集体人权，是个体人权与集体人权的结合。这不仅在理论逻辑上化解了西方自由主义个体人权与集体人权的冲突，而且在实践中有效保护了少数民族权利。
首先，少数民族权利是个体的人权。中国共产党人对社会共同体的建构思想来源于马克思主义的社会理想。马克思主义创始人追求的未来社会是“自由人的联合体”，即：“真正的自由和真正的平等只有在公社制度下才可能实现；要向他们表明，这样的制度是正义所要求的；这样，他们才会站到你们一边。”马克思和恩格斯认为，在理想社会，人们首先是自由的，其次是平等的。马克思主义的社会理想奠定了中国共产党人的社会思想基础，其中也包括民族共同体思想，即在理想社会中，不论是单一民族国家还是多民族国家，人人享有平等的自由权利。
其次，少数民族权利是人民的权利。人权也好，少数民族权利也罢，本质上是人民的权利。马克思主义认为：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的, 为多数人谋利益的独立的运动。”因此，少数民族权利的基础不仅是平等自由的个体人权，也是绝大多数人的人权。在中国共产党人看来, 共产党要为最广大的中国人民争取权利, 除此之外绝无自己的私利，其中最广大的中国人民当然包括各少数民族人民。毛泽东在《为人民服务》一文中指出：“我们的共产党和共产党领导的八路军、新四军, 是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”改革开放以后，邓小平强调指出：“什么是人权？首先一条, 是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’ 和我们讲的人权,本质上是两回事,观点不同。”中国共产党的十九大报告则明确指出：“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。
再次，少数民族权利是中华民族人权事业的组成部分。中国共产党把全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴作为自己的奋斗目标。小康社会和中华民族伟大复兴的本质是实现人民权利。少数民族权利是人民权利的组成部分。习近平明确指出：“没有民族地区的小康，就没有全面的全面小康，我们一定要让全国各族人民一起过上小康生活。”尊重和保障少数民族权利是全面建成小康社会、中华民族伟大复兴的题中应有之义。他说：“把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标，确保少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化。中华民族是一个大家庭，一家人都要过上好日子。没有民族地区的全面小康和现代化，就没有全国的全面小康和现代化。”
第四，按照法治原则，处理好少数民族集体权利和个体权利的关系。权利之间可能存在冲突，权利与义务之间也可能存在冲突。一方面，少数民族权利首先体现为公民的个体权利，其次是作为民族成员的集体权利。另一方面，少数民族成员在享有权利的同时，也要履行相应的公民义务。处理上述关系，必须坚持依法治国。胡锦涛指出：“坚持维护法律尊严，维护各族人民利益，依法妥善处理影响民族关系的各种矛盾和问题，依法打击民族分裂主义势力及其活动，坚决反对境内外敌对势力利用民族问题进行的渗透、破坏活动，坚决维护民族团结、祖国统一、国家安全、社会稳定。”习近平指出：“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益。要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”
作为人民权利，少数民族权利的内容涉及政治、经济、社会、文化教育等广泛领域。首先是政治参与权利。一方面，通过民族区域自治制度来保障我国少数民族公民行使政治参与权利。《民族区域自治实施纲要》第12条规定：“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员。”另一方面，通过国家民主制度来保障少数民族公民平等参与国家和社会事务、参政议政。其中，重视发挥少数民族干部的政治参与作用。习近平指出：“做好民族工作，少数民族干部是重要桥梁和纽带。许多事情他们去办，少数民族群众更容易接受；关键时刻他们出面，效果会更好。”为此，“加强少数民族干部队伍建设，要坚持德才兼备原则，大力培养选拔”。
其次是经济社会权利。中国共产党人重视保障少数民族的经济社会权利。胡锦涛指出：“坚持把加快少数民族和民族地区经济社会发展作为解决我国民族问题的根本途径，坚持国家帮助、发达地区支援、民族地区自力更生相结合，不断改善各族群众的生产生活条件，不断提高各族群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质。”习近平指出：“我们要加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化，提高把‘绿水青山’转变为‘金山银山’的能力，让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感。”
最后是文化和宗教权利。中国共产党认识到，民族文化具有多样性，中国各少数民族文化都有自己的特点，因此要尊重各少数民族的文化和宗教权利。早在1938年10月,毛泽东同志就在中国共产党六届六中全会上的报告中强调要“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯”。新中国成立后,邓小平在《关于西南少数民族问题》一文中提出：“在尊重少数民族风俗习惯方面, 也要老老实实”。江泽民指出：“尊重各个民族的风俗习惯，保障宗教信仰自由。”胡锦涛指出：“尊重少数民族群众和民族地区各族群众的宗教信仰，进一步提高依法管理宗教事务的水平。要尊重少数民族的风俗习惯，维护他们合法权益。”习近平指出：“要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。
四、少数民族权利保障的政治基础：民族自治
少数民族权利的实现，离不开民族自治。民族自治，作为一个应对多民族文化的政治策略，已经存在了六个世纪。但是，到今天为止，政治家们对民族自治策略仍感到不是那么得心应手。西方自由主义往往把民族自治归为权宜之计，因为强调个人权利的理论一般不考虑作为民族的集体权利。民族自治的方式主要是领土自治和非领土自治，但在实践中都难言成功。从全球范围来看，自从进入后冷战时代，寻求民族自治的大潮就没有退去，甚至在有些地区引发民族分离主义。放眼未来，民族自治仍将是一个非常重要的制度安排。
在民族自治的制度安排上，中国共产党人受到苏联民族自治实践的影响。苏联的民族自治采取领土自治的方式。但事实上，苏联采取有限的民族领土自治。苏联官方承认的少数民族有127个，但是只有41个享有社会主义联邦共和国的自治权。苏联的这种基于联邦共和国的民族自治理念对中国产生了影响。中国共产党在反日本侵略、反国家分裂的斗争中逐渐放弃了民族自决和联邦制的选择，转而选择民族区域自治。当时，针对多民族问题，在第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，中国共产党没有照搬苏联的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国。采取民族区域自治而非民族联邦自治，是中国共产党人的创举。其中，毛泽东起到了决定性作用。1950年11月24日，周恩来在政务院第63次政务会议上回忆说：“孙中山先生曾在国民党第一次代表大会上，就以‘民族自决’的口号把它肯定了下来。在我们制定《共同纲领》的时候，毛主席曾提出了以民族自治代替民族自决的原则，因为这样做对于加强民族间的团结与合作是有利的。现在，从一年来的少数民族工作中，我们可以看得出毛主席在当时的预见是十分正确的。”邓小平在1987年与外宾的谈话时，对这一转变的原因论述道：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度，我们认为这个制度比较好，适合中国的情况”。
通过民族区域自治来保障少数民族权利，体现了民主和自治的政治理念。一方面是民主。把少数民族因素纳入国家民主政治过程，防止少数民族代表民主缺席。在立法机构中，每一个民族都有自己的代表，主要观点能够得到表达，被充分代表。为此，采取法治化的措施，把少数民族的基本权利写入宪法，以保护少数民族在任何时候都免受对其不利的多数群体的侵犯。另一方面是自治。创建民族自治区域，在民主的基础上证明其正当性。在自治体制下，自治区域有权就与本地居民特别相关的问题进行立法，而其他决定权仍然保留给中央政府。具体说来，中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。维护少数民族的合法权利，赋予少数民族平等的社会地位和政治地位，在促进少数民族和民族地区的发展中巩固民族的平等和团结，是中国共产党民族思想的落脚点和归宿。而民族平等、民族团结、民族发展的最终实现，都离不开在统一的多民族国家内部以法定的方式赋予少数民族一定的自治权。
实践证明，中国共产党采取民族区域自治这个办法，既保证了国家团结统一，又实现了各民族共同当家作主。民族区域自治是一种非常有限的民族领土自治方式。民族区域自治的本质是少数民族当家做主，保障少数民族权利。邓小平认为必须“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”，用政治制度把它规范下来，写进《宪法》来保障实施。“少数民族的事应该由他们自己当家，这是他们的政治权利。”民族区域自治就是要在民族自治地方实现少数民族自己当家做主，管理本民族内部事务。江泽民指出：“民族区域自治，是我们党正确处理民族问题的一项基本政策和国家的一项基本政治制度。它既能保证少数民族在自己的聚居区内实现当家作主的权利，又能保证国家的统一和中华民族的团结，以共同建设社会主义。”胡锦涛指出：“在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。”迄今，“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障”。
实践民族区域自治制度，关键是“两个结合”。习近平解释说：“坚持和完善民族区域自治制度，要做到‘两个结合’。一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实现民族区域自治的前提和基础。没有国家统一，就谈不上民族区域自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。二是坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚，否则就会走到错误的方向上去。”关于统一与自治的关系，一方面，“统一”是“自治”的前提。因此，没有国家统一，就没有民族区域自治。另一方面，民族区域自治是保障少数民族权利、进而促进中华民族共同体建构的重要和必要制度安排。关于民族和区域的关系，一方面，民族区域自治不是单一的民族自治，而是聚居区内诸多民族的共享自治；另一方面，民族区域自治不是单一的区域自治，该区域不是某个民族所独占的，而是各民族共有的家园。
五、少数民族权利保障的政策基础：民族发展
少数民族权利的实现不仅需要民族区域自治的制度安排，也离不开关于民族认同的政策考量。所谓民族认同，即在一个共同体，人们愿意牺牲自己的利益而去帮助他人。民族认同使得人们可以在正义的条件下生活在一起。这个道理同样适用于不同的民族群体。在多民族国家，存在鸟巢式民族认同，既有全国性民族认同，也有地方性民族认同。没有全国性民族认同，缺乏共同的忠诚感，就不会有国家民主政体的有效运转，也不会有将资源从富裕地区向贫困地区转移或再分配的正当性。在中国，人们称之为中华民族认同。尽管56个民族，宗教信仰不同，地理分散，发展不平衡，但是能够政治合作，维系在一起，是因为中华民族认同。有了中华民族认同，才可能实现民主，实现社会正义。
接下来的问题是，少数民族群体身份是否会影响其成员自由和平等的实现。在一个良好的社会，人们追求自由和平等，按照自己的选择去生活，能够被平等对待，获得平等的机会，享有平等的权利。如果一个社会中某一部分人享有较小的自由，得到的待遇低于社会平均水平，这就是少数民族权利问题。比如，少数民族成员在就业市场的机会少于他人，那就意味着没有被作为自由和平等的社会成员加以对待。一个被承诺予以平等对待的民族群体却被歧视，也就意味着民族权利被侵犯。少数民族文化得不到主流民族的尊重，少数民族成员遭到主流民族的歧视，这也意味着民族权利被侵犯。
要实现少数民族权利，必须通过必要的不平等来解决平等问题。例如，在入学、就业时给予少数民族成员以特别优惠，以纠正偏差。当然，社会正义旨在实现个人之间的公正，而不是民族之间的公正。如果把正义理解为提高某个民族相对于其他民族的整体社会地位的手段，那就不是正义问题。公正对待每个社会成员，与使少数民族充分融入更广泛的社会生活，这是两个不同问题。在一个正义的社会，既要公正对待每一个个体，也要考虑其民族群体基础。
中国共产党充分认识到少数民族的特殊性，在政策设计方面采取差别对待的措施，通过采取公正的不平等策略，保障少数民族权利的实现。中国共产党认识到，民族平等不仅是形式上的平等，更需要实质上的平等。邓小平说，我们的政策是“真正立足于民族平等”。只有起点的平等，才有可能实现真正的平等。只有我们帮助少数民族地区发展，使其达到与发达地区相近的水平，这才具备公平竞争的条件。因而“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”。因此，赋予少数民族一些特殊权利，让他们得到政策的扶持，享受到民族平等的获得感。
为此，在政治上，党和国家十分注重少数民族的参政议政，在安排人大代表和政协委员时，考虑到全国民族单位众多，在人员安排比例上作出了特殊照顾。在经济上，强调对少数民族地区的特别扶持政策。江泽民指出：“要按照国家扶持与自力更生相结合的方针，大力推进少数民族和民族地区的经济文化事业，解决历史上遗留下来的贫困落后问题，实现各民族共同繁荣和共同进步。”习近平深刻认识到发展对于社会正义和少数民族权利实现的重要意义。他强调：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”关键是实现什么样的发展？为此，“要多办一些顺民意、惠民生的实事，多解决一些各族群众牵肠挂肚的问题”。
六、结语
回顾百年历史，中国共产党的少数民族权利话语有强烈的规范性价值考量，既注重多民族国家的统一，也追求各民族平等友爱。在土地革命时期，中国共产党反对民族压迫，强调民族自决，少数民族权利是一种阶级革命话语。后来，在中日矛盾上升为国内主要矛盾的政治背景下，少数民族权利由阶级革命话语转为民族革命话语。中国共产党虽仍然强调少数民族权利，但修正了土地革命时期激进的民族自决理论，将参与抗日的少数民族各阶层都凝聚到“中华民族”中。在此，中国共产党的民族政策有包括国家统一与路线斗争在内的现实主义考虑。一方面，作为扎根于中国大地的政党，中国共产党在民族政策上必须考虑如何维持一个高度多样化国家的领土完整性。另一方面，不同于传统封建王朝和国民党的民族路线，中国共产党的民族政策强调民族平等。与国民党宣称的一个单一民族中国的概念不同，中国共产党认为中国实际上是一个由不同族群体构成的多元化民族共同体。简言之，通过承认少数民族而走向统一的国家，还是通过强调单一民族而走向统一国家，这是路线之争。中国共产党的政治选择是建构一个多民族的中国。在新中国成立以后，少数民族权利话语转变为民族建构话语，即通过民族区域自治和民族扶持政策，中华人民共和国被设定为一个由基于平等友爱的不同民族组成的、统一的多民族的人民共和国。在走向中华民族伟大复兴的征程中，基于友爱互助的中华美德，少数民族权利不仅是个体人权与集体人权的统一，也是人权与义务的统一。少数民族权利是中华民族人权事业须臾不可分割的重要组成部分。
（王立峰，中共中央党校政法部教授。）
关键词：民族平等 民族友爱 人民权利 民族自治 民族认同
在多民族国家，如何既保障少数民族权利，又保证国家统一，一直是一个世界性难题。从欧美的少数民族权利实践看，文化多元主义策略已经宣告失败。在解决民族问题上，当今世界并没有包治百病的灵丹妙药。中国共产党在革命、建设、改革的不同时期，在中华民族多元一体的格局下，承认和尊重民族文化差异，通过民族区域自治和民族发展策略来保障少数民族权利，不仅探索了一条有效的少数民族权利保障道路，也在尊重与保障少数民族权利领域积累了丰富而深刻的思想资源。
一、少数民族权利保障的道德基础：民族平等
在国际社会，人们往往强调少数人权利或者土著人权利，鲜有涉及少数民族权利。在中国，少数民族概念产生于中国革命的语境之中。20世纪初期，从人口多寡、文明程度等对比角度出发, 汉人产生“汉”多“满”少的民族观念, 催生“少数民族”概念。在领导中华民族独立自主和各民族群众当家作主的革命过程中，中国共产党逐渐采纳了少数民族概念。1928年7月，中共六大通过的《中国共产党党章》提出了“设立小［少］数民族工作部”的要求，在六大期间发布的《关于民族问题的决议》指出：“中国境内少数民族的问题（北部之蒙古，回族，满洲，高丽人，福建之台湾人，以及南部苗黎等原始民族，新疆和西藏）对于革命有重大的意义。”那么，中国共产党为何使用“少数民族”这一术语？中国工农红军西北军区政治部发布的工作须知作了解释：“除汉人 (汉族) 占最大多数外，还有藏人、回人、番人、苗人、倮倮等各种民族。后面这五种人的人口比我们汉人要少，所以称为少数民族。”可见，当时是在描述的意义上使用少数民族概念，即少数民族是指人口少数的民族。
既然中国共产党在主观上承认少数民族的存在，那么该如何认识和对待少数民族呢？作为马克思主义政党，中国共产党一直追求马克思主义民族平等的价值理想。恩格斯在庆祝1792年9月22日法兰西共和国成立的大会上指出：“所有的无产者生来就没有民族的偏见，所有他们的修养和举动实质上都是人道主义的和反民族主义的，只有无产者才能够消灭各民族的隔离状态，只有觉醒的无产阶级才能够建立各民族的兄弟友爱。”由此，中国共产党把民族平等作为其民族政策的道德基础。
毛泽东在1945年《论联合政府》一文中系统阐述了基于民族平等的少数民族权利思想：（1）实现中华民族的解放，以及国内各民族的平等；（2）争取少数民族在政治上、经济上、文化上的解放和发展，并成立维护群众利益的少数民族自己的军队；（3）少数民族的语言、文字、风俗、习惯和宗教信仰，应被尊重。毛泽东多次指出：“对内要求国内各民族之间的平等”，“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利”；“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”；“尊重各民族在言语文字、风俗习惯、宗教信仰等方面的平等权利”。邓小平也指出：“在政治上，中国境内各民族是真正平等的；在经济上，他们的生活会得到改善；在文化上，也会得到提高。”江泽民认为，“各民族不分大小、历史长短、发育阶段高低，都应该一律平等”，由此，少数民族权利的内涵包括“政治上的平等权利，发展经济文化的平等权利，语言文字的平等地位”，“还包括尊重各民族的宗教信仰和风俗习惯等”。习近平把坚持各民族一律平等作为中国特色解决民族问题正确道路的基本要求之一。
坚持民族平等，必须反对民族歧视。一直以来，中国共产党坚决反对“两个民族主义”，即大民族主义和狭隘民族主义。毛泽东在强调反对“两个民族主义”的同时，特别强调反对大汉族主义。他在1953 年《批判大汉族主义》、1955年《农业合作化的一场辩论和当前的阶级斗争》、1956年《论十大关系》、1957年《正确处理少数民族问题》中，多次论及反对大汉族主义问题。邓小平在强调防止和克服“两个民族主义”的同时，坚持把反对大民族主义作为重点。他说：“只要一抛弃大民族主义，就可以换得少数民族取消狭隘民族主义。我们不能首先要求少数民族取消狭隘民族主义，而是应当首先老老实实取消大民族主义。两个主义一取消，团结就出现了。”江泽民认为，必须“坚决反对任何民族歧视，反对大民族主义和狭隘民族主义”。习近平也指出：“大汉族主义要不得，狭隘民族主义也要不得，它们都是民族团结的大敌。大汉族主义错误发展下去容易产生民族歧视，狭隘民族主义错误发展下去容易滋生离心倾向，最终都会造成民族隔阂和对立，严重的还会被敌对势力利用。”可见，作为马克思主义政党，中国共产党的民族政策建基于一个基本的道德考量，即民族平等。没有民族平等，就没有少数民族权利。
二、少数民族权利保障的伦理基础：民族友爱
中国共产党在坚持把民族平等作为少数民族权利道德依据的同时，把民族友爱作为少数民族权利的伦理基础。平等的民族尊严固然重要，但是基于共同文化基础的友爱伦理同样意义非凡。在现实中，大多数国家并非单一民族国家，而是多民族国家。在多民族国家，如何建立民族之间的信任至关重要。建立多民族群体之间的信任，既需要基于民主政治的信任，也需要基于共同伦理基础的信任。中国共产党认识到，在多民族国家，多民族共同体之所以可能，原因不仅在于坚持民族平等，承认文化多元性，还在于各民族拥有共同的伦理基础。离开这种共同伦理基础，民族之间就可能难以建立信任，就可能产生离心主义倾向。为此，中国共产党在承认少数民族权利的同时，也努力建构多元一体的中华民族格局。
中华民族认同是中国多民族共同体的纽带。中华民族共同体是包容性共同体，不是排他性共同体。由于共享一个地域，不同民族虽有不同文化背景，但还有很多相同之处。除非对各民族的不同之处的认同至关重要，否则大家拥有共同的统一基础，共同体内部相互信任，进而形成一个所有人共享自决的地域共同体。和中华民族共同体一样，少数民族区域自治也是基于同样的道理。在中华民族共同体中，共同体成员寻求两种认同：一个是所属民族认同，另一个是中华民族认同。强调中华民族认同，并不否定少数民族文化。如果否定少数民族文化和权利，这不仅违背民族平等理念，且将少数民族置于不利地位，少数民族必然寻求改变民族认同。
在1939年《中国革命和中国共产党》一文中，毛泽东详细阐释了“中华民族”概念：（1）区分了汉族和少数民族；（2）明确提出“多民族国家”的概念，即“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”，将民族和国家联系在一起；（3）使用了“中华民族”概念，作为中国各族人民的统称，并提出“中华民族又是一个有光荣的革命传统和优秀的历史遗产的民族”。由此可见，在革命斗争过程中，中国共产党人已经明确了两个层面的民族概念: 一是作为政治共同体的“中华民族”，二是体现文化和历史发展差异性的国内各民族。对于中国共产党而言，其历史任务在于“对外求中华民族的彻底解放，对内求国内各民族之间的平等”。
新中国成立以后，在中华民族多元一体思想的指引下，民族关系不仅是平等关系，也是家庭关系和友爱互助关系。此种友爱互助已经超越了民族平等，体现了儒家仁爱思想，是一种比民族平等更加高尚的美德。1951年12月，毛泽东在《给西北各族人民抗美援朝代表会议的复电》中明确指出：“从中华人民共和国成立的那一天起，中国各民族就开始团结成为友爱合作的大家庭。” 1954年9月，刘少奇在《关于民族区域自治问题》中说：“中华人民共和国成立以来，已经废除了民族压迫制度，建立了国内各民族平等友爱互助的新关系。” 1979年6月，邓小平在《我国民族关系的新阶段》中指出：“我国各兄弟民族经过民主改革和社会主义改造，早已陆续走上社会主义道路，结成了社会主义的团结友爱、互助合作的新型民族关系。”
中国共产党在强调民族之间家庭关系的同时，特别强调民族之间的相互依存关系。江泽民说：“我们伟大的中华民族，是由五十六个民族构成的，在我们祖国的大家庭里，各民族之间的关系是社会主义的新型民族关系，汉族离不开少数民族，少数民族离不开汉族，少数民族之间也相互离不开。”这种相互依存关系是“休戚与共、相互依存的亲密关系”，“各民族同呼吸，共命运，心连心，谁也离不开谁”。胡锦涛则在民族平等、团结的基础上，强调“互助、和谐的社会主义民族关系”。习近平强调民族之间的家庭关系，认为：“中华民族和各民族的关系，形象地说，是一个大家庭和家庭成员的关系，各民族的关系是一个大家庭里不同成员的关系。”在此基础上，他提出了中华民族命运共同体理念，即中华民族命运共同体是“你中有我，我中有你，谁也离不开谁”的命运共同体。习近平指出：“中华民族是一个命运共同体，一荣俱荣、一损俱损；各民族只有把自己的命运同中华民族的整体命运紧紧连接在一起，才有前途，才有希望。”在这个共同体中，各民族“像爱护自己的眼睛一样爱护民族团结，像珍视自己的生命一样珍视民族团结，像石榴籽那样紧紧抱在一起”。
这种友爱互助、相互依存的民族关系构成社会主义少数民族权利的特色。中国特色的相互依存的民族关系有其存在的历史逻辑。江泽民指出：“中华民族经历了几千年交融的过程，各族人民在彼此交往特别是近百年反对共同敌人的斗争中，发展了休戚与共、相互依存的亲密关系，各民族同呼吸，共命运，心连心，谁也离不开谁。”关于个中原因，他从历史选择的角度分析道：“我国历来是一个统一的多民族国家，在漫长的历史发展中，经过长期的锤炼，形成了具有强大内聚力的中华民族。把我国各民族维系于一个统一的大家庭中而又世代传承的纽带，主要有三个：一是国家的长期统一；二是各民族相依共存的经济文化联系；三是近代以来各民族在抵御外来侵略和长期革命斗争中结成的休戚与共关系。”
中国特色的相互依存的民族关系也有其共同的中华文化基础。习近平说：“文化是一个民族的魂魄，文化认同是民族团结的根脉。各民族在文化上要相互尊重、相互欣赏，相互学习、相互借鉴。在各族群众中加强社会主义核心价值观教育，牢固树立正确的祖国观、民族观、文化观、历史观，对构筑各民族共有精神家园、铸牢中华民族共同体意识至关重要。要以此为引领，推动各民族文化的传承保护和创新交融，树立和突出各民族共享的中华文化符号和中华民族形象，增强各族群众对中华文化的认同。”
三、少数民族权利保障的人权基础：人民权利
在西方传统自由主义理论看来，少数民族权利是一个模棱两可的概念。基于平等自由的个体的联合，应该尊重个体人权，而不存在所谓少数民族权利。因此，国际人权文件一开始并没有关注少数民族权利问题，而只是强调作为个体的人权问题。中国共产党从人民权利的角度来看待少数民族权利，少数民族权利既是个体人权，也是集体人权，是个体人权与集体人权的结合。这不仅在理论逻辑上化解了西方自由主义个体人权与集体人权的冲突，而且在实践中有效保护了少数民族权利。
首先，少数民族权利是个体的人权。中国共产党人对社会共同体的建构思想来源于马克思主义的社会理想。马克思主义创始人追求的未来社会是“自由人的联合体”，即：“真正的自由和真正的平等只有在公社制度下才可能实现；要向他们表明，这样的制度是正义所要求的；这样，他们才会站到你们一边。”马克思和恩格斯认为，在理想社会，人们首先是自由的，其次是平等的。马克思主义的社会理想奠定了中国共产党人的社会思想基础，其中也包括民族共同体思想，即在理想社会中，不论是单一民族国家还是多民族国家，人人享有平等的自由权利。
其次，少数民族权利是人民的权利。人权也好，少数民族权利也罢，本质上是人民的权利。马克思主义认为：“过去的一切运动都是少数人的或者为少数人谋利益的运动。无产阶级的运动是绝大多数人的, 为多数人谋利益的独立的运动。”因此，少数民族权利的基础不仅是平等自由的个体人权，也是绝大多数人的人权。在中国共产党人看来, 共产党要为最广大的中国人民争取权利, 除此之外绝无自己的私利，其中最广大的中国人民当然包括各少数民族人民。毛泽东在《为人民服务》一文中指出：“我们的共产党和共产党领导的八路军、新四军, 是革命的队伍。我们这个队伍完全是为着解放人民的，是彻底地为人民的利益工作的。”改革开放以后，邓小平强调指出：“什么是人权？首先一条, 是多少人的人权？是少数人的人权，还是多数人的人权，全国人民的人权？西方世界的所谓‘人权’ 和我们讲的人权,本质上是两回事,观点不同。”中国共产党的十九大报告则明确指出：“加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由”。
再次，少数民族权利是中华民族人权事业的组成部分。中国共产党把全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴作为自己的奋斗目标。小康社会和中华民族伟大复兴的本质是实现人民权利。少数民族权利是人民权利的组成部分。习近平明确指出：“没有民族地区的小康，就没有全面的全面小康，我们一定要让全国各族人民一起过上小康生活。”尊重和保障少数民族权利是全面建成小康社会、中华民族伟大复兴的题中应有之义。他说：“把各族人民对美好生活的向往作为奋斗目标，确保少数民族和民族地区同全国一道实现全面小康和现代化。中华民族是一个大家庭，一家人都要过上好日子。没有民族地区的全面小康和现代化，就没有全国的全面小康和现代化。”
第四，按照法治原则，处理好少数民族集体权利和个体权利的关系。权利之间可能存在冲突，权利与义务之间也可能存在冲突。一方面，少数民族权利首先体现为公民的个体权利，其次是作为民族成员的集体权利。另一方面，少数民族成员在享有权利的同时，也要履行相应的公民义务。处理上述关系，必须坚持依法治国。胡锦涛指出：“坚持维护法律尊严，维护各族人民利益，依法妥善处理影响民族关系的各种矛盾和问题，依法打击民族分裂主义势力及其活动，坚决反对境内外敌对势力利用民族问题进行的渗透、破坏活动，坚决维护民族团结、祖国统一、国家安全、社会稳定。”习近平指出：“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等。要全面贯彻落实民族区域自治法，健全民族工作法律法规体系，依法保障各民族合法权益。要坚持一视同仁、一断于法，依法妥善处理涉民族因素的案事件，保证各族公民平等享有权利、平等履行义务，确保民族事务治理在法治轨道上运行。”
作为人民权利，少数民族权利的内容涉及政治、经济、社会、文化教育等广泛领域。首先是政治参与权利。一方面，通过民族区域自治制度来保障我国少数民族公民行使政治参与权利。《民族区域自治实施纲要》第12条规定：“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员。”另一方面，通过国家民主制度来保障少数民族公民平等参与国家和社会事务、参政议政。其中，重视发挥少数民族干部的政治参与作用。习近平指出：“做好民族工作，少数民族干部是重要桥梁和纽带。许多事情他们去办，少数民族群众更容易接受；关键时刻他们出面，效果会更好。”为此，“加强少数民族干部队伍建设，要坚持德才兼备原则，大力培养选拔”。
其次是经济社会权利。中国共产党人重视保障少数民族的经济社会权利。胡锦涛指出：“坚持把加快少数民族和民族地区经济社会发展作为解决我国民族问题的根本途径，坚持国家帮助、发达地区支援、民族地区自力更生相结合，不断改善各族群众的生产生活条件，不断提高各族群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质。”习近平指出：“我们要加快少数民族和民族地区发展，推进基本公共服务均等化，提高把‘绿水青山’转变为‘金山银山’的能力，让改革发展成果更多更公平惠及各族人民，不断增强各族人民的获得感、幸福感、安全感。”
最后是文化和宗教权利。中国共产党认识到，民族文化具有多样性，中国各少数民族文化都有自己的特点，因此要尊重各少数民族的文化和宗教权利。早在1938年10月,毛泽东同志就在中国共产党六届六中全会上的报告中强调要“尊重各少数民族的文化、宗教、习惯”。新中国成立后,邓小平在《关于西南少数民族问题》一文中提出：“在尊重少数民族风俗习惯方面, 也要老老实实”。江泽民指出：“尊重各个民族的风俗习惯，保障宗教信仰自由。”胡锦涛指出：“尊重少数民族群众和民族地区各族群众的宗教信仰，进一步提高依法管理宗教事务的水平。要尊重少数民族的风俗习惯，维护他们合法权益。”习近平指出：“要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教与社会主义社会相适应”。
四、少数民族权利保障的政治基础：民族自治
少数民族权利的实现，离不开民族自治。民族自治，作为一个应对多民族文化的政治策略，已经存在了六个世纪。但是，到今天为止，政治家们对民族自治策略仍感到不是那么得心应手。西方自由主义往往把民族自治归为权宜之计，因为强调个人权利的理论一般不考虑作为民族的集体权利。民族自治的方式主要是领土自治和非领土自治，但在实践中都难言成功。从全球范围来看，自从进入后冷战时代，寻求民族自治的大潮就没有退去，甚至在有些地区引发民族分离主义。放眼未来，民族自治仍将是一个非常重要的制度安排。
在民族自治的制度安排上，中国共产党人受到苏联民族自治实践的影响。苏联的民族自治采取领土自治的方式。但事实上，苏联采取有限的民族领土自治。苏联官方承认的少数民族有127个，但是只有41个享有社会主义联邦共和国的自治权。苏联的这种基于联邦共和国的民族自治理念对中国产生了影响。中国共产党在反日本侵略、反国家分裂的斗争中逐渐放弃了民族自决和联邦制的选择，转而选择民族区域自治。当时，针对多民族问题，在第一个社会主义国家苏联已经实行共和国联邦制的情况下，中国共产党没有照搬苏联的经验，而是创造性地确立了民族区域自治制度，把新中国确定为一个统一的多民族的人民共和国。采取民族区域自治而非民族联邦自治，是中国共产党人的创举。其中，毛泽东起到了决定性作用。1950年11月24日，周恩来在政务院第63次政务会议上回忆说：“孙中山先生曾在国民党第一次代表大会上，就以‘民族自决’的口号把它肯定了下来。在我们制定《共同纲领》的时候，毛主席曾提出了以民族自治代替民族自决的原则，因为这样做对于加强民族间的团结与合作是有利的。现在，从一年来的少数民族工作中，我们可以看得出毛主席在当时的预见是十分正确的。”邓小平在1987年与外宾的谈话时，对这一转变的原因论述道：“解决民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度，我们认为这个制度比较好，适合中国的情况”。
通过民族区域自治来保障少数民族权利，体现了民主和自治的政治理念。一方面是民主。把少数民族因素纳入国家民主政治过程，防止少数民族代表民主缺席。在立法机构中，每一个民族都有自己的代表，主要观点能够得到表达，被充分代表。为此，采取法治化的措施，把少数民族的基本权利写入宪法，以保护少数民族在任何时候都免受对其不利的多数群体的侵犯。另一方面是自治。创建民族自治区域，在民主的基础上证明其正当性。在自治体制下，自治区域有权就与本地居民特别相关的问题进行立法，而其他决定权仍然保留给中央政府。具体说来，中国的民族区域自治是在国家的统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，使少数民族人民当家作主，自己管理本自治地方的内部事务。维护少数民族的合法权利，赋予少数民族平等的社会地位和政治地位，在促进少数民族和民族地区的发展中巩固民族的平等和团结，是中国共产党民族思想的落脚点和归宿。而民族平等、民族团结、民族发展的最终实现，都离不开在统一的多民族国家内部以法定的方式赋予少数民族一定的自治权。
实践证明，中国共产党采取民族区域自治这个办法，既保证了国家团结统一，又实现了各民族共同当家作主。民族区域自治是一种非常有限的民族领土自治方式。民族区域自治的本质是少数民族当家做主，保障少数民族权利。邓小平认为必须“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”，用政治制度把它规范下来，写进《宪法》来保障实施。“少数民族的事应该由他们自己当家，这是他们的政治权利。”民族区域自治就是要在民族自治地方实现少数民族自己当家做主，管理本民族内部事务。江泽民指出：“民族区域自治，是我们党正确处理民族问题的一项基本政策和国家的一项基本政治制度。它既能保证少数民族在自己的聚居区内实现当家作主的权利，又能保证国家的统一和中华民族的团结，以共同建设社会主义。”胡锦涛指出：“在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。”迄今，“民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题正确道路的重要内容和制度保障”。
实践民族区域自治制度，关键是“两个结合”。习近平解释说：“坚持和完善民族区域自治制度，要做到‘两个结合’。一是坚持统一和自治相结合。团结统一是国家最高利益，是各族人民共同利益，是实现民族区域自治的前提和基础。没有国家统一，就谈不上民族区域自治。同时，要在确保国家法律和政令实施的基础上，依法保障自治地方行使自治权，给予自治地方特殊支持，解决好自治地方特殊问题。二是坚持民族因素和区域因素相结合。民族区域自治，既包含了民族因素，又包含了区域因素。民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。这一点必须搞清楚，否则就会走到错误的方向上去。”关于统一与自治的关系，一方面，“统一”是“自治”的前提。因此，没有国家统一，就没有民族区域自治。另一方面，民族区域自治是保障少数民族权利、进而促进中华民族共同体建构的重要和必要制度安排。关于民族和区域的关系，一方面，民族区域自治不是单一的民族自治，而是聚居区内诸多民族的共享自治；另一方面，民族区域自治不是单一的区域自治，该区域不是某个民族所独占的，而是各民族共有的家园。
五、少数民族权利保障的政策基础：民族发展
少数民族权利的实现不仅需要民族区域自治的制度安排，也离不开关于民族认同的政策考量。所谓民族认同，即在一个共同体，人们愿意牺牲自己的利益而去帮助他人。民族认同使得人们可以在正义的条件下生活在一起。这个道理同样适用于不同的民族群体。在多民族国家，存在鸟巢式民族认同，既有全国性民族认同，也有地方性民族认同。没有全国性民族认同，缺乏共同的忠诚感，就不会有国家民主政体的有效运转，也不会有将资源从富裕地区向贫困地区转移或再分配的正当性。在中国，人们称之为中华民族认同。尽管56个民族，宗教信仰不同，地理分散，发展不平衡，但是能够政治合作，维系在一起，是因为中华民族认同。有了中华民族认同，才可能实现民主，实现社会正义。
接下来的问题是，少数民族群体身份是否会影响其成员自由和平等的实现。在一个良好的社会，人们追求自由和平等，按照自己的选择去生活，能够被平等对待，获得平等的机会，享有平等的权利。如果一个社会中某一部分人享有较小的自由，得到的待遇低于社会平均水平，这就是少数民族权利问题。比如，少数民族成员在就业市场的机会少于他人，那就意味着没有被作为自由和平等的社会成员加以对待。一个被承诺予以平等对待的民族群体却被歧视，也就意味着民族权利被侵犯。少数民族文化得不到主流民族的尊重，少数民族成员遭到主流民族的歧视，这也意味着民族权利被侵犯。
要实现少数民族权利，必须通过必要的不平等来解决平等问题。例如，在入学、就业时给予少数民族成员以特别优惠，以纠正偏差。当然，社会正义旨在实现个人之间的公正，而不是民族之间的公正。如果把正义理解为提高某个民族相对于其他民族的整体社会地位的手段，那就不是正义问题。公正对待每个社会成员，与使少数民族充分融入更广泛的社会生活，这是两个不同问题。在一个正义的社会，既要公正对待每一个个体，也要考虑其民族群体基础。
中国共产党充分认识到少数民族的特殊性，在政策设计方面采取差别对待的措施，通过采取公正的不平等策略，保障少数民族权利的实现。中国共产党认识到，民族平等不仅是形式上的平等，更需要实质上的平等。邓小平说，我们的政策是“真正立足于民族平等”。只有起点的平等，才有可能实现真正的平等。只有我们帮助少数民族地区发展，使其达到与发达地区相近的水平，这才具备公平竞争的条件。因而“我们帮助少数民族地区发展的政策是坚定不移的”。因此，赋予少数民族一些特殊权利，让他们得到政策的扶持，享受到民族平等的获得感。
为此，在政治上，党和国家十分注重少数民族的参政议政，在安排人大代表和政协委员时，考虑到全国民族单位众多，在人员安排比例上作出了特殊照顾。在经济上，强调对少数民族地区的特别扶持政策。江泽民指出：“要按照国家扶持与自力更生相结合的方针，大力推进少数民族和民族地区的经济文化事业，解决历史上遗留下来的贫困落后问题，实现各民族共同繁荣和共同进步。”习近平深刻认识到发展对于社会正义和少数民族权利实现的重要意义。他强调：“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”关键是实现什么样的发展？为此，“要多办一些顺民意、惠民生的实事，多解决一些各族群众牵肠挂肚的问题”。
六、结语
回顾百年历史，中国共产党的少数民族权利话语有强烈的规范性价值考量，既注重多民族国家的统一，也追求各民族平等友爱。在土地革命时期，中国共产党反对民族压迫，强调民族自决，少数民族权利是一种阶级革命话语。后来，在中日矛盾上升为国内主要矛盾的政治背景下，少数民族权利由阶级革命话语转为民族革命话语。中国共产党虽仍然强调少数民族权利，但修正了土地革命时期激进的民族自决理论，将参与抗日的少数民族各阶层都凝聚到“中华民族”中。在此，中国共产党的民族政策有包括国家统一与路线斗争在内的现实主义考虑。一方面，作为扎根于中国大地的政党，中国共产党在民族政策上必须考虑如何维持一个高度多样化国家的领土完整性。另一方面，不同于传统封建王朝和国民党的民族路线，中国共产党的民族政策强调民族平等。与国民党宣称的一个单一民族中国的概念不同，中国共产党认为中国实际上是一个由不同族群体构成的多元化民族共同体。简言之，通过承认少数民族而走向统一的国家，还是通过强调单一民族而走向统一国家，这是路线之争。中国共产党的政治选择是建构一个多民族的中国。在新中国成立以后，少数民族权利话语转变为民族建构话语，即通过民族区域自治和民族扶持政策，中华人民共和国被设定为一个由基于平等友爱的不同民族组成的、统一的多民族的人民共和国。在走向中华民族伟大复兴的征程中，基于友爱互助的中华美德，少数民族权利不仅是个体人权与集体人权的统一，也是人权与义务的统一。少数民族权利是中华民族人权事业须臾不可分割的重要组成部分。
（王立峰，中共中央党校政法部教授。）
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