内容提要：1991年国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书，推动中国迈向权利的时代。中国政府始终坚持人权发展同经济发展相适应，并在此基础上不断调整人权保障水平和实践方式。在奋斗目标上，中国实现了从基本生存到美好生活的转变；在角色定位上，中国实现了从积极参与者到主动推动者的转变；在发展方式上，中国实现了从均衡发展到协调推进的转变；在话语表达上，中国实现了从政治话语到法治话语的转变。
关 键 词：人权白皮书 价值目标 政府角色 发展方式 修辞话语
自1991年国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书以来，实务界和理论界愈来愈公开地谈论人权和倡导人权，并推动中国迈向权利的时代。个人主体性愈来愈得到张扬，权利话语愈来愈得到彰显。中国政府也愈来愈通过制度的方式来保障和实现基本人权，并借助政府白皮书的方式阐释中国政府对人权的态度、介绍中国人权保障的状况和总结中国人权事业发展的新进展。截止到2021年8月，中国政府已经发表带有“人权”字样标题的白皮书24部。其他白皮书尽管没有在标题上带有“人权”字样，但内容大都会涉及中国的人权状况和保障水平。通过解读这30年的白皮书，我们可以总结和提炼中国人权事业发展的几点基本路向。
一、目标转变：从基本生存到美好生活
从“人权”概念在中国的发展史来看，它是在中国救亡图存的大背景下被译介进来的，并与中国传统文化相结合而形成的一个概念。因此，它首先表达和确认的是一种起码的政治独立和温饱生存的需要。新中国成立以后，尽管中国走上了独立自主的道路，但是，西方国家总是以双重人权标准来指责中国，并以此来干涉中国独立自主的道路。另外，中国的经济发展虽然取得了一定的进步，但是，“经济发展水平还比较低，人民的生活水平与发达国家相比还有较大的差距，人口的压力和人均资源的相对贫乏还将制约着社会经济的发展和人民生活的改善”。因此，长期以来，中国把维护人民的生存权利、改善人民的生存条件的生存权，作为一项首要人权。1991年的《中国的人权状况》白皮书在编排体系上将生存权排在第一位。
随着综合国力和经济发展水平的提升，中国政府对于生存权的内涵与外延的认识发生了变化，并将生存权的标准不再界定为“吃饱穿暖”，而是强调过一种有质量的生活。这种发展主要体现在以下几个方面：第一，“生存权”出现在标题中的概率愈来愈低。第二，“温饱”一词到 2013 年白皮书以后不再出现。第三，“生活水准权”的概念及其涵盖的“食物权”、“住房权”、“健康权”和“照顾权”在白皮书中出现的概率愈来愈高。
从生存权到生活水准权的转变更多强调的还是物质生活质量的提升，与人的全面发展还有一定距离。实现人的全面发展既是社会主义国家应当履行的一项重要责任，又是社会主义国家追求的一项基本目标。所以，习近平总书记提出了“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”这一政治道德话语，并将“美好生活”作为当下判断与衡量人民生活是否幸福的标准。所谓美好生活，它强调人在物质、社会、精神三个方面都能够得到满足，是一个集物质的、社会的、精神的利益于一体的统合性概念。在这种思想的指导下，中国政府积极推动包括政治、经济、社会、文化、环境在内的各项权利的实现。对此，《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》白皮书在总结新中国人权事业取得的巨大成就时指出“人民幸福生活是最大的人权”，并提出当前中国人权事业发展进入第三个时期。这个时期的最大特点就是将人民对美好生活的向往作为奋斗目标，切实增强人民获得感、幸福感和安全感。
二、角色转变：从积极参与者到主动推动者
新中国成立以后，中国逐步融入世界结构和世界格局中。《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利及政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》以及其他相关的国际人权条约对世界结构起着支撑作用。中国对这些宪章和公约的承认和尊重程度直接关涉到西方国家对中国的接受程度。因此，中国政府以认真负责的态度，积极参与联合国人权领域的活动，并认真履行这些宪章和相关国际人权条约所规定的义务。为了履行中国政府面向国际社会的庄严承诺和展示中国政府履行相关人权义务的程度，中国在历次的人权白皮书中都会有中国参与国际人权合作这一章节。例如，1994年的《中国的人权状况》第十节的标题为“积极参与国际人权活动”，1998年的《中国人权事业的进展》第七节的标题为“人权领域的对外交流与合作”，1999年的《中国人权50年》，2000年的《中国人权事业的进展》第七节的标题为“积极开展人权领域的对外交流与合作”等。从具体内容来看，它们主要涉及中国签署和批准了哪些国际人权公约，采取怎样的措施来履行这些已经签署和批准的国际人权公约所规定的义务，以及提交公约执行情况的报告，并接受相关机构审议的情况。
党的十九大以后，中国特色社会主义进入了新时代。新时代的一个重大特征就是“中国日益走近世界舞台中央，不断为人类作出更大贡献”。这也就意味着中国不仅是世界结构和世界格局的积极参与者，更应该为世界发展贡献中国智慧和中国力量。在这种背景下，中国不仅只是国际人权公约的积极参与者，更应当是世界人权发展的主动推动者。具体来讲，这种主动推动主要表现在以下方面：第一，通过对外援助方式促进其他发展中国家生存权的实现。贫困问题直接影响着发展中国家特别是最不发达国家生存权的实现。而且，西方发达国家在对其进行援助时会附带政治条件，从而影响到这些国家的独立自主性。中国政府在不附带任何政治条件的前提下，给这些发展中国家提供了大量办公用品、机械设备、检测设备、交通运输工具、生活用品、药品和医疗设备。第二，着力提升其他发展中国家的发展能力。在人权发展问题上，中国始终坚持“授人以鱼不如授人以渔”的思想。就国内解决贫困问题而言，中国政府逐步从注重贫困地区“输血”能力走向注重贫困地区“造血”能力。在推动发展中国家特别是最不发达国家实现生存权过程中，中国政府采取人力资源开发合作、技术合作、促进农业发展，提高教育水平等方式来提升其发展能力。第三，参与国际人权标准的制定。如果说积极参与国际人权活动体现的是要求－行动的逻辑的话，主动推动国际人权发展则体现的是行动－发展的逻辑。所谓行动－发展逻辑，是指通过国家的积极行动，推动国际人权标准的制定、发展和完善。例如，中国有效推动了国际气候的谈判，推动了《巴黎气候变化协定》的制定，并在2020年率先提出了碳中和的目标。中国还积极推动了联合国《2030年可持续发展议程》的制定和实施。第四，倡导构建“人类命运共同体”理念。近年来，中国不但注重推动国际人权标准的更新与发展，而且注重为国际人权法的发展提供新的理念。例如，中国所倡导的构建“人类命运共同体”就为全球人权的发展提供了新理念、新目标和新路径。这种理念主要表现为共建“一带一路”倡议、中国努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系、中国积极推动构建人类卫生健康共同体等方面。
三、方式转变：从均衡发展到协调推进
从概念上讲，人权是一个类概念，它下面包含着公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利、发展权和环境权等诸多子权利。由于人权的实现需要国家除了履行尊重这种消极义务外，还需要履行促进和保护这类积极义务。这也就意味着国家在履行义务时必然受到财政收入的影响。因此，国家在经济发展水平较低阶段往往会出现各个子权利发展不均衡的问题。就中国人权发展实践来看，它也受到了经济发展水平的影响，并优先发展生存权。当经济社会发展到一定程度后，中国就不再仅仅注重生存权，还注重经济权利、政治权利、发展权利等其他权利，强调这些权利能够均衡发展。因此，2009年制定并发布的《国家人权行动计划(2009-2010年)》提出了平衡推进各项权利，促进权利均衡发展。2009年《中国人权事业的进展》白皮书对当年中国政府在生存权、发展权、公民权利、政治权利、少数民族的平等权利等各方面权利推进工作进行了全面总结，并从中可以看到诸多的成绩与亮点。
尽管中国强调这些权利的均衡发展和共同推进，但是，受多种因素的影响，中国对于这些权利之间的相互关联性重视不够，甚至在某些领域还对这些权利进行割裂，从而出现了各项人权发展不协调的问题。例如，公民经济权利相较于政治权利、男性权利相较于女性权利、健全群体基本人权状况相较于社会相对弱势群体人权状况，都存在不协调问题。面对这种客观现实，中国政府调整了人权发展路径，实现从均衡发展到协调推进的转变。2016年9月29日发布的《国家人权行动计划 (2016-2020年)》将“协调推进，使各项权利全面协调发展”作为人权推进的一条重要原则。在具体的人权实践中，协调推进主要体现在促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利协调发展，促进个人人权与集体人权协调发展，平衡保障各项个人权利，促进个人权利保障与其他公共利益保障之间的协调和国家尊重、保护和促进人权三项义务之间的协调等方面。
四、修辞转变：从政治话语到法治话语
话语是人类意识的一部分，它通过语词、语式、修辞等方式来陈述和表征特定事物，反映了人类心智及其这种心智对特定事物的态度和看法。因此，话语在人际互动关系中是一种重要的符号性权力。通过这些话语表达，人们能够洞察到话语言说者的主观心态和思维特质。就近30年来中国人权白皮书的发展来看，人权话语体系逐步实现了从政治话语表达向法治话语表达的转变。这种话语表达方式的转变折射的是中国政府法治思维方式的发展和提升。
从1991年中国人权白皮书发布的背景来看，它是为了回应美国肯尼迪人权中心对中国人权状况的无理指责。为了粉粹美国造谣诬蔑，抵毁中国的政治企图，江泽民明确作出研究人权问题的重要批示。面对当时发布人权宣言条件不足的客观现实，国务院新闻办公室决定发布一份以阐明事实为主的白皮书阐明中国立场、回击美国的无事生非。在该人权白皮书中，使用的词语主要有“国家独立”“救亡图存”“帝国主义”“敌人”“剥削”“民族压迫”等政治性话语。而且，在起草时，起草小组对于美国指责的计划生育、“政治犯”等问题进行了有力回应。1994年《中国人权事业的进展》白皮书使用的话语主要有“政治稳定”“霸权主义”等词语。
随着中国共产党第十五次全国代表大会确定依法治国为治理基本方略和“国家尊重和保障人权”条款入宪，中国政府的法治意识和法治思维愈来愈强。这推动了人权话语从政治话语向法治话语的转变。首先，中国不仅只从维持国家自主性角度来理解人权概念，还从人们的现实生活角度来理解人权概念。换言之，中国大力加强人权建设并不是基于外界压力的考虑，而是从人自身所应当具有尊严和权利来考虑的。其次，中国进一步强调通过制度的方式特别是法律制度的方式来推进中国人权的发展与进步，强调人权法治化建设。为了落实宪法规定的“国家尊重和保障人权”条款，中国政府积极加强各个领域的立法和执法，并在白皮书中不断更新有关司法与人权关系的表述。再次，中国从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来推进人权法治化建设。就国家治理体系而言，它主要是指国家治理的制度体系，而国家治理能力主要是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。法律制度是国家治理中最重要的制度体系，相应地，运用法治的方式和思维来管理社会各方面事务的能力是国家治理能力中最重要的能力。因此，人权保障水平的提升构成了国家治理体系和治理能力现代化的一项重要指标。对此，2017年《中国人权法治化保障的新进展》白皮书指出：“中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持以人民为中心的发展思想，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，作出了全面依法治国的重大战略部署，将尊重和保障人权置于社会主义法治国家建设更加突出的位置，开启了中国人权法治化建设的新时代。”
（郑智航，山东大学人权研究中心副主任、法学院副院长、教授）
（责任编辑 孟涛）
关 键 词：人权白皮书 价值目标 政府角色 发展方式 修辞话语
自1991年国务院新闻办公室发表《中国的人权状况》白皮书以来，实务界和理论界愈来愈公开地谈论人权和倡导人权，并推动中国迈向权利的时代。个人主体性愈来愈得到张扬，权利话语愈来愈得到彰显。中国政府也愈来愈通过制度的方式来保障和实现基本人权，并借助政府白皮书的方式阐释中国政府对人权的态度、介绍中国人权保障的状况和总结中国人权事业发展的新进展。截止到2021年8月，中国政府已经发表带有“人权”字样标题的白皮书24部。其他白皮书尽管没有在标题上带有“人权”字样，但内容大都会涉及中国的人权状况和保障水平。通过解读这30年的白皮书，我们可以总结和提炼中国人权事业发展的几点基本路向。
一、目标转变：从基本生存到美好生活
从“人权”概念在中国的发展史来看，它是在中国救亡图存的大背景下被译介进来的，并与中国传统文化相结合而形成的一个概念。因此，它首先表达和确认的是一种起码的政治独立和温饱生存的需要。新中国成立以后，尽管中国走上了独立自主的道路，但是，西方国家总是以双重人权标准来指责中国，并以此来干涉中国独立自主的道路。另外，中国的经济发展虽然取得了一定的进步，但是，“经济发展水平还比较低，人民的生活水平与发达国家相比还有较大的差距，人口的压力和人均资源的相对贫乏还将制约着社会经济的发展和人民生活的改善”。因此，长期以来，中国把维护人民的生存权利、改善人民的生存条件的生存权，作为一项首要人权。1991年的《中国的人权状况》白皮书在编排体系上将生存权排在第一位。
随着综合国力和经济发展水平的提升，中国政府对于生存权的内涵与外延的认识发生了变化，并将生存权的标准不再界定为“吃饱穿暖”，而是强调过一种有质量的生活。这种发展主要体现在以下几个方面：第一，“生存权”出现在标题中的概率愈来愈低。第二，“温饱”一词到 2013 年白皮书以后不再出现。第三，“生活水准权”的概念及其涵盖的“食物权”、“住房权”、“健康权”和“照顾权”在白皮书中出现的概率愈来愈高。
从生存权到生活水准权的转变更多强调的还是物质生活质量的提升，与人的全面发展还有一定距离。实现人的全面发展既是社会主义国家应当履行的一项重要责任，又是社会主义国家追求的一项基本目标。所以，习近平总书记提出了“人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标”这一政治道德话语，并将“美好生活”作为当下判断与衡量人民生活是否幸福的标准。所谓美好生活，它强调人在物质、社会、精神三个方面都能够得到满足，是一个集物质的、社会的、精神的利益于一体的统合性概念。在这种思想的指导下，中国政府积极推动包括政治、经济、社会、文化、环境在内的各项权利的实现。对此，《为人民谋幸福：新中国人权事业发展70年》白皮书在总结新中国人权事业取得的巨大成就时指出“人民幸福生活是最大的人权”，并提出当前中国人权事业发展进入第三个时期。这个时期的最大特点就是将人民对美好生活的向往作为奋斗目标，切实增强人民获得感、幸福感和安全感。
二、角色转变：从积极参与者到主动推动者
新中国成立以后，中国逐步融入世界结构和世界格局中。《联合国宪章》《世界人权宣言》《公民权利及政治权利国际公约》《经济、社会及文化权利国际公约》以及其他相关的国际人权条约对世界结构起着支撑作用。中国对这些宪章和公约的承认和尊重程度直接关涉到西方国家对中国的接受程度。因此，中国政府以认真负责的态度，积极参与联合国人权领域的活动，并认真履行这些宪章和相关国际人权条约所规定的义务。为了履行中国政府面向国际社会的庄严承诺和展示中国政府履行相关人权义务的程度，中国在历次的人权白皮书中都会有中国参与国际人权合作这一章节。例如，1994年的《中国的人权状况》第十节的标题为“积极参与国际人权活动”，1998年的《中国人权事业的进展》第七节的标题为“人权领域的对外交流与合作”，1999年的《中国人权50年》，2000年的《中国人权事业的进展》第七节的标题为“积极开展人权领域的对外交流与合作”等。从具体内容来看，它们主要涉及中国签署和批准了哪些国际人权公约，采取怎样的措施来履行这些已经签署和批准的国际人权公约所规定的义务，以及提交公约执行情况的报告，并接受相关机构审议的情况。
党的十九大以后，中国特色社会主义进入了新时代。新时代的一个重大特征就是“中国日益走近世界舞台中央，不断为人类作出更大贡献”。这也就意味着中国不仅是世界结构和世界格局的积极参与者，更应该为世界发展贡献中国智慧和中国力量。在这种背景下，中国不仅只是国际人权公约的积极参与者，更应当是世界人权发展的主动推动者。具体来讲，这种主动推动主要表现在以下方面：第一，通过对外援助方式促进其他发展中国家生存权的实现。贫困问题直接影响着发展中国家特别是最不发达国家生存权的实现。而且，西方发达国家在对其进行援助时会附带政治条件，从而影响到这些国家的独立自主性。中国政府在不附带任何政治条件的前提下，给这些发展中国家提供了大量办公用品、机械设备、检测设备、交通运输工具、生活用品、药品和医疗设备。第二，着力提升其他发展中国家的发展能力。在人权发展问题上，中国始终坚持“授人以鱼不如授人以渔”的思想。就国内解决贫困问题而言，中国政府逐步从注重贫困地区“输血”能力走向注重贫困地区“造血”能力。在推动发展中国家特别是最不发达国家实现生存权过程中，中国政府采取人力资源开发合作、技术合作、促进农业发展，提高教育水平等方式来提升其发展能力。第三，参与国际人权标准的制定。如果说积极参与国际人权活动体现的是要求－行动的逻辑的话，主动推动国际人权发展则体现的是行动－发展的逻辑。所谓行动－发展逻辑，是指通过国家的积极行动，推动国际人权标准的制定、发展和完善。例如，中国有效推动了国际气候的谈判，推动了《巴黎气候变化协定》的制定，并在2020年率先提出了碳中和的目标。中国还积极推动了联合国《2030年可持续发展议程》的制定和实施。第四，倡导构建“人类命运共同体”理念。近年来，中国不但注重推动国际人权标准的更新与发展，而且注重为国际人权法的发展提供新的理念。例如，中国所倡导的构建“人类命运共同体”就为全球人权的发展提供了新理念、新目标和新路径。这种理念主要表现为共建“一带一路”倡议、中国努力推动构建公平合理、合作共赢的全球环境治理体系、中国积极推动构建人类卫生健康共同体等方面。
三、方式转变：从均衡发展到协调推进
从概念上讲，人权是一个类概念，它下面包含着公民权利、政治权利、经济权利、社会权利、文化权利、发展权和环境权等诸多子权利。由于人权的实现需要国家除了履行尊重这种消极义务外，还需要履行促进和保护这类积极义务。这也就意味着国家在履行义务时必然受到财政收入的影响。因此，国家在经济发展水平较低阶段往往会出现各个子权利发展不均衡的问题。就中国人权发展实践来看，它也受到了经济发展水平的影响，并优先发展生存权。当经济社会发展到一定程度后，中国就不再仅仅注重生存权，还注重经济权利、政治权利、发展权利等其他权利，强调这些权利能够均衡发展。因此，2009年制定并发布的《国家人权行动计划(2009-2010年)》提出了平衡推进各项权利，促进权利均衡发展。2009年《中国人权事业的进展》白皮书对当年中国政府在生存权、发展权、公民权利、政治权利、少数民族的平等权利等各方面权利推进工作进行了全面总结，并从中可以看到诸多的成绩与亮点。
尽管中国强调这些权利的均衡发展和共同推进，但是，受多种因素的影响，中国对于这些权利之间的相互关联性重视不够，甚至在某些领域还对这些权利进行割裂，从而出现了各项人权发展不协调的问题。例如，公民经济权利相较于政治权利、男性权利相较于女性权利、健全群体基本人权状况相较于社会相对弱势群体人权状况，都存在不协调问题。面对这种客观现实，中国政府调整了人权发展路径，实现从均衡发展到协调推进的转变。2016年9月29日发布的《国家人权行动计划 (2016-2020年)》将“协调推进，使各项权利全面协调发展”作为人权推进的一条重要原则。在具体的人权实践中，协调推进主要体现在促进经济、社会、文化权利与公民权利、政治权利协调发展，促进个人人权与集体人权协调发展，平衡保障各项个人权利，促进个人权利保障与其他公共利益保障之间的协调和国家尊重、保护和促进人权三项义务之间的协调等方面。
四、修辞转变：从政治话语到法治话语
话语是人类意识的一部分，它通过语词、语式、修辞等方式来陈述和表征特定事物，反映了人类心智及其这种心智对特定事物的态度和看法。因此，话语在人际互动关系中是一种重要的符号性权力。通过这些话语表达，人们能够洞察到话语言说者的主观心态和思维特质。就近30年来中国人权白皮书的发展来看，人权话语体系逐步实现了从政治话语表达向法治话语表达的转变。这种话语表达方式的转变折射的是中国政府法治思维方式的发展和提升。
从1991年中国人权白皮书发布的背景来看，它是为了回应美国肯尼迪人权中心对中国人权状况的无理指责。为了粉粹美国造谣诬蔑，抵毁中国的政治企图，江泽民明确作出研究人权问题的重要批示。面对当时发布人权宣言条件不足的客观现实，国务院新闻办公室决定发布一份以阐明事实为主的白皮书阐明中国立场、回击美国的无事生非。在该人权白皮书中，使用的词语主要有“国家独立”“救亡图存”“帝国主义”“敌人”“剥削”“民族压迫”等政治性话语。而且，在起草时，起草小组对于美国指责的计划生育、“政治犯”等问题进行了有力回应。1994年《中国人权事业的进展》白皮书使用的话语主要有“政治稳定”“霸权主义”等词语。
随着中国共产党第十五次全国代表大会确定依法治国为治理基本方略和“国家尊重和保障人权”条款入宪，中国政府的法治意识和法治思维愈来愈强。这推动了人权话语从政治话语向法治话语的转变。首先，中国不仅只从维持国家自主性角度来理解人权概念，还从人们的现实生活角度来理解人权概念。换言之，中国大力加强人权建设并不是基于外界压力的考虑，而是从人自身所应当具有尊严和权利来考虑的。其次，中国进一步强调通过制度的方式特别是法律制度的方式来推进中国人权的发展与进步，强调人权法治化建设。为了落实宪法规定的“国家尊重和保障人权”条款，中国政府积极加强各个领域的立法和执法，并在白皮书中不断更新有关司法与人权关系的表述。再次，中国从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来推进人权法治化建设。就国家治理体系而言，它主要是指国家治理的制度体系，而国家治理能力主要是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力。法律制度是国家治理中最重要的制度体系，相应地，运用法治的方式和思维来管理社会各方面事务的能力是国家治理能力中最重要的能力。因此，人权保障水平的提升构成了国家治理体系和治理能力现代化的一项重要指标。对此，2017年《中国人权法治化保障的新进展》白皮书指出：“中共十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，坚持以人民为中心的发展思想，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，作出了全面依法治国的重大战略部署，将尊重和保障人权置于社会主义法治国家建设更加突出的位置，开启了中国人权法治化建设的新时代。”
（郑智航，山东大学人权研究中心副主任、法学院副院长、教授）
（责任编辑 孟涛）
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