内容提要：中国开启全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，提升环境保护方面的人权保障水平成为满足人民群众日益增长的权利需求的重要任务。环境权的人权属性在国际社会已达成共识，我国也在《国家人权行动计划(2021-2025年)》中予以认可。从国际层面看，早期的环境人权主张催生了现代环境法，可持续发展全球共识促进了环境人权的新发展。在中国，建设“美丽中国”已成为《宪法》确认的国家目标，在环境法典中确认环境权，能够更进一步明确法典价值体系的内涵，并有助于厘清法典的制度构造和归责逻辑。环境权“入典”的具体方案，是立足于环境权的主观权利和客观价值面向，从本体性规定、保障性规定和救济性规定三个层面进行制度构建。

　　关键词：环境人权　中国环境法典编纂　人权的国家保护义务　环境权制度构建

　　2022年2月25日，习近平总书记在第三十七次集体学习时发表重要讲话强调，尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求。党的百年奋斗史，贯穿着党团结带领人民为争取人权、尊重人权、保障人权、发展人权而进行的不懈努力。我国开启了全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程，我们要促进人权事业全面发展，坚持中国人权发展道路，顺应人民对高品质美好生活的期待，不断满足人民日益增长的多方面的权利需求，统筹推进经济发展、民主法治、思想文化、公平正义、社会治理、环境保护等建设，在物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展中全方位提升各项人权保障水平。2021年，全国人大常委会已经将环境立法领域法典编纂研究纳入立法工作计划。2022年3月5日访问。2022年，全国人大常委会将在条件成熟的立法领域，继续开展法典编纂工作。在环境法典编纂研究过程中，深刻理解环境人权的意义并提出合理的“入典”方案，是贯彻落实习近平法治思想和生态文明思想，提升我国环境保护方面人权保障水平的重要任务。

　　一、环境权作为人权的源与流

　　人权与环境保护相互交织、相互依存。清洁与健康的环境是生命权、健康权等基本人权享有的必要条件；反之，尊重与保护人权，亦是推进环境保护的有效保障。正基于此，人权与环境的关系受到国际社会的广泛关注，承认清洁、健康之环境人权的呼声亦经久不衰。最近的发展是，联合国人权理事会于2021年10月8日通过第48/13号决议，正式承认享有清洁、健康和可持续环境的权利是一项重要人权，并建议联合国大会也予以承认。在中国，国务院新闻办公室2021年9月发布《国家人权行动计划(2021-2025年)》，正式将环境权利作为与经济社会文化权利、公民权利与政治权利并列的人权类型之一，意味着环境权的人权属性得到了国家政策的认可。

　　从人权发展史观察，以1990年代为界，环境权的发展大致可以分成两个阶段，前一阶段主要是发达国家倡导，后一阶段则主要由发展中国家驱动。但无论是哪个阶段，环境权作为人对清洁、健康的环境所享有的权利(right to a clean and healthy environment)，都与人权紧密联系、相伴而生。

　　(一)第一阶段：催生现代环境法的环境人权主张

　　环境问题与现代性紧密相关，或者说环境问题本身就是现代性的一个突出表现。20世纪初期前后，面对工业革命以来日益加剧的环境问题，尽管各国被迫制定了一些与污染有关的法律，但这些控制污染的早期措施，并未将环境保护作为独立的法理念，至多将其作为产业规制的一个环节，要求产业活动注意防止造成相邻方的直接损害，本质上仍是私法领域不动产相邻关系在公法上的延伸。在此思维主导下，这些零星立法呈现出最大限度尊重产业自由的价值取向，生态环境作为可以自由取用的公共物品，对其利用只要未造成国民健康和财产的显著危害，国家就不能介入，由此形成了限制行政权启动的法理。

　　进入20世纪60年代，蕾切尔•卡逊的名作《寂静的春天》开启了现代环境保护运动的大门，进而在世界范围内掀起了环保运动的第一次浪潮。人们在震惊于环境问题对人的生命和健康引发的严重后果的同时，开始要求国家积极采取措施保护和改善环境。但在传统的法治主义原则下，国家仅负有消极的不侵犯公民自由与提供最低限度生存照顾的义务。循此理念，如果没有法律授权以及对损害的确定性认识，环境问题很难进入政府规制的范畴。为此，人们试图通过“绿化”既有人权尤其是生存权和健康权作为国家承担环境保护任务的合法性与正当性基础，主张人对环境状况最低限度要求的权利，可以为生命权和健康权所涵盖。然而，在传统法律上，生存权的核心仅在于提供最低限度的生存保障，“良好”的环境，并不在国家给付之列；健康权也主要聚焦于人的疾病防治，如果环境与健康的因果关系尚未建立，则政府亦无权干预。故而，公民要求国家承担环境保护任务的前提，是任务来源必须有正当性。于是，环境权作为一项人权被提出——因为保障人权是国家存在的价值和行使国家权利的合法性基础。

　　随着环保运动成为全球性浪潮，各国开始着手研究环境问题的法律应对。1968年，瑞典推动联合国通过了旨在召开全球环境会议的第2398号决议，号召在全球范围内展开对人享有良好环境权利的法理基础的大讨论。1972年，联合国人类环境会议通过的《斯德哥尔摩宣言》序言和原则一均承认了人权与环境保护的关联。在宣言起草过程中，以美国为代表的一些国家建议将“人人拥有健康和安全环境的权利”纳入，但发展中国家更赞同宣言原则一的表述，即承认人类享有“自由、平等和充足生活条件的基本权利”，而非环境权本身。不难看出，彼时发展中国家关注的重心仍是生存权。尽管环境权作为独立人权的主张在此次会议并未确立，但会议前后关于环境与人权关系的讨论却起到了重要的催化作用，使得发达国家开始为保护人权——无论是基于环境恶化会影响人们享有“充足生活条件的基本权利”，还是基于人们对清洁、健康的环境享有独立的基本权利——将环境保护作为法治国家应当承担的基本任务，从而催生了现代意义上的环境法。以1976年葡萄牙宪法为肇端，环境权法定化的进程亦正式开启。

　　但是，在1990年代初期之前，环境人权在国际和国内法层面上的推进并不十分顺利。在整个七八十年代，实现环境权“入宪”的国家仅有十余个，主要发达国家如美国、德国、法国、日本等，均未修改宪法确立环境权。尤其是美国一改在斯德哥尔摩会议上支持独立的环境人权的做法，坚决反对在《里约宣言》中规定独立的环境人权。以至于有学者断言，环境权的理论已经没落。客观而言，这一判断大致符合当时情形，但进入新世纪后，情形则大不相同。其实，环境权暂时沉寂的根本原因在于，其已经完成“阶段性历史使命”——作为呼吁国家承担环境保护责任的人权和自然法基础，催生了现代环境法。当欧美发达国家已经颁布环境法并建立起较为完善的环境法体系后，是否在宪法上承认环境权已不再是当务之急。基于宪法修改的困难性，加之环境法的危机应对性，在没有出现新的环境权利需求，必须创设基本权利的情况下，环境权研究出现停滞实属必然。

　　(二)第二阶段：可持续发展促进环境人权共识

　　1992年召开的联合国环境与发展会议明确提出了可持续发展观并达成全球共识。《里约宣言》同样没有承认独立的环境人权，只是在原则一中宣布人类“应享有以与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利”。从会议辩论情况看，没有规定环境权并非疏忽，而是有意安排。但是，《里约宣言》的最大贡献在于通过确立可持续发展原则，使环境保护进入了各国的国家战略，由此引发新一轮的环境权“入宪”热潮。截至2019年年底，已经有156个国家直接或间接确立了环境权，其中110个国家是通过宪法对此项权利提供保护，126个国家批准了明确载有健康环境权的区域条约，101个国家在环境立法中对环境权做出了明确规定。正是经过数十年国内法和国际法层面的持续推动，联合国人权理事会才于2021年正式通过决议，承认环境权是一项人权。尽管该决议并没有法律约束力，但其近乎一致的投票(43票赞同、0票反对、4票弃权)显示了国际社会对此项人权表述、内容和重要性的共识，对环境权获得更多国际和国内认可具有里程碑和催化剂意义。

　　环境权研究在千禧年前后再掀高潮，本质上根源于全球环境形势变迁带来的全球性新认知。如果说，1970年代前后，因环境问题在西方发达国家首先集中爆发，环境权作为西方民众要求国家承担国家义务的人权基础，在完成其历史使命后，“降温”不难理解；那么，1990年代以来，全球环境问题的严峻性再次敲响了人类生存和发展危机的警钟，迫使人们从更大范围、更深层次思考权利保护问题。随着经济和产业全球化的迅速推进，与之相伴随的是污染从发达国家向发展中国家转移，新的环境问题不断出现，旧的环境问题以新的形式从局部蔓延到全球、从个别问题演变成为系统性问题。一方面，发展中国家的环境污染和生态破坏问题日趋严峻，使得多数国家已经建立但很脆弱的环境法制基本框架暴露出明显不足，使得发展中国家开始面临与1970年代欧美发达国家类似情境，只是彼时民众诉求的是通过环境权倒逼国家建立环境规制体系，而此时民众诉求的是通过环境权要求国家提供更高的保障水平，其本质上都是要求国家保障公民对清洁、健康环境享有的基本人权。另一方面，面对全球气候变化、生物安全、能源枯竭、大型核电站和危险化学品泄漏事故等新型环境问题，发达国家亦遇到了更多新的环境保护难题，使得国民对确立独立的环境人权的呼声高涨。因此，尽管发展中国家与发达国家环境问题的表现形式和环境规制的宽严程度并不一致，但对保障公民享有清洁、健康环境的人权日渐达成共识。联合国人权理事会第48/13号决议充分体现了这一共识达成的进程：2020年9月，由哥斯达黎加、摩洛哥、斯洛文尼亚、瑞士和马尔代夫等国代表组成人权与环境核心小组，开始就国际层面承认环境人权的可能性进行讨论并就征求各方意见开展工作；到2021年3月，德国等此前不愿意承认环境权的国家亦开始赞同承认此项权利，并得到了15个联合国机构以及1 000多个非政府组织的支持，半年后决议获得通过。

　　(三)我国对环境人权的政策认可

　　1972年，我国派团参加联合国人类环境会议，在国际环境问题的警醒下开启了现代环境保护的中国探索。1973年8月，我国召开第一次全国环境保护会议并制定第一个综合性的环境保护规范性文件。1978年宪法首次规定国家环境保护义务；1979年我国制定第一部综合性环境保护法并开始了单项环境保护立法进程。1982年《宪法》再次确认国家的环境保护义务，环境保护立法进入“快车道”，逐步建立了较为完善的环境法制体系。1992年，中国代表团参加联合国环境与发展大会，在会上提出了中国可持续发展十项政策，签署《二十一世纪议程》。在积极参与联合国多项生态环境公约谈判的同时，我国将可持续发展纳入国家战略和多项国内立法。进入新时代，中国生态文明建设步伐加快，生态环境保护的法治化水平不断提升，2018年宪法修正案将“生态文明”写入《宪法》，明确了建设“美丽中国”国家目标、国家保护和改善生态环境和生活环境的国家任务、国务院负责生态环境建设的政府职能，形成了“部门法的宪法化”成果。

　　在学理上，我国学者持续开展了环境权的人权属性研究。早在1980年代初，就有学者提出环境权“入宪”主张，拉开了环境权研究的帷幕。在联合国环境与发展大会后，不仅环境法学者对环境权的研究进入高潮，成果更加丰富；而且宪法学者也开始关注这一领域，从宪法解释的角度提出我国宪法已经确立了“环境权”的主张。

　　在人权政策层面，我国于2009年、2012年、2016年、2021年连续发布的四期“国家人权行动计划”，可以看到对环境权的人权属性逐渐明晰的过程。

　　在我国前三期人权行动计划中，“环境权利”没有独立，均作为“经济、社会和文化权利保障”的一项内容，国家环境保护的目标在第一、二期中表述为“加强环境保护”，在第三期表述为“实行最严格的环境保护制度”。2021年9月发布的《国家人权行动计划(2021-2025年)》首次将“环境权利”作为独立的基本人权类型，与经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利相并列，并明确提出了“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，促进人与自然和谐共生，推进生态文明建设，建设美丽中国，为全人类和子孙后代共享发展创造可持续条件”的行动目标；对环境权的保护范围亦从污染防治拓展到生态保护、气候变化，保护手段由政府主导过渡到多方共治，强调环境知情权、参与权和诉权保障的重要性。这彰显了在习近平生态文明思想指引下，环境权的人权属性得到认可，环境权的保障水平不断提升的执政理念与国家立场。

　　我国已经在《宪法》中确立生态文明建设的国家任务地位，编纂环境法典作为承担国家任务、履行国家职责的重要方式，为环境权“入典”提供了宪法基础。国内外环境人权主张取得的实质性进展，为环境权“入典”提供了良好条件。由此引申的问题是，确立环境人权对于环境法典编纂意义何在？环境法典应如何为环境人权提供制度保障？这些都是正在研究中的环境法典必须回答的理论与实践问题。

　　二、环境人权之于环境法典编纂的独特功能

　　编纂环境法典，目的在于为实现人与自然和谐共生的现代化国家目标提供体系化、协调性、便于实施的法律制度保障。环境法典作为生态环境立法的最高形式，一方面，理应对体现人与自然和谐共生、要求国家提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的环境权予以回应；另一方面，环境法律编纂离不开环境人权，其具有融贯以可持续发展为核心的价值体系、沟通环境法典的制度逻辑、廓清环境法典的归责思路的特殊作用。对于环境人权这种无可替代的重要意义，必须有清醒的认识。

　　(一)环境人权融贯环境法典的价值体系

　　联合国人权理事会宣布：“拥有一个清洁、健康和可持续的环境是一项人权。”可见，可持续本身就是界定环境人权的重要标准。这既表明可持续发展与环境人权之间的密切关联，也体现环境人权对实现可持续发展目标的重要作用。

　　环境法典作为承担生态环境保护国家任务的法律手段，与民法典有两个明显的区别：一是必须以实施国家战略为价值目标，二是追求实质法治。这决定了环境法典不可能像民法典那样以权利为主线展开，也不能只注重形式化的法律规范体系。在比较法上，各国环境法典编纂无论采取何种途径，也都体现出这一明显特征。在中国，生态文明建设作为治国方略，其目的也是实现中华民族永续发展，因此，中国环境法典编纂可以将可持续发展作为代表新时代制度文明和主要表征的目的价值和逻辑主线，并以可持续发展具有的工具理性与价值理性融合的“神形兼备”特征，对传统法律的公平、正义、安全价值进行拓展，形成以可持续发展为目的性价值，以生态安全、环境正义、代际公平、公益保护为工具性价值的价值体系。

　　在目的价值层面，可持续发展旨在满足当代人与后代人需要的初衷，表明其“生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的”逻辑，这必然会涉及经济、社会和环境等利益的平衡，在表征经济、社会利益的生存权、发展权已经作为人权广为法律与政策所确认的背景下，环境人权的法律确认将为环境与经济、社会利益进行“平衡”“权衡”乃至“抗衡”提供基本权利依据，亦为可持续发展内部的三个“持续”提供“以人为本”的价值贯通，形成“社会持续目的—生态持续基础—经济持续条件”的顺序选择，形成污染控制编、自然生态保护编以及绿色低碳发展编的框架结构顺序，防止环境法典标准偏离促进人的全面发展轨道。

　　在工具价值层面，可持续发展的人类观、未来观、空间观、系统观对传统法律基本价值公平、正义、秩序、安全提出了极大地挑战，要求环境立法对传统法律价值进行更新，建立新的符合生态环境保护要求的生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等新价值。环境人权作为一种新型人权，具有显著的集体权利特征，以“权利束”形式出现而非单一权利。环境人权的法律确认将为生态安全、环境正义、代际公平、公益保护等环境法价值提供具体的权利表现形式，既贯通可持续发展目的价值与工具价值，也为环境法典编纂提供内在逻辑支撑。

　　就我国环境立法现状而言，环境法基本上被定位于“监管者监管之法”，公民仅有保护环境的义务。这不仅混淆了环境规制的正当性来源，也使得环境规制“见物不见人”——仅强调政府对排污行为的命令与控制，将公众对清洁、健康环境享有的权利视为行政规制的反射利益，甚至将环境权等同于国家的环境行政管理权，对公众参与持消极态度。由此，在环境法典中确立环境权，落实《宪法》关于“国家尊重和保障人权”的基本要求，体现新时代提升中国生态环境保护人权保障水平的新需求，不仅有助于明确国家环境保护任务的来源与基础，强化环境行政权行使的正当性意识；而且通过承认公民/公众在环境治理中的主体地位，以保障人的尊严和福祉为最高追求，并为广泛的公众参与提供实体权利基础，推动我国环境法治实现由命令控制(“监管之法”)向多元共治(“治理之法”)的现代化转型。

　　(二)环境人权沟通环境法典编纂的制度逻辑

　　构建以可持续发展为价值主线的“治理之法”，既是环境法典的基本定位，也决定了法典编纂的基本框架，即通过建立“良法”为“善治”提供依据，保障公民在清洁、健康、可持续环境中生活的权利得以实现。将环境权纳入环境法典成为一项法定权利，并未“入宪”而成为“基本权利”，但环境法典作为环境宪法的“续造”和宪法秩序的具体投射，规定环境权事实上也能在很大程度上起到确认基本权利的作用。

　　通常认为，基本权利具有主观权利和客观法的双重性质。基本权利作为主观权利主要发挥防御权功能和受益权功能；作为客观法的功能则主要体现为国家为保障基本权利实现而承担的制度性保障、组织与程序保障以及狭义的保护义务。防御权与受益权的划分，实际上分别是前两代人权——自由权和生存权(社会权)——的核心权能，环境权作为“第三代人权”，虽在形式上沿用了前两代人权的保障模式，但实际上有显著差异。

　　在主观权利面向，前两代人权从个人权利角度，强调对来自国家侵害的防御权，以及请求最低限度的国家给付或服务的受益权，由此，公民个人得向国家提出公法上的请求权。环境权作为集体性权利、当代人与后代人权利，除非涉及个人权益受损，一般不能向国家提出主张。各国主要是通过将其“信托”于特定条件的环保团体的方式，来行使集体性权利。申言之，环境权作为主观公权利的面向，其实现机制并非是主观诉讼，而是客观诉讼。

　　在客观法面向，环境法典编纂本身就是环境权制度性保障属性的体现，是对立法者提出的要求，即国家有义务采取积极措施保护公民在实现基本权利过程中免受国家以外的第三人侵害。根据权利侵害阶段的不同，相应的保护义务涵盖了预防、排除与救济。传统的预防主要指向危险防御，即对有经验法则加以判断的紧迫危险进行预防，但随着科技的迅速发展，气候变化、大规模人群健康受害等环境风险亦成为环境权的显著威胁，故国家保护义务亦应拓展至风险预防。

　　环境人权的基本权利属性，可以很好地沟通环境法典的制度逻辑，即法典编纂围绕如何落实环境人权的国家保护任务而展开。在主观权利层面，环境法典可以直接将环境权确定为法定权利，并赋予社会组织提起公益诉讼的资格，同时规定公众的知情权、参与权、表达权、监督权；在客观法层面，可以按照“事前预防、事中控制、事后救济”的思路，在污染控制、自然生态保护以及绿色低碳发展等各编中明确相应的规制措施。

　　(三)环境人权廓清环境法典编纂的归责思路

　　环境侵害(包括环境污染行为和生态破坏行为)会造成“对人的损害”和“对环境的损害”，前者指向人身与财产损害，通常通过侵权机制进行救济；后者即生态环境损害，指向环境要素、生物要素的不利改变以及前述要素构成的生态系统功能退化。从侵害的权益看，前者侵害的是人身权和财产权；后者实际侵害的是“人对环境的权利”，即环境权。在环境法典中确立环境权，可以为将侵害环境权的后果界定为生态环境损害、或将生态环境损害所侵害的权益界定为环境权提供依据，有助于厘清环境法典的归责逻辑。

　　生态环境损害作为一种公共损害或者公益损害，其发生的根源大体上可以归纳为两种情形：一是国家制定的规制措施能够有效保障清洁、健康、可持续的环境，但是当事人违反了国家规定，造成损害发生；二是当事人遵守了国家规定，仍然造成损害的发生。第一种情形下，从狭义保护义务看，国家有义务追究行为人的法律责任，包括对违法行为进行处罚，并要求违法者对造成的生态环境损害进行补救。且基于基本权利客观价值秩序的再主观化理论，可以推导出一个保护请求权，即政府不正确履行法定职责时，符合条件的社会组织有权提起行政公益诉讼予以监督，德国环境团体诉讼的建立逻辑即为适例。第二种情形下，鉴于当事人对生态环境损害发生并无过错，若未造成私益损害，则国家并不能追究当事人的责任。此时需要评估和调整国家的规制措施，但由于国家政策的制定和调整涉及复杂的利益衡量和政策判断，原则上不宜推导出公民可以请求国家制定和调整法律和政策的保护性权利。

　　由此，在“人身权、财产权—私益损害”与“环境权—生态环境损害”的对应关系下，环境法典的归责逻辑就容易理解：自然人、法人与其他组织因开发利用环境资源而造成的私益损害，属于传统侵权责任的范畴，无需公权力介入；对于生态环境损害，基本权利保护义务要求政府应当采取措施进行预防和补救。当然，预防和补救的责任主体仍然是造成生态环境损害的责任人，责任的类型包括了对违法行为的惩罚和对违法后果的补救。虽然各国对于生态环境损害的填补(修复)责任规定不一，有些国家如美国由自然资源受托人向在责任人进行求偿，有些国家如德国是通过“责令修复+代履行”的行政途径加以解决，但均具有鲜明的公法性质，区别在于追责程序上是公法操作还是私法操作。即便是采取公法应对的国家，也在讨论如何发挥公民及其团体在生态环境损害救济上的作用，以弥补行政系统可能出现的失灵。其实质是，针对“公民—国家—公民”基本权利规范模式下可能引发的政府执法失灵问题，通过“公民—公民”的民事公益诉讼机制来补充政府执法。

　　由此，便可厘清环境法典编纂的归责思路。一是针对造成生态环境损害的违法行为，主要是通过行政处罚加以应对，但由于违法类型多样，可以在污染控制、自然生态保护和绿色低碳发展编分别加以规定；二是针对已经造成的生态环境损害，主要是要求责任人承担修复责任，因《民法典》和环境单行法同时规定了民事责任和行政命令手段，需要甄别后进行取舍；三是针对因生态环境损害引发的人身、财产损害，属于传统侵权责任范畴，可以通过引致条款与《民法典》衔接。

　　三、环境人权在环境法典中的制度表达与落实

　　党的十八大以来，我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，取得了举世瞩目的绿色发展成效，人民环境权益保障也达到了前所未有的高度。有习近平生态文明法治理论奠定坚实的政治基础，相关立法和政策积累的实践经验，丰富的学术研究成果提供的理论支撑，环境权“入典”的条件已然成熟。与宪法基本权利调整公民与国家关系以及间接实现对第三人的效力不同，环境法典直接调整公民、法人及其他组织相互之间围绕生态环境保护而生的法律关系。环境法律关系的多元性，决定了需要重新定位政府、企业和公众的角色，对不同法律关系进行类型化论证，建立多元主体之间的立体关系，协调其涉及的复杂利益冲突。环境权在环境法典的制度表达与落实，可以围绕环境法律关系的特征，从本体性规定、保障性规定以及救济性规定三个方面展开。

　　(一)环境权在环境法典中的直接表达

　　环境权作为公民追求清洁、健康环境的实体权利，首先应作为总体统领法典的基础性规则，在环境法典总则中以一般规定条款方式予以确立。这是落实《宪法》“国家尊重和保障人权”要求的最直接宣示，也是实现对环境法典编纂价值融通的最有效手段。为此，可以在对《环境保护法》第4条、第6条进行整合的基础上，做出各方权利、义务的一般规定。其中环境权部分可以“基本权利+基本国策”的方式规定：公民享有在清洁、健康的环境中生活的权利(第1款)。保护环境是国家的基本国策，国家应当采取有利于污染环境防治、自然生态保护和绿色低碳发展的各项措施，使经济社会发展与环境保护相协调(第2款)。此后在义务部分规定：公民、法人和其他组织均负有保护环境的义务(第1款)。地方各级人民政府对本行政区域内的环境质量负责，应当采取有效措施改善环境质量(第2款)。企业事业单位和其他生产经营者应当防止、减少环境污染和生态破坏(第3款)。公民应当增强环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式(第3款)。通过这两条规定，明确环境法律关系的主要内容，即保障公民环境权不仅是国家的基本任务(国策)和价值目标，同时也是公民、企事业单位和其他生产经营者义务，只是与国家所负的积极义务相比，其保护义务是间接、消极的，以符合法律的强制性规定为限，且只有对环境权造成具体侵害时方才承担相应的法律责任。

　　需要廓清的是公民、法人和其他组织的其他相关权益，通常被讨论的主要是环境知情权、参与权和诉权等程序性权利以及排污权、碳排放权、水权、矿业权、渔业权等相关权利。对于环境保护程序性权利，不少学者将其作为环境权的内容，但是，程序权保护的法益是程序，而实体权保护的法益是诸如生命、健康、自由、财产、人格等实体性利益，环境权不能既是实体权，又作为程序权；两者给付的内容和程序也不同，程序权要求国家不仅提供程序，还要求程序要正当。环境权则要求国家提供良好的环境，至于何谓“清洁、健康”，各国可以有不同的判断标准，但即便国家提供的程序是正当的，也不能保证环境就可以达到“清洁、健康”的水平。事实上，程序性权利只是宪法规定的知情权、参与权等在环境保护领域的具体运用，是环境权的“邻接权”，属于与环境权有关的权利，以助力环境权的实现。

　　至于排污权、水权等权利，即便可以认为属于广义上的环境权益，但也与环境人权具有本质不同。排污权、碳排放权，属于对环境容量的利用；水权、矿业权、渔业权等，属于对自然资源的利用。这些权利从性质上都属于财产性权利，其权利的形式和实现本身都会对环境质量造成一定程度的危害，反而与环境权在价值取向上存在抵牾与龃龉。故这些权利亦不属于环境权的范畴，相反，这些权利在行使过程中负有防止、减少环境污染和生态破坏的义务，在体系定位上受制于前述一般规定的义务性规定，只宜在分编相应部分予以规范。

　　(二)环境权保障义务在环境法典中的落实

　　环境权从产生伊始，就是为环境利益与其他利益提供一个“平等对话”的平台，从而使环境利益能够在传统基本权利的“围剿”中占有一席之地，并要求国家权力均采取相应的措施来回应公众对“清洁、健康”环境的诉求。具体而言，国家首先需要明确何为“清洁、健康”的环境权，这关系到国家进行环境规制所要达到的具体目标，或者说国家对于环境权的保障水平；进而再决定需要配置何种规制工具才能实现这个目标。从行政任务的角度来看，这实际上涉及两个层面的问题：一是如何为政府设定环境规制目标，二是应赋予政府何种权力来实现这种目标。前者体现为通过一定的环境标准为政府设定行政目标值，后者体现为政府为实现这一目标而对相对人采取的命令与控制手段。

　　具体而言，法律化的环境质量目标是环境保护国家义务的具体化，也是国家对保障公民环境人权所作出的承诺；一旦环境标准经由法律确认，就构成了环境规制的起点与目标值。中央与地方政府必须协力使得环境状况达到设定的目标，如果政府未能实现此种目标，将承担相应的政治责任、行政责任或法律责任。而环境目标的达成，有赖于对企业污染环境或破坏生态的行为进行规制。传统的环境规制主要是采取秩序行政下的命令与控制手段，通过设定命令或标准、许可行为人从事生产经营活动、对生产经营活动进行监督检查并对违法者施以行政惩戒的方式，确保生产经营活动不会造成环境质量的恶化。这些规制措施，可能会在保障环境权的同时，构成对公民自由权利的限制或侵害，因而需要受到法律保留、正当程序、比例原则等法治原则的束缚。20世纪八九十年代以来，受规制缓和思潮的影响，环境质量目标的达成开始从单一依靠政府控制走向公私合作规制和社会自我规制，多元共治的现代环境治理体系逐渐确立。

　　然而，由于环境问题的复杂性和多变性，加之风险社会带来的不确定性，在环境质量目标的确定和规制手段的选择上，环境法典面临艰难选择。一方面，生态环境治理体系中，政府承担的职责量大面广，很难在环境法典中进行事无巨细的规定；另一方面，生态环境问题量大面广，必须给监管者保留视情制宜的空间。这意味着，未来在环境法典之外还将存在大量的特别法规范及其实施性规则，“环境法典之治”(rule of environmental code)很大程度上仍将是“环境规章之治”(rule of environmental regulations)，并且公众对质量目标的制定过程也不能提请司法审查，即政府对环境权的积极保障并不能推导出公民要求政府制定更高环境质量目标的保护请求权，这就要求法典明确授权原则和程序性规则，对规章和标准制定的程序进行细致的授权与约束，并强化信息公开和公众参与，以增强规章和标准制定的科学性和民主性，从而促成环境质量的“清洁、健康”。

　　(三)环境权救济义务在环境法典中的落实

　　环境公益指向广泛，不仅包括对违法行为的预防和制止，也包括对违法行为造成的生态环境损害的填补和修复。对前者，采取行政规制进行矫正并以行政公益诉讼加以督促并无大的分歧，但生态环境损害的填补和修复应采取何种模式，则存在较大争议。近十年间，我国的环境司法从无到有，立法和政策上先后确立了社会组织、检察机关、行政机关的原告资格，类型上涵盖了民事公益诉讼、行政公益诉讼、生态环境损害赔偿以及刑事附带民事公益诉讼，甚至刑事判决也涉足到公益损害的修复问题，从而形成了“公私并行、六诉并存”的局面。这种制度安排不仅在学理上引发诸多争议，在实践层面也可能会引发一系列适用冲突。这表明环境权救济义务的落实还有许多值得深入研究的问题。

　　有鉴于此，环境法典编纂过程中需要对目前的行政手段与司法手段并行、多重程序叠加的环境公益保护体系进行系统检视，围绕一定的归责逻辑对理顺、整合救济方式及其程序，使其达到事理与法理的统一。一个可行的思路是，将行政执法职责限定于行为责任，即对违法行为的处罚与纠正；生态环境损害修复交由民事责任解决，建立一种公法性质、私法操作的公益保护请求权，并厘清不同主体之间的顺位；同时，对在刑事案件中是否可以直接判决被告人承担修复责任，则需要进行充分论证后再做决定。

　　四、结语

　　我国在国家人权行动计划中不仅明确了环境权，而且将其从传统人权谱系中独立为一项基本人权。在此背景下，结合《宪法》关于“国家尊重和保障人权”以及“美丽中国”国家目标的规定，可以在环境法典编纂中回应环境人权的最新发展。在环境法典中，需要以一般条款的形式确立环境权并落实环境基本权的国家保护义务，从而编纂出一部体现时代特色、实践特色和未来取向的环境法典，满足人民群众对环境保护权利新需求，为世界贡献一部高水平保障环境人权的中国特色环境法典。

　　（吕忠梅，中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长；张宝，中南财经政法大学法学院教授。）

Abstract：As China has embarked on a new journey to comprehensively build a modern socialist country and march towards the second Centenary Goal，improving the protection of human rights in environmental protection has become a key task to meet people’s growing demand for rights.The international community has reached a consensus on the human rights attribute of environmental rights，and China has also recognized it in the National Human Rights Action Plan of China(2021-2025). The early claims for environmental human rights gave birth to modern environmental law at the international level.The global consensus on sustainable development promoted the new development of environmental human rights.In China，the construction of a“beautiful China”has become the national goal confirmed by the Constitution. The confirmation of environmental rights in the environmental code can further clarify the connotation of the value system of the code and help clarify the institutional structure and attribution logic of the code.Based on the subjective right and objective value of the environmental right，the specific scheme of the“codification”of human rights on the environment is to construct the system from three levels of ontological provision，guarantee provision and relief provision.

Keywords：Human Rights to Environment；Compilation of China’s Environmental Code；National Obligation of Protecting Human Rights；Construction of the System of Environmental Rights

　　(责任编辑曹炜)