内容提要：《妇女权益保障法》自1992年颁布以来，历经两次重大修改，与相关法律法规一起形成了较完整的立法体系，在实践中积累了一定的司法适用经验。《妇女权益保障法》的此次修改应努力做到：一是重审本法立法目的，明确该法作为保障法、实用法、奠基法的三重立法定位；二是从宏观上把握其篇章结构是否妥适，调整该法篇章结构上的瑕疵；三是从微观上探究具体制度如何革故鼎新及实施落地，完善妇女人身、财产、社会权益实现的各项具体制度；四是加强与不同位阶的其他规范进行体系互动，贯彻落实《宪法》关于男女平等的原则，协调同阶位法律，衔接下位行政规章和地方实施办法；五是关注该法在司法实践中的援引必要性、操作可能性、执行有效性。总结地方立法以及司法判决经验，在立法完善的基础上提高该法的司法适用质量，落实《妇女法》的修改目标，才能真切回应新时代妇女权益保障和落实性别平等的现实需要与挑战。

　　关键词：妇女权益保障  妇女法  立法体系  法律修改

　　引言

　　《中华人民共和国妇女权益保障法》(以下简称《妇女法》)在国际承诺和国内呼吁下应运而生。自1992年颁布以来，该法历经两次重大修改，与相关法律法规共同形成了以《宪法》为基础、以《妇女法》为主体、协调联动相关法律法规的妇女权益保障法律体系。这一立法体系为争取妇女合法权益、推进性别平等、指导地方立法、司法救济等提供了制度保障。但由于彼时立法技术的限制与现实情况的差异，《妇女法》定位不明、内外体系不清、概念界定模糊、制度可操作性不强、具体制度难以满足现实需求等问题亟待解决。十八大以来，我国妇女权益保障发展取得了历史性成就，法治建设进入新时代：《宪法》的修改重申了男女平等的基本国策；《刑法》的修改进一步提高了针对妇女尤其是女童的犯罪打击力度；《反家庭暴力法》的实施加强了法律对妇女这一遭受暴力侵害主要群体的保护和救济；《人口与计划生育法》(以下简称《计生法》)将“全面三孩”政策载入法条，为构建生育友好型法律体系打下基础；《民法典》的出台更新了妇女权益保障领域的人身、财产等重要内容，在人格权下新增平等就业权纠纷与性骚扰侵权纠纷两大案由；十九届四中全会要求坚持和完善促进男女平等和妇女全面发展的制度机制，为完善《妇女法》提出了新任务。

　　在妇女权益保障领域也出现了新形势和新问题，如生育政策放开后的就业性别歧视和更繁重家务劳动、农村土地确权中的妇女权益、家庭财产多元化下的夫妻财产债务纠纷等，为《妇女法》修改带来新挑战。尤其在人口转型期低生育率和低生育意愿双重困境下，一方面，人口政策从“管制型”向“服务型”转变，为公民创造一个生育友好的社会环境；另一方面，生育成本增加和传统社会分工，使育龄女性面临“母职惩罚”和就业歧视双重压力。《妇女法》中既有计划生育内容已不符合“全面三孩”政策。国际大环境下因疫情减缓的经济增长导致全球性别收入差距拉大。我国尽管高效迅捷地稳定了疫情社情，但受大环境影响，女性就业权益保障亟待加强，如招聘晋升中的性别限制、职场性骚扰等问题日趋增加。习近平总书记在纪念北京世界妇女大会25周年高级别会议上的四点主张既是对我国妇女发展事业提出的新要求提供了新机遇，也是我国对国际倡议做出承诺的落实。与此同时，我国法制体系在过去二十年里整体呈现出从粗放到精细的发展趋势，且未来亦会保持这种精细立法的趋势。《妇女法》修改也需要转变初始“宜粗不宜细”的立法理念，化解当下诸多权益并无合适的制度保障的困境，在立体上精细修改。首先，重审本法自身定位、结构、制度。其次，考虑与其他相关立法，特别与后来的《民法典》《反家庭暴力法》《女职工劳动保护特别规定》(以下简称《特别规定》)等法律法规的的衔接、融合、互动。最后，打破《妇女法》仅停留在倡导功能的局限，关注本法修改后在司法实践中的援引必要性、操作可能性、执行有效性。具体而言，可从以下五个维度把握修法契机：一是明确《妇女法》的立法目的与定位；二是宏观上把握其篇章结构是否妥适；三是微观上具体制度如何革故鼎新及实施落地；四是应如何与不同位阶的其他规范进行体系互动；五是修法后如何规范司法适用。对妇女权益保障的重视程度是一个国家人权保障的关键评价指标和观测其社会生态的重要基准，也是对人民群众现实需要的真切回应，通过《妇女法》精细化立法强化制度保障具有重大现实价值和时代意义。

　　一、明确立法定位

　　(一)学说争鸣

　　“妇女权益保障法”在学界有广义与狭义之分，广义上涵盖不同位阶、不同法律部门中保障妇女合法权益的文本规范总和，后者仅指《妇女法》。《妇女法》突破了法律制度与法学研究的“部门墙”，矗立于传统公法与私法二分体系范围之外，横亘于跨部门的女性权益保障法律网络之中。其法律部门属性自颁布以来存在以下五种不同观点：一为“无归属说”，即认为此类针对特定弱势群体权益的法律具有独特的立法精神与立法目标效力，但却缺乏具体的法律部门依从；二为“宪法性法律/文件说”，即认为其保障妇女各个领域的基本权利和自由，其中生育权、受教育权以及政治权利等均与宪法所保障的公民基本权利具有直接联系，故属于宪法关联法，具有宪法性法律的一切特征；三为“私法说”，认为其与《消费者权益保护法》《中小企业促进法》等法律一样，是私法针对群体的身份利益诉求进行倾斜性保护的立法；四为“人权保障法说”，理由在于《妇女法》具有人权保障属性和变革两性关系的特殊政治色彩；五为“社会法说”，中国特色社会主义法律体系划分出七大法律部门后，权益保障类法律被纳入社会法部门下，“社会法说”逐步成为主流观点。需要说明的是“社会法”并非西方学术语境下的“第三法域”，而是涵盖劳动法与社会保障法等诸多法律法规的具有中国特色社会主义法律体系的分支。其中，“宪法性法律说”尽管认识到《妇女法》对公民基本权利的关注，但本法作为我国全面、综合、专门维护妇女权益的基本法，不宜认定为宪法性文件，以免与其上位《宪法》相抵牾。同时，下位法为公民权利提供法律依据才是符合法律逻辑的，公法保护的公民权利本身就应当可以在民事权上找到根据，否则当事人的具体权益无从救济。《妇女法》作为“社会法”的定性尽管有官方背书，但这一模糊定性仍然无法回应其是倡导性法律还是实用性法律的追问。

　　《妇女法》实施二十多年后，妇女权益法律保障体系已经有了长足发展，相关立法也颇具规模，《妇女法》的性质被描述为“对妇女这一特殊主体予以保障的基本法”，“维护妇女权益的基本法”，也有学者认为该法是“妇女人权保护的国家基准，这两种表述看似相近，都强调统一规范性，但基本法注重指导性，国家基准注重底线性。在此类表述中，“原则”与“具体”并置，顶层设计与底层操作相提并论，使得该法在规范内容、立法表达、适用边界、与相关法律法规的衔接、与下位法的承继等问题上存有疑惑；其模糊定位使诸多笼统的倡议变成法律条文，但若无细致化和可操性强的规定，原则倡导和法律文本都难以落地实现。因此，无论是出于对立法目的的实现，还是对司法实践需求的满足，新时期《妇女法》修改应首先明确其定位，即其是一部针对妇女的专门权益“保障法”，整个妇女权益法律体系中的“奠基法”，可以作为妇女保障法治指标和司法救济依据的“实用法”。

　　(二)妥适定位和价值选择

　　首先，从立法沿革来看，《妇女法》的定位始终是重在保障、关注实用的“保障法”。其立法筹备伊始，时任全国妇联书记处书记关涛即提出了《妇女法》作为实用法的立法目标，指出该法的重点并非各法中关于妇女权益的内容的集结，而是注重从保障角度强化具体措施规定，关键是如何保障落实。具言之，立法目的主要包括以下三个方面：一是树立妇女权益保障的基本原则，以作为其他与妇女相关立法基础和依据；二是整合各种法律法规，形成一个旨在保护妇女权益逻辑周延的法制体系；三是在确有必要又可能解决的问题上具化规则，加强实施。从文本内容来看，第一个目的在立法生效后已经达成，后两者应当成为本次修改关注的重点。

　　其次，从条文内容来看，《妇女法》的嬗变历程体现出逐渐关注实用性的趋势，如第5条第1款、第8条、第12条第1款和第3款均具备倡导性法律规范的属性，但在全法61个条文中占比较小。2005年修法对其进行了全面补充和完善，强化了政府作为执法主体的地位，规范了妇联依法依规开展活动的职能内容，整合了不同机构的职责范围，提高了法律责任等内容的可操作性。此外，从已有的司法判决看，尽管诸多援引都建立在除《宪法》外的其他法律有相同规定的基础上，但也不乏直接引用《妇女法》相关条文的。

　　再次，过去二十年的社会形势的变化对《妇女法》实现“保障法”与“实用法”双重属性提出新要求。从政治参与性别比来看，我国离“立法和各级政府决策岗位中妇女至少应占30%”的承诺仍有差距，也未与欧洲各国拉开太多距离。我国两性间的教育公平、健康与生存领域的指标已基本追平，女性受教育水平、劳动参与率、社会及家庭地位已有大幅提升，但在宏观视域下，妇女仍处于弱势地位：妇女遭受家庭暴力侵害的事件频发；学校、职场和公共场所的性骚扰的预防与制止有待加强；离婚案件中妇女的合法权益仍亟待保护；就业领域的性别歧视仍长期存在，“母职惩罚”压制未婚女性生育意愿和职业发展；农村妇女土地权益保障也面临严峻挑战等。我国社会文化环境中根深蒂固的男孩偏好仍未消除，性别特征与两性关系的传统固见不断渗入现代法律内部，这种以儒家思想为基础的传统伦理的结构性保存一定程度上也削弱了制度执行的有效性和强制力。本次修法应填补这些空白，并细化规定、强化实施。

　　最后，《妇女法》也是妇女权益保障的奠基法，这一地位亦要求本法必须与其他法协调，实现体系协调互动。立法之初，立法者并未就其定位作出明确阐释，而是强调《妇女法》“重在保障”，其指导思想是通过各种保障性的、协调性的、制裁性的和补充性的条款，将现行法律中有关男女平等、保护妇女权益的规定加以原则化、具体化和制度化。新形势下妇女权益新老问题相互交织，仅凭《妇女法》本身无法解决所有问题，其奠基法的功能意味着其本身需要形成一个完整的立法体系，更要与其他相关法律体系实现制度的融合和规定的互动。以农村妇女土地权益保障为例，尽管《妇女法》仅规定妇女享有与男子平等权益，但《民法典》《土地管理法》《村民委员会组织法》《农村土地承包法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》等多部法律以及《中国妇女发展纲要》《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》等国务院、最高人民法院等出台的相关政策文件、司法解释都进一步阐释了如何保护农村妇女土地权益。

　　二、健全内部体系

　　(一)本法章节构建

　　《妇女法》颁布后经过两次修订，仍保持九章的体例，第一章为总则，第二至七章为分则，第八和九章为法律责任与附则，分则部分涵盖了妇女的政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、财产权益、人身权利和婚姻家庭六大类权益，规范妇女权益类型。总体来看，规定抽象广泛，想要发挥保障法和实用法的作用，在章节编排与内容设计上均有完善的余地。

　　首先，在具体立法表述上，《妇女法》并无术语定义条款，然而作为综合性法律，术语定义相同与否直接关系到和其他法律的协调。韩国的《职业中断女性就业保障法》专门就“职业中断女性”的定义进行了描述，在《防止对妇女暴力基本法》中对“对妇女的暴力”“暴力受害妇女”等术语进行了解释；日本的《男女共同参与社会基本法》中对何为“男女共同参与型社会”进行了定义，在《育儿休假法》中规定了该法涉及的术语分别参见各专门法案，以体现各法之间的协调和联系。而我国的相关立法尚未重视对法条涉及“术语”的定义规定，总则中概念缺失阻碍了《妇女法》的三大功能价值的实现。

　　其次，《妇女法》分则编排以不同领域权益和不同类型的权利为标准，但两种划分标准的杂糅使得各章的界别难以澄清：其一，财产与人身权益的二分是典型的权利分类方式之一，但劳动、婚姻家庭等领域并不能与之并列。无论公共还是私人场域，妇女之财产权益在其参与的各领域都可能存在并体现。其二，“财产权益”章也具有总分结构，但仅包括农村妇女集体经济权益、婚姻家庭共有财产权益、继承权益三项权益内容。其三，“婚姻家庭权益”章规定保护妇女婚姻和生育自由等，并明确禁止家庭暴力，但前述内容亦可归入“人身权益”章。

　　再次，权益章节顺序设置不合理。虽然章节顺序编排对权益保障效力无影响，但其作为奠基法，是权益保障重视度的风向标，也可为其他相关立法提供指南。其将政治权利置于首位，婚姻家庭权益置于末位，人身权益置于财产权益之后的做法显然与当前人身权利是一切权利基础的理念相悖。作为一部与国际接轨的立法，这种设置也与《消除对妇女一切歧视公约》(以下简称《消歧公约》)中的权益类型顺序不协调。

　　最后，《妇女法》体系安排中忽略了重要的程序规定，削弱其可执行和操作性，也不利于健全内部体系。其一，缺少责任机构部门权责详细规定。纵观北欧三个性别平等工作成果显著的国家相关立法，如《挪威性别平等法》《瑞典机会均等法》《丹麦性别平等法》，均对实施机构和社会组织的责任义务进行了详细规定，并设置专门章节“委员等类似机构”、“性别平等委员会”等，而《妇女法》仅在总则中作统领性规定，程序层面过于简略。其二，《妇女法》内部的一个重要缺失是没有对于与妇女相关立法及其实施效果的性别平等评估的规定，难以从源头预防法律制度的歧视性规定。我国虽然在各地方开展地方法规的性别平等评估，但尚未上升至国家立法层面，这也导致实践中的政策法规性别平等评估存在评估主体、评估范围、评估标准不统一等问题。

　　(二)结构优化

　　如上所述，《妇女法》是我国妇女权益保障系统中的地基和梁柱，需要在明确其保障性和实用性法律定位的基础上，立足既有经验基础和未来的前瞻评估，对体系进一步优化，为日后的扩充打下基础。首先，总则部分增加相关机构具体职责的规定，增加和明确有关法律政策男女平等评估的规定，对涉及妇女权益的法律、法规、规章和规范性文件，应当充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益，从性别视角进行专门专业评估。部分地方性实施办法已经确定了政策法规评估，但由于缺乏统一立法规范，可行性和执行性都有待加强。其次，针对区分章节的标准不统一、章节分布的顺位有待斟酌等问题，应该改变财产权益在前、人身权利在后的编排方式，以彰显对妇女主体地位的关切，同时强调保护妇女免于暴力侵害的制度目标。最后，在必要处增设术语定义条款以加强立法的实用性和操作性，如明确“妇女”定义，明确各类权益范畴，增加性别歧视的定义，精细列出性别歧视的主要表现情形。这也是彰显我国消除一切形式对妇女歧视的立场和决心的体现。内部体系框架健全后，有必要梳理完善更新体系内部的具体制度，以达到《妇女法》实用性法律定位。

　　三、完善具体制度

　　《宪法》和《民法典》《劳动法》等法律将妇女与男性一样放在平等自然人地位上进行无性别差保护，而《妇女法》从性别视角针对男女差异专门和全面地提供保护以实现男女实质上平等。《妇女法》修改一方面应该完善妇女人身、财产、社会权益实现的各项具体制度，确保规定法条能实现其保障性和实用性定位要求；另一方面，其制度完善应与《民法典》《劳动法》《女职工劳动保护特别规定》等立法相关规定之间产生有机协调互动。综言之，删除落后于时代发展、不符新形势要求的条款，针对新问题新领域新需求增设新制度，更新已有规定中由于环境改变和其他立法修改需要调整的内容。

　　(一)人身权益

　　2005年修订的《妇女法》是我国首个明确使用“性骚扰”概念的全国性法律文本，虽然其并未对性骚扰概念作出界定，但对禁止性骚扰作出了宣示式的规定，有助于让人们认识到性骚扰是法律禁止的行为，亦表明了国家保护女性权益的基本立场和禁止性骚扰的坚决态度，也是中国人权保障的重要进步。虽然该条款的宣示性作用远超过了其在司法实践中可能发挥的作用，但该条款在具体层面凸显出来的问题也为地方和国家立法的细化指明了方向。当前女性仍然是性骚扰的主要受害者，2010年数据显示，在工作、劳动、学习中遭遇过性骚扰的女性占调查总数的7.8%。但在执法、司法实践中，性骚扰的认定是棘手的难题，其原因不仅在于相关证据难以收集、核实，还在于性骚扰的概念与法律性质在理论研究和实践操作中众说纷纭。

　　《民法典》与新增民事案由将性骚扰置于人格权的范畴之下，既是我国坚定保护妇女在校园、职场中的人身权益的决心，也为用人单位和法院在女性遭受职场校园性骚扰后积极作为和进行司法救济提供制度指南。但是我国现有立法对于如何认定性骚扰，哪些情形何种程度属于性骚扰，性骚扰如何举证等问题没有详细规定。英美德等国家在上个世纪90年代就已经开始了反性骚扰立法尝试，并提供媒体宣传、心理咨询等社会服务，依据消除性别歧视的国际承诺，各国依据本国实际，相继确立了性骚扰不必出于性目的、受害者在主观上须为“不欢迎骚扰行为”、同性之间也可构成性骚扰等原则，补充了性骚扰制度在实践中的适用细节等。我国直到2018年最高人民法院发布《关于增加民事案件案由的通知》才增设性骚扰案由为受害者提供司法救济，但以一般人格权纠纷、身体权、名誉权、隐私权等案由进行立案。定义不明给予法官过大的自由裁量权，尤其在言语是否构成性骚扰的案件中，不同的法官对于达到性暗示或骚扰的感知不一。相较而言，我国当前性骚扰防治法律体系还处于雏形阶段，内容还有很多规范空间，也是《妇女法》亟需新增的内容之一。《民法典》第1010条在吸收地方防治立法经验后新增了性骚扰防治内容，但其毕竟不是基于性别视角的专门性保障立法，条款抽象简单。《妇女法》的专门性和实用性要求新修涉及性骚扰的条款应注重女性作为主要受害者群体的特点和需求，细致系统地对《民法典》提及的职场、校园等场所性骚扰进行规定。具言之，一是需要规定性骚扰的清晰定义或给予明确示例；二是考虑到《民法典》仅提到机关企业学校等单位防治性骚扰义务，本次修法应补充规定所有用人单位和公共场所并细化这些单位场所的职责和权限；三是尽管案由设置为性骚扰受害者打开获取司法救济的大门，但举证责任分配不明致使司法救济通道不畅。在举证责任上，可以借鉴德国的立法经验，实施“责任倒置”，即受害者提出初步事实，要由被指控方提出性骚扰不成立的证据。

　　(二)财产权益

　　中国是《消歧公约》的最初缔约国，旨在消除在有关婚姻和家庭关系的一切事务上对妇女的歧视，其中第14条是消除针对农村地区妇女的歧视。相较城市妇女，我国广大农村地区妇女财产权益更应受到关注。因此，“十四五”规划和《2035年远景目标纲要草案》进一步强调保障农村妇女土地权益的重要性。虽然《宪法》明确规定妇女作为平等的个体，与男子享有平等的土地承包权、集体经济股份收益等应有的财产权益，但受“男娶女嫁”“从夫居”观念的影响，一些地方常常通过村规民约的方式限制或侵害妇女财产权益。调查显示，农村妇女无地比例远高于男性，达到21.0%，男性只占10%左右，其中因结婚、再婚、离婚、丧偶等婚姻关系变动而失地的妇女多达27.7%，因婚姻变动而失地的男性仅占失地女性的九分之一。《妇女法》规定农村妇女在土地承包和其他财产权益上享有与男子同等权利，以及权益被侵害时的政府调解和诉讼两种救济途径，一定程度上有利于解决此类案件受理难的问题，保障了妇女相关财产权益，改善了农村妇女财产权益经常遭受侵害的状况。然而当前尚未有统一立法对村民委员会制定集体土地权益分配规定的自治权和违法性加以有效监督管理，政府难以监管；同时由于缺乏对农村集体经济组织成员享有权益要件的明确规定，法院在受理农村妇女土地权益类案时受制于裁判依据的缺乏，司法救济难以施展手脚，有的不得不采取回避态度。

　　从地方层面立法经验看，《广东省实施〈妇女权益保障法〉办法》率先对农村妇女享有权益的要件作了具体规定，因此也成为同类地方实施办法中被司法适用最多的一个条款。最新修订的辽宁省、江苏省、天津市地方法规也都强调了村民自治章程、村规民约这种最为常见的侵权方式。基于这些地方经验，《妇女法》修改有必要在财产权益一章中明确妇女享受农村集体经济组织成员资格的条件，具备户口及履行相应义务的享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权利，如土地经营承包权，并强调不得以村民自治章程、村规民约等方式侵害妇女在农村集体经济组织中的合法权益。根据安徽凤阳等地试点经验，立法应明确规定农村妇女可以载入土地承包经营权确权登记簿和产权证文件。相较于作为共有人登载，妇女作为承包方代表登载更有利于保护妇女权利，既能在土地承包关系上加强妇女与村组的联系，提高妇女的社会地位，又能在土地流转时使妇女有发言权和主动权，提高妇女的家庭地位，尤其当夫妻两人作为承包方代表时在颁发新的土地承包经营权证或变更权利人登记时，应以夫妻两人名字进行登记。这些新增修改既能体现《妇女法》关注当下和未来女性权益保障中的短板和重点，兼具实用性和前瞻性，又弥补了《民法典》等相关法律规定的不足，与其他涉及农村女性财产权益保障的立法衔接互动，为农村土地纠纷的解决提供了法律依据。

　　(三)劳动社会权益

　　《妇女法》第22条至第29条对女性劳动和社会保障权利进行了规定，第22条为两个领域性别平等的倡导概括，第23条至第27条为女性劳动权益内容，第28条和第29条为社会保障条款。尽管这八条看起来涉及面很广，但实际有价值内容少，粗细设置不合理，实用性不强。第22条和第24条在《宪法》中有类似条款规定；其他六条中有关劳动权利的内容规定和情形例举过于狭窄，与《劳动法》和《女职工劳动保护特别规定》(以下简称《特别规定》)相关内容重复；剩下两条关于社会保障的内容中第28条缺乏性别针对性，与《社会保险法》相关规定重复；第29条仅粗略提到生育保险和救助，既跟《计生法》重复，又与当前生育保障改革脱节。具言之，立足于当下和未来女性在劳动就业和社会保障方面亟待解决的问题，本次修法应关注以下两大方面：

　　1.劳动就业性别歧视防治

　　生育政策放松后，尤其是“全面三孩”政策实施以来，公民生育选择增加的同时是女性就业歧视徒增。据调查显示，遭遇过就业性别歧视的女性占10%，男性仅为4.5%，其中反映因结婚、怀孕、生育而被解雇的人群中，73.6%为女性。与此同时，劳动就业歧视增加反过来抑制育龄女性生育意愿，阻碍生育权实现。《妇女法》和其他相关立法对劳动就业性别歧视规定采取的都是简单列举方式，没有明确定义，导致用人单位规避成本低，司法实践中法院也难以对用人单位的招聘录用晋升方案和程序是否涉及歧视作出判决。

　　2006年联合国消除对妇女歧视委员会(以下简称“消歧委员会”)就已经指出我国立法仍未根据《消歧公约》第一条对歧视妇女包括直接和间接歧视作出定义的问题。相较国家层面的立法滞后，一些地方立法经验已经出现对性别歧视做更详细解释的探索，如《陕西省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》第3条将性别歧视进一步认定为基于性别而作的歧视性区别、排斥或限制。考虑国内上位法《宪法》和《消歧公约》的相关规定，可将针对妇女的性别歧视总体上定义为：“基于性别而对妇女在政治、经济、社会、文化和家庭生活等方面享有与男子平等权利进行的任何区别、排斥、限制或妨碍的行为。”同时，考虑我国现有法律已经明确禁止直接歧视，而当前劳动市场中存在的性别歧视更为隐蔽，本次修法可以根据联合国消歧委员会的建议，分别界定并禁止直接歧视和间接歧视。具言之，直接歧视是指在类似情况下，一个人因其性别而受到比另一个人相对较差的待遇，而间接歧视更具有隐蔽性：规则、标准或习惯在表面上看似中立，但可能使某一性别较之另一性别处于特别不利的地位的，也应当认定为性别歧视。

　　近年来，我国在反就业歧视方面与国际越来越接轨，也探索出一些具有我国特色的防治经验，如2019年人社部、教育部等九部门印发的《关于进一步规范招聘行为促进妇女就业的通知》(以下简称《通知》)对就业性别歧视的具体表现进一步作出了细化规定。《通知》要求各类用人单位和人力资源服务机构在招聘计划、信息、录用过程中，不得限定性别(女职工禁忌劳动范围等情况除外)或性别优先，不得以性别为由限制妇女求职、拒绝录用妇女，不得询问婚育情况，不得将妊娠测试作为入职体检项目，不得将限制生育作为录用条件，不得差别化地提高对妇女的录用标准；还针对违反规定的单位和机构设置了联合约谈机制，为遭受歧视的当事人提供司法救济的依据。但是，《通知》的强制性和规范性无法与统一立法相提并论，《妇女法》完善可在九部门《通知》执行三年的经验基础上，对招聘求职录用晋升环节中性别歧视进一步细化，明确各个部门机构防治就业性别歧视的职责，规定联合约谈司法前置程序，通过明晰歧视范畴举证赔偿责任等完善司法救济机制。

　　2.劳动权益和生育权益的有机结合

　　劳动权益是法律赋予劳动者的、在劳动关系方面享有的基本权利和利益，主要包括劳动就业权、劳动安全和健康保护权等等。由于妇女的特殊生理机能，妇女的劳动权益不仅包括妇女与男子平等享有的劳动权益，还包括妇女基于特殊生理机能单独享有的劳动权益。如上所述，实施适度鼓励生育政策后，女性劳动和生育两方面权益保障相辅相成，在立法体系中需有机结合。“十四五”规划和2035年远景目标纲要草案提出要保障妇女劳动权益，特别是第七次全国人口普查数据显示，2020年我国育龄妇女总和生育率为1.3，处于较低生育水平。提高妇女的生育意愿，进一步完善生育期女职工劳动权益保障在当下显得尤为重要。

　　《妇女法》规定妇女的劳动保护权包括一般性劳动禁忌规定和经期、孕期、产期、哺乳期“四期”劳动保护两方面内容。在一般性劳动禁忌规定上，《妇女法》只规定了单位不得安排妇女从事不适合的工作，禁忌工作则由行政规章进行细化。在“四期”劳动保护方面，《妇女法》规定妇女在“四期”受特殊保护，用人单位不得降低工资、单方面解除劳动合同来保护妇女的劳动保护权。《劳动法》《特别规定》等法律法规都没有规定“四期”女职工的特殊保护具体情形。实践中，对结婚、生育阶段女职工的劳动权利、劳动报酬权利的侵害主要表现为降低工资和单方解除劳动(聘用)合同或者服务协议。有的用人单位通过停止发放工资，延期调整女职工的工资和职务，减少或降低女职工的福利待遇，将其转为待聘、编余人员等隐蔽的方式严重侵害结婚、生育阶段妇女劳动权益，根据当前法律规定，这些行为难以被认定为侵犯劳动权利，司法判决中法院也难以适用《妇女法》保障妇女劳动和生育权益。

　　《妇女法》久未进行实质修改，而妇女劳动权益面临新问题和挑战日益增加，2012年依照《中国妇女发展纲要》，《特别规定》取代《女职工劳动保护规定》对女职工劳动和生育两方面权益进行更为详细的规定。近年来，多地在制定地方《特别规定》实施办法中细化了劳动和社会保障权益，如上海和天津的实施办法中丰富和补充了女职工四期“特殊保护”内容，并将禁止性内容从用人单位不得在孕产育期间降低女职工工资、不得单方面解除合同扩充至不得影响其升职、不得未经同意调整工作岗位等情形。因为条款具体细致可操作性强，地方法院在女职工劳动权益侵害案件审理时适用这些条款频率大幅提升，为司法维权救济提供了依据。但是，地方《特别规定》实施办法由于各地立法水平发展不同，效力阶位和执行性不高等问题，难以统一规范回应处理妇女劳动和生育权益保障中的短板问题。《特别规定》作为一部已经颁布十年的行政法规，本身也存在以下三个问题：一是其专门针对女职工设置，并非全体妇女，强调的权利义务主要在用人单位和其员工之间；二是内容主要是提供“特别”保护，而没有关于劳动就业歧视的清晰界定和细分；三是滞后于当前劳动就业新发展和生育政策改革，很多条款内容亟待更新完善。基于此，《妇女法》劳动和社会权益方面的修改在考虑与《特别规定》的衔接互动的同时，也应弥补以上不足。其一，作为一部妇女权利保障基础法，应注重保障的统一性和普遍性，本次修法应将劳动和生育权益保护对象扩大至全体妇女。其二，《特别规定》已就生理性别差异给予女职工特别保护，《妇女法》应弥补前者在防止歧视对待方面的不足，明确界定和细化劳动就业歧视范畴和种类，防止劳动市场的“过度”保护导致歧视性对待或用人单位以保护为名行歧视之实。其三，明确相关政府部门在政策制定、措施提供、监督管理、维权救济等行为中的具体职责，减轻用人单位负担。如果女性劳动权益保障和生育成本分担主要由用人单位承担，会导致用人单位在招录晋升中采用更为隐蔽的歧视性手段，反而加重就业性别歧视，进一步抑制育龄女性生育意愿和选择。

　　四、《妇女法》与他法的体系协调

　　《妇女法》根据其保障性、实用性、奠基性法律定位和功能进行章节内容修改和制度更新，这属于其内部体系完善。纵览我国妇女权益保障立法体系，应以《宪法》为统领，《妇女法》为主导，同一位阶其他法律基础补充，行政法规及地方性法规专门细化。虽然这一体系已经粗具规模，但作为根基梁柱的《妇女法》由于上述原因没有起到承上启下和协调转接作用。《妇女法》修订不能仅关注自身结构内容完善，也要重视其与他法之间的有机互动。

　　(一)妇女权益保障法律体系考察

　　1.受《宪法》指导

　　《宪法》是基本法的立法依据和最高准则，其关于妇女权利和男女平等的原则性和倡导性规定必须贯彻落实到《妇女法》修法中，转变为具有操作性、实用性的具体制度措施。《妇女法》第1条和第2条点明《宪法》的统领指导作用，并直接引用《宪法》的相关条款内容。后面的权利章节也依照《宪法》第四十八条对妇女政治、文化教育、劳动和社会保障、财产、人身、婚姻家庭等领域权益进行了规定。

　　如前所述，从《妇女法》条款内容来看，存在过于抽象简单、实用性不强等问题，如总则前两条与《宪法》相关条款几乎没有区别，后五条内容零散。《妇女法》受《宪法》原则性条款的指导，协调同阶位法律中有关妇女权利保障的制度，但不是前者的重复，也不是后者的摘要。同时，本次修法要根据《宪法》规定和当前新问题设置完善相关制度，如妇女人身权利保护是宪法性条款，《妇保法》不能只是重复强调，而应细化和细分禁止性行为和保护性措施。近年来屡屡发生的一些品牌广告创意物化或贬损女性，侵害的是妇女群体人格权，但实践中并没有相关法律作为维权依据。在涉及性别歧视侵害妇女群体人格权益案例中，难以主张个体侵权，通常由妇联或其他组织通过建议抗议维权，虽能够解决单次问题，但维权持续性和稳定性弱，只能由妇女组织提起群体诉讼，而现行的法律体系没有给予必要的关注。这也要求本次修法在保护妇女人身权益的指导原则下，明确权利要件，细化侵权类型和责任主体。

　　2.协调同位阶法律

　　《民法典》《劳动法》《刑法》《母婴保健法》等部门法的效力位阶与《妇女法》相同，但这些法律并非基于性别视角，而是将妇女放在平等自然人地位上进行保护，仅有少数条款涉及妇女权益事宜。本次修法不仅需要避免与这些同位阶他法条款内容发生抵牾，更要起到串联各部门法中零散条款和协调他法中制度的作用。《妇女法》在妇女权益保障法律体系中居于基础法的主导地位，规定和调整的内容是妇女问题中最根本和最重要的方面，为他法中涉及妇女权益条款的设置和修订提供指导原则和依据。

　　十八大以来，我国人权保护和社会保障法治建设进入新时代，立法和修法工作也在提质提量。《妇女法》与同位阶他法，尤其是《民法典》之间的互动重要性日益凸显。《妇女法》第一次设置妇女生育权、隐私权保护条款，并禁止性骚扰，然而这些条款的落实不仅需要细化自身规定内容，还要衔接协调他法中的相关规定制度，对目前妇女权利保障体系中空缺部分进行填补，滞后部分进行更新，过时的规定予以废除。例如，2005年《妇女法》修订第51条就是根据《母婴保健法》的内容增加了促进妇女生殖保健服务中的国家义务，本次修法亟须补充的是性骚扰界定条款；更新家务补偿规定，《妇女法》还维持《婚姻法》时代以夫妻分别财产制为前提规定，而《民法典》为肯定家务劳动价值废除了该前提；生育政策调整后，有关计划生育的条款内容应该删除。法律适用中，需要协调同级法律间的援引问题，《妇女法》作为特别法在妇女权利保护方面应当优先于《民法典》等同级法适用。《民法典》第128条在民事基本法层面确立《妇女法》等作为专门保护妇女权益的法律具有优先适用效力。《妇女法》优先适用要求司法机关及其工作人员在保护妇女权益司法实践的过程中，必须按照程序法，并按照《妇女法》的规定来行使自己的司法职权，履行自己的职责，充分尊重当事人的各项权利。

　　3.衔接下位行政规章和地方实施办法

　　我国现有关于妇女权利保障的行政法规有《特别规定》等，相较《妇女法》等基本法，这些法规规章条款更为具体细致，司法适用性更强。同时，我国地方文化经济等差异决定了统一立法难以完全照顾到不同的地方具体情况，地方可根据上位法结合本地情况制定实施办法。地方立法一方面需要符合上位法的基本精神，在不与《妇女法》等上位法或行政法规相抵触的前提下，将国家有关制度和规定细化为更加符合地方实际，更具有针对性、可操作性、可执行性的条文。另一方面，各地实施办法修订工作应积极吸纳理论界最新研究和实务界最新探索，在立法模式、章节架构、制度创新方面可以作出比统一法更为大胆的尝试。但是，囿于上位法的滞后和辖制，下位规章和办法尝试创新和突破时又容易陷入整体优化乏力的困境，一定程度上对《妇女法》修订完善工作形成倒逼态势。地方创新性立法是满足地方发展需求，实现地方治理法治化的必由之路。地方为中央立法发挥先行先试、立法“试验田”的作用，为正式立法积累了经验、创造了条件，有助于完善社会主义法治体系。《立法法》为地方立法先行先试提供了法律依据。如下表所示，近年一些地方实施办法已经先行进行了修订，新增和更新内容主要集中在性骚扰防治、劳动与社会保障权益、农村妇女土地承包、其他财产权益等纠纷矛盾较多的四个方面。

　　(二)体系协调机制构建

　　1.贯彻落实宪法原则

　　如上述，《妇女法》贯彻《宪法》规定性别平等原则，应确保分章中权利和责任都得到明确细化，才能在妇女权益受到侵害时提供行政、司法救济依据。诉讼是保障妇女权益最有力的手段，其中前者主要针对法律地位不平等的，能够明确主管部门的主体侵害权益情况，后者针对处于平等地位的主体侵害妇女合法权益的情况。《妇女法》第54条规定了妇女组织支持起诉的义务，背后可以增加提起诉讼这一帮助方式，为妇女组织提起公益诉讼提供法律依据和维权的空间，赋予妇女组织以原告资格，由支持女性维权到直接指导女性维权，充分利用其社会地位和影响力，发挥其专业优势，以更好地保护广大女性的合法权益。《民事诉讼法》也为女性组织提起公益诉讼提供了法律依据。具体来说，当前妇女权益侵害中比较突出的和亟待解决的问题，如劳动就业歧视、性骚扰、家庭暴力、人格权和土地权益侵害等，都要明确纳入司法救济范围，同时要健全监督机制。《妇女法》第56条仅简单指出对侵害妇女权益的行为，给予行政处罚，追究刑事或民事责任，对损害类型、责任认定、赔偿范围、计算方式等都没有明确规定，实践中司法援引和实用性低。本次修法应在《宪法》相关原则指导下完善这些内容。

　　2.协调同层级法律

　　妇女权益保障法律体系中，《妇女法》较其他同位阶立法颁布早，规定内容相较这些法律相关条款更加抽象，甚至滞后。《妇女法》修订既要尽量保持与他法相关规定的协调一致性，又不能简单照搬；在关涉妇女权益的重要问题和薄弱环节上要有一定创新和加强，不能片面地强调协调一致而降低《妇女法》性别视角和保障力度，否则就会妨碍其发挥作为妇女权益保障基本法的专属性和针对性作用。一方面，修法需要审视《民法典》《劳动法》《母婴保健法》等是否存在与《妇女法》相冲突的条款，如果有，应判断哪个条款更符合上述宪法指导原则或更能满足妇女权益保障需求，而不能错误地让《妇女法》修改服从《民法典》规定。例如，在家务补偿问题上，《妇女法》与《民法典》在前提规定上相互矛盾，存在冲突，修法就应当遵循权利和义务对等的原则，去除前者关于夫妻分别财产制前提的限制，扩大离婚经济补偿的适用范围，以保障家务劳动付出较多方经济利益，维护家庭伦理道德。

　　另一方面，《妇女法》有专门的调整对象和调整范围，其调整妇女的政治、经济、婚姻家庭等多方面的权利，这些条款与《民法典》人格权编、婚姻家庭编中涉及妇女人格和婚姻家庭权益的规定和《劳动法》《计生法》中涉及妇女劳动权益和生育权益等的规定有一定重合。但是，《民法典》更多是基于男女平等视角将妇女视为无性别差异自然人给予保护，《劳动法》《计生法》及相关条例等只着重关注某一领域的权益。《妇女法》应基于实质平等视角，将妇女视为较为弱势群体进行全方面权利保护，条款内容应更体现保障性、优待性、救助性。同时，修法应详细规定优待性和救济性条款内容，尤其是妇女生育保障待遇、劳动就业歧视消除、性骚扰/侵害治理。

　　3.衔接行政法规和地方实施办法

　　《妇女法》对上受《宪法》指导，是其相关条款的具化和细化，对外协调同位阶他法有关妇女权益的条款和制度，但其落实执行需要行政法规、地方性法规、部门规章等下位法以及相关政策提供完善配套和有效配合。如上述，作为专门法和统一法，《妇女法》涉及政治、经济、文化、社会、财产和婚姻家庭等各领域妇女权益保障，但很难为社会发展进程中的难点问题提供直接解决方案，在热点事项规定中也可能存在滞后。修法应为未来相关行政规章制定留下空间以有效回应妇女权益保障中的重难热点。同时，修法应鼓励省级人大根据法律规定和当地情况创新和细化《妇女法》的保障制度措施。作为地方立法实践与国家法律的连接点，修法应关注新时期地方妇女权益保障立法的先行经验，通过反向传导链条即从实践到地方法规再到国家立法，将实践中妇女真实需求反馈至中央立法层面。具体来说，妇女劳动平等权，免受家庭暴力、性骚扰、性侵害等人身权益，农村土地承包和相关财产权益等重难热点问题可以从司法实践和公众舆情反射出来。从地方《实施办法》多次被司法判决援引条款中也可以看出些问题的解决是当下相关法规规章和各地《实施办法》制定的聚焦点，但这些法规办法位阶较低，地方立法发展不一，仍需从国家立法层面规范完善。

　　五、结论

　　推动性别平等是一个长期的事业，需要定期审查实际情况以便及时调整政策。《妇女法》作为女性群体权益保障的基本依据，是中国特色社会主义妇女保障法律体系的主体内容，在保障妇女权益方面发挥了重大作用，是在国际承诺与国内呼吁之下诞生的。但受限于当时不甚健全的法制体系，以及向经济建设看齐的社会环境，《妇女法》从定位、排篇布局及内容层面都是较为仓促的。当下国内外环境发生深刻变化，需要通过重审本法自身定位调整篇章结构，完善具体制度，加强体系互动。在立法完善的基础上提高本法的司法适用质量。同时作为一部与国际社会联系密切的法律需要关注和借鉴世界性别平等先锋国家的相关立法，最终落实《妇女法》的立法目的，回应人民群众的现实需要。

Abstract：Since 1992 when China promulgated the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the Law has been twice amended，and formed a relatively complete legislation system together with relevant laws and regulations，accumulating certain experience of judicial application in practice.In the current revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests，the main issues that should be considered are as follows：First，the legislative purpose of this law should be reviewed to clarify the three legislative positions of the Law on Women’s Rights and Interests，in terms of protection，practice and foundation；secondly，it is necessary to grasp whether the text structure is appropriate and rectify the defects of the existing text structure.Third，explore how to reform and implement specific systems from the micro perspective to improve the specific systems of women’s personal，property，and social rights and interests；fourthly，strengthen the systematic interaction with other norms of different ranks and implement the principle of gender equality stipulated in the Constitution of China；fifth，attention should be paid to the necessity of invoking this Law in judicial practice，the possibility of operation and the effectiveness of enforcement.The revision of the Law on Protecting Women’s Rights and Interests should also sum up the experience of local legislation and judicial decisions and improve the quality of judicial application of the law based on perfect legislation to truly respond to the practical needs and challenges of the protection of women/s rights and interests and the implementation of gender equality in the new era.

Keywords：Protecting Women’s Rights and Interests；Law on Women’s Rights and Interests；Legislation System；Amendment of the Law

　　(责任编辑  陆海娜)