内容提要：从我国立法中可以窥见积极发展全过程人民民主的全貌。人民代表大会制度使广大人民群众可以通过各种途径广泛参与国家和地方的立法，充分反映最广大人民群众的根本利益和共同意志，形成中国特色立法主体的民主化和专业化相结合，在很大程度上解决了代议制国家在立法中遇到的矛盾和难题。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，使共产党、各民主党派和广大人民群众可以在立法起草中进行民主协商，集思广益，统一思想，凝聚共识。我国的立法规划既是科学决策的结果，也是被立法实践证明的最佳民主决策机制之一。我国立法程序的规定具有公开性、交涉性和技术性，有助于实现民主管理。我国已经建立的相对比较科学、完善、系统的合宪性备案审查制度，是进行民主监督的体现。在今后的立法中，还需要我们在党的领导下，继续将民主、人权的价值和理念，进一步转化为更加科学有效的制度程序安排和具体现实的民主实践活动。
关键词：立法民主化 立法主体 立法程序 备案审查
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”“必须坚持人民主体地位，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中曾经指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”因此，本文拟根据我国积极发展全过程人民民主的情况，展现在立法中实行的有关制度程序规定和进行的一些立法参与实践活动，并从立法民主化和人权法治保障的理论方面进行若干阐释。
一、立法过程与我国的立法民主化
成文法国家的各种立法活动所经历的基本过程，可以分为三个相互独立而又有联系的阶段，即立法的准备阶段、立法的确立阶段和立法的完善阶段。立法的准备阶段，又可以称为立法的起草阶段；立法的确立阶段，又可以称为立法的通过阶段；立法的完善阶段，又可以称为立法的后续阶段。在这三个阶段中，都会涉及民主化问题。具体而言，在这三个阶段中，关于立法主体、立法体制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公众参与、立法预测、立法规划、立法协商、立法起草、立法决策、立法协调、立法解释、立法修正、立法监督乃至立法技术、立法语言等等方面，都有如何实行和实现民主化的问题。同时，这些问题都会直接或间接涉及人权保障的理论和实践。对此，我国《立法法》第五条做了概括性的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是我国关于立法的民主原则的规定。自新中国成立特别是改革开放以来，在立法过程中有不胜枚举的立法民主化的规定和体现。也就是说，实行全过程人民民主也广泛体现在我国的立法过程中。本文以下虽然仅涉及立法实践中具有中国特色社会主义民主的若干体现，但是从中还是可以窥见我国在立法中积极发展全过程人民民主的全貌。
从立法与民主的关系来看，各国都在寻求立法民主化的途径，但是立法民主化对于不同国家来说，还是存在一定差异的。一般而言，在代议制国家的立法中，民主就其实质和目的而言都应当追求包括人权在内的价值和取向，即立法内容的民主化；也是其应当实行的工作和活动方式的民主化，即立法过程的民主化。所以，立法民主化要求：各级立法机关的选举、产生要普遍、真实、平等；立法机关的构成不仅要具有民意的代表性，而且要具有立法的专业功能性；立法机关的活动要开放、透明，民众参与立法的渠道、方式和程序要广泛、直接、快捷；所制定的法律、法规、规章要能够更好地协调不同利益；立法机关的活动要接受民众的监督；等等。
在我国，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法民主化归根结底就是在人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体基础上，积极发扬社会主义民主，使广大人民群众通过各种途径广泛地参与国家和地方的立法，使立法结果充分体现最广大人民群众的根本利益和共同意志。所以，我国立法内容的民主化，还要求在立法之后通过法律实施的实践来检验立法的成效；而立法过程的民主化，则要求在立法中通过保证立法权正当行使的民主程序控制来加以实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度要求在中国共产党的领导下，实行人民当家作主，各级人民代表大会及其常委会按照民主集中制原则统一行使权力，凡重大问题都必须经过集体讨论决定；同时对国家的立法权、行政权、监察权、审判权、检察权和武装力量领导权明确划分，依宪依法实行合理分工；中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这种政治制度决定了我国包括立法在内的许多重大决策，不仅必须通过各级人民代表大会按照少数服从多数的原则作出决定，而且各级人民代表机关还对它的执行机关即行政机关、监察机关等的立法工作，负有指导和监督之权。因此，我国有立法权的各级人大及其常委会在立法过程中，与同级的行政机关、监察机关等，不是平列的制衡关系，而是各有分工、互相配合的关系，以保证和实现立法民主化。
二、我国立法主体的民主化和专业化与民主选举
立法主体是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、解释、补充、废止各种规范性文件的国家机关、社会组织、团体和个人。在代议制国家中，除了人民直接行使立法权(例如全民公决)的情形外，更多的是由专门的立法机构和人员来代表人民制定法律。因此，立法主体的民主化要求负责立法的国家机关和专门人员，必须是由人民通过民主选举的方式产生和组成的。我国也是如此，即依据《宪法》和《全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)等法律产生和组成各级行使立法权的国家机关。此外，《立法法》和其他有关法律还根据民主原则，明确规定了各级国家权力机关、行政机关和监察机关的立法权限。
为保证立法主体的民主化，我国自1954年宪法以来，一直对立法主体的组成人员有不同于许多国家的法律规定。《宪法》第七十六条规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”；“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”依据《宪法》，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第四条第（五）项还专门将“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”，规定为代表应当履行的义务。可以说，各级人大代表不脱离各自的生产和工作岗位，一直是我国人民代表大会制度和立法的一个重要特色，因为这样可以保证各方面的包括立法在内的意见和呼声直接在各级人民代表大会中及时得到真实反映。
需要指出的是，由专业化的人员起草和制定法律，一直是代议制国家立法的基本方式。但是，这种专业化很容易形成一个在立法理论和实践上的悖论：一方面立法民主化要求更多的民众参与到立法过程之中；而另一方面，立法却主要是由少数专门人士进行的专业行为。于是，本来需要体现多数人统治的民主立法有可能被少数人的垄断。而且，随着经济和社会特别是科学技术的进步，立法的专业化一直是、而且也还必然是发展趋势。“一个政权是开放性的，任何人都有可能参与权威性的决策。一个政权是专业化的，实际上则只有某些人能如此(参与决策)”。此种状况显现出代议制民主理论的困境，其表现就是：“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用也越来越大。这里存在着立法程序的民主主义原理和职业主义原理之间的张力。”所以，在立法过程中，如何把民主化与专业化有机结合起来，是各代议制国家遇到的一个难题。
为解决或者缓解立法专业化与民主化的矛盾，近些年来我国在有关制度设计和实践活动方面，进行了一些重要改革。对此，2010年9月28日，参与《代表法》修正案草案起草、审议和相关工作的全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜和有关工作机构负责人在就相关问题与网民进行访谈交流时，曾经总结指出：“广泛性与专职化，是两种不同的价值取向”；“在中国，对人大代表，要求具有广泛性、代表性，对人大常委会组成人员则更注重常务性、专业性。专职化与非专职化都各有利弊，中国人民代表大会制度在国家权力机关组成人员的制度设计上，常委会委员更注重常务性、专业性的特点，人大代表更注重广泛性、代表性的特点。”“把两个方面结合起来，是中国人大制度的一个特点和优势，这样，既汲取了专职化和非专职化的各自有益之处，又弱化了它们的弊端。”
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案”。此后，为加强民主和科学的立法，第十二届全国人大三次会议于2015年3月15日审议通过关于修改《立法法》的决定。《立法法》在修改后的第五十三条第二款规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”虽然这不是关于立法主体的直接规定，而是吸收或委托第三方参与立法起草的规定，但是无论对于提升法律草案起草工作的专业化水平，加强立法主体的专业化素质，还是扩大立法工作的途径、方式和人员，都是健全我国立法民主化的体现。
总之，我国在立法中，既保证了立法主体构成的民主化，也在逐步加强立法主体构成的专业化，形成了中国特色立法主体的民主化和专业化的相结合，在相当程度上解决了代议制国家在立法中遇到的矛盾和难题。
三、我国的立法起草与民主协商
立法起草是指有关立法主体在形成规范性文件草案过程中，组织进行的包括调研，召开座谈会、论证会，草拟文件文本等在内的征集有关方面意见的工作和活动。立法起草属于立法过程的准备阶段，在我国实际上也是一个对各种利益进行民主协商并加以协调的过程。所谓协商，在汉语中有为了取得一致意见而共同商量之意；所谓协调，在汉语中有使过程和谐一致，配合得当之意。伴随着社会的发展和改革开放的深入，利益多元化、利益主体多元化在我国已经是不争的事实。所以，加强立法过程中的民主协商并加以协调，其重要性是不言而喻的。
关于法律草案在起草时的民主协商和协调，《立法法》虽然没有作具体规定，但是在实际的立法过程中，我国长期以来一直广泛采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、社会舆论载体讨论、信访等方式。同时，对于已经完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七条专门规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”所以，我国多年来一直坚持采取将重要法律草案在报纸、网站上公布，以广泛征求和听取群众意见的做法。据统计，仅在民法典编纂过程中，就先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见，许多重要意见得到采纳。
关于行政法规、规章草案在起草过程的民主协商和协调，《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《行政法规制定程序条例》第十三条则进一步规定：“起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿(以下简称‘行政法规送审稿’)时说明情况和理由。”《规章制定程序条例》第十六条也规定：“起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿(以下简称‘规章送审稿’)时说明情况和理由。”
上述关于制定法律、法规、规章的制度程序规定和各方参与实践的活动，都是民主协商的体现，既实现了立法过程的民主化，也保证了立法内容的民主化。立法起草协调的结果不但有助于法律法规规章草案的起草者深入了解、全面把握人民群众和各有关方面的利益、愿望及相关要求，而且有助于使法律法规规章草案更加成熟、质量更高。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度之一。这一制度从根本上讲，完全不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，其显著特征在于：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派不是在野党和反对党，而是同共产党亲密合作的友党和参政党。社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，在我国有着深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。所以，共产党、各民主党派和广大人民群众在国家重大问题上，可以对包括立法在内的事项，发扬民主，集思广益，统一思想，凝聚共识。这也是通过民主协商实现人民当家作主的过程。
四、我国的立法规划与民主决策
立法规划是一定的国家机关，依照法定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法的目标、进程进行的系统安排与设计。立法规划属于立法过程的准备阶段，我国从20世纪80年代初就开始制定立法规划。例如，国务院最早于1981年就制定了1982年至1986年的经济立法规划；1986年国务院制定了“七五”期间的立法规划；此后均按年度制定立法计划。1988年七届全国人大常委会印发了《全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想》，1991年七届全国人大常委会正式制定了1991年10月至1993年3月的立法规划。此后，历届全国人大常委会都根据任期制定了五年立法规划和年度立法计划。此外，许多有立法权的地方人大及其常委会，自1988年起也逐渐开始制定立法规划。
为了继续全面推进依法治国，修改后的《立法法》第五十二条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。制定立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。”《立法法》第六十六条第一款还规定：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。”这些规定，使全国人大及其常委会和国务院多年来实行的准法定的、类似惯例性的立法规划，正式成为一项法定的立法制度。将立法规划纳入《立法法》的规范和调整，不仅有利于使立法规划的前期工作即立法预测，与其后期工作即立法决策，实现了制度化，而且其实行的核心价值之一还在于将立法规划本身纳入了民主决策的轨道，极大地推动了我国法治体系构建的民主化进程。可以说，以2015年《立法法》关于立法规划的规定为标志，我国已经正式形成了从中央到地方、从权力机关到行政机关，覆盖全国的纵横交错且民主科学有序的立法规划体系的制度。
从世界范围看，立法规划并非一项各国普遍实行的法定立法制度。有的国家，如英国、美国、苏联和原东欧社会主义国家等，也有立法规划；而更多的国家则并不存在规范化、制度化的成文立法规划。而且，即使是在实行立法规划国家中，其制度也存在很大差异。例如，英国的立法规划由内阁下设的立法规划委员会制定，但其仅涉及政府法案，即仅限于政府计划在新的立法年度向议会提出并希望获得批准的政府法案，并不包括议员法案等其他法案。又如，美国的立法规划由总统向议会提出，由于美国议员也有权提出议案，议会和议员依照政治惯例虽然会充分考虑总统的立法规划，但这对他们并没有实质约束力，仅体现为一种立法建议权。所以，尽管国外也存在类似的制度，但在规划主体、规划对象、规划程序、规划时间、规划约束力等方面，都与我国存在较大差异。
可见，我国立法规划的实践和制度与国外有关国家相比，是别具特点、独树一帜的。其特色除了是将立法规划规定为法定立法制度的组成部分外，还将其与制定国民经济和社会发展规划相接轨。在我国改革开放的进程中，制定国民经济和社会发展规划，既是国家对经济和社会发展进行宏观调控的重要方式，也是实行依法治国、制定立法规划和作出立法决策的重要依据，两者不可分离。“在我国，国家经济与社会发展规划由国务院制定，由全国人民代表大会审议批准，具有很强的指导性和影响力。在多年的立法实践中，立法规划与国民经济和社会发展规划具有高度的一致性与同步性。立法规划与国民经济计划虽然由各自独立的体系构成，但是，一方面，国民经济和社会发展规划为立法规划项目的选择提供了基本的方向和依据，因为在制定立法规划时，需要确定通过立法予以解决的事项和问题，以便推进和保障国民经济和社会发展规划顺利实施；而且其实施与完成也为立法规划的实现提供了经济和社会发展的条件。另一方面，立法规划也是国民经济与社会发展规划的法律保障，因为立法规划确定的立法项目，可以将经济和社会发展的预期目标通过立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我国，国民经济和社会发展规划由各级人民政府作为主要责任主体，通过多种渠道和具体工作予以落实；立法规划主要由有立法权的各级人大及其常委会和人民政府及其职能部门，通过相关的立法予以实现。经济和社会发展规划和立法规划分别形成了自己的网络，而且这两套网络是互相衔接的，也是科学匹配的。可以说，我国立法规划的制定，是民主决策的结果，也是进行立法决策的重要前提和依据。例如，地处黄河入海口的东营，是黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重要区块。山东省东营市人大常委会在征集2019年立法计划时，通过网站留言、电话、来信来函、微信公众号、面对面交流等各种渠道收集到关于对大气污染防治进行立法的建议数量高居榜首。市人大常委会随即召集市生态环境局等部门对大气污染情况进行实地调研，并在可行性、必要性论证后，经市委审定同意，将《东营市大气污染防治条例》纳入立法计划。从而实现了国民经济与社会发展规划和立法计划的衔接与匹配，落实了“绿色发展”理念。
总之，在我国，立法规划既是科学决策的结果，也是民主决策的体现。要保证立法决策的科学性与合理性，就应当坚持民主原则，实现立法决策的民主化。因为，以多数人的意见为基础做出的立法规划，可以最大限度地减少立法决策的失误和错误，可以尽可能地保证立法决策的客观性、公正性和正确性。这是已被我国立法实践证明了的最佳民主决策机制之一。
五、我国的立法程序与民主管理
立法程序是指有权的国家机关在制定、认可、解释、修改、补充和废止规范性文件的活动中，必须遵循的法定的步骤和方法。代议制国家通过立法程序对立法活动进行民主管理，是其重要的形式要件。因为立法程序的价值之一，还在于使民主管理以可见的方式在立法过程中得到程序性的保障，即依法立法。《立法法》第二章的第二节和第三节，对“全国人民代表大会立法程序”“全国人大常委会立法程序”作了明确和详细的规定，既涵盖了立法的准备和确立阶段，也体现了依法定程序对立法活动实行的民主管理。例如，第三十六条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”这些规定都使民主管理以可见的方式在我国立法过程中得到程序性保障。由于《立法法》对体现我国民主管理的立法程序进行了全面规定，限于篇幅，本文以下仅从其公开性、交涉性和技术性方面，进行一些分析。
首先，这种民主立法程序的公开性，有助于实现民主管理的公正化。民主立法程序的公开性，使立法决策的过程得以公开，公众因此也可以参与其中，这就为立法建立在多数人意见的基础上提供了制度性的管理保证。正如本文上述，以多数人的意见为基础作出最后的立法决策，可以最大限度地减少立法结果的失误和错误。从一定意义上讲，民主立法程序都是以其公开性为基本前提的，除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，包括提案、质询、讨论、审议和表决等，都应当让公众知晓；立法听证也应当公开进行，而且应尽可能通过新闻媒体对外传播。民主立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求，因为现代社会的公民有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。立法机关亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的舆论监督。在民主立法过程中，众多立法者和社会各界的广泛参与可以使决策和结果尽可能地汲取各方面的智慧、意见和要求，克服现代立法专业化发展趋势带来的消极影响，从而保证最终作出的立法决策和结果都是“公意”的体现。这也是已经被我国立法实践证明了的民主管理机制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于实现民主管理的理性化。立法是一种集体性的选择与合意。正如罗尔斯所言，“法律共识也只不过是在求同存异的过程中达成的重叠性合意而已”。然而，集体选择的结果并不一定就是最好的和可行的。因为“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。”民主立法程序的交涉性体现了“沟通理性”，有助于实现和保障立法决策过程中多数人的理性，从而在我国创造了一种自由对话的条件和氛围，使立法参与者相互间得以在开放和不受压制的环境中，进行讨论和对话，而且能够以平和而理性的方式寻求共识。这也是一种民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技术性，有助于实现民主管理的科学化。从民主与科学的联系方面看，一般而言，在立法活动中越是发扬民主，立法就越可能科学；或者说，其接近科学的概率就越高。反之，立法越要达到科学的程度，就越要求扩大民主的范围和渠道。当然，也不能绝对地说，在立法过程中，发扬民主就一定能够使立法的结果达到科学，因为，未必人多就能够认识和掌握真理。但是无论如何，由于民主立法程序不仅具有沟通理性，还具有技术理性，其可以使民主与科学相互结合。因为它是由一整套理性的技术规则构成的，是改善立法决策过程中选择的条件和效果的有力工具。N.卢曼在论及选择与程序的关系时曾经指出：“所谓程序就是为了法律性决定而预备的相互行为系统。”在立法过程中，立法主体面对的往往是各种可供选择的法律案，但这种选择不是任意的、无限制的。程序排斥恣意却并不排斥选择。我国在民主立法程序的管理下，保证了各种意见得到充分考虑，使各方利益得到综合权衡，既实现了立法结果的科学优化选择，也保证了立法过程中的民主管理。
一般而言，各国关于立法程序的法律规定，在形式上都可以不同程度地体现出上述的公开性、交涉性和技术性，但是在我国，这些体现还是有中国特色的。例如，2020年10月全国人大常委会表决通过新修订的《未成年人保护法》，删去了草案中对未成年人监护人缴纳保证金的有关规定，这一修改就与一名普通中学生的建议有关。这是我国民主广泛、真实、管用的具体体现，而其法律依据则是本文前引的《立法法》第三十七条的规定。总之，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。进行立法是一项“阳光下的事业”，以“议事公开”为标志的民主立法程序，是我国全过程人民民主的基本要求。《立法法》有关立法程序的规定及其实施，极大地推动和促进了我国立法的民主化进程，也是对立法实行民主管理的重要体现。
六、我国的备案审查与民主监督
备案审查是因为法律规定某些国家机关对其制定的规范性文件要向另外一些国家机关备案，即进行存档备查；同时，法律还规定要由有权接受备案国家机关对这些规范性文件进行审查，即进行检查、审核、核实乃至撤销。备案和审查具有不可分割逻辑关系，两者是完成一项立法事项的两个有联系但是又有所不同的阶段、程序；备案是第一阶段的前置程序，审查是第二阶段的完成程序。两者同样重要，不可偏废。从立法上讲，备案和审查都是立法监督活动，属于立法的完善阶段。所谓立法监督，就是指特定的监督主体在法定的权限内，依照法定程序，对立法过程及结果所进行的审查和监控。《立法法》第五章“适用与备案审查”的有关规定，比较集中地体现出我国对立法进行民主监督的特点。例如，该法第九十九条第一、二款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”该法第一百零一条还规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”这些关于立法活动实行民主监督的规定，对于遵循我国在备案审查工作中确立的“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，是重要的制度程序保障。
立法监督是法律监督的组成部分。广义的法律监督是指一切国家机关、社会团体和组织、公民对各种法律活动的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此而形成的法律制度。所以，在广义的法律监督中，除了国家机关的监督外，还有社会监督，在我国通常包括中国共产党的监督、人民政协的监督、各民主党派的监督、各人民群众团体的监督、专业性或学术性团体的监督、新闻舆论的监督、人民群众的直接监督等。以1982年《宪法》为起始，以《立法法》为标志，我国在许多法律和行政法规中，相继对有关的备案审查制度进行了规定和修正。在许多地方性法规、部门规章、地方政府规章和自治条例、单行条例中，也对备案审查进行了规定。例如，在已取得显著成效的备案审查方面，全国人大工作机制进一步完善；2021年，全国人大常委会法工委首次成立备案审查专家委员会，它将从事为法工委开展备案审查工作提供专家咨询意见等工作，从而更好地监督宪法的实施，让备案审查更为有效。可以说，我国目前已经建立了以人民代表大会制度为基础的，以全国人大常委会为主导的，相对比较科学、完善、系统的合宪性、合法性备案审查制度。这一制度同时也是民主监督的体现。
七、结语：立法民主化与我国的人权法治保障
综上所述，无论如何划分具体立法过程的阶段，我们都应当认识到，立法是一个循环往复的过程。因为在实行法治的国家，为适应实际社会生活发展和法律实施的需要，总是要与时俱进地制定新的规范性文件，对于已经生效的规范性文件也可能要进行修改、补充、解释或废止；所以，我们应当持续地健全和实行立法民主化。还需要指出的是，我国所实行的各种人民民主，既可以体现在立法的这一过程和阶段中，也可以体现在立法的另一过程和阶段中。例如，对于立法主体必须进行民主监督；而立法规划，也是进行民主协商的体现和结果。应该说，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，环环相扣，内在统一，在我国立法中形成了全过程民主循环往复的完整链条。从这一意义上讲，我国的立法可以全过程地体现我国的人民民主。
民主和人权密切相连，都是全人类追求的共同价值，也是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。中国的民主是人民民主，人民当家作主是中国民主的本质和核心。中国的人权是人民不断争取和实现更加美好生活的权利。如本文前述，就立法内容的民主化而言，其实质和目的包括追求人权的价值和取向；而立法过程的民主化，其形式和程序也是人权得以实行的管理保证。简言之，民主也好，人权也好，都需要通过包括立法在内的法治予以保障。我们可以说，习近平总书记所指出的“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，在我国立法中已经得到了充分的体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对中国民主政治发展规律的认识，进一步提出要大力推进全过程人民民主。因此，在今后的立法中，还需要我们在党的领导下，继续将民主、人权的价值和理念，进一步转化为更加科学有效的制度程序安排和具体现实的民主实践活动。
（朱力宇，中国人民大学法学院教授，中国人民大学人权研究中心学术委员会秘书长，法学博士。本文系国家社科重大课题“坚持和完善党对立法领导制度研究(课题项目号：20ZDA021)的阶段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，Filing and Review
(责任编辑叶传星)
关键词：立法民主化 立法主体 立法程序 备案审查
《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出：“必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，积极发展全过程人民民主，健全全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建多样、畅通、有序的民主渠道，丰富民主形式，从各层次各领域扩大人民有序政治参与，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造。”“必须坚持人民主体地位，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督。”2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中曾经指出：“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”因此，本文拟根据我国积极发展全过程人民民主的情况，展现在立法中实行的有关制度程序规定和进行的一些立法参与实践活动，并从立法民主化和人权法治保障的理论方面进行若干阐释。
一、立法过程与我国的立法民主化
成文法国家的各种立法活动所经历的基本过程，可以分为三个相互独立而又有联系的阶段，即立法的准备阶段、立法的确立阶段和立法的完善阶段。立法的准备阶段，又可以称为立法的起草阶段；立法的确立阶段，又可以称为立法的通过阶段；立法的完善阶段，又可以称为立法的后续阶段。在这三个阶段中，都会涉及民主化问题。具体而言，在这三个阶段中，关于立法主体、立法体制、立法效力、立法程序、立法的利益分配、立法的公众参与、立法预测、立法规划、立法协商、立法起草、立法决策、立法协调、立法解释、立法修正、立法监督乃至立法技术、立法语言等等方面，都有如何实行和实现民主化的问题。同时，这些问题都会直接或间接涉及人权保障的理论和实践。对此，我国《立法法》第五条做了概括性的规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是我国关于立法的民主原则的规定。自新中国成立特别是改革开放以来，在立法过程中有不胜枚举的立法民主化的规定和体现。也就是说，实行全过程人民民主也广泛体现在我国的立法过程中。本文以下虽然仅涉及立法实践中具有中国特色社会主义民主的若干体现，但是从中还是可以窥见我国在立法中积极发展全过程人民民主的全貌。
从立法与民主的关系来看，各国都在寻求立法民主化的途径，但是立法民主化对于不同国家来说，还是存在一定差异的。一般而言，在代议制国家的立法中，民主就其实质和目的而言都应当追求包括人权在内的价值和取向，即立法内容的民主化；也是其应当实行的工作和活动方式的民主化，即立法过程的民主化。所以，立法民主化要求：各级立法机关的选举、产生要普遍、真实、平等；立法机关的构成不仅要具有民意的代表性，而且要具有立法的专业功能性；立法机关的活动要开放、透明，民众参与立法的渠道、方式和程序要广泛、直接、快捷；所制定的法律、法规、规章要能够更好地协调不同利益；立法机关的活动要接受民众的监督；等等。
在我国，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。立法民主化归根结底就是在人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体基础上，积极发扬社会主义民主，使广大人民群众通过各种途径广泛地参与国家和地方的立法，使立法结果充分体现最广大人民群众的根本利益和共同意志。所以，我国立法内容的民主化，还要求在立法之后通过法律实施的实践来检验立法的成效；而立法过程的民主化，则要求在立法中通过保证立法权正当行使的民主程序控制来加以实现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度要求在中国共产党的领导下，实行人民当家作主，各级人民代表大会及其常委会按照民主集中制原则统一行使权力，凡重大问题都必须经过集体讨论决定；同时对国家的立法权、行政权、监察权、审判权、检察权和武装力量领导权明确划分，依宪依法实行合理分工；中央和地方国家机构职能的划分，遵循在中央统一领导下充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这种政治制度决定了我国包括立法在内的许多重大决策，不仅必须通过各级人民代表大会按照少数服从多数的原则作出决定，而且各级人民代表机关还对它的执行机关即行政机关、监察机关等的立法工作，负有指导和监督之权。因此，我国有立法权的各级人大及其常委会在立法过程中，与同级的行政机关、监察机关等，不是平列的制衡关系，而是各有分工、互相配合的关系，以保证和实现立法民主化。
二、我国立法主体的民主化和专业化与民主选举
立法主体是指根据宪法和有关法律规定，有权制定、修改、解释、补充、废止各种规范性文件的国家机关、社会组织、团体和个人。在代议制国家中，除了人民直接行使立法权(例如全民公决)的情形外，更多的是由专门的立法机构和人员来代表人民制定法律。因此，立法主体的民主化要求负责立法的国家机关和专门人员，必须是由人民通过民主选举的方式产生和组成的。我国也是如此，即依据《宪法》和《全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)等法律产生和组成各级行使立法权的国家机关。此外，《立法法》和其他有关法律还根据民主原则，明确规定了各级国家权力机关、行政机关和监察机关的立法权限。
为保证立法主体的民主化，我国自1954年宪法以来，一直对立法主体的组成人员有不同于许多国家的法律规定。《宪法》第七十六条规定：“全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，并且在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。”；“全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。”依据《宪法》，《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)第四条第（五）项还专门将“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”，规定为代表应当履行的义务。可以说，各级人大代表不脱离各自的生产和工作岗位，一直是我国人民代表大会制度和立法的一个重要特色，因为这样可以保证各方面的包括立法在内的意见和呼声直接在各级人民代表大会中及时得到真实反映。
需要指出的是，由专业化的人员起草和制定法律，一直是代议制国家立法的基本方式。但是，这种专业化很容易形成一个在立法理论和实践上的悖论：一方面立法民主化要求更多的民众参与到立法过程之中；而另一方面，立法却主要是由少数专门人士进行的专业行为。于是，本来需要体现多数人统治的民主立法有可能被少数人的垄断。而且，随着经济和社会特别是科学技术的进步，立法的专业化一直是、而且也还必然是发展趋势。“一个政权是开放性的，任何人都有可能参与权威性的决策。一个政权是专业化的，实际上则只有某些人能如此(参与决策)”。此种状况显现出代议制民主理论的困境，其表现就是：“随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草机构和委任立法方式的作用也越来越大。这里存在着立法程序的民主主义原理和职业主义原理之间的张力。”所以，在立法过程中，如何把民主化与专业化有机结合起来，是各代议制国家遇到的一个难题。
为解决或者缓解立法专业化与民主化的矛盾，近些年来我国在有关制度设计和实践活动方面，进行了一些重要改革。对此，2010年9月28日，参与《代表法》修正案草案起草、审议和相关工作的全国人大常委会委员、全国人大内司委副主任委员陈斯喜和有关工作机构负责人在就相关问题与网民进行访谈交流时，曾经总结指出：“广泛性与专职化，是两种不同的价值取向”；“在中国，对人大代表，要求具有广泛性、代表性，对人大常委会组成人员则更注重常务性、专业性。专职化与非专职化都各有利弊，中国人民代表大会制度在国家权力机关组成人员的制度设计上，常委会委员更注重常务性、专业性的特点，人大代表更注重广泛性、代表性的特点。”“把两个方面结合起来，是中国人大制度的一个特点和优势，这样，既汲取了专职化和非专职化的各自有益之处，又弱化了它们的弊端。”
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案”。此后，为加强民主和科学的立法，第十二届全国人大三次会议于2015年3月15日审议通过关于修改《立法法》的决定。《立法法》在修改后的第五十三条第二款规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”虽然这不是关于立法主体的直接规定，而是吸收或委托第三方参与立法起草的规定，但是无论对于提升法律草案起草工作的专业化水平，加强立法主体的专业化素质，还是扩大立法工作的途径、方式和人员，都是健全我国立法民主化的体现。
总之，我国在立法中，既保证了立法主体构成的民主化，也在逐步加强立法主体构成的专业化，形成了中国特色立法主体的民主化和专业化的相结合，在相当程度上解决了代议制国家在立法中遇到的矛盾和难题。
三、我国的立法起草与民主协商
立法起草是指有关立法主体在形成规范性文件草案过程中，组织进行的包括调研，召开座谈会、论证会，草拟文件文本等在内的征集有关方面意见的工作和活动。立法起草属于立法过程的准备阶段，在我国实际上也是一个对各种利益进行民主协商并加以协调的过程。所谓协商，在汉语中有为了取得一致意见而共同商量之意；所谓协调，在汉语中有使过程和谐一致，配合得当之意。伴随着社会的发展和改革开放的深入，利益多元化、利益主体多元化在我国已经是不争的事实。所以，加强立法过程中的民主协商并加以协调，其重要性是不言而喻的。
关于法律草案在起草时的民主协商和协调，《立法法》虽然没有作具体规定，但是在实际的立法过程中，我国长期以来一直广泛采取诸如座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、社会舆论载体讨论、信访等方式。同时，对于已经完成了起草工作的法律案，《立法法》第三十七条专门规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。”所以，我国多年来一直坚持采取将重要法律草案在报纸、网站上公布，以广泛征求和听取群众意见的做法。据统计，仅在民法典编纂过程中，就先后10次向社会公开征求意见，共收到42.5万人提出的102万余条意见，许多重要意见得到采纳。
关于行政法规、规章草案在起草过程的民主协商和协调，《立法法》第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”《行政法规制定程序条例》第十三条则进一步规定：“起草行政法规，起草部门应当就涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，与有关部门协商一致；经过充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿(以下简称‘行政法规送审稿’)时说明情况和理由。”《规章制定程序条例》第十六条也规定：“起草部门规章，涉及国务院其他部门的职责或者与国务院其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求国务院其他部门的意见。起草地方政府规章，涉及本级人民政府其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的，起草单位应当充分征求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿(以下简称‘规章送审稿’)时说明情况和理由。”
上述关于制定法律、法规、规章的制度程序规定和各方参与实践的活动，都是民主协商的体现，既实现了立法过程的民主化，也保证了立法内容的民主化。立法起草协调的结果不但有助于法律法规规章草案的起草者深入了解、全面把握人民群众和各有关方面的利益、愿望及相关要求，而且有助于使法律法规规章草案更加成熟、质量更高。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度之一。这一制度从根本上讲，完全不同于西方资本主义国家的多党制或两党制，其显著特征在于：共产党领导、多党派合作，共产党执政、多党派参政，各民主党派不是在野党和反对党，而是同共产党亲密合作的友党和参政党。社会主义协商民主是中国共产党和中国人民的伟大创造，在我国有着深厚的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。所以，共产党、各民主党派和广大人民群众在国家重大问题上，可以对包括立法在内的事项，发扬民主，集思广益，统一思想，凝聚共识。这也是通过民主协商实现人民当家作主的过程。
四、我国的立法规划与民主决策
立法规划是一定的国家机关，依照法定的职权，在立法政策与原则的指导下，根据一定的方式、程序与技术，对立法的目标、进程进行的系统安排与设计。立法规划属于立法过程的准备阶段，我国从20世纪80年代初就开始制定立法规划。例如，国务院最早于1981年就制定了1982年至1986年的经济立法规划；1986年国务院制定了“七五”期间的立法规划；此后均按年度制定立法计划。1988年七届全国人大常委会印发了《全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想》，1991年七届全国人大常委会正式制定了1991年10月至1993年3月的立法规划。此后，历届全国人大常委会都根据任期制定了五年立法规划和年度立法计划。此外，许多有立法权的地方人大及其常委会，自1988年起也逐渐开始制定立法规划。
为了继续全面推进依法治国，修改后的《立法法》第五十二条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。制定立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。”《立法法》第六十六条第一款还规定：“国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。”这些规定，使全国人大及其常委会和国务院多年来实行的准法定的、类似惯例性的立法规划，正式成为一项法定的立法制度。将立法规划纳入《立法法》的规范和调整，不仅有利于使立法规划的前期工作即立法预测，与其后期工作即立法决策，实现了制度化，而且其实行的核心价值之一还在于将立法规划本身纳入了民主决策的轨道，极大地推动了我国法治体系构建的民主化进程。可以说，以2015年《立法法》关于立法规划的规定为标志，我国已经正式形成了从中央到地方、从权力机关到行政机关，覆盖全国的纵横交错且民主科学有序的立法规划体系的制度。
从世界范围看，立法规划并非一项各国普遍实行的法定立法制度。有的国家，如英国、美国、苏联和原东欧社会主义国家等，也有立法规划；而更多的国家则并不存在规范化、制度化的成文立法规划。而且，即使是在实行立法规划国家中，其制度也存在很大差异。例如，英国的立法规划由内阁下设的立法规划委员会制定，但其仅涉及政府法案，即仅限于政府计划在新的立法年度向议会提出并希望获得批准的政府法案，并不包括议员法案等其他法案。又如，美国的立法规划由总统向议会提出，由于美国议员也有权提出议案，议会和议员依照政治惯例虽然会充分考虑总统的立法规划，但这对他们并没有实质约束力，仅体现为一种立法建议权。所以，尽管国外也存在类似的制度，但在规划主体、规划对象、规划程序、规划时间、规划约束力等方面，都与我国存在较大差异。
可见，我国立法规划的实践和制度与国外有关国家相比，是别具特点、独树一帜的。其特色除了是将立法规划规定为法定立法制度的组成部分外，还将其与制定国民经济和社会发展规划相接轨。在我国改革开放的进程中，制定国民经济和社会发展规划，既是国家对经济和社会发展进行宏观调控的重要方式，也是实行依法治国、制定立法规划和作出立法决策的重要依据，两者不可分离。“在我国，国家经济与社会发展规划由国务院制定，由全国人民代表大会审议批准，具有很强的指导性和影响力。在多年的立法实践中，立法规划与国民经济和社会发展规划具有高度的一致性与同步性。立法规划与国民经济计划虽然由各自独立的体系构成，但是，一方面，国民经济和社会发展规划为立法规划项目的选择提供了基本的方向和依据，因为在制定立法规划时，需要确定通过立法予以解决的事项和问题，以便推进和保障国民经济和社会发展规划顺利实施；而且其实施与完成也为立法规划的实现提供了经济和社会发展的条件。另一方面，立法规划也是国民经济与社会发展规划的法律保障，因为立法规划确定的立法项目，可以将经济和社会发展的预期目标通过立法在一定程度上法律化、制度化。”
在我国，国民经济和社会发展规划由各级人民政府作为主要责任主体，通过多种渠道和具体工作予以落实；立法规划主要由有立法权的各级人大及其常委会和人民政府及其职能部门，通过相关的立法予以实现。经济和社会发展规划和立法规划分别形成了自己的网络，而且这两套网络是互相衔接的，也是科学匹配的。可以说，我国立法规划的制定，是民主决策的结果，也是进行立法决策的重要前提和依据。例如，地处黄河入海口的东营，是黄河流域生态保护和高质量发展国家战略的重要区块。山东省东营市人大常委会在征集2019年立法计划时，通过网站留言、电话、来信来函、微信公众号、面对面交流等各种渠道收集到关于对大气污染防治进行立法的建议数量高居榜首。市人大常委会随即召集市生态环境局等部门对大气污染情况进行实地调研，并在可行性、必要性论证后，经市委审定同意，将《东营市大气污染防治条例》纳入立法计划。从而实现了国民经济与社会发展规划和立法计划的衔接与匹配，落实了“绿色发展”理念。
总之，在我国，立法规划既是科学决策的结果，也是民主决策的体现。要保证立法决策的科学性与合理性，就应当坚持民主原则，实现立法决策的民主化。因为，以多数人的意见为基础做出的立法规划，可以最大限度地减少立法决策的失误和错误，可以尽可能地保证立法决策的客观性、公正性和正确性。这是已被我国立法实践证明了的最佳民主决策机制之一。
五、我国的立法程序与民主管理
立法程序是指有权的国家机关在制定、认可、解释、修改、补充和废止规范性文件的活动中，必须遵循的法定的步骤和方法。代议制国家通过立法程序对立法活动进行民主管理，是其重要的形式要件。因为立法程序的价值之一，还在于使民主管理以可见的方式在立法过程中得到程序性的保障，即依法立法。《立法法》第二章的第二节和第三节，对“全国人民代表大会立法程序”“全国人大常委会立法程序”作了明确和详细的规定，既涵盖了立法的准备和确立阶段，也体现了依法定程序对立法活动实行的民主管理。例如，第三十六条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”“常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。”这些规定都使民主管理以可见的方式在我国立法过程中得到程序性保障。由于《立法法》对体现我国民主管理的立法程序进行了全面规定，限于篇幅，本文以下仅从其公开性、交涉性和技术性方面，进行一些分析。
首先，这种民主立法程序的公开性，有助于实现民主管理的公正化。民主立法程序的公开性，使立法决策的过程得以公开，公众因此也可以参与其中，这就为立法建立在多数人意见的基础上提供了制度性的管理保证。正如本文上述，以多数人的意见为基础作出最后的立法决策，可以最大限度地减少立法结果的失误和错误。从一定意义上讲，民主立法程序都是以其公开性为基本前提的，除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，包括提案、质询、讨论、审议和表决等，都应当让公众知晓；立法听证也应当公开进行，而且应尽可能通过新闻媒体对外传播。民主立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求，因为现代社会的公民有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。立法机关亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的舆论监督。在民主立法过程中，众多立法者和社会各界的广泛参与可以使决策和结果尽可能地汲取各方面的智慧、意见和要求，克服现代立法专业化发展趋势带来的消极影响，从而保证最终作出的立法决策和结果都是“公意”的体现。这也是已经被我国立法实践证明了的民主管理机制之一。
其次，民主立法程序的交涉性，有助于实现民主管理的理性化。立法是一种集体性的选择与合意。正如罗尔斯所言，“法律共识也只不过是在求同存异的过程中达成的重叠性合意而已”。然而，集体选择的结果并不一定就是最好的和可行的。因为“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。”民主立法程序的交涉性体现了“沟通理性”，有助于实现和保障立法决策过程中多数人的理性，从而在我国创造了一种自由对话的条件和氛围，使立法参与者相互间得以在开放和不受压制的环境中，进行讨论和对话，而且能够以平和而理性的方式寻求共识。这也是一种民主管理的智慧。
最后，民主立法程序的技术性，有助于实现民主管理的科学化。从民主与科学的联系方面看，一般而言，在立法活动中越是发扬民主，立法就越可能科学；或者说，其接近科学的概率就越高。反之，立法越要达到科学的程度，就越要求扩大民主的范围和渠道。当然，也不能绝对地说，在立法过程中，发扬民主就一定能够使立法的结果达到科学，因为，未必人多就能够认识和掌握真理。但是无论如何，由于民主立法程序不仅具有沟通理性，还具有技术理性，其可以使民主与科学相互结合。因为它是由一整套理性的技术规则构成的，是改善立法决策过程中选择的条件和效果的有力工具。N.卢曼在论及选择与程序的关系时曾经指出：“所谓程序就是为了法律性决定而预备的相互行为系统。”在立法过程中，立法主体面对的往往是各种可供选择的法律案，但这种选择不是任意的、无限制的。程序排斥恣意却并不排斥选择。我国在民主立法程序的管理下，保证了各种意见得到充分考虑，使各方利益得到综合权衡，既实现了立法结果的科学优化选择，也保证了立法过程中的民主管理。
一般而言，各国关于立法程序的法律规定，在形式上都可以不同程度地体现出上述的公开性、交涉性和技术性，但是在我国，这些体现还是有中国特色的。例如，2020年10月全国人大常委会表决通过新修订的《未成年人保护法》，删去了草案中对未成年人监护人缴纳保证金的有关规定，这一修改就与一名普通中学生的建议有关。这是我国民主广泛、真实、管用的具体体现，而其法律依据则是本文前引的《立法法》第三十七条的规定。总之，一个国家民主不民主，关键在于是不是真正做到了人民当家作主。进行立法是一项“阳光下的事业”，以“议事公开”为标志的民主立法程序，是我国全过程人民民主的基本要求。《立法法》有关立法程序的规定及其实施，极大地推动和促进了我国立法的民主化进程，也是对立法实行民主管理的重要体现。
六、我国的备案审查与民主监督
备案审查是因为法律规定某些国家机关对其制定的规范性文件要向另外一些国家机关备案，即进行存档备查；同时，法律还规定要由有权接受备案国家机关对这些规范性文件进行审查，即进行检查、审核、核实乃至撤销。备案和审查具有不可分割逻辑关系，两者是完成一项立法事项的两个有联系但是又有所不同的阶段、程序；备案是第一阶段的前置程序，审查是第二阶段的完成程序。两者同样重要，不可偏废。从立法上讲，备案和审查都是立法监督活动，属于立法的完善阶段。所谓立法监督，就是指特定的监督主体在法定的权限内，依照法定程序，对立法过程及结果所进行的审查和监控。《立法法》第五章“适用与备案审查”的有关规定，比较集中地体现出我国对立法进行民主监督的特点。例如，该法第九十九条第一、二款规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”该法第一百零一条还规定：“全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。”这些关于立法活动实行民主监督的规定，对于遵循我国在备案审查工作中确立的“有件必备、有备必审、有错必纠”原则，是重要的制度程序保障。
立法监督是法律监督的组成部分。广义的法律监督是指一切国家机关、社会团体和组织、公民对各种法律活动的合法性所进行的检查、监察、督促和指导以及由此而形成的法律制度。所以，在广义的法律监督中，除了国家机关的监督外，还有社会监督，在我国通常包括中国共产党的监督、人民政协的监督、各民主党派的监督、各人民群众团体的监督、专业性或学术性团体的监督、新闻舆论的监督、人民群众的直接监督等。以1982年《宪法》为起始，以《立法法》为标志，我国在许多法律和行政法规中，相继对有关的备案审查制度进行了规定和修正。在许多地方性法规、部门规章、地方政府规章和自治条例、单行条例中，也对备案审查进行了规定。例如，在已取得显著成效的备案审查方面，全国人大工作机制进一步完善；2021年，全国人大常委会法工委首次成立备案审查专家委员会，它将从事为法工委开展备案审查工作提供专家咨询意见等工作，从而更好地监督宪法的实施，让备案审查更为有效。可以说，我国目前已经建立了以人民代表大会制度为基础的，以全国人大常委会为主导的，相对比较科学、完善、系统的合宪性、合法性备案审查制度。这一制度同时也是民主监督的体现。
七、结语：立法民主化与我国的人权法治保障
综上所述，无论如何划分具体立法过程的阶段，我们都应当认识到，立法是一个循环往复的过程。因为在实行法治的国家，为适应实际社会生活发展和法律实施的需要，总是要与时俱进地制定新的规范性文件，对于已经生效的规范性文件也可能要进行修改、补充、解释或废止；所以，我们应当持续地健全和实行立法民主化。还需要指出的是，我国所实行的各种人民民主，既可以体现在立法的这一过程和阶段中，也可以体现在立法的另一过程和阶段中。例如，对于立法主体必须进行民主监督；而立法规划，也是进行民主协商的体现和结果。应该说，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督等环节，环环相扣，内在统一，在我国立法中形成了全过程民主循环往复的完整链条。从这一意义上讲，我国的立法可以全过程地体现我国的人民民主。
民主和人权密切相连，都是全人类追求的共同价值，也是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。中国的民主是人民民主，人民当家作主是中国民主的本质和核心。中国的人权是人民不断争取和实现更加美好生活的权利。如本文前述，就立法内容的民主化而言，其实质和目的包括追求人权的价值和取向；而立法过程的民主化，其形式和程序也是人权得以实行的管理保证。简言之，民主也好，人权也好，都需要通过包括立法在内的法治予以保障。我们可以说，习近平总书记所指出的“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”，在我国立法中已经得到了充分的体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对中国民主政治发展规律的认识，进一步提出要大力推进全过程人民民主。因此，在今后的立法中，还需要我们在党的领导下，继续将民主、人权的价值和理念，进一步转化为更加科学有效的制度程序安排和具体现实的民主实践活动。
（朱力宇，中国人民大学法学院教授，中国人民大学人权研究中心学术委员会秘书长，法学博士。本文系国家社科重大课题“坚持和完善党对立法领导制度研究(课题项目号：20ZDA021)的阶段性成果。）
Abstract：The legislation of China provides a glimpse of the active development of the whole-process people’s democracy in the country.The system of people’s congresses realizes the broad participation of the people in national and local legislation through various channels.It fully reflects the fundamental interests and common will of the great majority of the people.The democratic and professional combination of subjects for legislation with Chinese characteristics has，to a great extent，solved the contradictions and difficulties encountered in the legislation of countries with the representative system.The systems of multi-party cooperation and political consultation under the leadership of the CPC realize the promotion of democracy，the drawing on collective wisdom，the unifying of people’s thinking and the building of consensus among the CPC，the democratic parties and the general public in the process of legislation.Legislative planning is the result of scientific decision-making and one of the best democratic decision-making mechanisms proved by legislative practice.The legislative procedures of China are open，negotiable and professional，which is helpful to achieving democratic management.China has established a relatively scientific，complete，and systematic constitutional filing and review system，reflecting democratic supervision.In future legislation，China should continue to transform the values and concepts of democracy and human rights into more scientific and effective institutional arrangements and concrete and realistic democratic practices under the leadership of the CPC.
Keywords：The Democratization of Legislation；Legislative Subjects，Legislative Procedure，Filing and Review
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