内容提要：在《中华人民共和国残疾人保障法》实施三十周年之际，重新检视手语和盲文规范化工作，有助于贯彻落实十四五规划，进一步健全残疾人权益保障体系。从规范、观念和培育三个维度来看，我国手语和盲文规范化工作存在法律地位有待明确、教育发展缓慢以及权利保护意识亟待深化等问题。无论是作为国家通用语言文字的组成部分，抑或作为国家通用语言文字的补充，均是重申手语和盲文在语言文字规范化实践的实然地位，尚未契合手语和盲文推广使用的现实需求。唯有将手语和盲文明确为国家通用语言文字，方能从根本上夯实手语和盲文的法律地位，实现残疾人权益保护的体系化构造。为了厘定手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位，可从“法律基础—立法实施—制度配套”三个层面进行体系化建构，进而形成推广国家通用手语和国家通用盲文的合力。
关 键 词：手语 盲文 残疾人 国家通用语言文字 法律地位
一、问题的提出
《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）实施30年来，残疾人的获得感、幸福感、安全感持续提升，残疾人事业取得举世瞩目的历史性成就。但由于我国发展的不平衡不充分，在十四五期间，仍需要进一步健全残疾人关爱服务体系和设施，完善帮扶残疾人的社会福利制度，更好地保障残疾人的权益。而在各项残疾人保障制度中，手语和盲文规范化工作是重要突破口。如果说“语言权是基本的人权”，那么，文字权也是基本的人权。对聋人而言，保护好手语就是维护了他们的基本人权；而对于盲人而言，盲文是他们与外界进行情感交流的媒介，协助其通过特有的符号认识与连接世界。因而，从这个角度而言，对手语和盲文的保护便是对视听障碍群体基本人权的保障。当前，尽管我国手语和盲文的规范化工作成绩喜人，较大程度地满足了视力、听力和言语残疾人（以下统称视听残疾人）的正常生活需要，但由于存在标准化规范约束力不足以及社会重视不够等问题，手语和盲文的推广使用面临一定困难。中国残疾人联合会统计显示，我国残疾人总数为8502万人，其中，视听残疾人为3347万人，约占残疾人总数的40.54%。可见，手语和盲文作为基础性工具，在大部分残疾人的日常生活中起到举足轻重的作用。而视听残疾人作为中国公民的重要群体，为其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇与均等资源，是实现人权保障的题中之义。因此，有必要检视手语和盲文现有的法律地位，厘清视听残疾人基本权益保护的基本问题，以期加快手语和盲文的规范化进程。
近年来，不断有学者主张将手语或者盲文确立为国家的通用语言文字，并创议重构语言文字制度以推广通用手语和通用盲文。从手语维度而言，在国际比较层面，林皓等人通过梳理手语立法的国际经验，提出我国手语政策的完善之道。而尹悦主张借鉴韩国手语政策，推广国家通用手语。在国内制度省思层面，谢柳芬、王秀丽等学者主张要将手语作为中国高校选修课进行推广，以实现手语制度的规范化。杨新慧主张改革手语翻译制度，以更好地保障聋哑人的法律权益。从盲文维度而言，腾伟民、孙哲等学者分别勾勒了中国盲文制度的浮沉史及其改革方向。与此同时，关于手语和盲文法律地位的探讨早已在国外学界掀起热潮。Reagan、Wilcox等学者陆续对不同国家的手语或者盲文的立法制度进行研究。其中，De Meulder整合了世界各国手语立法的五种类型，进一步阐释了三种隐性的立法类型，而Wheatley倡导将手语视作“区域或少数民族语言”加以保护。
总体而言，国内外学界业已对手语或者盲文的法律地位进行了初步探讨，但仍然存在可完善空间：一是现有研究仅偏重于对手语规范化的论理，而鲜有兼论盲文地位的综合性成果；二是缺乏厘清我国手语和盲文地位的制度理性及规范建构之具体方向的研究，导致民众对手语和盲文法律地位的认知不足。为提高全社会对手语和盲文的认知，进一步完善我国语言文字规范体系，2020年两会期间，全国政协委员周晔建议明确国家通用手语和国家通用盲文的法律地位，保障国家通用手语和国家通用盲文的推广普及，引起全社会的广泛讨论。在《残疾人保障法》实施三十周年之际，应当检视和厘定手语和盲文的法律地位，促进社会更加关注残疾人的语言文字权利，营造包容开放的社会生态，并借切实维护残疾人语言文字权利之机，实现残疾人权益保障制度的体系化再造。
二、我国手语和盲文规范化工作的发展进程与制约因素
（一）规范维度：手语和盲文的法律地位有待明确
新中国成立七十多年来，手语和盲文的规范化工作走过了不平凡的发展历程（见表1）。经过多部门的系统性改革，手语和盲文逐渐适应时代的更迭，在一定程度上保障了视听残疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保护残疾人权益的法律有90多部，行政法规有50多部，残疾人权益保障的法律规范体系日渐健全。然而，迄今为止，尚无一部法律规范对手语或者盲文的法律地位予以明确。
第一，目前的法律规范多采用概括性立法保障视听残疾人的权利，如《残疾人保障法》第3条规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。”为实现残疾人权益保障的全覆盖，类似的法律规范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手语或者盲文有效参与社会事务的规定往往“点到即止”，尚未对健全人如何利用手语或者盲文与视听残疾人有效沟通作出明确指引。尽管此种立法模式符合特殊群体权益保护的法治逻辑，但若不将手语和盲文视作《残疾人保障法》特殊的“权利”规范，健全人与残疾人相互沟通的配套措施亦就缺乏法律支撑。所谓“法无授权不可为”，公权力机关自然不会承担法律以外的保障责任。作为一个例证，老年人参与智能化公共服务的权益即未能有效得到维护。在数字社会时代，公共服务的智能化运作往往忽视老年人的需求。在新冠疫情期间，老年人难以适应公共服务的智能化，导致类似“94岁老人被抬到银行做人脸识别”的诡异新闻时而发生。这正是涉及智能化的法律法规忽视弱势群体而导致的。为扭转这一被动局面，正式出台的《中华人民共和国数据安全法》明确规定：“提供智能化公共服务，应当充分考虑老年人、残疾人的需求，避免对老年人、残疾人的日常生活造成障碍。”同理，厘定手语和盲文的法律地位对于健全残疾人权益保障体系，减轻甚至消除残疾影响和外界障碍，实现对残疾人权利的切实保障至关重要。更进一步而言，《中华人民共和国数据安全法》的这一规定亦可为视听残疾人积极适应智能化公共服务提供坚实的法律依据，从而有效发挥手语和盲文在智能化工作中的桥梁作用。
第二，作为我国通用语言文字的“基本法”——《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》）仅明确“我国国家通用语言文字是普通话和规范汉字”，手语和盲文的法律地位尚未明确。为改变这一现状，我国于2015年10月颁布《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》，正式明确“手语和盲文是国家语言文字的重要组成部分”，拉开了将手语和盲文规范纳入国家语言文字规范的帷幕。2021年8月颁布的《第二期国家手语和盲文规范化行动计划（2021—2025）》亦同样明确“手语和盲文是国家语言文字的重要组成部分”。两部行动计划似乎已经确立手语和盲文的“法律地位”。但细致分析，可以发现仍然存在三个隐忧。首先，两部行动计划将手语和盲文定位为“国家语言文字”，而非“国家通用语言文字”。从法教义学的角度而言，国家语言文字与国家通用语言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位显然高于前者。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第4条第4款明确规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。可见，从广义的角度来看，我国的国家语言文字还可包括各民族的语言文字，但这些语言文字并非国家通用语言文字。其次，即使将“国家语言文字”模糊地理解为“国家通用语言文字”，两部行动计划依然不能有效巩固手语和盲文的法律地位。因为，两部行动计划将手语和盲文确立为国家语言文字的“重要组成部分”。从法治逻辑来看，直接明确法律地位，与模糊地确立为属于某一事物的“重要组成部分”，两者的法律地位是存在天壤之别的。例如，《中华人民共和国义务教育法》明确规定义务教育是“国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”，而《中华人民共和国职业教育法》则规定职业教育是“国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。显然，作为“国家必须予以保障的公益性事业”的义务教育与作为“国家教育事业的重要组成部分”的职业教育，在法律地位上明显存在差异，这一差异直接影响国家保障力度的强弱。同理，如果有意明确手语和盲文的法律地位，为何不直接明确其为“国家通用语言文字”，而舍近求远地套用“重要组成部分”之名？最后，从法律文件的性质而言，两部行动计划属于政策性文件，约束力不足，亦缺乏系统性的激励约束机制，难以在短时间内解决国家通用手语和国家通用盲文的推广使用问题，亟待将两部行动计划转化为国家法律，方能最大程度提升全社会保护残疾人语言权和文字权的意识。
表1 我国手语和盲文规范化工作的完善历程
（二）观念维度：手语和盲文相关权利保护的意识尚需加强
从法治建设的逻辑来看，法律地位模糊与权利实践不足的背后往往是权利意识的淡薄。就观念维度而言，我国手语和盲文规范化工作的不完善，源于手语和盲文生态保护价值理念的迷失，即保护残疾人的语言权和文字权的意识在我国长期处于淡薄状态。1955年，美国学者朱利安•史徒华（Julian Steward）的《文化变迁理论》开创性地证成了文化与环境的互动关系。他认为，各国独一无二的文化模式是基于“生态适应”之关系——文化是人类在环境资源开发过程中谋求社会生存而形成的，文化生态学由此应运而生。美国人类学学者罗伯特•墨菲（RobertMurphy）进一步认为，文化生态理论的实质是指文化与环境——包括技术、资源和劳动——之间存在的一种动态的富有创造力的关系。因此，在文化生态学理念当中，文化观念绝非经济活动的直接产物，其形成与演化夹杂着各种各样的复杂变量。如旧社会观念、现实生活中流行的新观念以及社会、社区的特殊发展趋势等，均可营造独特情境，对文化观念造成不可磨灭的影响，手语和盲文文化生态系统的形成亦然。当全社会缺乏对手语和盲文相关权利保护的意识自觉，且广泛使用普通话和规范汉字成为被认可的正当行为时，手语和盲文的推广使用将面临层层障碍，进而消解了手语和盲文保护的文化生态。生态价值理念是文化生态学的重要范畴，强调以保护生态系统整体利益为中心。残疾人是社会的少数，按照少数人服从多数人的逻辑，语言文字规范自然不能不顾立法成本的增加而过度保障少数人的权利。一旦人云亦云达到一定程度，手语和盲文作为语言文字的社会功能自然难以充分彰显，甚至会被视作累赘。
若民众未能树立正确的语言文字观念，对特殊群体语言文字习惯的保护意识自然渐失，影响手语和盲文教育的可持续发展。目前，特殊学校可为视听残疾人提供相对健全的手语和盲文教育，而普通学校的手语和盲文教育略显滞后。值得肯定的是，2020年修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》第29条明确规定：“学校应当关心、爱护未成年学生，不得因家庭、身体、心理、学习能力等情况歧视学生。对家庭困难、身心有障碍的学生，应当提供关爱；对行为异常、学习有困难的学生，应当耐心帮助。”该法明确禁止学校基于“身体、心理情况或身心障碍”的歧视，可将此规定视作对视听残疾儿童的特别帮助措施，以引导普通学校逐步建立健全的手语和盲文教育。当然，这种间接的手语和盲文教育推动模式受各学校的教育经费限制，实效如何仍有待观察。除了学校对于手语和盲文教育保障不足之外，公共服务机构和公共场所对于残疾人手语和盲文服务的供给也不充分。《残疾人保障法》（2018年修正）第55条规定：“公共服务机构和公共场所应为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务。”囿于财政投入少，能为残疾人提供信息交流服务的公共机构和公共场所寥寥无几。正如有学者所言，语言文字权利保障不力将对文化权、平等权、表达自由权、受教育权、就业权等宪法权利产生广泛的波及效应。这也是语言文字文化生态的现实投射。综上所述，社会缺乏对手语和盲文的正确引导，导致手语和盲文的生态保护价值理念处于迷失状态，残疾人的语言权和文字权尚未成为残疾人权益保障体系的“座上宾”。
（三）培育维度：手语和盲文教育发展缓慢
手语具有独特性，符合语言规律，是一种公认的语言。盲文中语言规律的认知虽然需要高度的专业性，但其运用符合文字规律，亦可作为一种特殊的公认语言被使用。然而，符合语言文字规律的事物并不必然在社会中得到运用和普及。若要实现手语和盲文的广泛运用，还需要根据语言文字推广运用的基本规律，设计一套与时俱进的教育制度。当前，我国手语和盲文学科起步晚，与此相配套的教育发展缓慢，从事手语和盲文研究、规范和推广的专业人员严重匮乏，研究基础薄弱，研究水平和推广服务水平亟待提高。以手语教育为例，据统计，我国共有两千多万名听力和言语残疾人，需要大量手语翻译人才，但目前仅郑州工程技术学院、南京特殊教育师范学院、营口职业技术学院、浙江特殊教育职业学院开设手语翻译专业，培养的专科手语翻译人员不足千人。显然，我国的手语或者盲文教育存在一定的滞后性，与已经建立了完备的手语翻译认证、派遣及服务制度的韩国、美国等国家形成鲜明对比。据公开报道，南京平均2000名听力和言语残疾人仅可配备1名手语翻译。手语翻译专业人才匮乏，导致视听残疾人参与社会事务举步维艰。例如，在医疗资源的使用上，由于许多视听残疾人难以与医务人员有效沟通，导致视听残疾人就医意愿普遍偏低，甚至出现“除非大病，否则不去医院。小病拖成大病，大病拖成绝症”之困局。与此相对，韩国虽有30万聋人，但在政府支持下，各地区共建立近200个手语翻译中心，且每个中心配备3至6名手语翻译员。当视听残疾人有需要时，可以联系手语翻译中心，中心会派手语翻译员到现场为其免费提供手语翻译。在教育层面，韩国高校积极开设手语翻译专业，其中，拿撒勒大学的手语翻译专业涵盖本科及硕士阶段。相较与此，我国亟须加大对手语和盲文教育的重视程度，保障视听残疾人参与更深层次活动的现实需求。
三、明确手语和盲文作为国家通用语言文字的法治逻辑
（一）手语和盲文是通用语言文字的“组成部分”还是“补充”
2015年出台的《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》强调“明确国家通用手语和通用盲文的法律地位”。为此，近年来，教育部就《国家通用语言文字法》广泛征求修改意见。从互联网公开资料可知，目前教育部至少向社会征求意见两次，分别形成第一次征求意见稿和第二次征求意见稿。总体而言，两份征求意见稿对现行法文本改动较大，而第二次征求意见稿也对第一次征求意见稿进行了一定幅度的调整。一方面，两份征求意见稿均对手语和盲文的法律地位予以明确，但价值定位截然不同。第一次征求意见稿将手语和盲文确立为“国家通用语言文字的组成部分”，第二次则确立为“国家通用语言文字的补充”，并强调手语和盲文是听力残疾人和视力残疾人使用的特殊的语言文字。另一方面，从条款的内在逻辑来看，第一次征求意见稿将手语和盲文列入国家通用语言文字的行列，而第二次征求意见稿退而求其次，将其归为国家通用语言文字以外的特殊的语言文字。
值得肯定的是，两份意见稿的修订导向是明确的——确立手语和盲文在我国语言文字规范体系中的法律地位，这是划时代的转变。然而，悉心研判可知，以上两种修订思路，对手语和盲文的实践运用而言，仍然是换汤不换药的做法。首先，无论是作为国家通用语言文字的组成部分，还是作为国家通用语言文字的补充，均是重申手语和盲文在语言文字规范化实践中的实然地位，尚未契合手语和盲文推广使用的现实需求。换言之，即使不进行立法修订，手语和盲文经过《国家通用手语常用词表》《国家通用盲文方案》的洗礼后，亦能具备类似国家通用语言文字组成部分或者补充地位的实然效果。其次，法律语言的表达应当遵循严谨、简洁、准确的特牲，也要全面反映、精准表达立法的理念，这是法律得以有效实施的基本要求。组成部分与补充地位，彼此之间难以区分边界，亦容易给执法与司法带来困扰。最后，第二次征求意见稿甚至强化了手语和盲文的单向性功能，在一定程度上否定了其在健全人与视听残疾人沟通种的工具价值，无法为手语与盲文的广泛化适用提供有效的法理支撑。质言之，若修订后的《国家通用语言文字法》只是简单地确认现有状态，而未能实质性地强化手语和盲文的法律地位，则其修订之意义不大。唯有将手语和盲文明确为国家通用语言文字，方能从根本上巩固其法律地位，实现残疾人权益保护的体系化重构。
（二）将手语和盲文确立为国家通用语言文字的制度动因
1.适应国家经济社会发展新要求
残疾人权益保障工作历来是党和国家关注的重点，事关民族复兴进程。将手语和盲文确立为国家通用语言文字，是残疾人权益保障工作的革命性转变，有助于顺应国家经济社会发展新要求，主要体现为对内和对外两个方面。
第一，对内而言，有助于优化各项制度机制，降低国家治理成本。如前所述，长期以来，社会普遍不重视手语和盲文教育，残疾人参与社会事务的空间较小。在涉及视听残疾人权益的各项实践中，往往一事一议、特事特办，徒增治理成本和风险。例如，在处理涉及视听残疾人犯罪案件中，需要聘请专门的手语或者盲文翻译人员，增加了办案成本。再如，当视力残疾人参加国家职业资格考试，主考部门有必要专门为其配备考试辅助人员，既徒增人力成本，又酿成道德风险。在此背景下，确立手语和盲文为国家通用语言文字后，将以保障残疾人的语言文字权利为导向，全方位优化国家治理体系，增强视听残疾人参与经济、政治、文化、社会等事务的便利性，彰显以人民为中心的发展思想，夯实执政基础。
第二，对外而言，有助于更好地实施《残疾人权利国际公约》，提升我国人权保障方面的国际形象。2006年通过的《残疾人权利国际公约》明确了残疾人应享有平等、不受歧视和在法律面前平等的权利，并通过多个条款明确手语和盲文在促进残疾人享有平等权利上的价值地位。《残疾人权利国际公约》能够顺利出台，主要得益于多国对手语和盲文法律地位的高度重视。20世纪末以降，愈来愈多的国家将手语确立为官方语言。截至2021年8月，据世界聋人联合会最新的统计资料显示，通过手语立法的国家已达62个。在《残疾人权利国际公约》的缔约国中，已有68%的国家认可了手语在该国的法律地位。受此积极推动，2018年，联合国相继宣布设立两个重要节日——将每年9月23日确立为“国际手语日”以及将每年的1月4日确立为“世界盲文日”。与此同时，不少国家和地区日益重视盲文的立法和推广使用工作。自20世纪80年代伊始，美国至少有30个州出台“盲人法案”，保障视力残疾人学习盲文的权利。2017年，韩国率先推出“盲文护照”，随后出台了国家级的盲文发展规划——《盲文发展第一个基本规划（2019-2023）》。因此，我国亦应顺势而为，将手语和盲文确立为国家通用语言文字，一方面能够避免手语和盲文被其他国家通用语言文字规范制约，确保国内残疾人在国家治理体系下平等且充分地享有基本权利。另一方面更能彰显权利保障的示范效应，进一步展现负责任大国的形象，增强建设人类命运共同体的向心力。
2.健全相关法律体系和制度
将手语和盲文确立为国家通用语言文字，有助于保障残疾人的融合发展，加快社会文明进步，是健全相关法律体系和制度的重要举措，主要表现如下。
第一，有助于健全国家语言文字法律体系。长期以来，我国的语言文字法律体系仅涵摄健全人的实际需求，却忽视了残疾人。许多国家业已通过制定宪法（如《芬兰宪法》《新西兰宪法》）、专门性立法（如《韩国手语法》《冰岛语言及冰岛手语地位法》）以及综合性立法（如《拉脱维亚官方语言法》《瑞典语言法》）等方式将手语嵌入国家语言文字法律体系中，以语言地位的革新彰显社会文明进步。而我国针对手语和盲文的法律规范局限于规范性文件，如《民政部关于工资制度改革后聋哑手语教师和翻译干部特教津贴执行办法的答复》《中央宣传部、中国残联、教育部等关于推广国家通用手语和国家通用盲文的通知》等，存在着法律位阶低、手语和盲文的法律地位模糊等问题。因此，有必要通过制定专门法律以明确手语和盲文的国家通用语言文字地位，以健全国家语言文字法律体系，让残疾人更加切实地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本权利保障体系。将手语和盲文确立为通用语言文字，不仅有助于保障残疾人的基本权利，更有助于健全公民基本权利保障体系。一方面，手语和盲文法律地位的确立有助于完善残疾人参与社会事务的权利体系。《残疾人保障法》明确规定，“国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助”。可见，我国法律为视力残疾人参加各类考试提供了制度保障。然而，在实践过程中，时而出现与立法相悖的情形。例如，在2017年国家司法考试（现为国家统一法律职业资格考试）中，青岛市司法局以“未配发可供盲人考试的特种试卷”为由拒绝盲人王瑞请求提供盲文版或者可读屏电子版试卷的申请。尔后，王瑞向司法部申请信息公开。经过媒体广泛报道后，司法部方才回复王瑞可安排工作人员协助参考。在有“天下第一考”之称的国家统一法律职业资格考试中，视听残疾人权益保护规定的落实尚且如此，不难想象在其他各项社会生产、生活事务中手语与盲文的运用更存在大量需要完善的空间。只有确立手语和盲文为通用语言文字的法律地位，社会各界对残疾人参与社会事务权利的保障方能由“可以提供”转变为“必须提供”。另一方面，通用语言文字法律地位的确立，有助于营造手语和盲文的生态价值保护理念，提高视听残疾人沟通的效率。同理心是形成手语和盲文生态价值保护理念的精神基础，也是构建文明社会之桥梁。确立手语和盲文的通用语言文字地位后，有益于激发社会各界更加关注残疾人权益的热情，在激励机制的配套下，或将掀起全民学习手语和盲文的热潮，营造无障碍沟通的社会氛围，进一步降低社会治理成本。
第三，有助于促进知识产权法律制度的革新。我国《著作权法》将文字作品纳入知识产权保护范畴，但囿于手语和盲文作品是否为“文字作品”的定位模糊，我国手语和盲文作品寥寥无几。不仅如此，视听残疾人与健全人的沟通不便，视听残疾人创造的知识产权作品社会影响力不足，也导致其利用手语和盲文开展文化创作的内生动力缺乏。同时，囿于手语和盲文的使用率低，健全人鲜有运用手语和盲文创造知识产权作品，难以形成手语和盲文在社会中广泛使用的生态文化。因此，若将手语和盲文纳入通用语言文字，将有助于激发全社会利用手语和盲文进行文化创作的潜力，使人民的文化生活更加多彩、更加丰富。而当面世的手语和盲文作品与日俱增时，与其配套的知识产权法律制度的改革也将会顺势取得重大进展。
四、厘定手语和盲文作为国家通用语言文字的法治进路
（一）夯实手语和盲文作为国家通用语言文字的法律基础
1.强化国家政策对手语和盲文的宣传引导功能
国家政策是一种软法，在国家治理场域往往兼具灵活性和指导性。目前，我国的国家政策主要包括三种类型。第一，执政党的政策，如中共十九届四中全会中的相关政策。第二，最高国家权力机关及其常设机关的政策，如全国人大出台的国民经济和社会发展规划纲要。第三，国务院及中央有关部门发布的规范性文件，如《国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》《第二期国家手语和盲文规范化行动计划（2021-2025）》等。鉴于短期内难以在全社会形成手语和盲文生态保护的价值理念，相关部门有必要进一步发掘不同层次国家政策在各自权力空间的改革作用，并加强手语和盲文生态保护价值理念的宣传引导。具体而言，由中国残疾人联合会、教育部、国家语言文字工作委员会、国家新闻出版广电总局等中央部门率先出台推动手语和盲文成为国家通用语言文字的规范性文件，在取得实效后，再将规范性文件的核心内容上升为执政党政策，并在时机成熟时，将确立手语和盲文为通用语言文字纳入国民经济和社会发展规划纲要和立法规划。
2. 确立手语和盲文作为国家通用语言文字的宪法基础
从顶层设计的角度，是否有必要对根本大法进行调整，以确保手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《宪法》第33条业已确立平等原则和人权保障原则。所有中国公民均可享有宪法和法律规定的权利，此乃视听残疾人可通过手语和盲文平等参与社会事务的根本性宪制基础。其次，《宪法》第19条第1、2、3款规定，国家发展教育事业，举办各种学校以及发展各种教育设施，对劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育。《宪法》第45条第3款进一步明确，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。可见，前述宪法条款共同为视听残疾人借助手语和盲文平等参与社会事务提供了具体性宪制基础。最后，《宪法》第19条第5款规定：“国家推广全国通用的普通话。”从宪法教义学来看，国家如此规定，可从语言经济学（提高效率、促进发展）和语言政治学（提高认同、社会团结）两个维度获得证成。由此，《宪法》上的普通话推广条款亦可成为视听残疾人通过手语和盲文平等参与社会事务的目的性宪制基础。
综而述之，宪法规定的似乎只是残疾人平等的沟通性权利。然而，日常生活中手语和盲文的运用目标，不仅仅在于保障残疾人之间的交流，也在于保障健全人与残疾人实现便利交流。这关涉到群体之间的平等。试问，如若只有残疾人一方知晓如何运用手语和盲文，而健全人一方却缺乏此方面的对接基础，残疾人如何正常地参与社会事务？从这个角度来看，为残疾人确立沟通性权利，即是更好地保障全体公民沟通性权利的实现。质言之，手语和盲文是视听残疾人正常参与社会事务的保障性方式，自然映射其宪法地位。为确保这种地位的牢固，宪法“不遗余力”地展现残疾人接受教育的功能性。从保持宪法稳定及宪制秩序正常运行的角度，毋须对宪法条款进行修正，而应采用法教义学的方法确立手语和盲文的宪法地位。
（二）构建手语和盲文法律地位的双重立法模式
将手语和盲文纳入国家通用语言文字的行列，或将对国家治理的各项制度机制产生系统性影响。公权力机关有义务积极落实和保障手语和盲文作为国家通用语言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本。或基于此潜在的巨大治理风险，《国家通用语言文字法》的第二次征求意见稿将手语和盲文的法律地位由“组成部分”降至“补充”，以避免后续的治理风险。据此，在立法进路上，可先由普通法律确立手语和盲文的法律地位，再通过具有一定灵活性的行政法规或者具有先行性的地方立法予以细化和体系化。同时，在配套制度的制定上可具有一定的灵活性，如在修订《国家通用语言文字法》的过程中，可直接明确手语和盲文为国家通用语言文字，但在体系化建构时，须以普通话和规范汉字为主线，手语和盲文为辅。同时，为强化手语和盲文的法律地位，需要进一步制定与《残疾人保障法》相配套的系列措施。这里重点阐述如何通过普通法律以外的立法模式稳固手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位。
1. 通过行政法规实现手语和盲文规范化工作的精细化
根据《立法法》第8条规定，国务院经全国人大及其常委会授权后，可通过行政法规对尚未制定法律的事项进行规制。而《国家通用语言文字法》早已明确我国的国家通用语言文字为普通话和规范汉字。因此，在《国家通用语言文字法》确立手语和盲文的国家通用语言文字地位前，基于手语和盲文在国家通用语言文字中发挥的实际作用，行政法规只能确认其为“国家通用语言文字的补充”，并设计与该地位相适应的行政管理制度。而在《国家通用语言文字法》确立手语和盲文的国家通用语言文字地位后，国务院可据此专门制定手语和盲文的行政法规，并制定更为细化的配套管理制度。可见，无论《国家通用语言文字法》是否修订，在现行宪制框架内，行政法规均可发挥多方面作用对手语和盲文的法律地位进行确认，细化手语和盲文的规范化工作，为手语和盲文规范化工作的体系化重构提供承上启下的法律桥梁，从而积极引导有先行先试权的地方立法主体主动探索，稳固手语和盲文的法律地位。
2. 通过地方立法先行先试手语和盲文作为国家通用语言文字的制度实践
诚然，在国家法律层面确立手语和盲文为国家通用语言文字难度极大，时至今日，《国家通用语言文字法》的修订工作举步维艰便可证成。除了可开展国家政策或者行政法规的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先试的改革冲劲。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先试权。根据《立法法》第13条规定，经过全国人大及其常委会的授权，地方可就行政管理等领域的特定事项暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。因而，经过授权的地方可率先探索将手语和盲文确立为国家通用语言文字。但不容忽视的是，国家法治水平制约地方法治水平，确立国家通用语言文字兹事体大，动辄牵动全局，改革创新的风险大。我国的许多地方立法正面临着巨大的挑战。因此，期待多数地方能将手语和盲文确立为国家通用语言文字、积极探索手语和盲文的体系化制度建构并不现实。即便如此，在现有的法治框架内，地方仍可以参照上述行政法规的规制思路，对手语和盲文进行与其补充性地位相适应的立法，此立法工作无须专门授权，故而较为可能实现。在《国家通用语言文字法》尚未确立手语和盲文的根本性地位前，笔者认为，中国特色社会主义先行示范区作为新时代国家推进法治改革的“领路人”，享有充分的先行先试立法权，可在手语和盲文的立法工作上率先取得突破，推动手语和盲文以国家通用语言文字的地位嵌入行政管理制度的体系化工作中，逐步塑造涵盖全社会的手语和盲文的生态保护价值理念，为全国性立法起到带头与示范作用。事实上，深圳在残疾人权益保障工作上早已处于全国领先地位，其率先提出创建无障碍城市，并出台全国首部无障碍城市建设规范——《深圳经济特区无障碍城市条例》。可见，由深圳推动手语和盲文作为国家通用语言文字的立法工作优势显著，值得期待。
（三）建构手语和盲文推广使用的激励约束机制
1.建立手语和盲文推广使用的激励机制
当前，手语和盲文推广存在专业人才匮乏、社会关注度低、经费缺乏等短板，这与其在教育制度上的激励机制阙如息息相关。从社会心理的角度看，不少健全人将学习手语和盲文视作残疾人的专属行为，存在思想误区和抵触情绪。由此，可通过设置多元化的激励机制，激发社会公众学习手语和盲文的内生动力。笔者认为，至少可从以下几个方面建构激励机制。第一，免费机制。在手语和盲文生态保护价值理念尚未在全社会形成之前，无论是全国统一的国家通用手语、盲文等级考试，还是手语或者盲文培训、认证、派遣服务工作等，均可通过纳入职业技能培训的范围，让学习手语和盲文的人享受到免费待遇，有条件的地方还可给予一定的补贴。第二，晋升机制。对特殊教育机构、公共卫生机构、公共文化服务机构、社会福利机构等机构的人员进行绩效考核时，手语、盲文技能可作为指标之一，技能等级越高，指标分数越高。第三，专业机制。鼓励高校和职业中学积极开展各种形式的活动，推动手语和盲文教育的专业化，包括开设手语翻译专业、特色课程、研修班或者夏令营等，而手语翻译专业的学生可优先选择是否成为“公费师范生”。此外，有条件的高校还可设置手语和盲文的研究生专业方向，深化手语和盲文的基础理论研究工作。
2. 健全手语和盲文推广使用的约束机制
鉴于手语和盲文并非最为广泛使用的日常语言文字，将手语和盲文作为国家通用语言文字的初衷在于进一步保障残疾人的权益，故不能因此形成反向歧视，强制性地要求全民学习手语或者盲文。在制度配套时，应遵循以激励机制为主、约束机制为辅的基本原则。同时，约束机制之设计要遵循比例原则，将社会公众利益的损失尽可能控制在最低限度。笔者认为，可从以下几个方面建构约束机制。第一，准入机制。在涉及手语或盲文使用的机构，如特殊教育机构、公共卫生机构、公共文化服务机构、社会福利机构等机构实行手语或者盲文初级证准入制度，以最低的职业要求规范新进人员。第二，监管机制。目前，地方各级语言文字工作委员会为议事协调机构，缺乏执法主体资格，对手语和盲文的统筹保护力度有限。而法律赋予其他部门的监管职责不清，致使对国家通用语言文字的监管时而出现推诿现象。因此，应明确监管主体和职责分工，进一步健全国家通用语言文字的监管机制。第三，处罚机制。鉴于现行《国家通用语言文字法》以教育引导为主，法律后果设定较轻，最高处罚措施仅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易导致执法收效甚微。为强化全社会对手语和盲文的认识，修改后的《国家通用语言文字法》有必要设置约束力度更强的行政处罚类型，提高违法成本。值得注意的是，处罚并非针对不学习手语或盲文的公众，而是规制阻碍手语或盲文推广、教育等活动的违法人员。
五、结语
视听残疾人是残疾人中占比最高的群体，其能否在日常生活中顺畅地使用手语或者盲文交流，是残疾人权益保障是否得到落实的重要体现。明确手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位，是对视听残疾人语言文字权利的根本性保障，有助于他们平等参与社会事务，进一步巩固“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的伟大成果。鉴于目前手语和盲文在我国法律体系中的定位仍难寻准星，视听残疾人的权利多有虚置。文明社会的体现不应仅仅局限于法律规范的简单明示，而应是整个社会、整个制度系统时刻为有需要的人提供有温度的保障手段。在文化生态论理念的引导下，确立手语和盲文为国家通用语言文字仅是增进社会福祉的一种规范形式，而真正建成文明社会，依赖于社会公众自觉形成残疾人权益保障的生态保护价值理念。唯有形成这种价值理念，方能为残疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一个民众感受到社会的进步与温暖。
（冯泽华，广东财经大学法学院与武汉大学法学院联合培养博士后，法学博士）
（责任编辑 曹炜）
关 键 词：手语 盲文 残疾人 国家通用语言文字 法律地位
一、问题的提出
《中华人民共和国残疾人保障法》（以下简称《残疾人保障法》）实施30年来，残疾人的获得感、幸福感、安全感持续提升，残疾人事业取得举世瞩目的历史性成就。但由于我国发展的不平衡不充分，在十四五期间，仍需要进一步健全残疾人关爱服务体系和设施，完善帮扶残疾人的社会福利制度，更好地保障残疾人的权益。而在各项残疾人保障制度中，手语和盲文规范化工作是重要突破口。如果说“语言权是基本的人权”，那么，文字权也是基本的人权。对聋人而言，保护好手语就是维护了他们的基本人权；而对于盲人而言，盲文是他们与外界进行情感交流的媒介，协助其通过特有的符号认识与连接世界。因而，从这个角度而言，对手语和盲文的保护便是对视听障碍群体基本人权的保障。当前，尽管我国手语和盲文的规范化工作成绩喜人，较大程度地满足了视力、听力和言语残疾人（以下统称视听残疾人）的正常生活需要，但由于存在标准化规范约束力不足以及社会重视不够等问题，手语和盲文的推广使用面临一定困难。中国残疾人联合会统计显示，我国残疾人总数为8502万人，其中，视听残疾人为3347万人，约占残疾人总数的40.54%。可见，手语和盲文作为基础性工具，在大部分残疾人的日常生活中起到举足轻重的作用。而视听残疾人作为中国公民的重要群体，为其提供健全的保障制度，使之得以最大限度地享有平等待遇与均等资源，是实现人权保障的题中之义。因此，有必要检视手语和盲文现有的法律地位，厘清视听残疾人基本权益保护的基本问题，以期加快手语和盲文的规范化进程。
近年来，不断有学者主张将手语或者盲文确立为国家的通用语言文字，并创议重构语言文字制度以推广通用手语和通用盲文。从手语维度而言，在国际比较层面，林皓等人通过梳理手语立法的国际经验，提出我国手语政策的完善之道。而尹悦主张借鉴韩国手语政策，推广国家通用手语。在国内制度省思层面，谢柳芬、王秀丽等学者主张要将手语作为中国高校选修课进行推广，以实现手语制度的规范化。杨新慧主张改革手语翻译制度，以更好地保障聋哑人的法律权益。从盲文维度而言，腾伟民、孙哲等学者分别勾勒了中国盲文制度的浮沉史及其改革方向。与此同时，关于手语和盲文法律地位的探讨早已在国外学界掀起热潮。Reagan、Wilcox等学者陆续对不同国家的手语或者盲文的立法制度进行研究。其中，De Meulder整合了世界各国手语立法的五种类型，进一步阐释了三种隐性的立法类型，而Wheatley倡导将手语视作“区域或少数民族语言”加以保护。
总体而言，国内外学界业已对手语或者盲文的法律地位进行了初步探讨，但仍然存在可完善空间：一是现有研究仅偏重于对手语规范化的论理，而鲜有兼论盲文地位的综合性成果；二是缺乏厘清我国手语和盲文地位的制度理性及规范建构之具体方向的研究，导致民众对手语和盲文法律地位的认知不足。为提高全社会对手语和盲文的认知，进一步完善我国语言文字规范体系，2020年两会期间，全国政协委员周晔建议明确国家通用手语和国家通用盲文的法律地位，保障国家通用手语和国家通用盲文的推广普及，引起全社会的广泛讨论。在《残疾人保障法》实施三十周年之际，应当检视和厘定手语和盲文的法律地位，促进社会更加关注残疾人的语言文字权利，营造包容开放的社会生态，并借切实维护残疾人语言文字权利之机，实现残疾人权益保障制度的体系化再造。
二、我国手语和盲文规范化工作的发展进程与制约因素
（一）规范维度：手语和盲文的法律地位有待明确
新中国成立七十多年来，手语和盲文的规范化工作走过了不平凡的发展历程（见表1）。经过多部门的系统性改革，手语和盲文逐渐适应时代的更迭，在一定程度上保障了视听残疾人的基本生活需要。截至2021年4月，直接保护残疾人权益的法律有90多部，行政法规有50多部，残疾人权益保障的法律规范体系日渐健全。然而，迄今为止，尚无一部法律规范对手语或者盲文的法律地位予以明确。
第一，目前的法律规范多采用概括性立法保障视听残疾人的权利，如《残疾人保障法》第3条规定：“残疾人在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同其他公民平等的权利。”为实现残疾人权益保障的全覆盖，类似的法律规范必然具有高度的概括性。故此，立法中涉及如何利用手语或者盲文有效参与社会事务的规定往往“点到即止”，尚未对健全人如何利用手语或者盲文与视听残疾人有效沟通作出明确指引。尽管此种立法模式符合特殊群体权益保护的法治逻辑，但若不将手语和盲文视作《残疾人保障法》特殊的“权利”规范，健全人与残疾人相互沟通的配套措施亦就缺乏法律支撑。所谓“法无授权不可为”，公权力机关自然不会承担法律以外的保障责任。作为一个例证，老年人参与智能化公共服务的权益即未能有效得到维护。在数字社会时代，公共服务的智能化运作往往忽视老年人的需求。在新冠疫情期间，老年人难以适应公共服务的智能化，导致类似“94岁老人被抬到银行做人脸识别”的诡异新闻时而发生。这正是涉及智能化的法律法规忽视弱势群体而导致的。为扭转这一被动局面，正式出台的《中华人民共和国数据安全法》明确规定：“提供智能化公共服务，应当充分考虑老年人、残疾人的需求，避免对老年人、残疾人的日常生活造成障碍。”同理，厘定手语和盲文的法律地位对于健全残疾人权益保障体系，减轻甚至消除残疾影响和外界障碍，实现对残疾人权利的切实保障至关重要。更进一步而言，《中华人民共和国数据安全法》的这一规定亦可为视听残疾人积极适应智能化公共服务提供坚实的法律依据，从而有效发挥手语和盲文在智能化工作中的桥梁作用。
第二，作为我国通用语言文字的“基本法”——《中华人民共和国国家通用语言文字法》（以下简称《国家通用语言文字法》）仅明确“我国国家通用语言文字是普通话和规范汉字”，手语和盲文的法律地位尚未明确。为改变这一现状，我国于2015年10月颁布《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》，正式明确“手语和盲文是国家语言文字的重要组成部分”，拉开了将手语和盲文规范纳入国家语言文字规范的帷幕。2021年8月颁布的《第二期国家手语和盲文规范化行动计划（2021—2025）》亦同样明确“手语和盲文是国家语言文字的重要组成部分”。两部行动计划似乎已经确立手语和盲文的“法律地位”。但细致分析，可以发现仍然存在三个隐忧。首先，两部行动计划将手语和盲文定位为“国家语言文字”，而非“国家通用语言文字”。从法教义学的角度而言，国家语言文字与国家通用语言文字并非同一，前者可以包含后者，但后者的法律地位显然高于前者。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第4条第4款明确规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由”。可见，从广义的角度来看，我国的国家语言文字还可包括各民族的语言文字，但这些语言文字并非国家通用语言文字。其次，即使将“国家语言文字”模糊地理解为“国家通用语言文字”，两部行动计划依然不能有效巩固手语和盲文的法律地位。因为，两部行动计划将手语和盲文确立为国家语言文字的“重要组成部分”。从法治逻辑来看，直接明确法律地位，与模糊地确立为属于某一事物的“重要组成部分”，两者的法律地位是存在天壤之别的。例如，《中华人民共和国义务教育法》明确规定义务教育是“国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”，而《中华人民共和国职业教育法》则规定职业教育是“国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。显然，作为“国家必须予以保障的公益性事业”的义务教育与作为“国家教育事业的重要组成部分”的职业教育，在法律地位上明显存在差异，这一差异直接影响国家保障力度的强弱。同理，如果有意明确手语和盲文的法律地位，为何不直接明确其为“国家通用语言文字”，而舍近求远地套用“重要组成部分”之名？最后，从法律文件的性质而言，两部行动计划属于政策性文件，约束力不足，亦缺乏系统性的激励约束机制，难以在短时间内解决国家通用手语和国家通用盲文的推广使用问题，亟待将两部行动计划转化为国家法律，方能最大程度提升全社会保护残疾人语言权和文字权的意识。
表1 我国手语和盲文规范化工作的完善历程
（二）观念维度：手语和盲文相关权利保护的意识尚需加强
从法治建设的逻辑来看，法律地位模糊与权利实践不足的背后往往是权利意识的淡薄。就观念维度而言，我国手语和盲文规范化工作的不完善，源于手语和盲文生态保护价值理念的迷失，即保护残疾人的语言权和文字权的意识在我国长期处于淡薄状态。1955年，美国学者朱利安•史徒华（Julian Steward）的《文化变迁理论》开创性地证成了文化与环境的互动关系。他认为，各国独一无二的文化模式是基于“生态适应”之关系——文化是人类在环境资源开发过程中谋求社会生存而形成的，文化生态学由此应运而生。美国人类学学者罗伯特•墨菲（RobertMurphy）进一步认为，文化生态理论的实质是指文化与环境——包括技术、资源和劳动——之间存在的一种动态的富有创造力的关系。因此，在文化生态学理念当中，文化观念绝非经济活动的直接产物，其形成与演化夹杂着各种各样的复杂变量。如旧社会观念、现实生活中流行的新观念以及社会、社区的特殊发展趋势等，均可营造独特情境，对文化观念造成不可磨灭的影响，手语和盲文文化生态系统的形成亦然。当全社会缺乏对手语和盲文相关权利保护的意识自觉，且广泛使用普通话和规范汉字成为被认可的正当行为时，手语和盲文的推广使用将面临层层障碍，进而消解了手语和盲文保护的文化生态。生态价值理念是文化生态学的重要范畴，强调以保护生态系统整体利益为中心。残疾人是社会的少数，按照少数人服从多数人的逻辑，语言文字规范自然不能不顾立法成本的增加而过度保障少数人的权利。一旦人云亦云达到一定程度，手语和盲文作为语言文字的社会功能自然难以充分彰显，甚至会被视作累赘。
若民众未能树立正确的语言文字观念，对特殊群体语言文字习惯的保护意识自然渐失，影响手语和盲文教育的可持续发展。目前，特殊学校可为视听残疾人提供相对健全的手语和盲文教育，而普通学校的手语和盲文教育略显滞后。值得肯定的是，2020年修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》第29条明确规定：“学校应当关心、爱护未成年学生，不得因家庭、身体、心理、学习能力等情况歧视学生。对家庭困难、身心有障碍的学生，应当提供关爱；对行为异常、学习有困难的学生，应当耐心帮助。”该法明确禁止学校基于“身体、心理情况或身心障碍”的歧视，可将此规定视作对视听残疾儿童的特别帮助措施，以引导普通学校逐步建立健全的手语和盲文教育。当然，这种间接的手语和盲文教育推动模式受各学校的教育经费限制，实效如何仍有待观察。除了学校对于手语和盲文教育保障不足之外，公共服务机构和公共场所对于残疾人手语和盲文服务的供给也不充分。《残疾人保障法》（2018年修正）第55条规定：“公共服务机构和公共场所应为残疾人提供语音和文字提示、手语、盲文等信息交流服务。”囿于财政投入少，能为残疾人提供信息交流服务的公共机构和公共场所寥寥无几。正如有学者所言，语言文字权利保障不力将对文化权、平等权、表达自由权、受教育权、就业权等宪法权利产生广泛的波及效应。这也是语言文字文化生态的现实投射。综上所述，社会缺乏对手语和盲文的正确引导，导致手语和盲文的生态保护价值理念处于迷失状态，残疾人的语言权和文字权尚未成为残疾人权益保障体系的“座上宾”。
（三）培育维度：手语和盲文教育发展缓慢
手语具有独特性，符合语言规律，是一种公认的语言。盲文中语言规律的认知虽然需要高度的专业性，但其运用符合文字规律，亦可作为一种特殊的公认语言被使用。然而，符合语言文字规律的事物并不必然在社会中得到运用和普及。若要实现手语和盲文的广泛运用，还需要根据语言文字推广运用的基本规律，设计一套与时俱进的教育制度。当前，我国手语和盲文学科起步晚，与此相配套的教育发展缓慢，从事手语和盲文研究、规范和推广的专业人员严重匮乏，研究基础薄弱，研究水平和推广服务水平亟待提高。以手语教育为例，据统计，我国共有两千多万名听力和言语残疾人，需要大量手语翻译人才，但目前仅郑州工程技术学院、南京特殊教育师范学院、营口职业技术学院、浙江特殊教育职业学院开设手语翻译专业，培养的专科手语翻译人员不足千人。显然，我国的手语或者盲文教育存在一定的滞后性，与已经建立了完备的手语翻译认证、派遣及服务制度的韩国、美国等国家形成鲜明对比。据公开报道，南京平均2000名听力和言语残疾人仅可配备1名手语翻译。手语翻译专业人才匮乏，导致视听残疾人参与社会事务举步维艰。例如，在医疗资源的使用上，由于许多视听残疾人难以与医务人员有效沟通，导致视听残疾人就医意愿普遍偏低，甚至出现“除非大病，否则不去医院。小病拖成大病，大病拖成绝症”之困局。与此相对，韩国虽有30万聋人，但在政府支持下，各地区共建立近200个手语翻译中心，且每个中心配备3至6名手语翻译员。当视听残疾人有需要时，可以联系手语翻译中心，中心会派手语翻译员到现场为其免费提供手语翻译。在教育层面，韩国高校积极开设手语翻译专业，其中，拿撒勒大学的手语翻译专业涵盖本科及硕士阶段。相较与此，我国亟须加大对手语和盲文教育的重视程度，保障视听残疾人参与更深层次活动的现实需求。
三、明确手语和盲文作为国家通用语言文字的法治逻辑
（一）手语和盲文是通用语言文字的“组成部分”还是“补充”
2015年出台的《国家手语和盲文规范化行动计划（2015—2020年）》强调“明确国家通用手语和通用盲文的法律地位”。为此，近年来，教育部就《国家通用语言文字法》广泛征求修改意见。从互联网公开资料可知，目前教育部至少向社会征求意见两次，分别形成第一次征求意见稿和第二次征求意见稿。总体而言，两份征求意见稿对现行法文本改动较大，而第二次征求意见稿也对第一次征求意见稿进行了一定幅度的调整。一方面，两份征求意见稿均对手语和盲文的法律地位予以明确，但价值定位截然不同。第一次征求意见稿将手语和盲文确立为“国家通用语言文字的组成部分”，第二次则确立为“国家通用语言文字的补充”，并强调手语和盲文是听力残疾人和视力残疾人使用的特殊的语言文字。另一方面，从条款的内在逻辑来看，第一次征求意见稿将手语和盲文列入国家通用语言文字的行列，而第二次征求意见稿退而求其次，将其归为国家通用语言文字以外的特殊的语言文字。
值得肯定的是，两份意见稿的修订导向是明确的——确立手语和盲文在我国语言文字规范体系中的法律地位，这是划时代的转变。然而，悉心研判可知，以上两种修订思路，对手语和盲文的实践运用而言，仍然是换汤不换药的做法。首先，无论是作为国家通用语言文字的组成部分，还是作为国家通用语言文字的补充，均是重申手语和盲文在语言文字规范化实践中的实然地位，尚未契合手语和盲文推广使用的现实需求。换言之，即使不进行立法修订，手语和盲文经过《国家通用手语常用词表》《国家通用盲文方案》的洗礼后，亦能具备类似国家通用语言文字组成部分或者补充地位的实然效果。其次，法律语言的表达应当遵循严谨、简洁、准确的特牲，也要全面反映、精准表达立法的理念，这是法律得以有效实施的基本要求。组成部分与补充地位，彼此之间难以区分边界，亦容易给执法与司法带来困扰。最后，第二次征求意见稿甚至强化了手语和盲文的单向性功能，在一定程度上否定了其在健全人与视听残疾人沟通种的工具价值，无法为手语与盲文的广泛化适用提供有效的法理支撑。质言之，若修订后的《国家通用语言文字法》只是简单地确认现有状态，而未能实质性地强化手语和盲文的法律地位，则其修订之意义不大。唯有将手语和盲文明确为国家通用语言文字，方能从根本上巩固其法律地位，实现残疾人权益保护的体系化重构。
（二）将手语和盲文确立为国家通用语言文字的制度动因
1.适应国家经济社会发展新要求
残疾人权益保障工作历来是党和国家关注的重点，事关民族复兴进程。将手语和盲文确立为国家通用语言文字，是残疾人权益保障工作的革命性转变，有助于顺应国家经济社会发展新要求，主要体现为对内和对外两个方面。
第一，对内而言，有助于优化各项制度机制，降低国家治理成本。如前所述，长期以来，社会普遍不重视手语和盲文教育，残疾人参与社会事务的空间较小。在涉及视听残疾人权益的各项实践中，往往一事一议、特事特办，徒增治理成本和风险。例如，在处理涉及视听残疾人犯罪案件中，需要聘请专门的手语或者盲文翻译人员，增加了办案成本。再如，当视力残疾人参加国家职业资格考试，主考部门有必要专门为其配备考试辅助人员，既徒增人力成本，又酿成道德风险。在此背景下，确立手语和盲文为国家通用语言文字后，将以保障残疾人的语言文字权利为导向，全方位优化国家治理体系，增强视听残疾人参与经济、政治、文化、社会等事务的便利性，彰显以人民为中心的发展思想，夯实执政基础。
第二，对外而言，有助于更好地实施《残疾人权利国际公约》，提升我国人权保障方面的国际形象。2006年通过的《残疾人权利国际公约》明确了残疾人应享有平等、不受歧视和在法律面前平等的权利，并通过多个条款明确手语和盲文在促进残疾人享有平等权利上的价值地位。《残疾人权利国际公约》能够顺利出台，主要得益于多国对手语和盲文法律地位的高度重视。20世纪末以降，愈来愈多的国家将手语确立为官方语言。截至2021年8月，据世界聋人联合会最新的统计资料显示，通过手语立法的国家已达62个。在《残疾人权利国际公约》的缔约国中，已有68%的国家认可了手语在该国的法律地位。受此积极推动，2018年，联合国相继宣布设立两个重要节日——将每年9月23日确立为“国际手语日”以及将每年的1月4日确立为“世界盲文日”。与此同时，不少国家和地区日益重视盲文的立法和推广使用工作。自20世纪80年代伊始，美国至少有30个州出台“盲人法案”，保障视力残疾人学习盲文的权利。2017年，韩国率先推出“盲文护照”，随后出台了国家级的盲文发展规划——《盲文发展第一个基本规划（2019-2023）》。因此，我国亦应顺势而为，将手语和盲文确立为国家通用语言文字，一方面能够避免手语和盲文被其他国家通用语言文字规范制约，确保国内残疾人在国家治理体系下平等且充分地享有基本权利。另一方面更能彰显权利保障的示范效应，进一步展现负责任大国的形象，增强建设人类命运共同体的向心力。
2.健全相关法律体系和制度
将手语和盲文确立为国家通用语言文字，有助于保障残疾人的融合发展，加快社会文明进步，是健全相关法律体系和制度的重要举措，主要表现如下。
第一，有助于健全国家语言文字法律体系。长期以来，我国的语言文字法律体系仅涵摄健全人的实际需求，却忽视了残疾人。许多国家业已通过制定宪法（如《芬兰宪法》《新西兰宪法》）、专门性立法（如《韩国手语法》《冰岛语言及冰岛手语地位法》）以及综合性立法（如《拉脱维亚官方语言法》《瑞典语言法》）等方式将手语嵌入国家语言文字法律体系中，以语言地位的革新彰显社会文明进步。而我国针对手语和盲文的法律规范局限于规范性文件，如《民政部关于工资制度改革后聋哑手语教师和翻译干部特教津贴执行办法的答复》《中央宣传部、中国残联、教育部等关于推广国家通用手语和国家通用盲文的通知》等，存在着法律位阶低、手语和盲文的法律地位模糊等问题。因此，有必要通过制定专门法律以明确手语和盲文的国家通用语言文字地位，以健全国家语言文字法律体系，让残疾人更加切实地共享法治成果。
第二，有助于健全公民基本权利保障体系。将手语和盲文确立为通用语言文字，不仅有助于保障残疾人的基本权利，更有助于健全公民基本权利保障体系。一方面，手语和盲文法律地位的确立有助于完善残疾人参与社会事务的权利体系。《残疾人保障法》明确规定，“国家举办的各类升学考试、职业资格考试和任职考试，有盲人参加的，应当为盲人提供盲文试卷、电子试卷或者由专门的工作人员予以协助”。可见，我国法律为视力残疾人参加各类考试提供了制度保障。然而，在实践过程中，时而出现与立法相悖的情形。例如，在2017年国家司法考试（现为国家统一法律职业资格考试）中，青岛市司法局以“未配发可供盲人考试的特种试卷”为由拒绝盲人王瑞请求提供盲文版或者可读屏电子版试卷的申请。尔后，王瑞向司法部申请信息公开。经过媒体广泛报道后，司法部方才回复王瑞可安排工作人员协助参考。在有“天下第一考”之称的国家统一法律职业资格考试中，视听残疾人权益保护规定的落实尚且如此，不难想象在其他各项社会生产、生活事务中手语与盲文的运用更存在大量需要完善的空间。只有确立手语和盲文为通用语言文字的法律地位，社会各界对残疾人参与社会事务权利的保障方能由“可以提供”转变为“必须提供”。另一方面，通用语言文字法律地位的确立，有助于营造手语和盲文的生态价值保护理念，提高视听残疾人沟通的效率。同理心是形成手语和盲文生态价值保护理念的精神基础，也是构建文明社会之桥梁。确立手语和盲文的通用语言文字地位后，有益于激发社会各界更加关注残疾人权益的热情，在激励机制的配套下，或将掀起全民学习手语和盲文的热潮，营造无障碍沟通的社会氛围，进一步降低社会治理成本。
第三，有助于促进知识产权法律制度的革新。我国《著作权法》将文字作品纳入知识产权保护范畴，但囿于手语和盲文作品是否为“文字作品”的定位模糊，我国手语和盲文作品寥寥无几。不仅如此，视听残疾人与健全人的沟通不便，视听残疾人创造的知识产权作品社会影响力不足，也导致其利用手语和盲文开展文化创作的内生动力缺乏。同时，囿于手语和盲文的使用率低，健全人鲜有运用手语和盲文创造知识产权作品，难以形成手语和盲文在社会中广泛使用的生态文化。因此，若将手语和盲文纳入通用语言文字，将有助于激发全社会利用手语和盲文进行文化创作的潜力，使人民的文化生活更加多彩、更加丰富。而当面世的手语和盲文作品与日俱增时，与其配套的知识产权法律制度的改革也将会顺势取得重大进展。
四、厘定手语和盲文作为国家通用语言文字的法治进路
（一）夯实手语和盲文作为国家通用语言文字的法律基础
1.强化国家政策对手语和盲文的宣传引导功能
国家政策是一种软法，在国家治理场域往往兼具灵活性和指导性。目前，我国的国家政策主要包括三种类型。第一，执政党的政策，如中共十九届四中全会中的相关政策。第二，最高国家权力机关及其常设机关的政策，如全国人大出台的国民经济和社会发展规划纲要。第三，国务院及中央有关部门发布的规范性文件，如《国务院关于印发“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要的通知》《第二期国家手语和盲文规范化行动计划（2021-2025）》等。鉴于短期内难以在全社会形成手语和盲文生态保护的价值理念，相关部门有必要进一步发掘不同层次国家政策在各自权力空间的改革作用，并加强手语和盲文生态保护价值理念的宣传引导。具体而言，由中国残疾人联合会、教育部、国家语言文字工作委员会、国家新闻出版广电总局等中央部门率先出台推动手语和盲文成为国家通用语言文字的规范性文件，在取得实效后，再将规范性文件的核心内容上升为执政党政策，并在时机成熟时，将确立手语和盲文为通用语言文字纳入国民经济和社会发展规划纲要和立法规划。
2. 确立手语和盲文作为国家通用语言文字的宪法基础
从顶层设计的角度，是否有必要对根本大法进行调整，以确保手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位？答案是否定的。首先，《宪法》第33条业已确立平等原则和人权保障原则。所有中国公民均可享有宪法和法律规定的权利，此乃视听残疾人可通过手语和盲文平等参与社会事务的根本性宪制基础。其次，《宪法》第19条第1、2、3款规定，国家发展教育事业，举办各种学校以及发展各种教育设施，对劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育。《宪法》第45条第3款进一步明确，国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。可见，前述宪法条款共同为视听残疾人借助手语和盲文平等参与社会事务提供了具体性宪制基础。最后，《宪法》第19条第5款规定：“国家推广全国通用的普通话。”从宪法教义学来看，国家如此规定，可从语言经济学（提高效率、促进发展）和语言政治学（提高认同、社会团结）两个维度获得证成。由此，《宪法》上的普通话推广条款亦可成为视听残疾人通过手语和盲文平等参与社会事务的目的性宪制基础。
综而述之，宪法规定的似乎只是残疾人平等的沟通性权利。然而，日常生活中手语和盲文的运用目标，不仅仅在于保障残疾人之间的交流，也在于保障健全人与残疾人实现便利交流。这关涉到群体之间的平等。试问，如若只有残疾人一方知晓如何运用手语和盲文，而健全人一方却缺乏此方面的对接基础，残疾人如何正常地参与社会事务？从这个角度来看，为残疾人确立沟通性权利，即是更好地保障全体公民沟通性权利的实现。质言之，手语和盲文是视听残疾人正常参与社会事务的保障性方式，自然映射其宪法地位。为确保这种地位的牢固，宪法“不遗余力”地展现残疾人接受教育的功能性。从保持宪法稳定及宪制秩序正常运行的角度，毋须对宪法条款进行修正，而应采用法教义学的方法确立手语和盲文的宪法地位。
（二）构建手语和盲文法律地位的双重立法模式
将手语和盲文纳入国家通用语言文字的行列，或将对国家治理的各项制度机制产生系统性影响。公权力机关有义务积极落实和保障手语和盲文作为国家通用语言文字的地位，由此可能增加不可估量的治理成本。或基于此潜在的巨大治理风险，《国家通用语言文字法》的第二次征求意见稿将手语和盲文的法律地位由“组成部分”降至“补充”，以避免后续的治理风险。据此，在立法进路上，可先由普通法律确立手语和盲文的法律地位，再通过具有一定灵活性的行政法规或者具有先行性的地方立法予以细化和体系化。同时，在配套制度的制定上可具有一定的灵活性，如在修订《国家通用语言文字法》的过程中，可直接明确手语和盲文为国家通用语言文字，但在体系化建构时，须以普通话和规范汉字为主线，手语和盲文为辅。同时，为强化手语和盲文的法律地位，需要进一步制定与《残疾人保障法》相配套的系列措施。这里重点阐述如何通过普通法律以外的立法模式稳固手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位。
1. 通过行政法规实现手语和盲文规范化工作的精细化
根据《立法法》第8条规定，国务院经全国人大及其常委会授权后，可通过行政法规对尚未制定法律的事项进行规制。而《国家通用语言文字法》早已明确我国的国家通用语言文字为普通话和规范汉字。因此，在《国家通用语言文字法》确立手语和盲文的国家通用语言文字地位前，基于手语和盲文在国家通用语言文字中发挥的实际作用，行政法规只能确认其为“国家通用语言文字的补充”，并设计与该地位相适应的行政管理制度。而在《国家通用语言文字法》确立手语和盲文的国家通用语言文字地位后，国务院可据此专门制定手语和盲文的行政法规，并制定更为细化的配套管理制度。可见，无论《国家通用语言文字法》是否修订，在现行宪制框架内，行政法规均可发挥多方面作用对手语和盲文的法律地位进行确认，细化手语和盲文的规范化工作，为手语和盲文规范化工作的体系化重构提供承上启下的法律桥梁，从而积极引导有先行先试权的地方立法主体主动探索，稳固手语和盲文的法律地位。
2. 通过地方立法先行先试手语和盲文作为国家通用语言文字的制度实践
诚然，在国家法律层面确立手语和盲文为国家通用语言文字难度极大，时至今日，《国家通用语言文字法》的修订工作举步维艰便可证成。除了可开展国家政策或者行政法规的前期探索性工作外，地方立法最具有先行先试的改革冲劲。然而，并非所有的地方均具有立法的先行先试权。根据《立法法》第13条规定，经过全国人大及其常委会的授权，地方可就行政管理等领域的特定事项暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。因而，经过授权的地方可率先探索将手语和盲文确立为国家通用语言文字。但不容忽视的是，国家法治水平制约地方法治水平，确立国家通用语言文字兹事体大，动辄牵动全局，改革创新的风险大。我国的许多地方立法正面临着巨大的挑战。因此，期待多数地方能将手语和盲文确立为国家通用语言文字、积极探索手语和盲文的体系化制度建构并不现实。即便如此，在现有的法治框架内，地方仍可以参照上述行政法规的规制思路，对手语和盲文进行与其补充性地位相适应的立法，此立法工作无须专门授权，故而较为可能实现。在《国家通用语言文字法》尚未确立手语和盲文的根本性地位前，笔者认为，中国特色社会主义先行示范区作为新时代国家推进法治改革的“领路人”，享有充分的先行先试立法权，可在手语和盲文的立法工作上率先取得突破，推动手语和盲文以国家通用语言文字的地位嵌入行政管理制度的体系化工作中，逐步塑造涵盖全社会的手语和盲文的生态保护价值理念，为全国性立法起到带头与示范作用。事实上，深圳在残疾人权益保障工作上早已处于全国领先地位，其率先提出创建无障碍城市，并出台全国首部无障碍城市建设规范——《深圳经济特区无障碍城市条例》。可见，由深圳推动手语和盲文作为国家通用语言文字的立法工作优势显著，值得期待。
（三）建构手语和盲文推广使用的激励约束机制
1.建立手语和盲文推广使用的激励机制
当前，手语和盲文推广存在专业人才匮乏、社会关注度低、经费缺乏等短板，这与其在教育制度上的激励机制阙如息息相关。从社会心理的角度看，不少健全人将学习手语和盲文视作残疾人的专属行为，存在思想误区和抵触情绪。由此，可通过设置多元化的激励机制，激发社会公众学习手语和盲文的内生动力。笔者认为，至少可从以下几个方面建构激励机制。第一，免费机制。在手语和盲文生态保护价值理念尚未在全社会形成之前，无论是全国统一的国家通用手语、盲文等级考试，还是手语或者盲文培训、认证、派遣服务工作等，均可通过纳入职业技能培训的范围，让学习手语和盲文的人享受到免费待遇，有条件的地方还可给予一定的补贴。第二，晋升机制。对特殊教育机构、公共卫生机构、公共文化服务机构、社会福利机构等机构的人员进行绩效考核时，手语、盲文技能可作为指标之一，技能等级越高，指标分数越高。第三，专业机制。鼓励高校和职业中学积极开展各种形式的活动，推动手语和盲文教育的专业化，包括开设手语翻译专业、特色课程、研修班或者夏令营等，而手语翻译专业的学生可优先选择是否成为“公费师范生”。此外，有条件的高校还可设置手语和盲文的研究生专业方向，深化手语和盲文的基础理论研究工作。
2. 健全手语和盲文推广使用的约束机制
鉴于手语和盲文并非最为广泛使用的日常语言文字，将手语和盲文作为国家通用语言文字的初衷在于进一步保障残疾人的权益，故不能因此形成反向歧视，强制性地要求全民学习手语或者盲文。在制度配套时，应遵循以激励机制为主、约束机制为辅的基本原则。同时，约束机制之设计要遵循比例原则，将社会公众利益的损失尽可能控制在最低限度。笔者认为，可从以下几个方面建构约束机制。第一，准入机制。在涉及手语或盲文使用的机构，如特殊教育机构、公共卫生机构、公共文化服务机构、社会福利机构等机构实行手语或者盲文初级证准入制度，以最低的职业要求规范新进人员。第二，监管机制。目前，地方各级语言文字工作委员会为议事协调机构，缺乏执法主体资格，对手语和盲文的统筹保护力度有限。而法律赋予其他部门的监管职责不清，致使对国家通用语言文字的监管时而出现推诿现象。因此，应明确监管主体和职责分工，进一步健全国家通用语言文字的监管机制。第三，处罚机制。鉴于现行《国家通用语言文字法》以教育引导为主，法律后果设定较轻，最高处罚措施仅限于“予以警告并督促其限期改正”，容易导致执法收效甚微。为强化全社会对手语和盲文的认识，修改后的《国家通用语言文字法》有必要设置约束力度更强的行政处罚类型，提高违法成本。值得注意的是，处罚并非针对不学习手语或盲文的公众，而是规制阻碍手语或盲文推广、教育等活动的违法人员。
五、结语
视听残疾人是残疾人中占比最高的群体，其能否在日常生活中顺畅地使用手语或者盲文交流，是残疾人权益保障是否得到落实的重要体现。明确手语和盲文作为国家通用语言文字的法律地位，是对视听残疾人语言文字权利的根本性保障，有助于他们平等参与社会事务，进一步巩固“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的伟大成果。鉴于目前手语和盲文在我国法律体系中的定位仍难寻准星，视听残疾人的权利多有虚置。文明社会的体现不应仅仅局限于法律规范的简单明示，而应是整个社会、整个制度系统时刻为有需要的人提供有温度的保障手段。在文化生态论理念的引导下，确立手语和盲文为国家通用语言文字仅是增进社会福祉的一种规范形式，而真正建成文明社会，依赖于社会公众自觉形成残疾人权益保障的生态保护价值理念。唯有形成这种价值理念，方能为残疾人以及健全人提供全面的法治保障，使每一个民众感受到社会的进步与温暖。
（冯泽华，广东财经大学法学院与武汉大学法学院联合培养博士后，法学博士）
（责任编辑 曹炜）
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