内容提要：联合国《2030年可持续发展议程》首次明确、具体地将移徙纳入全球发展议程，确立了有关促进正常移徙、保护移徙工人权利等目标。这些目标都是联合国长期推动“移徙与发展”议题、加强基于人权的全球移徙治理所取得的重大成果。但达成这些目标存在诸多困难，尤其当正常和非正常移民的权利触碰到国家主权和安全，或不符合国家的发展需求时。随着新冠肺炎疫情持续蔓延、大国关系紧张态势上升、民粹主义和排外主义在西方盛行，移徙与发展的进程受到严重打击，各国的立场分歧与利益冲突使移徙目标变得更加遥不可及。但从长远角度来看，此领域的探索将有助于推动后疫情时代的全球经济复苏，使各方从移徙、发展、人权的良性互动中受益。
关键词：2030年可持续发展议程；安全、有序和正常移民全球契约；非正常移徙；移徙工人；基于人权的路径
在新冠肺炎疫情暴发前，国际移民的数量在二十年间不断增长，并于2019年达到2.72亿，成为国家、区域和全球层面可持续发展中不可忽视的一部分。虽然国际移徙已逐渐成为一个普遍现象，且围绕移徙与发展议题的讨论越发丰富，但移民是发展负面因素的刻板印象依旧广泛存在。这主要是早期移徙研究带来的影响。
上个世纪60年代晚期到80年代，有关国际移徙的消极理论盛行，移徙被视为不利于发展的、由贫困催生的产物。虽然已有相当一部分学术成果证明移徙在适当条件下会产生积极影响，但移民的负面形象还是被长期保留了下来。并且，因为移徙领域的研究主要由移民目的地国的学者主导，移民通常被简单描绘成目的地国的负担，移民的人权及国际移徙对移民来源国和中转国的影响被忽略了。不过，近二十年间，无论是学术还是政策层面对国际移徙的态度都发生了改变，国际移徙不再被视为发展的阻碍，而被视为一种解决发展困境的方案。人权也不再是移徙与发展过程中的附加问题，而是中心问题。
联合国对“移徙与发展”议题的推动就是此趋势的体现。联合国大会于2015年通过《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》(简称《2030年可持续发展议程》)，肯定了移徙对可持续发展的贡献，并首次明确将其纳入全球发展目标。植根于此议程的《安全、有序和正常移民全球契约》更是突破性地为相关目标的落实构建了一个国际合作平台。这两个文件都强调了人权的重要性，并将国际人权法作为依据。可见，移徙与人权议题无论是其本身，还是在发展的语境下都十分重要，因为无论人作为劳动力或发展参与者的价值如何，其人权都应得到尊重。但在西方民粹主义和排外主义盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，国际移徙受到了前所未有的阻碍和打击。这导致正常跨国移徙途径受阻、全球移民汇款骤降、人口贩卖和移民偷运等非正常移徙进一步恶化。同时，疫情对各国经济和就业的影响也使移民的处境更加不利，让其面临同时失去经济来源和正常移民身份的危险。面对疫情和发展的双重挑战，国际社会就移民人权所达成的共识和目标变得岌岌可危。
本文试图从移徙与发展的角度出发，分析《2030年可持续发展议程》相关移徙目标所面临的人权困境，尤其是各国在进行非正常移民治理时，对被偷运者、人口贩运受害者和非正常移徙工人等群体人权问题的回避与排斥。本文采用移民的广义解释，并未就如假期、访问、就医等移徙原因，及移徙时间长短作出区分。这些困境表明，虽然发展能在一些移徙问题上促成国际社会的合力，但难以吸引各国就“发展价值”较小的脆弱群体进行保护。只有将移徙、发展与人权相结合，才能确保移徙与发展的进程不会脱离人权的轨道。
中国作为移民输出和侨汇汇入大国、《2030年可持续发展议程》的积极落实者、“一带一路”的倡导者和践行者，其对移徙与发展领域的影响力正逐渐上升，也在全球移民治理和人权治理中发挥越发重要的作用。因此，移徙与发展的研究，将有助于中国应对日益复杂的国际移徙形势和治理环境，参与国际人才竞争，探索国际移徙、可持续发展、人权的正向互动模式，充分发挥移民对发展的积极作用，使各方从中受益。
一、将人权纳入“移徙与发展”议题
在联合国及其他利益攸关方的推动下，“移徙与发展”成为一项专门议题，国际移徙也被逐渐纳入全球发展议程之中。国际社会越发意识到，在全球化背景下，将跨境人口流动完全视为一个问题或麻烦的陈旧眼光需要改变，移徙对促进可持续发展的贡献和潜力应被承认和开发。而随着“移徙与发展”议题被纳入人权视角，以及“基于人权的路径”(human rights-based approach)的提出，移民的人权不仅成为此议题的重要内容，也成为衡量其进展的标志和最终目标之一。继千年发展目标之后，《2030年可持续发展议程》突破性地将移徙纳入全球可持续发展目标，并将“尊重人权”作为这些目标后续落实和评估的原则。此议程将“移徙与发展”议题推向了一个新的高度，但也受到了一定质疑。
（一）“移徙与发展”议题的形成与人权
联合国自建立之初，就将移徙与经济发展列入大会和经社理事会的议程，陆续通过决议和文件，以解决移民的就业、福利和融入等问题。这些文件虽然从发展出发，但已关注到移民权利和非歧视原则的重要性。1952年联合国大会通过“移徙与经济发展”决议，建议各国通过双边或多边协定转移和安置各移民群，使其成为经济发展的一部分，并在此过程中杜绝“种族或宗教的歧视”。
20世纪90年代后，一系列聚焦发展的国际会议与文件开始对移民的生存状况、权利保障和社会融入等问题表示关切。1992年，178个国家在联合国环境与发展会议上通过《21世纪发展议程》。此议程指出，促进可持续发展和消除贫困的计划应将移民和难民考虑在内，要关注包括移民和难民在内的脆弱群体的人口结构变化对可持续发展带来的特定影响。1994年召开的国际人口与发展大会首次通过一项全面的行动纲领，督促各国就移民的权利保护、本地融合、减少非正常移徙等问题进行合作，并将“移徙问题纳入其政策和经济议程”。此纲领已认识到，要想长期处理好移徙问题，需要“可持续的经济增长和与此目的相符合的发展战略”。1995年，联合国社会发展问题世界首脑会议通过《哥本哈根社会发展问题宣言》和《社会发展问题世界首脑会议行动纲领》，承诺要确保移徙工人免受剥削，确保移民和其家属的人权得到尊重和保护。因为无论是经济发展、社会发展还是环境保护，其终归是为了提升人的生活质量，而移民显然也在其中。
随着国际社会对移徙与发展议题愈发关注，联合国框架下的相关机制和交流平台也得以逐步建立，有力推动了后千年发展目标时代的全球发展议程将移徙纳入其中。2003年年底，基于联合国秘书长和若干国家的提议，国际移徙全球委员会(Global Commission on International Migration)成立。此委员会专门关注移徙与发展等议题，是首个应对国际移徙的全球专家小组。其研究指出，国际移民对发展和减贫作出了贡献，国际移徙应成为国家、区域和国际层面经济发展战略中不可或缺的部分。在国际移徙全球委员会的建议下，全球移徙小组(Global Migration Group)于2006年成立，就保障国际移民的人权、促进人的安全与发展、为脆弱移民提供保护等问题开展工作。同年，由联合国大会决定设立的“全球移徙和发展问题的高级别对话”(简称“高级别对话”)首次召开，为探索移徙对发展的利益最大化提供了平台。2013年第二次高级别对话更是直接将“保护移民的人权”列入行动议程八大重点。正是在此次对话中，全球移徙小组表示，人权与发展是同一枚硬币的两面，未来的移徙治理是以移民为中心的治理，应有一份新的全球发展文件弥补千年发展目标在移徙议题上的沉默。此次对话最终形成了《国际移徙与发展高级别对话宣言》，指出移徙要与发展结合起来，要尊重人权，2015年后的全球发展议程应将移徙考虑在内。
（二）基于人权路径的发展与移徙治理
移徙与发展议题对人权的关注，离不开“基于人权的路径”。此理念不仅在发展领域得以推广，也被用于移徙治理领域，为移徙、发展、人权三者的结合提供了契机。人权与发展本就同属联合国三大支柱，联合国大会于1986年通过的《发展权利宣言》更是明确提出“发展权利是一项不可剥夺的人权”，人是发展的主体，也是发展权利的积极参与者和受益者。因此，联合国在《发展权利宣言》之上提出了“基于人权的路径”。此路径是针对人的发展进程提出的概念框架，将人放在发展的中心，以确保人的发展进程在规则层面符合国际人权标准，在实践层面能促进和保障人权。在此路径下，发展的计划、政策与进程都要基于国际法所规定的权利与义务，包括所有的经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，劳工权利和发展权。
“基于人权的路径”可以追溯到1997年联合国改革和人权主流化的提出。1997年，时任联合国秘书长科菲·安南在其《革新联合国：改革方案》报告中提出，联合国的一项主要任务是加强它的人权方案，并将其纳入联合国的各项活动。人权主流化要求联合国各机构及专门机构、基金和方案将人权纳入其活动和议程，以更统一、协调的方式共同应对人权领域的挑战。虽然各机构对此提议的接受态度不尽相同，但部分机构仍于2003年达成了一项基于人权路径发展合作的共识。共识提出，所有发展合作、政策和技术支持都应进一步推动《世界人权宣言》和其他国际人权文件中的权利落实；以上宣言和文件中的人权标准和原则，应作为所有部门及所有发展合作阶段的指导；发展合作应促进“责任主体”落实其责任和/或“权利持有人”主张权利的能力。
受人权主流化的影响，关注劳工、发展等不同领域的机构进一步将人权视角纳入国际移徙领域。国际劳工组织和联合国开发计划署就是范例。前者的成功建立在自身的结构设置和长期实践之上，后者则是积极响应并及时调整政策推动人权主流化的代表。国际劳工组织通过的一系列国际公约和建议成为“基于人权的路径”所依据的国际标准，也是全球移徙治理规范的重要组成部分。其还通过缔约国报告机制、申诉和控诉机制、结社自由委员会程序、提供技术支持与培训等多种方式推动标准落实。虽然国际劳工组织的三方架构难以为其他机构所复制，但这种明确国际法义务，搭配以多种监督体系、针对性的技术支持和非政府行为体的参与，避免经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利分割的整体性路径，都可为其他机构的人权主流化所借鉴。联合国开发计划署则是人权主流化提出后最先作出响应的机构之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步构建出一条适用于可持续发展的、基于人权的路径。2009年，联合国开发计划署的“人类发展报告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻碍并提高移民待遇能为人类发展带来巨大收益。这份报告也被视为联合国开始以积极视角看待移徙与发展关系的代表性文件。
随着人权主流化和“基于人权的路径”的发展，联合国机构和相关组织开始推动基于人权路径的移徙治理。根据联合国人权高专办的报告《移徙和人权：推动基于人权的国际移徙治理》，“基于人权的路径”意味着在治理中将移民作为人的待遇放在所有讨论的最前面，其特征是识别出责任主体和权利主体，促使国家的政策和实践达到国际规范和原则，履行其尊重、保护和实现人权的义务。这些规范包括《世界人权宣言》、联合国九项核心人权公约、国际劳工组织的相关公约等，原则包括不歧视、赋权、问责等。“基于人权的路径”的另一个特点是，意识到移民身份和其所面临困境的复杂性。虽然移徙工人、人口贩运受害者、难民等群体依据国际公约有不同的保护体系，但随着被迫移徙和自愿移徙的边界越发模糊，且这些群体通常共用移徙路径和生活空间，对其进行明确区分并不实际。基于人权路径的移徙治理重视的是保障所有人的权利，避免因分类使部分群体受到忽视。虽然受疫情影响，全球移徙治理的挑战从应对移徙的影响转为移徙受阻的影响，但其同样关系到这些群体的人权，需要保障其获取基本权利的途径。在此背景下，遵循“基于人权的路径”更加重要，这与《2030年可持续发展议程》提出的“绝不让任何一个人掉队”的精神也相互契合。
（三）《2030年可持续发展议程》的移徙目标及人权考量
继千年发展目标之后，联合国大会于2015年9月25日通过《2030年可持续发展议程》，提出17个可持续发展目标和其下169个具体目标，覆盖经济、社会、环境三大领域，并将人权贯穿于其制定依据、目标和评估原则之中。此议程表示，2030年可持续发展目标以《世界人权宣言》、国际人权条约为依据，以《发展权利宣言》为参照，目标的后续评估工作要以人为本，其目的是“要让所有人享有人权”“尊重人权，尤其重点关注最贫困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持续发展议程》在移徙领域也作出了突破，首次明确将移徙纳入目标，并重申了对移民人权的关注。议程承诺，“我们将在国际上开展合作，确保安全、有序的定期移民，充分尊重人权，不论移民状况如何都人道地对待移民，并人道地对待难民和流离失所者”。概括起来，此议程着重强调了三点：应充分发挥移民在实现可持续发展目标中的积极作用；尊重和保障移民的权利，人道地对待所有正常和非正常移民；促进安全、有序的正常移徙，增强全球移徙治理。在具体目标中，与移徙最直接相关的包括目标8.7(根除贩卖人口)、目标8.8(为移徙工人创造安全和有保障的工作环境)、目标10.c(降低移民汇款手续费)、目标10.7(促进有序、安全、正常和负责的移民和人口流动，执行合理规划和管理完善的移民政策)。这些目标体现出对保护移徙工人、降低移民汇款成本、使移民从更统一、协调的移民政策与合作中受益的愿景，与移民的工作、生活与安全紧密相关。其中目标10.7被认为是呼吁加强移徙治理的集中体现，从一定程度上覆盖了其他移徙目标的部分内容，并包含了对移民人权保障的要求。国际移民组织于2015年专门围绕目标10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解释国家层面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三个原则和三个目标，包括遵循国际标准并落实移民权利的原则，及推动移民社会经济福祉的目标，由此可见人权在其中的重要性。
移徙相关目标的提出被视为《2030年可持续发展议程》的新突破，弥补了千年发展目标对移徙，尤其是对移民人权的忽视。国际移民组织认为，《2030年可持续发展议程》将移徙视为实现可持续发展的有力途径而非威胁，其所设置的目标采取了有利于移民的人权路径，这将有利于促进更有效且有性别视角的移徙。不过也有观点认为此议程的实际作用被高估了。虽然其看似反映了移民、移民来源国和接收国等各方的利益，但没能阐述如何及“谁”来应对相关的移徙问题。还有学者认为，此议程仍将移民的权利和其是否能带来积极、可测量的经济增长和发展挂钩，这是对移民和发展的错误认识，并不利于实现可持续、公平的移徙。还有学者指出，此议程没能充分考虑移民自身的发展和福祉，及战争、军事化等因素带来的影响。此外，鉴于西方势力不仅没能促进发展，还阻碍了世界最穷困地区的发展，各国是否能通过伙伴关系实现这些发展目标令人质疑。
另一个围绕这些移徙目标的质疑是，如何评判其进展，以及如何体现以人为本。根据《2030年可持续发展议程》，可持续发展目标的落实和评估工作由各国主导、自愿进行，国家一级的工作成果是区域和全球评估的基础。为此，指标跨机构专家组(IAEG-SDGS)制定了一套针对可持续发展目标的全球指标框架，并在多次修改和调整下形成230多项指标，以辅助各国拟定区域和国家层面的指标。例如，对于目标10.7，专家组给出的评估指标包括“实行有利于有序、安全、正常和负责任的移徙和人口流动的移民政策的国家数目”和“在前往国际目的地的过程中死亡或失踪的人数”等。但这些指标过于笼统，且没有对关键概念作出解释。国际移民组织根据移民治理框架制定的移民治理指标(MGI)也提供了可参考的评估标准，联合国的年度可持续发展目标报告就根据其收集数据。虽然相比于前者，移民治理指标更具针对性，且包含了对移民人权的考量，但整体来说仍尚未成熟。此外，很多国家并不具备制定评估方案和收集数据的能力，尤其在受疫情干扰的情况下。据2017年的统计，只有37个国家有符合联合国标准的统计法，全球指标框架下还有三分之二的指标没有对应的数据。这些国家中又有多少能客观、公正地收集和提交有关移民人权的信息，展现以人为本的进程，还需要进一步考证。
可持续发展目标的另一个挑战是，其落实需要各国开展合作。虽然移徙相关目标总体得到了国际社会的支持，但部分遇到了阻碍甚至反对。通常来说，各国在加强移徙数据建设、降低移民汇款成本等问题上分歧较小，但在治理非正常移徙和边境管控上分歧较大。这也是为何涉及非正常移徙的目标，尤其是目标10.7 和8.8难以得到各国的积极响应。但减少非正常移徙、促进正常移徙是国际移徙和可持续发展能否相互正向影响的关键，也是促进全球繁荣、和平与安全，及移民人权保障的关键。下文将围绕这两个目标所面临的困境及原因进行分析。
二、促进有序、安全和正常移徙的目标及其困境
《2030年可持续发展议程》目标10.7提出：“促进有序、安全、正常和负责的移徙和人口流动，包括执行合理规划和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合离境、入境、返回、停留等相关国家法律和规定及国际法的移徙，此种移徙应维护人的尊严和幸福，尊重、保护和实现他们的权利，告知和减少移徙的风险。只有开放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓励移民避免通过危险、非正常的方式进行跨境流动，并发挥此群体对发展的积极作用。
为进一步落实此目标，充分实现该议程对移民的潜在意义，各国国家元首和政府首脑及高级代表于2016年通过《关于难民和移民的纽约宣言》。针对移民，此宣言承诺“促进安全、有序、正常移民的机会”“保护所有移民的安全、尊严、人权和基本自由”，根据国际法保障移民权利，尤其是移民儿童的人权、移徙工人最低劳动标准，以及人口贩运受害者等处境脆弱的移民。宣言明确将移民的人权视为重要关切，体现出更好地平衡发展与人权的愿景。其一方面重申“所有人都是权利持有人”，无论其移民身份如何，并强调要确保以人为中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推动的移民全球契约将遵循有关发展的文件展开，包括《2030年可持续发展议程》《第三次发展筹资问题国际会议亚的斯亚贝巴行动议程》和《国际移民与发展问题高级别对话宣言》。
在此宣言的推动下，《安全、有序和正常移民全球契约》(以下简称《移民问题全球契约》)在一系列政府间谈判后于2018年通过，其构建出一个国际合作框架，致力于通过改善移徙治理发挥移民对世界繁荣、创新和可持续发展的积极作用。此契约同样试图兼顾人权与可持续发展，其“植根于《2030年可持续发展议程》”，但“以国际人权法为基础，坚持不倒退和不歧视原则……确保在移民进程的所有阶段切实尊重、保护和落实所有移民的人权”，并将人权融入到具体目标当中。然而，在传统与非传统安全问题交织的背景下，此契约从诞生起就注定要面临一系列磨难和挑战。而其对于人权的承诺，虽然并未超过现有国际规则，但仍引起多国的警惕和抵触。由此可见，长期的全球或区域可持续发展并不足以吸引各国在一些关键的移徙问题上作出让步，或是对移民的人权状况给予更多的关注。
（一）《移民问题全球契约》的挑战
同《2030年可持续发展议程》一样，《移民问题全球契约》并无法律约束力。有学者认为，其最多被视为“软法中的最软法”，还有学者指出，这种朝向议程和契约等软法发展的趋势实际上是国际社会在保护移民权利领域的失败。鉴于这种性质，《移民问题全球契约》的落实极度依赖国家合作，其将“国际合作”作为重要的指导原则，将“加强国际合作和全球伙伴关系”作为具体的第23项目标。但多种因素都导致国际社会无法在此领域达成契约所期待的共识。可能正如学者所说，《移民问题全球契约》提出的政治和道德承诺是建立在所有国家都会出于共同利益推动全球移民治理的假设之上，但现实中移民来源国和目的地国所关注的优先事项并不相同，也许联合国的多边主义并不适用于所有移民治理。各国难以调和的立场和截然不同的利益出发点，及全球疫情带来的影响，使《移民问题全球契约》的被接受程度和实际价值大打折扣。
第一，人权不再高于主权。《移民问题全球契约》所面临的首个困境也是全球移民治理受到约束的主要原因，即国家认为其主权会因此受到削弱。当移民问题触及自身而非他国主权时，连一贯推崇“人权高于主权”的西方国家也摆出了抵触姿态，虽然有学者认为，此契约只是提醒各国履行现有的区域和全球层面的承诺，不会造成所谓的主权和人权冲突。即便如此，2017年12月，美国特朗普政府宣布退出契约，称其会侵害美国执行本国移民法和保卫边境的主权。联合国只得寄希望于拜登政府在此问题上作出改变，但至今并未有任何实质性进展。2018年7月，澳大利亚内政部长表示，虽然澳大利亚参与了契约的谈判，但基于主权考虑不会签署现阶段文本，因为“将边境保护政策交给联合国不符合国家利益”。受2015年欧洲移民和难民潮的影响，欧盟国家也以国家主权为由对《移民问题全球契约》提出了质疑。匈牙利政府于2018年10月退出契约，表示此文件与本国及欧盟的安全不相符；奥地利政府于2018年10月表示不会签署契约，因为“移徙不是，也不应成为一项人权”，“只有我们才能决定谁能进入奥地利”；波兰、保加利亚和捷克等国政府也表达了契约对“国家利益”和“主权原则”影响的担忧；意大利内政部长宣布，意大利不会参与契约的最终政府间会议，除非议会同意，否则不会签署契约；德国、荷兰和比利时等国家内部也就契约是否符合国家利益开展了激烈的讨论。可见，作为国际移民心仪目的地的发达国家对涉及移民的国际文件十分警惕，移徙对发展的正面影响并不足以吸引它们在此领域作出承诺，即使这些承诺并未对现有人权规则作出实质性突破。
第二，移民沦为政治博弈工具。国家间的紧张关系使国际移徙陷入政治旋涡，移民本身的权利和处境反被忽视，甚至被利用。例如，美国前总统特朗普于2020年5月公布第10043号公告，以国家安全和经济活力受到威胁为由，禁止部分中国留学生和研究人员入境，拜登总统上台后仍未撤销此禁令。虽然《2030年可持续发展议程》目标4.b、《移民问题全球契约》目标5都提出促进学生流动性，但美国仍试图通过此种歧视性措施来打压中国，即便这种做法也会损害美国学校的利益。2021年白俄罗斯边境的移民危机也有不能忽视的政治因素。2020年8月卢卡申科高票连任白俄罗斯总统，但美国和欧盟声称选举舞弊，对白俄罗斯施加多轮制裁。在此背景下，白俄罗斯不再阻止移民和难民进入欧盟，迫使波兰、立陶宛和拉脱维亚等国面临大量非正常移民。为阻止移民跨境，波兰甚至动用了水枪和催泪弹等武器，双方冲突一度升级。此次移民危机已然成为白俄罗斯同欧盟和北约的对抗，夹在中间的是无处可去、面临寒冬的移民。对此，联合国人权高专、联合国难民署、联合国儿童基金会等机构和专家多次呼吁，移民的人权是最重要的关切，利用移民和难民来达到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情带来人权挑战。随着新冠肺炎疫情在全球暴发和蔓延，各国陆续采取禁止或限制入境的政策，这使得大量移民一度被困在进退两难的境地，既无途径返回来源国，也难以在接收国获得权利保障。虽然在个别国际人权公约，如《公民权利和政治权利国际公约》下，缔约国可在“社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时”对部分权利进行克减，但这种克减仍要满足相称性、禁止歧视的要求，并要与国际法下的其他义务一致。在没有建立克减机制的国际人权公约，如《经济、社会及文化权利国际公约》下，提供基本药品、免受饥饿等“核心义务”也是不得克减的，且不应以国籍或法律地位为由加以限制。经济、社会和文化权利委员会在有关健康权的一般性意见中还表示，缔约国应确保包括移民在内的所有人平等获得预防性、治疗性和缓解性的医疗服务，不论其法律地位和持有证件的情况如何。当然，即使没有启动紧急状态，国家也能因公共卫生等原因对部分权利，如迁徙自由进行限制。但疫情下的限制仍要由法律规定，并满足必要性、相称性和禁止歧视的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非处于国际人权法的真空状态。一些国家在疫情期间的做法，如针对亚裔移民采取歧视性措施，无疑是有违国际人权法的。为保证大量海外劳工、学生等移徙群体的人权处境，移民来源国、中转国和接收国应共同采取措施，一方面通过如飞机接送、延长签证等方式为移民创造跨境可能，另一方面根据国际人权公约的标准和原则为其提供人权保障。例如，中国政府通过组织包机接回、发放健康包等措施，尽力确保海外中国公民的安全，协助其逐步、有序回国；而在中国的外国移民也能及时了解到核酸检测、疫苗等信息。疫情所带来的不再是传统的被迫离境问题，而是移民无法回国的问题，这既是人权问题也是发展问题，这时《安全、有序和正常移民全球契约》就显得尤为重要。
（二）应对人口贩运和移民偷运的困境
全球移民治理下的人口贩运和移民偷运问题一直备受国际社会的关注，国际移民组织在移民治理指标中将这两者归为衡量国家确保安全、有序和正常移徙的标准之一。移民偷运与人口贩运虽然本质不同，但被偷运者和人口贩运受害者在移徙过程中都面临极大风险。《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》不仅要求打击非正常移徙的相关犯罪，还要求各国保护其中的脆弱群体，人道地对待所有移民。但其困境是，虽然国际层面已建立相关的规则和机制，但国家层面的治理水平参差不齐，国际合作程度有待提高。此外，各国在司法实践中往往存在对非正常移民群体任意关押、私自用刑等问题。从移徙与发展的角度来看，因为此群体通常不被视为发展的积极参与者和推动者，因此其极易受到忽视。然而，《2030年可持续发展议程》和相关文件并未将其排除在外。
在人口贩运问题上，《2030年可持续发展议程》目标8.7、目标5.2和目标16.2提出根除人口贩运，尤其是针对妇女和儿童的贩运和剥削。《移民问题全球契约》专门就“预防、打击和消除国际移民背景下的人口贩运”制定了具体措施，包括跨国和区域信息共享，推动批准、加入和执行相关国际公约，在制定国家和区域政策措施时将联合国毒品和犯罪问题办公室的建议考虑在内，等等。虽然在此领域大部分国家已达成一定共识，并有联合国机构进行协调和指导，但国家层面的治理及国家间合作仍有待加强。根据国际移民组织于2015至2019年收集的49个国家的数据，只有四个国家设有专门机构应对人口贩运问题；个别国家有根除人口贩运的具体政策、战略或国家计划；少数国家和其他国家签署了预防和打击移民偷运的正式合作协议；只有五个国家就移民风险最小化采取了措施，包括培训警察和边境工作人员识别人口贩运受害者，为相关非政府组织提供帮助等。联合国人权理事会贩运人口、特别是贩运妇女和儿童问题特别报告员也在报告中指出，各国在保护人口贩运受害者和潜在受害者方面存在严重不足。在国家层面，首个抵达地区、过境国和目的地国缺乏对受害者的识别意识和能力，遣返程序极易使未被识别的受害者受到报复和伤害；在国际层面，案件的跨国移交与合作也没能给予受害者足够的支持与保护。此外，新冠肺炎疫情使人口贩运愈发地下化，增加了救助工作的困难，让受害者面临更加严峻的处境。
在全球疫情和人口大规模流动造成的反移民背景下，一些国家在边境管控措施中根本无暇或无意愿顾及人口贩运受害者的处境。例如，在面对难民和移民危机时，连移徙治理程度相对成熟的欧洲国家都无法“人道地对待所有移民”。欧盟委员会提出的支持意大利、减轻地中海中部航路压力和加强团结的行动计划，以及部分国家与原籍国和过境国签署的谅解备忘录都被指存在人权问题，尤其会对人口贩运受害者产生不良后果。此外，美国的一系列反移民政策和措施也受到了国际社会的关注和谴责。根据美国2000年通过的《人口贩运受害者保护法》(TVPA)，因性交易或强迫劳动被贩卖到美国的受害者本可获得T签证，在案件调查期间享受工作权和其他福利。但在移民政策收紧后，TVPA条款的解释越发严格，对受害者的要求近乎严苛。这导致T签证的拒绝率直线上升，使被贩卖到美国南方边境的妇女和儿童处于极其不利的地位，甚至被推回贩运者手中。
相比于人口贩运，移民偷运问题更加敏感，即使被偷运者经常会面临被贩运受害者一样的处境。联合国毒品和犯罪问题办公室的报告指出，每年都有数千名非正常移民死于偷运，死因包括溺水、恶劣环境和疾病，以及他杀和车祸等。被偷运者中不乏无人陪同的未成年人，此群体极易成为被剥削的对象或沦为强奸、偷盗、绑架、人口贩运等犯罪的受害者。对于移民偷运问题，《移民问题全球契约》制定了具体措施，在承诺共同预防和打击偷运、瓦解偷运网络的同时，提出“确保移民不应因成为偷运对象而受到刑事起诉”等要求。不过，此契约并不确保偷运对象不会因如非法入境等其他行为被起诉，这是基于国家主权作出的妥协。实际上，最初于2018年2月公布的契约“零草案”(zero draft)规定的是，非法入境应被视为行政而非刑事违法，但此表述后被删除。因此，《移民问题全球契约》在此问题上并没有突破性地对各国提出更高要求，其立场和《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》的规定保持了一致。即便如此，《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》对移民偷运的态度还是引起了部分国家的警觉，被偷运者的人权处境在现实中也并未得到重视和改善。
2021年9月，美国边境执法人员骑马并使用缰绳暴力驱逐海地移民的做法引发舆论关注和广泛批评，使美国移民的人权处境再次进入国际社会的视野。这些移民大多是在政治动荡和自然灾害因素的影响下跨境来到美国和墨西哥，其中不乏大量被偷运的6岁以下儿童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普时期启用的紧急政策，即《美国法典》第42卷，直接越过美国移民法和相关规定驱逐非正常移民，不对其个人情况进行考量。对此，多名联合国独立专家向美国提交指控信，对其行为涉嫌违反国际人权法和国际难民法表示担忧。此外，美国关押无人陪同的青少年移民的做法也饱受争议。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名儿童被迫与父母或家人分开，被划归到无人陪伴的青少年的类别中。这显然与《移民问题全球契约》中“努力结束国际移民背景下拘留儿童的做法”“维护儿童最佳利益”和“确保反偷运措施充分尊重人权”的立场截然相反。鉴于关押场所环境恶劣，联合国人权事务高级专员称此种做法涉嫌构成国际法规定的“残忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保护国际移徙工人权利的目标及其困境
移徙工人一直是国际移民的重要组成部分，在15岁及以上的国际移民中占比70%。《2030年可持续发展议程》强调，保护移徙工人的权利，使其能充分就业，对可持续经济增长具有重要意义。目标8.8明确指出，“保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民工人，特别是女性移民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境”。
国际层面已形成一系列有关移徙工人权利保护的标准，尤其是国际劳工组织的《移民就业公约》(第97号)和《移民工人(补充规定)公约》(第143号公约)，及作为联合国核心人权公约之一的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》。这三项公约共同构成了《移民问题全球契约》基础的重要组成部分，也为全球移民治理及此领域的国际合作提供了规则与原则的支持。但鉴于这三项公约尚未得到国际社会的广泛响应，尤其是大部分高收入国家拒绝加入，其被一些学者视为失败，或只能算有限成功的案例。移民输出国和输入国、南方和北方国家在此问题上的分裂，使相关可持续发展目标的实现充满不确定性，也使移徙工人在疫情背景下处于更加脆弱的处境。
（一）国际移徙工人“三公约”
国际劳工组织的公约及建议书在移徙工人保护方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97号公约和第143号公约。1949年，国际劳工组织通过《移民就业公约》(第97号)，确立了有关移民的若干权利，并要求会员国在报酬、住房、社会保障等方面对移民实行“不比本国公民更为不利的待遇”。但其仅限于正常移民，且不适用于边境地区工人、海员和短期自由职业与艺术职业人员。第97号公约制定的初衷是促进剩余劳动力流动，鼓励移民在第二次世界大战后参与欧洲重建。虽然很多欧洲国家在1973年的石油危机后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，这使得国际劳工组织的关注点开始转向非正常移徙问题。在此背景下，国际劳工组织于1975年通过《移民工人(补充规定)公约》(第143号)，又称《关于在恶劣条件下移民与提高移徙工人平等权利和待遇公约》，并突破性地将非正常移徙工人纳入其中，以应对大规模移徙浪潮。此公约一方面要求缔约国采取必要和适当的手段，打击为就业进行的非正常移徙和对移徙工人的非法雇佣；另一方面则扩展了对正常移徙工人的待遇和保护，规定缔约国在两年后不得再限制移徙工人选择工作的自由。当然，非正常移徙工人也享有一定权利。根据此公约规定，无论入境或雇佣是否合法，移徙工人都可依据第9条享有因雇佣关系产生的报酬和其他利益，不过有关平等机会和待遇的规定同第97号公约一样，只适用于正常移民。
第97号和第143号公约被视为具有开创意义的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分别只有53个和28个国家批准。尤其是第143号公约，其试图兼顾打击非正常移徙和增强保护正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一边的支持。部分欧洲国家、澳大利亚等国并不欢迎第14条第a款规定的正常移民选择工作的自由；而另一些国家，如墨西哥和摩洛哥等移民输出国，甚至美国等输入国，都无意完全切断非正常移徙。因为这种移徙不仅能给输出国带来汇款、减少国内失业率，还能填补输入国的劳动力空白。在第143号公约遇冷时，墨西哥和摩洛哥等发展中国家决定绕开国际劳工组织，在联合国通过一项更有利于非正常移徙工人的公约。在其推动下，联合国大会决定成立工作组，制定一项覆盖所有移徙工人，包括非正常移徙工人在内的国际人权公约。
1990年，联合国大会通过《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(简称《移徙工人国际公约》)。此公约有以下特点：第一，列出两类权利，一类针对所有移徙工人及其家属，不论其移民地位如何；另一类针对有证件的移徙工人及其家属。这样不仅能同时覆盖正常和非正常的移徙工人，还能对二者所享有的权利作出区分。第二，借鉴了《世界人权宣言》和国际人权公约中已有的权利，但也根据移徙工人的特点为其制定了新的权利。例如，公约第33条要求缔约国向移徙工人及其家庭成员告知此公约赋予他们的权利，免费提供有关入境条件和正规手续等资料。第三，除了规定缔约国对于移徙工人作为个人所承担的义务以外，还在第六部分规定了一个框架，为国际移徙创造合理、公平和人道的环境。例如，缔约国应当设立适当机构，负责制定和执行移徙政策、同其他缔约国相关部门开展合作；对非正常移徙工人使用暴力的个人、团体或实体应被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成员的工作和生活条件应符合强健、安全、卫生的标准和人的尊严原则等。
作为首次汇集移徙工人及其家庭成员权利，并具有法律约束力的国际文件，《移徙工人国际公约》为此领域提供了一套国际标准，也为国际合作提供了框架。但因加入此公约的国家数量有限，其至2003年才正式生效。在这期间，移民人权问题政府间专家工作组表达了对移徙工人权利的担忧，并指出鉴于各国尚未普遍批准第97号和第143号公约，《移徙工人国际公约》也未能生效，且一切迹象表明该公约发挥作用的时间还会拖延，此领域仍缺少国际层面的监督机制。可见，专家工作组在当时已对《移徙工人国际公约》的遇冷有所准备。截至2022年7月1日，《移徙工人国际公约》只有57个缔约国，是联合国九大核心人权公约中缔约国最少的公约。不仅欧盟国家、美国、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地国没有批准，中国和印度等大的移民来源国也没有批准。批准国家少，且批准国以作为移民来源国的发展中国家和小国为主，这些都对此公约的实效性和普遍约束力构成挑战，并体现出多边移民治理上存在的南北割裂。
（二）“三公约”遇冷的原因
在移徙工人保护的问题上，各国基于发展需求对不同群体持不同立场，难以达成一致。即使对于正常移徙工人，根据国际标准提高待遇和保护也难免被视为一种负担。这种保护虽然能在一定程度上吸引人才，但也会影响移民目的地国对低技能工人的限制和管理。这里的“低技能”通常指缺少专业认证、薪资较低的工作。虽然靠手艺的工匠、技工曾一度被视为移徙工人中的精英，但随着以知识为基础的经济兴起，从事科技、工程和其他高水平管理的人群开始成为“高技能”移民，此群体国际流动性较高，各国通过政策吸引他国的高技能移民，也努力留住本国的高技能人才。虽然高、低技能这种移民分类本身受到了一定质疑，但这种区分在现实中似乎难以避免。有学者直接将低技能移徙工人和其他非正常移民归为一类，认为就此群体很难达成多边治理，因为这种治理无法带来全球层面的公共利益。大部分国家只有动力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人权。
《移徙工人国际公约》恰恰覆盖了低技能群体在内的所有移民，这也是导致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明确表示，批准《移徙工人国际公约》的主要阻碍是，此公约与本国针对低技能移徙工人的临时劳工计划不符，不利于加拿大将其限制在缺乏劳动力的产业和工作中。加拿大联邦政府明确允许(行政或合同的)撤销《移徙工人国际公约》规定的基本权利，其对给予有临时工作许可的低技能工人更多权利并无兴趣，尤其是公约第52条规定的选择有报酬活动的自由。英国政府也表示，如果批准此公约，可能会影响其对获得工作许可的移民进行限制，此外对选择有报酬活动的自由限制不得超过两年的规定也与英国的相关政策冲突。《移徙工人国际公约》第43条和第45条还规定，正常移徙工人在享受职业指导和就业服务、社会服务和保健服务、住房不受剥削的保障、教育设施和服务等方面，享有与该国国民同等的待遇。但是，根据英国相关法律规定，合法雇佣的第三国公民虽然可以享受各缴费型计划，如获得教育的平等待遇的权利，但没有获得非缴费型福利的权利，如果批准此公约，英国的相关规定需要作出调整。移民目的地国对正常移徙工人的立场尚且如此，对非正常移徙工人的态度就可想而知了。
虽然《移徙工人国际公约》规定的非正常移徙工人享有的权利，如获得紧急医疗救助权利的范围，要小于《经济、社会及文化权利国际公约》和《欧洲联盟基本权利宪章》下的健康权，但只要涉及非正常移徙工人的保护，就会引起国家的警觉和抵触。对于这种情况，有学者提出，鉴于各国对《移徙工人国际公约》望而却步，不如退而求其次，从中挑选出一系列“核心权利”，包括最基本的公民权利和政治权利，以及劳工权利，但可以排除如社会住房和低收入援助等福利。不过，即使采用此路径，具体哪些权利是“核心权利”也存在争议。此外，这也可能导致《移徙工人国际公约》对缔约国的要求进一步落后于其他国际人权公约的规定。如《经济、社会及文化权利国际公约》虽然允许发展中国家决定“非本国国民享受本盟约所确认经济权利之程度”，但这个例外仅限于发展中国家，且仅针对经济而非社会和文化权利，对此例外的解读还需要满足人权保护的出发点。
与《移徙工人国际公约》的初衷不同，国际劳工组织的第143号公约旨在打击为就业进行的非正常移徙，但其也未能得到国际社会的广泛支持。虽然现在各国对移民的需求有别于20世纪60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依旧不可小觑。此群体不仅承担起最脏累差的工作，还通过赋税、房租、购买产品和服务等方式为当地经济作出贡献。美国农业部曾估计，美国近一半的农场工人为非正常移民，建筑业和服务行业也分别有15%和9%的移徙工人没有合法身份。因工作性质或强度无法聘到合适的本地劳工，美国若干行业都极度依赖移民，如完全切断非正常移徙会导致劳动力匮乏，影响经济发展并造成物价上涨。虽然非正常移民在促进美国经济和税收等方面都发挥了不可忽视的作用，但美国既不是《移徙工人国际公约》的缔约国，也不是第143号公约的缔约国。非正常移徙工人的权利通常难以得到保护，甚至沦为现代奴隶制的受害者。美国最高法院就曾在多个案件中判决无证移徙工人被非法解雇后不能得到赔偿。正是这种对非正常移徙工人既不愿舍弃，也不愿保护的心态，使任何有关非正常移徙的国际人权标准都难以得到国际社会的积极响应。
但无论这三个公约的签署和批准情况如何，其都是《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》的依托。后两者虽然缺少法律约束力，但也聊胜于无，因为其代表了移徙领域政策决定的重要一步。移徙工人是保障疫情期间行业运转、疫情后恢复经济活力的重要力量，他们的人权保护与可持续发展紧密相连，理应得到更多重视。但此群体不仅面临更高的降薪和解雇风险，还经常被排除在社会救助和福利补贴之外。对他们来说，失去工作不仅意味着失去生活来源，还可能意味着失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常会因为害怕被遣返或拘留而放弃接受病毒测试、治疗或其他获得帮助的机会。对此，移徙工人及其家庭成员权利委员会表示，即使在疫情期间，缔约国也要保证移徙工人的权利，如缔约国采取的紧急措施限制了公约中的基本自由，如获取社会服务、医疗保健、失业津贴等权利，应公开声明并通知委员会。联合国和区域专家也表示，移徙工人对抗击疫情、经济复苏作出了重要贡献，各国应谨记将移民纳入疫情响应和恢复的国家计划，有尊严地对待所有移民，为其提供获取医疗卫生等服务、福利、信息和援助的平等途径。
四、结语
《2030年可持续发展议程》充分肯定了移徙与发展之间的关系，承认了移民对促进可持续发展的贡献，并提出要尊重和保障移民的权利。这从一定程度上纠正了学术和政治层面对移徙、发展和人权关系的认知。因为此领域长期被美国和欧盟国家等移民接收国主导，南方国家处于相对被动的位置，移民的人权处境和其发挥的积极作用，以及全球不平等的大背景经常被忽略了。然而无论是正常移徙途径的建设、非正常移徙的治理，还是从根源和结构性因素上减少移徙的脆弱性，都需要国际社会，尤其是发达的移民目的地国作出实际承诺并采取行动，与移民来源国和中转国展开合作。如果国际社会无法根据《2030年可持续发展议程》作出调整和改变，从长远利益出发推动全球移民治理并使移民从中受益，国际移徙的负面作用将被不断放大，跨境移徙将以更加不安全、非正常的方式进行。
中国在移民与发展领域扮演越发重要的角色，也面临日益复杂、艰巨的全球移民治理形势和环境。2019年，中国位列国际移民输出国的第三位，也是接收移民汇款的大国。同时，中国也正在成为更多国际移民，包括高端人才优先选择的目的地国。这是中国改革开放、走向世界的必然趋势，也是中国经济和社会快速发展，移民治理不断进步的见证。中国已通过深化移民管理体制改革、组建国家移民管理局等措施，有力推动《2030年可持续发展议程》移徙相关目标的落实。但从移徙与发展结合的角度看，中国仍有较大的探索和进步空间，可基于国情“将促进发展列为规制国际移民的目标”。此外，应进一步把移民纳入疫情响应计划及疫情后的经济发展考量，帮助其融入当地社会，转化为促进中国可持续发展的积极力量，吸引更多人才。在《2030年可持续发展议程》《移民问题全球契约》及相关国际公约的基础上加强全球移民治理、促进国际合作，不仅有利于身处中国的外国移民，也有利于身处异乡的中国移民，在享受人权保护的同时充分提升和发挥个人潜能，最大限度地推动国家、区域乃至全球层面的可持续发展。
（武文扬，中国政法大学人权研究院讲师，法学博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(责任编辑 孟涛)
关键词：2030年可持续发展议程；安全、有序和正常移民全球契约；非正常移徙；移徙工人；基于人权的路径
在新冠肺炎疫情暴发前，国际移民的数量在二十年间不断增长，并于2019年达到2.72亿，成为国家、区域和全球层面可持续发展中不可忽视的一部分。虽然国际移徙已逐渐成为一个普遍现象，且围绕移徙与发展议题的讨论越发丰富，但移民是发展负面因素的刻板印象依旧广泛存在。这主要是早期移徙研究带来的影响。
上个世纪60年代晚期到80年代，有关国际移徙的消极理论盛行，移徙被视为不利于发展的、由贫困催生的产物。虽然已有相当一部分学术成果证明移徙在适当条件下会产生积极影响，但移民的负面形象还是被长期保留了下来。并且，因为移徙领域的研究主要由移民目的地国的学者主导，移民通常被简单描绘成目的地国的负担，移民的人权及国际移徙对移民来源国和中转国的影响被忽略了。不过，近二十年间，无论是学术还是政策层面对国际移徙的态度都发生了改变，国际移徙不再被视为发展的阻碍，而被视为一种解决发展困境的方案。人权也不再是移徙与发展过程中的附加问题，而是中心问题。
联合国对“移徙与发展”议题的推动就是此趋势的体现。联合国大会于2015年通过《变革我们的世界——2030年可持续发展议程》(简称《2030年可持续发展议程》)，肯定了移徙对可持续发展的贡献，并首次明确将其纳入全球发展目标。植根于此议程的《安全、有序和正常移民全球契约》更是突破性地为相关目标的落实构建了一个国际合作平台。这两个文件都强调了人权的重要性，并将国际人权法作为依据。可见，移徙与人权议题无论是其本身，还是在发展的语境下都十分重要，因为无论人作为劳动力或发展参与者的价值如何，其人权都应得到尊重。但在西方民粹主义和排外主义盛行、新冠肺炎疫情肆虐的背景下，国际移徙受到了前所未有的阻碍和打击。这导致正常跨国移徙途径受阻、全球移民汇款骤降、人口贩卖和移民偷运等非正常移徙进一步恶化。同时，疫情对各国经济和就业的影响也使移民的处境更加不利，让其面临同时失去经济来源和正常移民身份的危险。面对疫情和发展的双重挑战，国际社会就移民人权所达成的共识和目标变得岌岌可危。
本文试图从移徙与发展的角度出发，分析《2030年可持续发展议程》相关移徙目标所面临的人权困境，尤其是各国在进行非正常移民治理时，对被偷运者、人口贩运受害者和非正常移徙工人等群体人权问题的回避与排斥。本文采用移民的广义解释，并未就如假期、访问、就医等移徙原因，及移徙时间长短作出区分。这些困境表明，虽然发展能在一些移徙问题上促成国际社会的合力，但难以吸引各国就“发展价值”较小的脆弱群体进行保护。只有将移徙、发展与人权相结合，才能确保移徙与发展的进程不会脱离人权的轨道。
中国作为移民输出和侨汇汇入大国、《2030年可持续发展议程》的积极落实者、“一带一路”的倡导者和践行者，其对移徙与发展领域的影响力正逐渐上升，也在全球移民治理和人权治理中发挥越发重要的作用。因此，移徙与发展的研究，将有助于中国应对日益复杂的国际移徙形势和治理环境，参与国际人才竞争，探索国际移徙、可持续发展、人权的正向互动模式，充分发挥移民对发展的积极作用，使各方从中受益。
一、将人权纳入“移徙与发展”议题
在联合国及其他利益攸关方的推动下，“移徙与发展”成为一项专门议题，国际移徙也被逐渐纳入全球发展议程之中。国际社会越发意识到，在全球化背景下，将跨境人口流动完全视为一个问题或麻烦的陈旧眼光需要改变，移徙对促进可持续发展的贡献和潜力应被承认和开发。而随着“移徙与发展”议题被纳入人权视角，以及“基于人权的路径”(human rights-based approach)的提出，移民的人权不仅成为此议题的重要内容，也成为衡量其进展的标志和最终目标之一。继千年发展目标之后，《2030年可持续发展议程》突破性地将移徙纳入全球可持续发展目标，并将“尊重人权”作为这些目标后续落实和评估的原则。此议程将“移徙与发展”议题推向了一个新的高度，但也受到了一定质疑。
（一）“移徙与发展”议题的形成与人权
联合国自建立之初，就将移徙与经济发展列入大会和经社理事会的议程，陆续通过决议和文件，以解决移民的就业、福利和融入等问题。这些文件虽然从发展出发，但已关注到移民权利和非歧视原则的重要性。1952年联合国大会通过“移徙与经济发展”决议，建议各国通过双边或多边协定转移和安置各移民群，使其成为经济发展的一部分，并在此过程中杜绝“种族或宗教的歧视”。
20世纪90年代后，一系列聚焦发展的国际会议与文件开始对移民的生存状况、权利保障和社会融入等问题表示关切。1992年，178个国家在联合国环境与发展会议上通过《21世纪发展议程》。此议程指出，促进可持续发展和消除贫困的计划应将移民和难民考虑在内，要关注包括移民和难民在内的脆弱群体的人口结构变化对可持续发展带来的特定影响。1994年召开的国际人口与发展大会首次通过一项全面的行动纲领，督促各国就移民的权利保护、本地融合、减少非正常移徙等问题进行合作，并将“移徙问题纳入其政策和经济议程”。此纲领已认识到，要想长期处理好移徙问题，需要“可持续的经济增长和与此目的相符合的发展战略”。1995年，联合国社会发展问题世界首脑会议通过《哥本哈根社会发展问题宣言》和《社会发展问题世界首脑会议行动纲领》，承诺要确保移徙工人免受剥削，确保移民和其家属的人权得到尊重和保护。因为无论是经济发展、社会发展还是环境保护，其终归是为了提升人的生活质量，而移民显然也在其中。
随着国际社会对移徙与发展议题愈发关注，联合国框架下的相关机制和交流平台也得以逐步建立，有力推动了后千年发展目标时代的全球发展议程将移徙纳入其中。2003年年底，基于联合国秘书长和若干国家的提议，国际移徙全球委员会(Global Commission on International Migration)成立。此委员会专门关注移徙与发展等议题，是首个应对国际移徙的全球专家小组。其研究指出，国际移民对发展和减贫作出了贡献，国际移徙应成为国家、区域和国际层面经济发展战略中不可或缺的部分。在国际移徙全球委员会的建议下，全球移徙小组(Global Migration Group)于2006年成立，就保障国际移民的人权、促进人的安全与发展、为脆弱移民提供保护等问题开展工作。同年，由联合国大会决定设立的“全球移徙和发展问题的高级别对话”(简称“高级别对话”)首次召开，为探索移徙对发展的利益最大化提供了平台。2013年第二次高级别对话更是直接将“保护移民的人权”列入行动议程八大重点。正是在此次对话中，全球移徙小组表示，人权与发展是同一枚硬币的两面，未来的移徙治理是以移民为中心的治理，应有一份新的全球发展文件弥补千年发展目标在移徙议题上的沉默。此次对话最终形成了《国际移徙与发展高级别对话宣言》，指出移徙要与发展结合起来，要尊重人权，2015年后的全球发展议程应将移徙考虑在内。
（二）基于人权路径的发展与移徙治理
移徙与发展议题对人权的关注，离不开“基于人权的路径”。此理念不仅在发展领域得以推广，也被用于移徙治理领域，为移徙、发展、人权三者的结合提供了契机。人权与发展本就同属联合国三大支柱，联合国大会于1986年通过的《发展权利宣言》更是明确提出“发展权利是一项不可剥夺的人权”，人是发展的主体，也是发展权利的积极参与者和受益者。因此，联合国在《发展权利宣言》之上提出了“基于人权的路径”。此路径是针对人的发展进程提出的概念框架，将人放在发展的中心，以确保人的发展进程在规则层面符合国际人权标准，在实践层面能促进和保障人权。在此路径下，发展的计划、政策与进程都要基于国际法所规定的权利与义务，包括所有的经济、社会和文化权利，公民权利和政治权利，劳工权利和发展权。
“基于人权的路径”可以追溯到1997年联合国改革和人权主流化的提出。1997年，时任联合国秘书长科菲·安南在其《革新联合国：改革方案》报告中提出，联合国的一项主要任务是加强它的人权方案，并将其纳入联合国的各项活动。人权主流化要求联合国各机构及专门机构、基金和方案将人权纳入其活动和议程，以更统一、协调的方式共同应对人权领域的挑战。虽然各机构对此提议的接受态度不尽相同，但部分机构仍于2003年达成了一项基于人权路径发展合作的共识。共识提出，所有发展合作、政策和技术支持都应进一步推动《世界人权宣言》和其他国际人权文件中的权利落实；以上宣言和文件中的人权标准和原则，应作为所有部门及所有发展合作阶段的指导；发展合作应促进“责任主体”落实其责任和/或“权利持有人”主张权利的能力。
受人权主流化的影响，关注劳工、发展等不同领域的机构进一步将人权视角纳入国际移徙领域。国际劳工组织和联合国开发计划署就是范例。前者的成功建立在自身的结构设置和长期实践之上，后者则是积极响应并及时调整政策推动人权主流化的代表。国际劳工组织通过的一系列国际公约和建议成为“基于人权的路径”所依据的国际标准，也是全球移徙治理规范的重要组成部分。其还通过缔约国报告机制、申诉和控诉机制、结社自由委员会程序、提供技术支持与培训等多种方式推动标准落实。虽然国际劳工组织的三方架构难以为其他机构所复制，但这种明确国际法义务，搭配以多种监督体系、针对性的技术支持和非政府行为体的参与，避免经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利分割的整体性路径，都可为其他机构的人权主流化所借鉴。联合国开发计划署则是人权主流化提出后最先作出响应的机构之一，在1998年的政策文件中就提出要逐步构建出一条适用于可持续发展的、基于人权的路径。2009年，联合国开发计划署的“人类发展报告”首次聚焦移徙，指出降低移徙阻碍并提高移民待遇能为人类发展带来巨大收益。这份报告也被视为联合国开始以积极视角看待移徙与发展关系的代表性文件。
随着人权主流化和“基于人权的路径”的发展，联合国机构和相关组织开始推动基于人权路径的移徙治理。根据联合国人权高专办的报告《移徙和人权：推动基于人权的国际移徙治理》，“基于人权的路径”意味着在治理中将移民作为人的待遇放在所有讨论的最前面，其特征是识别出责任主体和权利主体，促使国家的政策和实践达到国际规范和原则，履行其尊重、保护和实现人权的义务。这些规范包括《世界人权宣言》、联合国九项核心人权公约、国际劳工组织的相关公约等，原则包括不歧视、赋权、问责等。“基于人权的路径”的另一个特点是，意识到移民身份和其所面临困境的复杂性。虽然移徙工人、人口贩运受害者、难民等群体依据国际公约有不同的保护体系，但随着被迫移徙和自愿移徙的边界越发模糊，且这些群体通常共用移徙路径和生活空间，对其进行明确区分并不实际。基于人权路径的移徙治理重视的是保障所有人的权利，避免因分类使部分群体受到忽视。虽然受疫情影响，全球移徙治理的挑战从应对移徙的影响转为移徙受阻的影响，但其同样关系到这些群体的人权，需要保障其获取基本权利的途径。在此背景下，遵循“基于人权的路径”更加重要，这与《2030年可持续发展议程》提出的“绝不让任何一个人掉队”的精神也相互契合。
（三）《2030年可持续发展议程》的移徙目标及人权考量
继千年发展目标之后，联合国大会于2015年9月25日通过《2030年可持续发展议程》，提出17个可持续发展目标和其下169个具体目标，覆盖经济、社会、环境三大领域，并将人权贯穿于其制定依据、目标和评估原则之中。此议程表示，2030年可持续发展目标以《世界人权宣言》、国际人权条约为依据，以《发展权利宣言》为参照，目标的后续评估工作要以人为本，其目的是“要让所有人享有人权”“尊重人权，尤其重点关注最贫困、最脆弱和落在最后面的人”，包括移民。
《2030年可持续发展议程》在移徙领域也作出了突破，首次明确将移徙纳入目标，并重申了对移民人权的关注。议程承诺，“我们将在国际上开展合作，确保安全、有序的定期移民，充分尊重人权，不论移民状况如何都人道地对待移民，并人道地对待难民和流离失所者”。概括起来，此议程着重强调了三点：应充分发挥移民在实现可持续发展目标中的积极作用；尊重和保障移民的权利，人道地对待所有正常和非正常移民；促进安全、有序的正常移徙，增强全球移徙治理。在具体目标中，与移徙最直接相关的包括目标8.7(根除贩卖人口)、目标8.8(为移徙工人创造安全和有保障的工作环境)、目标10.c(降低移民汇款手续费)、目标10.7(促进有序、安全、正常和负责的移民和人口流动，执行合理规划和管理完善的移民政策)。这些目标体现出对保护移徙工人、降低移民汇款成本、使移民从更统一、协调的移民政策与合作中受益的愿景，与移民的工作、生活与安全紧密相关。其中目标10.7被认为是呼吁加强移徙治理的集中体现，从一定程度上覆盖了其他移徙目标的部分内容，并包含了对移民人权保障的要求。国际移民组织于2015年专门围绕目标10.7提出了移徙治理框架(MiGOF)，以解释国家层面“管理完善的移民政策”包含哪些要素。此框架提出三个原则和三个目标，包括遵循国际标准并落实移民权利的原则，及推动移民社会经济福祉的目标，由此可见人权在其中的重要性。
移徙相关目标的提出被视为《2030年可持续发展议程》的新突破，弥补了千年发展目标对移徙，尤其是对移民人权的忽视。国际移民组织认为，《2030年可持续发展议程》将移徙视为实现可持续发展的有力途径而非威胁，其所设置的目标采取了有利于移民的人权路径，这将有利于促进更有效且有性别视角的移徙。不过也有观点认为此议程的实际作用被高估了。虽然其看似反映了移民、移民来源国和接收国等各方的利益，但没能阐述如何及“谁”来应对相关的移徙问题。还有学者认为，此议程仍将移民的权利和其是否能带来积极、可测量的经济增长和发展挂钩，这是对移民和发展的错误认识，并不利于实现可持续、公平的移徙。还有学者指出，此议程没能充分考虑移民自身的发展和福祉，及战争、军事化等因素带来的影响。此外，鉴于西方势力不仅没能促进发展，还阻碍了世界最穷困地区的发展，各国是否能通过伙伴关系实现这些发展目标令人质疑。
另一个围绕这些移徙目标的质疑是，如何评判其进展，以及如何体现以人为本。根据《2030年可持续发展议程》，可持续发展目标的落实和评估工作由各国主导、自愿进行，国家一级的工作成果是区域和全球评估的基础。为此，指标跨机构专家组(IAEG-SDGS)制定了一套针对可持续发展目标的全球指标框架，并在多次修改和调整下形成230多项指标，以辅助各国拟定区域和国家层面的指标。例如，对于目标10.7，专家组给出的评估指标包括“实行有利于有序、安全、正常和负责任的移徙和人口流动的移民政策的国家数目”和“在前往国际目的地的过程中死亡或失踪的人数”等。但这些指标过于笼统，且没有对关键概念作出解释。国际移民组织根据移民治理框架制定的移民治理指标(MGI)也提供了可参考的评估标准，联合国的年度可持续发展目标报告就根据其收集数据。虽然相比于前者，移民治理指标更具针对性，且包含了对移民人权的考量，但整体来说仍尚未成熟。此外，很多国家并不具备制定评估方案和收集数据的能力，尤其在受疫情干扰的情况下。据2017年的统计，只有37个国家有符合联合国标准的统计法，全球指标框架下还有三分之二的指标没有对应的数据。这些国家中又有多少能客观、公正地收集和提交有关移民人权的信息，展现以人为本的进程，还需要进一步考证。
可持续发展目标的另一个挑战是，其落实需要各国开展合作。虽然移徙相关目标总体得到了国际社会的支持，但部分遇到了阻碍甚至反对。通常来说，各国在加强移徙数据建设、降低移民汇款成本等问题上分歧较小，但在治理非正常移徙和边境管控上分歧较大。这也是为何涉及非正常移徙的目标，尤其是目标10.7 和8.8难以得到各国的积极响应。但减少非正常移徙、促进正常移徙是国际移徙和可持续发展能否相互正向影响的关键，也是促进全球繁荣、和平与安全，及移民人权保障的关键。下文将围绕这两个目标所面临的困境及原因进行分析。
二、促进有序、安全和正常移徙的目标及其困境
《2030年可持续发展议程》目标10.7提出：“促进有序、安全、正常和负责的移徙和人口流动，包括执行合理规划和管理完善的移民政策”。“安全、有序和正常的移徙”指符合离境、入境、返回、停留等相关国家法律和规定及国际法的移徙，此种移徙应维护人的尊严和幸福，尊重、保护和实现他们的权利，告知和减少移徙的风险。只有开放安全、有序和正常的移徙通道，才能鼓励移民避免通过危险、非正常的方式进行跨境流动，并发挥此群体对发展的积极作用。
为进一步落实此目标，充分实现该议程对移民的潜在意义，各国国家元首和政府首脑及高级代表于2016年通过《关于难民和移民的纽约宣言》。针对移民，此宣言承诺“促进安全、有序、正常移民的机会”“保护所有移民的安全、尊严、人权和基本自由”，根据国际法保障移民权利，尤其是移民儿童的人权、移徙工人最低劳动标准，以及人口贩运受害者等处境脆弱的移民。宣言明确将移民的人权视为重要关切，体现出更好地平衡发展与人权的愿景。其一方面重申“所有人都是权利持有人”，无论其移民身份如何，并强调要确保以人为中心的宗旨；另一方面，宣言表示其推动的移民全球契约将遵循有关发展的文件展开，包括《2030年可持续发展议程》《第三次发展筹资问题国际会议亚的斯亚贝巴行动议程》和《国际移民与发展问题高级别对话宣言》。
在此宣言的推动下，《安全、有序和正常移民全球契约》(以下简称《移民问题全球契约》)在一系列政府间谈判后于2018年通过，其构建出一个国际合作框架，致力于通过改善移徙治理发挥移民对世界繁荣、创新和可持续发展的积极作用。此契约同样试图兼顾人权与可持续发展，其“植根于《2030年可持续发展议程》”，但“以国际人权法为基础，坚持不倒退和不歧视原则……确保在移民进程的所有阶段切实尊重、保护和落实所有移民的人权”，并将人权融入到具体目标当中。然而，在传统与非传统安全问题交织的背景下，此契约从诞生起就注定要面临一系列磨难和挑战。而其对于人权的承诺，虽然并未超过现有国际规则，但仍引起多国的警惕和抵触。由此可见，长期的全球或区域可持续发展并不足以吸引各国在一些关键的移徙问题上作出让步，或是对移民的人权状况给予更多的关注。
（一）《移民问题全球契约》的挑战
同《2030年可持续发展议程》一样，《移民问题全球契约》并无法律约束力。有学者认为，其最多被视为“软法中的最软法”，还有学者指出，这种朝向议程和契约等软法发展的趋势实际上是国际社会在保护移民权利领域的失败。鉴于这种性质，《移民问题全球契约》的落实极度依赖国家合作，其将“国际合作”作为重要的指导原则，将“加强国际合作和全球伙伴关系”作为具体的第23项目标。但多种因素都导致国际社会无法在此领域达成契约所期待的共识。可能正如学者所说，《移民问题全球契约》提出的政治和道德承诺是建立在所有国家都会出于共同利益推动全球移民治理的假设之上，但现实中移民来源国和目的地国所关注的优先事项并不相同，也许联合国的多边主义并不适用于所有移民治理。各国难以调和的立场和截然不同的利益出发点，及全球疫情带来的影响，使《移民问题全球契约》的被接受程度和实际价值大打折扣。
第一，人权不再高于主权。《移民问题全球契约》所面临的首个困境也是全球移民治理受到约束的主要原因，即国家认为其主权会因此受到削弱。当移民问题触及自身而非他国主权时，连一贯推崇“人权高于主权”的西方国家也摆出了抵触姿态，虽然有学者认为，此契约只是提醒各国履行现有的区域和全球层面的承诺，不会造成所谓的主权和人权冲突。即便如此，2017年12月，美国特朗普政府宣布退出契约，称其会侵害美国执行本国移民法和保卫边境的主权。联合国只得寄希望于拜登政府在此问题上作出改变，但至今并未有任何实质性进展。2018年7月，澳大利亚内政部长表示，虽然澳大利亚参与了契约的谈判，但基于主权考虑不会签署现阶段文本，因为“将边境保护政策交给联合国不符合国家利益”。受2015年欧洲移民和难民潮的影响，欧盟国家也以国家主权为由对《移民问题全球契约》提出了质疑。匈牙利政府于2018年10月退出契约，表示此文件与本国及欧盟的安全不相符；奥地利政府于2018年10月表示不会签署契约，因为“移徙不是，也不应成为一项人权”，“只有我们才能决定谁能进入奥地利”；波兰、保加利亚和捷克等国政府也表达了契约对“国家利益”和“主权原则”影响的担忧；意大利内政部长宣布，意大利不会参与契约的最终政府间会议，除非议会同意，否则不会签署契约；德国、荷兰和比利时等国家内部也就契约是否符合国家利益开展了激烈的讨论。可见，作为国际移民心仪目的地的发达国家对涉及移民的国际文件十分警惕，移徙对发展的正面影响并不足以吸引它们在此领域作出承诺，即使这些承诺并未对现有人权规则作出实质性突破。
第二，移民沦为政治博弈工具。国家间的紧张关系使国际移徙陷入政治旋涡，移民本身的权利和处境反被忽视，甚至被利用。例如，美国前总统特朗普于2020年5月公布第10043号公告，以国家安全和经济活力受到威胁为由，禁止部分中国留学生和研究人员入境，拜登总统上台后仍未撤销此禁令。虽然《2030年可持续发展议程》目标4.b、《移民问题全球契约》目标5都提出促进学生流动性，但美国仍试图通过此种歧视性措施来打压中国，即便这种做法也会损害美国学校的利益。2021年白俄罗斯边境的移民危机也有不能忽视的政治因素。2020年8月卢卡申科高票连任白俄罗斯总统，但美国和欧盟声称选举舞弊，对白俄罗斯施加多轮制裁。在此背景下，白俄罗斯不再阻止移民和难民进入欧盟，迫使波兰、立陶宛和拉脱维亚等国面临大量非正常移民。为阻止移民跨境，波兰甚至动用了水枪和催泪弹等武器，双方冲突一度升级。此次移民危机已然成为白俄罗斯同欧盟和北约的对抗，夹在中间的是无处可去、面临寒冬的移民。对此，联合国人权高专、联合国难民署、联合国儿童基金会等机构和专家多次呼吁，移民的人权是最重要的关切，利用移民和难民来达到政治目的是不能接受的。
第三，全球疫情带来人权挑战。随着新冠肺炎疫情在全球暴发和蔓延，各国陆续采取禁止或限制入境的政策，这使得大量移民一度被困在进退两难的境地，既无途径返回来源国，也难以在接收国获得权利保障。虽然在个别国际人权公约，如《公民权利和政治权利国际公约》下，缔约国可在“社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时”对部分权利进行克减，但这种克减仍要满足相称性、禁止歧视的要求，并要与国际法下的其他义务一致。在没有建立克减机制的国际人权公约，如《经济、社会及文化权利国际公约》下，提供基本药品、免受饥饿等“核心义务”也是不得克减的，且不应以国籍或法律地位为由加以限制。经济、社会和文化权利委员会在有关健康权的一般性意见中还表示，缔约国应确保包括移民在内的所有人平等获得预防性、治疗性和缓解性的医疗服务，不论其法律地位和持有证件的情况如何。当然，即使没有启动紧急状态，国家也能因公共卫生等原因对部分权利，如迁徙自由进行限制。但疫情下的限制仍要由法律规定，并满足必要性、相称性和禁止歧视的要求。因此，即使在全球疫情的背景下，移民也并非处于国际人权法的真空状态。一些国家在疫情期间的做法，如针对亚裔移民采取歧视性措施，无疑是有违国际人权法的。为保证大量海外劳工、学生等移徙群体的人权处境，移民来源国、中转国和接收国应共同采取措施，一方面通过如飞机接送、延长签证等方式为移民创造跨境可能，另一方面根据国际人权公约的标准和原则为其提供人权保障。例如，中国政府通过组织包机接回、发放健康包等措施，尽力确保海外中国公民的安全，协助其逐步、有序回国；而在中国的外国移民也能及时了解到核酸检测、疫苗等信息。疫情所带来的不再是传统的被迫离境问题，而是移民无法回国的问题，这既是人权问题也是发展问题，这时《安全、有序和正常移民全球契约》就显得尤为重要。
（二）应对人口贩运和移民偷运的困境
全球移民治理下的人口贩运和移民偷运问题一直备受国际社会的关注，国际移民组织在移民治理指标中将这两者归为衡量国家确保安全、有序和正常移徙的标准之一。移民偷运与人口贩运虽然本质不同，但被偷运者和人口贩运受害者在移徙过程中都面临极大风险。《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》不仅要求打击非正常移徙的相关犯罪，还要求各国保护其中的脆弱群体，人道地对待所有移民。但其困境是，虽然国际层面已建立相关的规则和机制，但国家层面的治理水平参差不齐，国际合作程度有待提高。此外，各国在司法实践中往往存在对非正常移民群体任意关押、私自用刑等问题。从移徙与发展的角度来看，因为此群体通常不被视为发展的积极参与者和推动者，因此其极易受到忽视。然而，《2030年可持续发展议程》和相关文件并未将其排除在外。
在人口贩运问题上，《2030年可持续发展议程》目标8.7、目标5.2和目标16.2提出根除人口贩运，尤其是针对妇女和儿童的贩运和剥削。《移民问题全球契约》专门就“预防、打击和消除国际移民背景下的人口贩运”制定了具体措施，包括跨国和区域信息共享，推动批准、加入和执行相关国际公约，在制定国家和区域政策措施时将联合国毒品和犯罪问题办公室的建议考虑在内，等等。虽然在此领域大部分国家已达成一定共识，并有联合国机构进行协调和指导，但国家层面的治理及国家间合作仍有待加强。根据国际移民组织于2015至2019年收集的49个国家的数据，只有四个国家设有专门机构应对人口贩运问题；个别国家有根除人口贩运的具体政策、战略或国家计划；少数国家和其他国家签署了预防和打击移民偷运的正式合作协议；只有五个国家就移民风险最小化采取了措施，包括培训警察和边境工作人员识别人口贩运受害者，为相关非政府组织提供帮助等。联合国人权理事会贩运人口、特别是贩运妇女和儿童问题特别报告员也在报告中指出，各国在保护人口贩运受害者和潜在受害者方面存在严重不足。在国家层面，首个抵达地区、过境国和目的地国缺乏对受害者的识别意识和能力，遣返程序极易使未被识别的受害者受到报复和伤害；在国际层面，案件的跨国移交与合作也没能给予受害者足够的支持与保护。此外，新冠肺炎疫情使人口贩运愈发地下化，增加了救助工作的困难，让受害者面临更加严峻的处境。
在全球疫情和人口大规模流动造成的反移民背景下，一些国家在边境管控措施中根本无暇或无意愿顾及人口贩运受害者的处境。例如，在面对难民和移民危机时，连移徙治理程度相对成熟的欧洲国家都无法“人道地对待所有移民”。欧盟委员会提出的支持意大利、减轻地中海中部航路压力和加强团结的行动计划，以及部分国家与原籍国和过境国签署的谅解备忘录都被指存在人权问题，尤其会对人口贩运受害者产生不良后果。此外，美国的一系列反移民政策和措施也受到了国际社会的关注和谴责。根据美国2000年通过的《人口贩运受害者保护法》(TVPA)，因性交易或强迫劳动被贩卖到美国的受害者本可获得T签证，在案件调查期间享受工作权和其他福利。但在移民政策收紧后，TVPA条款的解释越发严格，对受害者的要求近乎严苛。这导致T签证的拒绝率直线上升，使被贩卖到美国南方边境的妇女和儿童处于极其不利的地位，甚至被推回贩运者手中。
相比于人口贩运，移民偷运问题更加敏感，即使被偷运者经常会面临被贩运受害者一样的处境。联合国毒品和犯罪问题办公室的报告指出，每年都有数千名非正常移民死于偷运，死因包括溺水、恶劣环境和疾病，以及他杀和车祸等。被偷运者中不乏无人陪同的未成年人，此群体极易成为被剥削的对象或沦为强奸、偷盗、绑架、人口贩运等犯罪的受害者。对于移民偷运问题，《移民问题全球契约》制定了具体措施，在承诺共同预防和打击偷运、瓦解偷运网络的同时，提出“确保移民不应因成为偷运对象而受到刑事起诉”等要求。不过，此契约并不确保偷运对象不会因如非法入境等其他行为被起诉，这是基于国家主权作出的妥协。实际上，最初于2018年2月公布的契约“零草案”(zero draft)规定的是，非法入境应被视为行政而非刑事违法，但此表述后被删除。因此，《移民问题全球契约》在此问题上并没有突破性地对各国提出更高要求，其立场和《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于打击陆、海、空偷运移民的补充议定书》的规定保持了一致。即便如此，《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》对移民偷运的态度还是引起了部分国家的警觉，被偷运者的人权处境在现实中也并未得到重视和改善。
2021年9月，美国边境执法人员骑马并使用缰绳暴力驱逐海地移民的做法引发舆论关注和广泛批评，使美国移民的人权处境再次进入国际社会的视野。这些移民大多是在政治动荡和自然灾害因素的影响下跨境来到美国和墨西哥，其中不乏大量被偷运的6岁以下儿童。然而在疫情背景下，拜登政府延用了特朗普时期启用的紧急政策，即《美国法典》第42卷，直接越过美国移民法和相关规定驱逐非正常移民，不对其个人情况进行考量。对此，多名联合国独立专家向美国提交指控信，对其行为涉嫌违反国际人权法和国际难民法表示担忧。此外，美国关押无人陪同的青少年移民的做法也饱受争议。在特朗普“零容忍”政策下，有4,300名儿童被迫与父母或家人分开，被划归到无人陪伴的青少年的类别中。这显然与《移民问题全球契约》中“努力结束国际移民背景下拘留儿童的做法”“维护儿童最佳利益”和“确保反偷运措施充分尊重人权”的立场截然相反。鉴于关押场所环境恶劣，联合国人权事务高级专员称此种做法涉嫌构成国际法规定的“残忍、不人道或有辱人格的待遇”。
三、保护国际移徙工人权利的目标及其困境
移徙工人一直是国际移民的重要组成部分，在15岁及以上的国际移民中占比70%。《2030年可持续发展议程》强调，保护移徙工人的权利，使其能充分就业，对可持续经济增长具有重要意义。目标8.8明确指出，“保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民工人，特别是女性移民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境”。
国际层面已形成一系列有关移徙工人权利保护的标准，尤其是国际劳工组织的《移民就业公约》(第97号)和《移民工人(补充规定)公约》(第143号公约)，及作为联合国核心人权公约之一的《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》。这三项公约共同构成了《移民问题全球契约》基础的重要组成部分，也为全球移民治理及此领域的国际合作提供了规则与原则的支持。但鉴于这三项公约尚未得到国际社会的广泛响应，尤其是大部分高收入国家拒绝加入，其被一些学者视为失败，或只能算有限成功的案例。移民输出国和输入国、南方和北方国家在此问题上的分裂，使相关可持续发展目标的实现充满不确定性，也使移徙工人在疫情背景下处于更加脆弱的处境。
（一）国际移徙工人“三公约”
国际劳工组织的公约及建议书在移徙工人保护方面具有重要地位，其中最具代表性的是第97号公约和第143号公约。1949年，国际劳工组织通过《移民就业公约》(第97号)，确立了有关移民的若干权利，并要求会员国在报酬、住房、社会保障等方面对移民实行“不比本国公民更为不利的待遇”。但其仅限于正常移民，且不适用于边境地区工人、海员和短期自由职业与艺术职业人员。第97号公约制定的初衷是促进剩余劳动力流动，鼓励移民在第二次世界大战后参与欧洲重建。虽然很多欧洲国家在1973年的石油危机后就不再有引入移民的需求，但跨境移徙并未就此停止，这使得国际劳工组织的关注点开始转向非正常移徙问题。在此背景下，国际劳工组织于1975年通过《移民工人(补充规定)公约》(第143号)，又称《关于在恶劣条件下移民与提高移徙工人平等权利和待遇公约》，并突破性地将非正常移徙工人纳入其中，以应对大规模移徙浪潮。此公约一方面要求缔约国采取必要和适当的手段，打击为就业进行的非正常移徙和对移徙工人的非法雇佣；另一方面则扩展了对正常移徙工人的待遇和保护，规定缔约国在两年后不得再限制移徙工人选择工作的自由。当然，非正常移徙工人也享有一定权利。根据此公约规定，无论入境或雇佣是否合法，移徙工人都可依据第9条享有因雇佣关系产生的报酬和其他利益，不过有关平等机会和待遇的规定同第97号公约一样，只适用于正常移民。
第97号和第143号公约被视为具有开创意义的重要文件，但截至2022年7月1日，仍分别只有53个和28个国家批准。尤其是第143号公约，其试图兼顾打击非正常移徙和增强保护正常移徙工人的初衷反而使其未能得到任何一边的支持。部分欧洲国家、澳大利亚等国并不欢迎第14条第a款规定的正常移民选择工作的自由；而另一些国家，如墨西哥和摩洛哥等移民输出国，甚至美国等输入国，都无意完全切断非正常移徙。因为这种移徙不仅能给输出国带来汇款、减少国内失业率，还能填补输入国的劳动力空白。在第143号公约遇冷时，墨西哥和摩洛哥等发展中国家决定绕开国际劳工组织，在联合国通过一项更有利于非正常移徙工人的公约。在其推动下，联合国大会决定成立工作组，制定一项覆盖所有移徙工人，包括非正常移徙工人在内的国际人权公约。
1990年，联合国大会通过《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》(简称《移徙工人国际公约》)。此公约有以下特点：第一，列出两类权利，一类针对所有移徙工人及其家属，不论其移民地位如何；另一类针对有证件的移徙工人及其家属。这样不仅能同时覆盖正常和非正常的移徙工人，还能对二者所享有的权利作出区分。第二，借鉴了《世界人权宣言》和国际人权公约中已有的权利，但也根据移徙工人的特点为其制定了新的权利。例如，公约第33条要求缔约国向移徙工人及其家庭成员告知此公约赋予他们的权利，免费提供有关入境条件和正规手续等资料。第三，除了规定缔约国对于移徙工人作为个人所承担的义务以外，还在第六部分规定了一个框架，为国际移徙创造合理、公平和人道的环境。例如，缔约国应当设立适当机构，负责制定和执行移徙政策、同其他缔约国相关部门开展合作；对非正常移徙工人使用暴力的个人、团体或实体应被有效制裁；正常移徙工人及其家庭成员的工作和生活条件应符合强健、安全、卫生的标准和人的尊严原则等。
作为首次汇集移徙工人及其家庭成员权利，并具有法律约束力的国际文件，《移徙工人国际公约》为此领域提供了一套国际标准，也为国际合作提供了框架。但因加入此公约的国家数量有限，其至2003年才正式生效。在这期间，移民人权问题政府间专家工作组表达了对移徙工人权利的担忧，并指出鉴于各国尚未普遍批准第97号和第143号公约，《移徙工人国际公约》也未能生效，且一切迹象表明该公约发挥作用的时间还会拖延，此领域仍缺少国际层面的监督机制。可见，专家工作组在当时已对《移徙工人国际公约》的遇冷有所准备。截至2022年7月1日，《移徙工人国际公约》只有57个缔约国，是联合国九大核心人权公约中缔约国最少的公约。不仅欧盟国家、美国、沙特阿拉伯和加拿大等排名靠前的移民目的地国没有批准，中国和印度等大的移民来源国也没有批准。批准国家少，且批准国以作为移民来源国的发展中国家和小国为主，这些都对此公约的实效性和普遍约束力构成挑战，并体现出多边移民治理上存在的南北割裂。
（二）“三公约”遇冷的原因
在移徙工人保护的问题上，各国基于发展需求对不同群体持不同立场，难以达成一致。即使对于正常移徙工人，根据国际标准提高待遇和保护也难免被视为一种负担。这种保护虽然能在一定程度上吸引人才，但也会影响移民目的地国对低技能工人的限制和管理。这里的“低技能”通常指缺少专业认证、薪资较低的工作。虽然靠手艺的工匠、技工曾一度被视为移徙工人中的精英，但随着以知识为基础的经济兴起，从事科技、工程和其他高水平管理的人群开始成为“高技能”移民，此群体国际流动性较高，各国通过政策吸引他国的高技能移民，也努力留住本国的高技能人才。虽然高、低技能这种移民分类本身受到了一定质疑，但这种区分在现实中似乎难以避免。有学者直接将低技能移徙工人和其他非正常移民归为一类，认为就此群体很难达成多边治理，因为这种治理无法带来全球层面的公共利益。大部分国家只有动力保障高技能人才，而非低技能和非正常移徙工人的人权。
《移徙工人国际公约》恰恰覆盖了低技能群体在内的所有移民，这也是导致其未能得到更多支持的原因之一。加拿大政府就曾明确表示，批准《移徙工人国际公约》的主要阻碍是，此公约与本国针对低技能移徙工人的临时劳工计划不符，不利于加拿大将其限制在缺乏劳动力的产业和工作中。加拿大联邦政府明确允许(行政或合同的)撤销《移徙工人国际公约》规定的基本权利，其对给予有临时工作许可的低技能工人更多权利并无兴趣，尤其是公约第52条规定的选择有报酬活动的自由。英国政府也表示，如果批准此公约，可能会影响其对获得工作许可的移民进行限制，此外对选择有报酬活动的自由限制不得超过两年的规定也与英国的相关政策冲突。《移徙工人国际公约》第43条和第45条还规定，正常移徙工人在享受职业指导和就业服务、社会服务和保健服务、住房不受剥削的保障、教育设施和服务等方面，享有与该国国民同等的待遇。但是，根据英国相关法律规定，合法雇佣的第三国公民虽然可以享受各缴费型计划，如获得教育的平等待遇的权利，但没有获得非缴费型福利的权利，如果批准此公约，英国的相关规定需要作出调整。移民目的地国对正常移徙工人的立场尚且如此，对非正常移徙工人的态度就可想而知了。
虽然《移徙工人国际公约》规定的非正常移徙工人享有的权利，如获得紧急医疗救助权利的范围，要小于《经济、社会及文化权利国际公约》和《欧洲联盟基本权利宪章》下的健康权，但只要涉及非正常移徙工人的保护，就会引起国家的警觉和抵触。对于这种情况，有学者提出，鉴于各国对《移徙工人国际公约》望而却步，不如退而求其次，从中挑选出一系列“核心权利”，包括最基本的公民权利和政治权利，以及劳工权利，但可以排除如社会住房和低收入援助等福利。不过，即使采用此路径，具体哪些权利是“核心权利”也存在争议。此外，这也可能导致《移徙工人国际公约》对缔约国的要求进一步落后于其他国际人权公约的规定。如《经济、社会及文化权利国际公约》虽然允许发展中国家决定“非本国国民享受本盟约所确认经济权利之程度”，但这个例外仅限于发展中国家，且仅针对经济而非社会和文化权利，对此例外的解读还需要满足人权保护的出发点。
与《移徙工人国际公约》的初衷不同，国际劳工组织的第143号公约旨在打击为就业进行的非正常移徙，但其也未能得到国际社会的广泛支持。虽然现在各国对移民的需求有别于20世纪60、70年代，但非正常移徙工人所扮演的角色依旧不可小觑。此群体不仅承担起最脏累差的工作，还通过赋税、房租、购买产品和服务等方式为当地经济作出贡献。美国农业部曾估计，美国近一半的农场工人为非正常移民，建筑业和服务行业也分别有15%和9%的移徙工人没有合法身份。因工作性质或强度无法聘到合适的本地劳工，美国若干行业都极度依赖移民，如完全切断非正常移徙会导致劳动力匮乏，影响经济发展并造成物价上涨。虽然非正常移民在促进美国经济和税收等方面都发挥了不可忽视的作用，但美国既不是《移徙工人国际公约》的缔约国，也不是第143号公约的缔约国。非正常移徙工人的权利通常难以得到保护，甚至沦为现代奴隶制的受害者。美国最高法院就曾在多个案件中判决无证移徙工人被非法解雇后不能得到赔偿。正是这种对非正常移徙工人既不愿舍弃，也不愿保护的心态，使任何有关非正常移徙的国际人权标准都难以得到国际社会的积极响应。
但无论这三个公约的签署和批准情况如何，其都是《2030年可持续发展议程》和《移民问题全球契约》的依托。后两者虽然缺少法律约束力，但也聊胜于无，因为其代表了移徙领域政策决定的重要一步。移徙工人是保障疫情期间行业运转、疫情后恢复经济活力的重要力量，他们的人权保护与可持续发展紧密相连，理应得到更多重视。但此群体不仅面临更高的降薪和解雇风险，还经常被排除在社会救助和福利补贴之外。对他们来说，失去工作不仅意味着失去生活来源，还可能意味着失去合法地位。一旦失去合法地位，非正常移徙工人通常会因为害怕被遣返或拘留而放弃接受病毒测试、治疗或其他获得帮助的机会。对此，移徙工人及其家庭成员权利委员会表示，即使在疫情期间，缔约国也要保证移徙工人的权利，如缔约国采取的紧急措施限制了公约中的基本自由，如获取社会服务、医疗保健、失业津贴等权利，应公开声明并通知委员会。联合国和区域专家也表示，移徙工人对抗击疫情、经济复苏作出了重要贡献，各国应谨记将移民纳入疫情响应和恢复的国家计划，有尊严地对待所有移民，为其提供获取医疗卫生等服务、福利、信息和援助的平等途径。
四、结语
《2030年可持续发展议程》充分肯定了移徙与发展之间的关系，承认了移民对促进可持续发展的贡献，并提出要尊重和保障移民的权利。这从一定程度上纠正了学术和政治层面对移徙、发展和人权关系的认知。因为此领域长期被美国和欧盟国家等移民接收国主导，南方国家处于相对被动的位置，移民的人权处境和其发挥的积极作用，以及全球不平等的大背景经常被忽略了。然而无论是正常移徙途径的建设、非正常移徙的治理，还是从根源和结构性因素上减少移徙的脆弱性，都需要国际社会，尤其是发达的移民目的地国作出实际承诺并采取行动，与移民来源国和中转国展开合作。如果国际社会无法根据《2030年可持续发展议程》作出调整和改变，从长远利益出发推动全球移民治理并使移民从中受益，国际移徙的负面作用将被不断放大，跨境移徙将以更加不安全、非正常的方式进行。
中国在移民与发展领域扮演越发重要的角色，也面临日益复杂、艰巨的全球移民治理形势和环境。2019年，中国位列国际移民输出国的第三位，也是接收移民汇款的大国。同时，中国也正在成为更多国际移民，包括高端人才优先选择的目的地国。这是中国改革开放、走向世界的必然趋势，也是中国经济和社会快速发展，移民治理不断进步的见证。中国已通过深化移民管理体制改革、组建国家移民管理局等措施，有力推动《2030年可持续发展议程》移徙相关目标的落实。但从移徙与发展结合的角度看，中国仍有较大的探索和进步空间，可基于国情“将促进发展列为规制国际移民的目标”。此外，应进一步把移民纳入疫情响应计划及疫情后的经济发展考量，帮助其融入当地社会，转化为促进中国可持续发展的积极力量，吸引更多人才。在《2030年可持续发展议程》《移民问题全球契约》及相关国际公约的基础上加强全球移民治理、促进国际合作，不仅有利于身处中国的外国移民，也有利于身处异乡的中国移民，在享受人权保护的同时充分提升和发挥个人潜能，最大限度地推动国家、区域乃至全球层面的可持续发展。
（武文扬，中国政法大学人权研究院讲师，法学博士。）
Abstract：The 2030 Agenda for Sustainable Development explicitly and specifically includes migration into the global development agenda for the first time，and establishes relevant targets including promoting regular migration and protecting the rights of migrant workers.These targets are significant achievements of the United Nations in promoting the“Migration and Development”agenda and strengthening human rights-based international migration governance.However，there are many difficulties in achieving these targets，especially when the rights of migrants in regular and/or irregular situations are undermining national sovereignty and security，or not in line with national development needs.The agenda of Migration and Development has been hit hard by the ongoing spread of COVID-19，rising tensions among major powers，and the prevalence of populism and xenophobia in the West.The divergent positions and conflicting interests have pushed the migration targets further out of reach.However，in the long run，exploration in this area will help promote global economic recovery in the post-pandemic era，and benefit all parties from the positive interactions of migration，development and human rights.
Keywords：2030 Agenda for Sustainable Development；Global Compact for Safe，Orderly and Regular Migration；Irregular Migration；Migrant Workers；Human Rights-based Approach
(责任编辑 孟涛)
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