内容提要：弹性化工时在世界范围内的流行，使减少工时的历史趋势放缓，甚至出现倒退的迹象。能否以及如何引导工时弹性化的当今社会重新回归减少工时的历史轨道，提升工作时间的质量，促使传统的标准工时时代向工时弹性化时代平稳过渡，成为工作时间法律规制的“时代之问”。对此，西方国家虽然提出了新的规制理念，展开了各具特色的立法实践，但法律规制能力的局限使其一直回避提出一揽子制度解决方案。中国工时法律规制的能力优势，是在中国共产党领导中国工时立法的百年历程中逐步形成的。这一优势使我们能够突破西方局限，从限制延长工作时间、提升弹性工时质量、优化工时多元化规制体系功能等三个方面，提出破解工作时间法律规制“时代之问”的中国方案。
关键词：工作时间 法律规制 工时弹性化 中国方案 体面工时
一、问题的提出
根据马克思的论述，人类劳动本应具有高度的自主性。然而，雇佣劳动产生以来，资本加剧了工作对时间的控制，使得非自主性劳动在劳动关系史上长期占据着主导地位。作为资本和利润的源泉，工作时间有被不断延长的倾向。大幅压缩劳动者的休息和生活时间所引发的种种社会冲突，使减少工作时间(以下简称“减少工时”)成为近现代劳动关系治理的核心议题，引领了劳动法发展的历史潮流。国际劳工组织(以下简称“ILO”)的研究报告显示，在过去的一百多年中的大部分时间里，由于立法的影响，世界范围内工作时间总量呈现下降的趋势，并与工人的工资增长和生活质量的提升形成良性循环。然而，这一趋势在最近的几十年里逐渐放缓，甚至出现倒退的迹象。与此同时，工作时间的长度出现“两级分化”的趋势：在正规就业中，延长工作时间的势头重新启动；在非正规就业部门，时间过短的“迷你型”短期工作泛滥。这种趋势导致工人，尤其是女性工人陷入贫困。随着就业危机在全球的持续蔓延和新信息通讯技术在工作领域的广泛应用，标准工时逐渐被各种形式的弹性化工时所取代。工作时间不断被延长，并且变得越来越不稳定和难以预测。工人与雇主对工作时间安排的需求关系更为紧张。这一切使如何可能及可能如何重新调整工作时间的法律规制体系，引导工时弹性化的当今世界，重新回归减少工时的历史轨道，不断提升工作时间的质量，保障经济社会可持续发展，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
要全面回答这些问题需要说明：为了减少工时，人们曾在工时法律规制的历史中做过怎样的努力，形成了怎样的规律性认识，遇到了什么难题，应采取什么措施来持续推动减少工时的历史潮流，不断提高工作时间的质量。从学术研究的角度，可以如此简单描述解决这些问题的智识贡献：工时法律规制的国际研究虽然历史悠久，积淀深厚，但主要关注西方发达国家的法律与政策发展，很少论及包括中国在内的发展中国家的工时法律规制的理论与实践。
在过去的一百年里，中国共产党领导中国人民，顺应并推动了减少工时的历史潮流，探索出独具特色的工时法治道路。用学术的语言表达中国工时法治发展的特色经验，汇聚应对时代挑战的全球智识力量，寻求破解工时法律规制“时代之问”的整体解决方案，并在这一背景下探索中国工时法制完善的可能路径，是本文研究的主要目的。针对以上问题及相关的各种情形之分析，本文以历史的和比较法的视角，基于独特的信息、文献来源，按照如下逻辑展开。第一部分，从历史的角度简要回顾西方减少工时的法制发展脉络，阐明西方社会减少工时历史趋势的主要推动力及其制度特点。通过分析工时弹性化时代西方社会工时法律规制所遭遇的困境及其应对策略，归纳总结破解工时规制“时代之问”的西方经验，并指出其规制能力的局限；第二部分，从制度史的视角，通过分析中国共产党领导我国工时立法的历史脉络，阐明我国工时法治的制度逻辑，展现中国工时法律规制的能力优势，证成工时法律规制的国家能力优势，是我国能够突破西方国家的局限，提出破解工时法律规制“时代之问”的一揽子制度解决方案的前提和保障。据此，根据我国新时代劳动政策和国情实际，充分吸收和借鉴西方国家成功和有益的经验，提出破解工时法律规制“时代之问”的中国方案的构建路径。
二、破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验
（一）西方社会减少工时的历史轨迹与动力
众所周知，资本主义的出现伴随着时间观念的现代转型以及工作时间不断被延长的趋势。自从中世纪欧洲市镇制衣工业通过“工作铃”协调大规模工人工作的时间之后，时间就转化为工资的价值衡量尺度。从此，争夺工作时间长度控制权的斗争，就成为劳资冲突的焦点。在长达数百年的时间里，雇主成功地将工作时间延长到人类生理极限之外。一种建立在契约自由和从属性劳动基础上的“时间暴政”被历史性地建构起来，引发了西方社会持续的、大规模的工人运动，导致剧烈的社会动荡。这一切迫使资本主义政权不得不采取立法措施限制工作时间。英国斯旺西大学菲利普·塔克(Philip Tucker)等学者和美国学者雷富尔·马格努森(Leifur Magnusson)的研究显示：从工业革命早期开始，限制工时的工厂法令出现并一直持续到第一次世界大战之前。其政治动机是限制资本对劳动力的过度耗费，涵养国民体质，确保国家人力资源的可持续发展，维护国家经济竞争力和扩张军备。
与此同时，工人争取减少工时的集体行动逐步合法化。西方国家的政府同时利用劳动契约和包括妇女、儿童以及成年男性工人在内的集体协议，来整合减少工时的法律规制体系。19世纪晚期，在工人集体行动的推动下，争取8小时工作制的社会运动在西方广泛展开。据雷富尔·马格努森考证，俄国十月革命之后，芬兰、德国和挪威等欧洲国家，因惧怕工会运动的冲击，纷纷将八小时工作制合法化，集体行动由此成为西方社会减少工时的核心推动力之一。
在立法干预和集体行动的共同作用下，从19世纪开始，工作时间被无限度延长的趋势开始放缓。这一切促成了1919年ILO第1号公约的诞生，开启了全球范围内标准工时立法的历史大幕。第一次世界大战后，一系列缩短工时的国际劳工公约陆续颁布。与工厂法令不同，国际劳工公约和建议书以“工作时间是最低限度的人权，不应以经济利益来衡量”的理念，引导现代工时立法。尽管并非所有国家都批准了这些公约和建议书，但绝大多数国家都依照这些标准建立了本国的法定工时基准。作为补充，各层级的集体谈判形成的具体工时标准在获得法律的确认后，也具有规范性标准的效力。这一时期的工作时间总量大幅下降。第二次世界大战后，西方主要工业国家在工时总量被缩短的同时，工人的工资也在同步增长。减少工时运动进入了“黄金时期”，并一直持续到20世纪70年代中期。
综上可见，近现代以来，西方减少工时的历史趋势主要推动力是立法和集体谈判。尽管集体谈判在工时标准的形成中发挥着重要作用，但集体谈判是否能够就工时标准达成协议，需要不断缩小谈判双方的诉求分歧，即工会对于减少工时和重新分配工作机会的诉求，以及雇主提出的更为灵活的人力资源管理权限的诉求。同时，劳资力量的对比也是集体谈判是否能形成更高的工时标准的决定性因素之一。
（二）西方社会工作时间法律规制的“时代之问”
从20世纪70年代中期开始，减少工时的“黄金时代”逐渐远去。石油危机开启了一个新的时代。这个时代以经济不稳定的增长和不断上升的失业率为特征。为了应对就业危机，曾经风靡一时的法定标准工时制，逐渐被处于上升态势的弹性化工时所取代。工作时间变得越来越不稳定，越来越多样化、分散化和个性化。工时弹性化致使更广泛地运用集体协议或个别协议管理工时的“去规制化”呼声越来越高。延长工作时间的势头重新启动。国际社会逐步偏离了减少工时的历史轨迹。传统工时法律规制体系在应对这些变化时暴露出来的缺陷和问题，使人们对在工时弹性化时代能否继续推行减少工时的政策深感疑虑。这些问题主要包括如下方面。
1.工作时间太长
减少全职工人的工作时间的直接规制模式，未能有效遏制延长工作时间的发展势头。ILO的工时问题专家和盖尔哈德·博世(Gerhard Bosch)等学者对当代西方社会长时间工作所做的深入研究显示，造成这种困境的主要因素有几点。第一，在过去的20年里，一些西欧国家实行的减少标准工时的直接规制模式，致使工时总量供应不足。企业为了应对全球化竞争，不得不通过加班来补偿时间损失，使工资成本不断上升，导致通货膨胀并对就业产生不利影响。人们逐渐认识到，通过直接规制模式减少工时实现工作机会再分配的政策取得成功的前提是，劳动力市场上有足够的熟练工人，不具备这个条件的发展中国家实行这样的政策很难成功。第二，无论是国际劳工标准，还是一些国家的国内立法，都将休息权视为一种派生性的“消极权利”。在工时弹性化和“去规制化”时代，由于劳资力量不对等进一步加剧，如果工人没有休息的积极权利，只有请求不延长工作时间的消极权利，那么工作时间就更容易被延长了。第三，尽管在最近的几十年里，一些西方工业国家通过扩大兼职工作的范围，使工作时间总量下降，然而，随着大量女工涌入兼职工作领域，较短的兼职工作时间无法为越来越庞大的兼职工人队伍提供足够的就业机会，因此，兼职工作中的加班势头难以遏制。加班不仅使兼职工人的工作时间被不断延长，又加剧了工作机会的竞争，导致新的失业，形成兼职工作的“时间陷阱”。
2.工作时间太短
时间过短的“边缘性兼职就业”造成女性的低质量就业。所谓“边缘性兼职就业”是指工作时间少于每周15-20小时的兼职就业形式。据ILO测算，从事这种兼职工作的女性比例大大高于男性。这一趋势在发展中国家尤为明显。边缘兼职工作是一种低质量的工作，体现在工人自主性差、工作时间不规律且难以预测、薪资水平低、缺乏社会保障等，导致女性工人陷入贫困，并阻碍了她们转入正规就业的机会。正因如此，这样的工作很难吸引担负“养家糊口”重任的男性参与，形成“性别歧视”。
3.工作时间太不可预测、太不稳定
在过去的20多年里，灵活的工作时间安排越来越普遍。尽管工作时间灵活性受到雇主们的普遍青睐，但劳动者对此并不十分认同。究其原因，正如ILO的研究报告所指出的：工作时间的灵活性有雇主主导的灵活性和劳动者主导的灵活性之分。前者是雇主根据业务遂行的需求，灵活安排工作时间。后者是劳动者对自己的工作时间有一定的选择权或影响力。不幸的是，前者占据了当前工作时间灵活性趋势的主导地位，极易引发工作时间的灵活性与自主性的冲突。雇主主导的工作时间灵活性的传统方式主要有：历史悠久的加班和轮班工作，以及后来出现的变形工时。这些灵活性是通过改变标准工时的长度(加班)、频率(轮班)或劳动强度(变形工时)来实现的。而在信息化时代，待命工作可能是雇主主导的灵活性安排当中最极端的形式。工人的工作时间往往不可预测且越来越不稳定，使工人陷入贫困的同时又面临就业不足的危机。在信息技术平台的算法操控下，工人的劳动强度加大，造成工作时间的集约化现象。劳动者在安全风险增加的同时，收入却减少了。
上述问题使能否以及如何引导工时弹性化的当今世界，重新回归减少工时的历史轨道，同步提升工作质量，促使传统的标准工时时代向工时弹性化时代平稳过渡，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
(三)破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验及其局限
1.多元规制理念指引破解“时代之问”的可能方向
为了改善和遏制一些国家不理智地滥用弹性工时，引导国际社会重新回到减少工时的历史轨道，20世纪90年代以来，一些国际组织提出了重构当代工时规制体系的新理念和新政策，指引各成员国通过国内法律实践，将这些政策理念转化为法律制度，促使工时弹性化趋势与减少工时的历史趋势相向而行。其中具有代表性的政策有几方面。
ILO提出的“体面工时”政策。20世纪90年代中期，ILO工时问题专家约翰·麦森杰(John Messenger)建议，将ILO发展出的“体面劳动”政策理念运用到工作时间的规制体系中去。ILO采纳了这项建议，并投入研究力量，采取政策行动，在世界范围内推广“体面工时”政策。该政策试图通过“体面劳动”的政策理念发展出的多项原则来整合减少工时的多元目标，形成一个能够解决当代工时规制问题的“一揽子”规制框架。这些原则要求工作时间的安排应保障劳动者的健康与安全，促进两性平等，平衡劳动者的工作与家庭生活，在提高生产效率的同时提升劳动者的时间主权。
欧洲联盟提出的“提高工作时间质量”政策。欧盟的工时政策制定者们注意到，高质量的工作时间政策，不仅要关注工作时间的长度是否能够保障工人的健康和安全，还要注意工作时间的安排方式是否具有可预测性，是否能为工人平衡工作与个人生活提供便利。它强调工作时间的法律规制，不仅应限制标准工时的灵活性，还要有效控制弹性化工时的灵活性，增强工作时间安排的可预测性和稳定性。
此外，针对当代出现的工作时间“分叉”现象以及“数字劳动”引发的工作时间不稳定的问题，一些专家、学者提出的规制策略被国际组织关注和采纳。例如：
马尔塔·戈洛瓦卡(Marta Glowacka)认为，当代很多国家实施弹性化工时政策失败的主要原因是，雇主独揽了弹性化工时安排的决定权。为此，他提出“平衡的工作时间”规制理念，倡导建立一种基于劳动者自愿的，使得生产的灵活性与劳动者时间自主权兼容的，能够缓解灵活性与自主性的冲突，平衡劳资利益的弹性化工时规制体系。
ILO就业政策司司长李相宪等倡导的“工作时间能力”理论，为更好地解决时间主权的劳资冲突提供了一个实用的政策框架，旨在给予劳动者选择和改变工作时间的机会，以提高他们的生活质量。该政策框架提供了两种截然不同但功能互补的规制方法：一种是赋予劳动者拒绝某些弹性工作时间安排的消极权利；另一种是赋予劳动者自主安排工作时间的积极权利。
2.西方国家破解工作时间法律规制“时代之问”的实践经验
从上世纪90年代开始，许多西方国家为了应对工时弹性化带来的时代挑战，从不同路径，采取不同方法，开始改革传统的工时规制体系。笔者梳理了ILO和欧盟等国际组织针对这些国别实践所作的比较研究文献，将该等文献表达出的西方国家破解工时法律规制“时代之问”的基本经验总结如下：
(1)继续维持法定标准工时制在当代工时法律规制体系中的核心地位，在此基础上合理规制弹性化工时。“标准工时制已经过时了”——这是工时弹性化时代最时髦的口号。2011年10月，ILO召集世界各国的劳、资、政三方代表，召开过一次国际会议。在这次会议中，各国代表就是否应当坚持强制基准在工时法律规制体系中的核心地位展开热烈讨论。劳方代表普遍认为，标准工时的强制基准，对于保护工人的健康和安全仍然十分必要。工时立法的作用只能在一定程度上被集体谈判所替代，而不能被废弃。然而，考虑到工时弹性化的趋势以及信息时代的商业需要，雇主方代表坚持认为，强制基准使工时管理复杂化且缺乏弹性，工作时间的安排需要移交给企业和个人通过协商来决定，以更好地满足雇主的和雇员的个性化需求。尽管劳资双方的分歧巨大，然而政府代表理性地认识到，工作时间的法定基准制度并没有过时。这一观点得到大会主席的肯定。主席进一步强调，有必要在灵活性和强制基准之间找到某种平衡。这场国际辩论再次明确了强制基准在持续推动减少工时历史进程中的核心地位。在之后的十年里，各国工时弹性化的实践印证了以下观点的正确性：只有在通过强制基准限制延长工作时间的基础上引入弹性化工时，将减少工作时间与提供相应的工资补偿和提高小时工资同步实施，才能实现时间主权的劳资平衡。而要实现这种平衡，建立一套兼具强制性和灵活性的法源体系显得十分必要。
(2)应当采取更加妥当的规制模式解决工作时间太长的问题。在最近的几十年里，延长工作时间的势头重新在世界各地蔓延，致使当今社会偏离了减少工时的历史轨迹。为了有效遏制这种倒退的势头，一些欧洲国家采取的削减法定标准工时的直接规制模式，在全球经济竞争加剧和不景气的社会压力下，受到越来越多的质疑。人们更为深刻地认识到：减少工时的精义，不在于直接削减日或周的最高工时数，而应着眼于减少加班以降低年最高工时数，确保劳动者的休息时间。这使得通过减少加班达到减少工时目标的间接规制模式受到更多国家的重视。然而，休息权作为一种消极权利难以得到有效保障是间接规制模式的短板。欧洲基本权利宪章为此提供了一个有价值的参考。该法第31(2)条明确规定：每个工人都有权限制每周最长工作时间。同时，一些欧洲国家通过赋予劳动者拒绝加班的否决权，来保障其休息权。在确保休息时间方面，《欧盟工作时间指令》树立了一个典范。该指令第5条要求各成员国的工时基准必须明确规定休息时间，并以确定的时间单位为劳动者提供休息时间，防止国内法以意义含混的措辞剥夺劳动者的休息权。
(3)通过强制性的工时基准提升“短工”的工作时间质量。如何以负责任的就业政策，确保包括边缘性的非全日制就业在内的“短工”的工作时间质量，是国际社会面临的一项挑战。ILO的研究报告将当今世界各国采取的有效规制措施归纳为：在严格限制延长标准工作时间的前提下，国家应为各种形式的“短工”提供最低工作时间的强制基准保障，对违反基准的行为实施处罚，并将其与提高“短工”的工资水平的政策一并实施；雇主负有提前向工人通知工作时间安排的法定义务；雇主应依照全职工人的待遇，按比例为“短工”提供相应的带薪假期；立法应为从事各种形式的“短工”的工人提供转入正规就业的选择权等。实施这些规制措施能够抵消“工作时间太短”带来的种种负面效应，成功避开短工的“时间陷阱”。
(4)采取灵活性与自主性兼容的措施，解决工时弹性化趋势下“时间主权”的劳资冲突问题。通过立法例的国别考察发现，解决这个问题的值得参考的规制经验大致分为两种：一种是给予工人影响工作时间安排的积极权利，另一种则是使工人享有拒绝不合理的工作时间安排的消极权利。前者以荷兰、德国等欧洲国家为代表。荷兰于2000年7月颁布了工作时间调整法案，赋予工人团体通过集体协议行使包括延长或减少工作时间在内的时间调整权。德国凭借工会力量，运用各种层级的集体谈判，广泛实施“工时银行计划”，给予工人更为灵活和广泛的时间选择权。后者以芬兰和法国为代表。芬兰颁布法令，赋予工人拒绝加班和夜间工作的权利。法国在2017年推出了“离线权”(right to discontent)的立法，明确规定公司不得让员工发送或回复邮件的时间，防止信息技术导致工作对生活时间的侵蚀。
3.破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验之局限
尽管西方社会提出了多种治理理念和政策框架，试图缓解工时弹性化对传统的工时法律规制体系带来的冲击，但都没有规定任何实质性的权利，仅提供了一个功能性的参考框架以及多种制度设计和评估的可能性。该等政策提出的综合性治理目标，有赖于一揽子制度解决方案加以实施，以实现对传统标准工时和弹性化工时的综合治理。然而，当今西方社会的工时立法日趋宽松，工时法律规制对集体谈判的依赖程度不断增强，但工会组织率下降和谈判力的削弱，使工时法律规制的稳定性和有效性受到冲击，凸显出西方国家工时法律规制能力的削弱。同时，西方国家政府与工会的复杂关系，使得政府对介入工会集体谈判的权力范畴始终保持着审慎态度。这就导致西方国家一直回避提出整合社会各方利益、综合治理当代工时问题的一揽子法制解决方案。当然，他们也可能对此根本不感兴趣。
三、破解工作时间法律规制“时代之问”的中国方案
（一）中国方案的前提证成：中国共产党领导下我国工时法律规制的能力优势
尽管由于历史的原因，我国资本主义雇佣劳动的发展晚于西方，但中国人民在中国共产党的领导下，于上世纪初，就投入争取八小时工作制的国际工人运动洪流中。百年以来，无论是在风雨如磬的革命年代、如火如荼的建设时期，还是在激越奋进的改革开放征程中，中国人民在中国共产党的领导下一直风雨无阻地推进减少工时的历史潮流。中国共产党领导下的中国工时立法发展史，是一部与世界减少工时的历史进步潮流同频共振史。在中国社会急剧变化的一百年里，党领导工时立法的基本原则逐步得以确立。凭借对中国社会革命和建设各个历史阶段时代需求的准确判断，中国共产党制定正确的方针、政策，依照法定程序，不断发展和完善工时法制体系，开创了一条不同于西方社会的工时法治道路。与西方工时法治发展历程形成鲜明对比的是，贯穿于中国工时立法历史脉络的根本特征和实践逻辑是，始终坚持中国共产党的领导，将工人阶级牢固凝聚起来，进而把全国人民紧密团结起来，形成万众一心，无坚不摧的磅礴力量，推动减少工时的历史潮流。中国共产党领导中国工时立法的百年历程及其成功经验，彰显了我国工时法律规制的国家能力优势，为构建破解工时法律规制世界难题的中国方案，提供了前提和保障。这些成功经验主要体现在如下方面。
1.中国共产党正确把握我国工时制度的规律和实践逻辑
中国共产党能够正确把握中国工时法治发展的基本规律，准确判断各个历史时期的时代特征和工时法律规制的必要性、适时性和妥当性，始终保持党的政策与工时立法协调一致，形成工时法治中国道路的实践逻辑。这可以通过中国共产党领导中国工时立法的百年实践来说明。
1922年中国共产党第二次全国代表大会，准确判断了当时中国半殖民地半封建的社会属性，把反帝反封建作为工人运动的基本目标。坚持将劳工的权益与全社会的福祉相统一，推动以八小工时制为标志的劳工立法运动，创造性地将马克思主义理论与中国工人运动相结合，在借鉴减少工时国际运动经验的基础上，根据中国工人运动的实践，通过了《劳动法大纲决议案》，修改了劳动立法运动早期的纲领性文件中超越中国社会实际的政策主张，制定了包括八小时标准工时制、限制加班、女职工和童工特殊保护等工时立法纲领。形成号召工农群众投身大革命的一面旗帜，开辟了党领导工时立法的中国道路。
大革命失败后，中国革命转入土地革命时期，随着苏维埃政权的建立，工时立法从推动工人运动的武器转化为苏区民生保障制度的重要内容。中国革命进入全面抗战时期后，为了巩固和扩大抗日民族统一战线，吸引资本家到革命根据地开办实业，党的劳动政策从土地革命时期只强调保障劳工权益，转变为兼顾中间阶级的利益。同时，为了使企业生产经营适应战备需要，工时立法也随之出现灵活化的倾向：例如，不再强制统一实施八小时工作制，放松加班管制，减少过多的休假等。这一趋势一直持续到解放战争时期。
在社会主义革命和建设时期，党制定的新中国过渡时期的经济建设方针是，通过“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”等政策达到发展生产、繁荣经济之目的。以抗击失业、保障安全生产和促进劳逸结合为目的，从反对漠视劳动者权益的官僚主义和反对浪费工时入手，以企业试点，以点带面地逐步实现八小时工作制在全国范围内的广泛实施，确立了以严格限制加班为核心的减少工时的间接规制模式，建立了以劳动定额为核心的，带有浓厚计划经济色彩的工时调控机制。
改革开放和社会主义现代化建设时期，党和政府及时调整了传统计划经济政策，开启了以国有企业改革为核心的市场经济体制改革和对外开放的历史大幕。1993年12月21日，劳动部发出《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想的通知》，确定了经济转型时期劳工政策的总目标，即建立社会主义新型劳动体制。其基本特点是建立以合同等市场机制在劳动力市场中起基础作用的劳动管理体制，明确要求包括工作时间在内的劳动条件应当以劳动合同、集体合同的形式，通过劳资协商确定。在该等政策的指引下，我国工时立法逐渐从计划经济体制下政府管制模式向市场自治模式转型。融合强制基准和劳资自治的市场化导向的工时规制模式逐步成形。首先，将原先因为“政企不分”而由政府直接对劳动者承担的劳动保护责任，转化为企业的经济责任和法律责任。政府通过劳动监察、企业民主管理等制度措施，督促企业履行经济责任和法律责任，间接保障劳动者的权益。其次，建立工作时间和休息休假劳动基准法律制度的基本框架。《中华人民共和国劳动法》(2018年12月29日实施，以下简称《劳动法》)确立了日工作时间不超过8小时，平均周工作时间不超过44小时的法定标准工时制；建立了以限制延长工作时间为核心的间接规制模式；赋予劳动者包括公共休假、带薪年休假、婚丧假、探亲假等休假权利；为女性和未成年劳动者提供特殊保护。最后，建立了以市场机制为基础的多元化工时法律规制框架。《中华人民共和国劳动合同法》(2008年1月1日施行，2012年12月28日修正，以下简称《劳动合同法》)将工作时间和休息休假作为劳动合同和集体合同的必备条款之一(第17条和第51条)，允许劳资之间通过个别合意以及集体协商，在法定基准以上确定工时标准。明确了市场机制在工时标准形成中的基础作用，同时保留劳动定额制度，作为国有企业确定工时标准的重要依据，以及政府调控工时标准的重要行政手段。由此，我国多元化工时法律规制体系基本成形：标准工时的法定基准确定工时标准的底限；劳资合意在法定基准之上，依靠市场机制形成工时标准的“市场行情”；行政调控处于两者之间，平衡工时法定基准与市场机制之间的“张力”。
2.中国工会自觉接受中国共产党的领导，努力维护广大人民利益
中国共产党领导下的工时立法始终维护最广大人民的利益。这是推动工时法治中国道路持续平稳向前的根本动力。
中国工会自觉接受党的领导是由我国《宪法》《工会法》和工会章程明确规定的。百年之前，中国共产党就提出了包括“争取八小时工作制”在内的，能够号召和动员占全国人口绝大多数的工农大众投身革命的，明确的反帝反封建的政治纲领。之后的各个历史阶段，党的工时政策和立法始终以维护广大人民群众的利益，满足不同历史阶段人民群众的现实需求为出发点和落脚点，始终贯彻并充分体现“以人民为中心”的立法理念。中国工会从成立之初，就自觉接受中国共产党的领导。中国工人阶级大多出身于农民和手工业者，与广大的农民群众具有广泛的联系，是休戚与共的革命同盟。这就决定了中国工人阶级开展的减少工时运动，从一开始就不是为了自己的利益进行的纯粹的经济斗争，而是为了中国劳苦大众争取人权的政治斗争。新中国成立后，中国工会将自觉接受党的领导和依法维护职工权益、对职工负责紧密结合起来，把贯彻党的政策和反映职工群众的愿望紧密结合起来，通过工会的决议、政策等方式，将党的政策、路线、方针和决策部署切实转化为工会组织和广大职工群众的自觉行动，将职工群众始终紧密团结在党的周围，始终作党联系职工群众的桥梁和纽带。这凸显出我国工会与西方工会的本质区别，决定了我国工时法律规制能够将坚持党的领导与保障劳动人民的权益统一起来。正因为如此，与西方国家资产阶级政党迫于社会运动和劳资冲突的压力而被迫推动减少时政策显著不同的是，中国工会自觉接受中国共产党的领导，通过贯彻执行党的工时政策和国家工时法制，维护广大职工群众的利益，使我国工时政策和法律能够获得最广大人民群众的拥护和支持，形成推动中国特色工时法治道路平稳向前的根本动力。
3.工时法治的中国道路既体现了世界普遍规律，又高度契合中国国情的实际需求
中国工时立法始终坚持马克思主义的劳动观，认为劳动体现了人的尊严，劳动是人的基本权利，是人权的基石。中国共产党坚守马克思主义尊重劳动的思想传统，创造性地将马克思主义理论与中国工时立法的实践相结合，将马克思主义劳动观融入我国工时政策和法律制度，彻底摒弃了西方政治哲学歧视劳动的思想传统，将维护最广大人民群众的人权和福祉作为工时政策和立法的总目标。只要始终以此为宗旨，就能凝聚人民群众的力量，为中国工时法治道路持续平稳向前提供无穷的推动力。工时法律规制的中国道路，是中国人民在中国共产党的坚强领导下，在中国革命与建设实践中历经百年艰辛探索形成的，是基于中国国情开辟的一条独立自主的工时法治道路，但这并不意味着我们不能借鉴国外经验。正如彭真同志所指出的：“资本主义的管理，同它所管理的生产过程一样，也有二重性”，“那些反映社会化大生产的具有‘普遍适用性’的经验，我们必须加以学习、借鉴”。改革开放以来，中国工时立法在独立自主发展的同时，创造性地将国际经验与本土实践相结合，不断进行自我完善和创新。
综上所述，中国共产党领导下的工时法治发展道路，展现了我国工时法律规制能力的独特优势，即工会自觉接受党和政府的领导。政府为人民的福祉制定工时政策。工时立法与工时政策始终保持协调一致。工时法律规制始终以人民的现实需求为核心，实事求是，与时俱进，讲求实效，高效率地解决每个历史阶段工时规制面临的突出问题，能够得到人民大众的广泛支持，形成持续推动中国减少工时历史道路平稳向前的根本动力。我国工时法律规制的能力优势，使我国能够在突破西方国家的局限的同时，充分吸收和借鉴西方有益经验，为破解工时法治时代难题提出一揽子制度解决方案。
（二）制度完善的可能路径
党的十九次全国代表大会以来，坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业，成为新时代政府民生保障政策的核心目标之一。构建中国特色和谐劳动关系是促进更高质量和更充分就业的基本保障。中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》(中发\[2015\]10号，2015年3月21日发布)强调应将限制加班，切实保障职工休息休假的权利，完善特殊工时制度和劳动定额定员标准，作为完善我国工时法律规制体系的基本目标。为了应对当前经济下行压力加大的现实，《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》(国发〔2019〕28号，2019年12月24日发布)提出以工时弹性化措施促进就业的政策主张。该等政策措施表明：工时弹性化是我国促进就业的重要措施。与21世纪的世界其他国家一样，如何才能从传统的标准工时制时代平稳过渡到弹性化工时时代，是我国工时法律规制面临的“时代之问”。回应这个主题应当遵循我国工时法律规制的制度逻辑，坚持党的领导，保持政策与立法协调一致，汲取工时法治发展的国际有益经验，充分挖掘本土资源，探索一揽子制度解决方案的构建路径。
1.坚持以法定标准工时制为核心，采取间接规制模式，落实劳动者的休息权，有效解决“工作时间太长”的问题
超时工作是阻碍我国实施减少工时政策的绊脚石。近年来，“996”“715”等超长加班现象愈演愈烈。应当采取怎样的规制模式实现减少工作时间的目的？ILO《1962年减少工作时间建议书》强调：各国应采取措施限制正常工作时间被延长的趋势。但对于直接减少标准工时长度，建议书只要求各国根据国情采取措施，在不降低工资水平的前提下逐步加以实施。可见，ILO对于直接减少标准工时的做法保持审慎态度。前述论及的法国等国家因采取减少标准工作时间的直接规制模式导致的规制困境，印证了ILO对该问题认识的正确性。从我国工时立法史观察可知，建国后，出于“安全生产”和“劳逸结合”的政策考虑，我国工时立法一直采取限制加班加点，落实劳动者休息休假权的间接规制模式。国际国内经验都表明：我国应坚持采取以限制延长工作时间为核心的间接规制模式，不应采取直接减少标准工时的直接规制模式。
然而，采取间接规制模式成功与否，取决于是否能有效限制加班加点。尽管我国《劳动法》及其相关行政配套，明确规定了限制延长法定标准工作时间的基本制度，但是规制效果不彰。从制度设计方面考量，主要缺陷是缺乏合理的工作时间安排和积极的休息权保障制度。前述的国际经验表明，构建积极的休息权保障立法有赖于建立休息时间的强制基准，赋予劳动者拒绝不合法的加班安排的主动权。
劳动基准法上的休息时间主要包括每天工作时间内的工间休息时间(即小休时间)、每日工作时间结束后的连续休息时间(即日休时间)、周休日和带薪休假时间等。国际劳工公约和相当一部分ILO成员国的立法，针对周最高工时长度、周休日和带薪年休假做出明确规定，却普遍忽视了日休时间的规范。这对于限制每日加班十分不利。其原因是，劳动基准法上明确规定的休息时间具有强制休息的法律意涵。雇主在此期间不得为劳动者设定劳动义务，否则应承担违法责任。如果没有强制休息的法定时间标准，那么雇主可以在每日最高工时数限制之内，在标准工时长度之外，劳动者本应休息的期间任意安排加班。例如，雇主要求实行“朝九晚五”的劳动者，在正常工作时间结束后在工作场所休息三小时后再开始加班，加班时间从20点持续到23点。尽管该日的实际工作的最高时数可能没有超过法定最高工时基准，但是，劳动者的连续休息时间被迫中断，使得劳动者得不到充分休息。同时，劳动者被实际拘束于工作场所的时间长达14小时。为了避免此类情形，一些国家的劳动基准法明确规定了日休时间的范围。例如德国工作时间法规定，雇员在日常工作时间结束后，必须有至少 11 小时的不间断休息时间。据此，除非有法定除外适用情形或集体协议另有约定，上述将加班安排在法定休息时间内的行为是违法的。劳动者有权拒绝该等不合法的加班安排。
我国《劳动法》并没有法定日休时间的规定，这就使得每日工作时间、非工作时间和休息时间的属性难以确定。休息时间不明确，劳动者的休息权只能是一种从属于工作的派生性权利。对此，陈靖远等学者建议，借鉴欧盟等立法经验，为自主性劳动者提供每日连续休息以及工间休息的法定最低时限。笔者认为，根据当前一些国家的立法和国际劳工组织的研究成果，从我国限制加班的国情实际出发，可以将这一提议扩大到一般劳动者，制定休息时间的强制基准。
另外，劳动者能否拥有休息时间的自主决定权也是解决加班问题的重要议题。如前所述，欧洲国家主要是通过赋予劳动者拒绝不合理加班安排的权利来解决这一问题，但这通常是以有休息时间的强制基准为前提。然而，我国现行立法并没有为此提供足够的制度保障。根据我国《劳动法》第41条，《劳动合同法》第24和35条，延长工作时间应当劳资协商一致。如果协商无法达成一致，《劳动合同法》第31条只要求用人单位不得强迫劳动者加班。同时，法律也未明确列举允许用人单位延长工作时间的法定事由，只笼统地将其概括为“生产经营需要”，这就为用人单位任意延长日工作时间大开方便之门，导致一些用人单位绞尽脑汁地通过“奋斗者协议”“审批式加班”等形式，以劳动者“自愿”之名，实施“强迫加班”的违法行为。尽管最高人民法院发布典型案例指出该等行为的违法性，但仍不免隔靴搔痒之嫌。
为有效治理加班问题，我国有必要在《劳动法》“工作时间与休息休假”一章中，增加休息时间的强制基准规定。同时，既然《劳动合同法》第31条已经表明禁止强迫加班的态度，不妨更进一步，在劳动法明确规定的休息时间的强制基准范围内，除法定情形或集体协议有特别约定之外，赋予劳动者一般性地拒绝加班的权利。以确保劳动者的休息权，遏制工作时间不断被延长的趋势。同时，为有效限制法定休息时间外的延长工作时间，可以借鉴国外成熟经验，严格规范延长工作时间的劳资合意程序，并对合意形式做出书面化要求，限制雇主决定加班的任意性。
2.弹性化工时基准的完善路径
我国《劳动法》《劳动合同法》及其配套法规规章，虽然规定了综合计算工时制、不定时工作制和非全日制工作三种弹性化工时基准，但是规范相当疏简。同时，对当前计算机平台操控的待命工作等不稳定的工作时间缺乏规范。这导致我国弹性化工作时间“太长”“太短”“太不稳定”等问题并存，必须整合多种规制手段，提供一揽子制度解决方案。
国际经验显示，弹性工时制成功实施的前提是有效地限制延长标准工作时间。因此，我国弹性化工时法律规制体系构建的前提是，严格限制正规就业部门延长标准工作时间，并确保弹性化工时基准的设定与工资待遇同步提升。在此基础上，借鉴国际成功经验，针对不同的弹性化工时进行相应的规范设计：
首先，完善我国综合计算工时制的休息时间保障制度。综合计算工时制，国外多称“变形工时”，是一种将一段较长时间内的工时总量，均摊到一段较短期间内完成的弹性化工时安排。综合计算工时最大的特点就是“集中工作、集中休息”。由于采取“集中工作”的方式，日工作时间通常会超过法定标准工时，劳动者却得不到补偿休息，导致劳动强度过大。因此，如何保障劳动者的休息权就成为规制变形工时的核心问题。对此，一些国家要求在集中工作时间内采取轮班工作，并严格限制变形工作时间参考期的长度和最高工时数，确保劳动者的休息权。这是值得我国借鉴的有效措施。
其次，不定时工时制是劳动者自主决定工作时间的起讫点，工资由工作成果来决定的弹性化工时安排。其最大特点是工作时间的长度由劳动者自己掌握，但工资并不是由工作时间的长短来决定。成果主义导向的工时安排，使劳动者的劳动效果无法直接通过工作时间来确定，极易引发争议。外国通常通过行业性或企业层面的集体协议，实施工时银行等弹性化工时计划解决这一问题。正如王倩等学者指出的，引入该制度，必须以工会的积极行动和有效的集体谈判为依托。在我国实施工时银行计划，从法理上和制度设计上并无明显障碍。我国全国总工会及其各级工会组织正在各地大力推行的工资集体协商，为将该等弹性化工时计划纳入我国集体协商和集体合同范畴提供了契机和路径。尽管目前我国工资集体协商不直接涉及工时问题，但是，根据《劳动合同法》第51条，工作时间与工资一样，都是集体协商和集体合同的内容，工时又是工资的价值尺度，因此，将工时问题纳入工资集体协商，既不存在制度上的障碍，也便于在实践中展开。当然，正如陈靖远博士所担忧的，我国集体协商的现实水平与引入工时银行计划所要求的水平仍有差距，因此，立法变革应注重完善不定时工作制劳动者休息权的强制基准保障。为此，她提出可行的制度设计路径是，确保从事不定时工作的劳动者周休和日休的最低时限，要求雇主承担合理安排工作量和合理安排工时总量的义务。
再次，对于非全日工作，国外通常称为兼职工作。我国《劳动合同法》只限制了非全日制工作的最高工时，但没有规定最低工作时间保障，也没有赋予正规就业部门的劳动者在全职工作与非全日制工作之间的自主选择权，不利于提高非全日制工作的质量。为了防止非全日制工作时间过短造成非全日制工作“零工化”的问题，可以考虑在《劳动合同法》的非全日制劳动合同相关条款中，增设最低工作时间的规定。为了避免歧视非全日劳动者，同时便于从事正规劳动的劳动者平衡工作与家庭生活，可以考虑在劳动合同变更制度中，赋予劳动者在全日制工作和非全日制工作之间转换的权利保障制度，从而有效提高我国非全日工作时间的质量。
最后，对待命工作等不稳定劳动，可以借鉴国际经验，整合积极性权利和消极性权利，提供一揽子解决方案：一方面，通过行业性、区域性或企业层面集体协商，构建赋予从事不稳定工作的劳动者自主安排工作时间和休息休假权利的集体协议框架；另一方面，在《劳动法》的劳动基准制度中，以特殊规定的方式，针对此等工作型态，规定工作时间事先预告、最低工作时间保障、最低工资保障等基准制度，同时，借鉴“离线权”的制度设计，限制用人单位在法定休息时间内，通过信息技术设备呼叫或联系劳动者使其工作，确保劳动者的休息权。
3.优化工时法律规制体系的功能
与国际经验相似，我国已经建立起强制基准、劳资协商和劳动行政指导“三位一体”的多元工时法律规制体系。对于在工时弹性化时代如何更好地发挥其功能，赵红梅教授提出一个方案：在弹性化工时的强制基准基础上，通过立法使平台用工等广泛应用弹性化工时的主体，通过行业性集体协议、行业规则、单个企业的劳动规章制度，承担自觉落实工时法定基准的义务。如果用人单位不履行或不尽责履行上述法定义务，那么除了依法承担相应的法律责任外，政府部门还可以通过行政指导、行业规劝或公开披露等行政手段向其施压，敦促其依法落实国家的工时基准。
另外，值得一提的是，当前我国国有企业仍然沿用了部分计划管理手段，使得我国劳动关系运行存在市场机制和计划机制并存的特点。我们既要尊重国有企业长期以来形成的管理传统，继续完善劳动定额等工作时间的行政管理手段，也应当适时考虑，将劳动定额的行政管理与行业性、区域性集体协商机制相结合，建立一种具有中国特色的市场化的劳动定额决定机制。
四、结论
近现代以来，西方减少工时的历史趋势主要推动力是立法和集体谈判。国际劳工组织对推动法定标准工时制在世界范围内的广泛确立做出贡献。然而，从20世纪70年代中期开始，弹性化工时在工作领域的广泛应用，使得工作时间“太长”“太短”“太不稳定”引发的种种工时规制难题同时出现。传统的标准工时规制体系应对这些变化时暴露出来的缺陷，使能否以及如何引导工时弹性化的当今世界重新回归减少工时的历史轨道，并同时提升工作时间质量，促使传统的标准工时时代向工时弹性化时代平稳过渡，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
为了破解工时法律规制的“时代之问”，国际社会提出了“体面工时”“提高工作时间质量”“平衡的工作时间”“工作时间能力”等政策理念和规制框架。西方主要工业国家基于各自的国内法制发展经验，提出破解“时代之问”的具体方案。其基本经验是：通过限制加班的间接规制模式，实现减少工时的规制目的；在限制延长标准工时的基础上，合理规制弹性化工时；通过强制性的工时基准保障并提升“短工”的工作时间质量；采取灵活性与自主性兼容的措施，提高不稳定劳动者的时间主权。该等政策制定的综合性治理目标，需要成员国提供一揽子制度解决方案加以落实。然而，“去规制化”的社会压力，以及工会组织率下降和谈判力削弱，使西方国家推动工时法治发展的两大动力同时减弱，导致其工时法律规制的国家能力下降。因此，西方国家一直回避采取一揽子计划破解工时法律规制的“时代之问”。
与西方形成鲜明对比的是，我国工时法律规制的国家能力优势，为构建破解工时法治时代难题的中国方案提供了前提和基础。这一优势是在中国共产党领导下的中国工时立法百年历程中逐步形成并被其所证明的。我国工时法律规制能力的独特优势是：工会自觉接受党和政府的领导，使政府为人民的福祉制定的工时政策能够得到人民大众的广泛支持。工时法律规制始终以人民的现实需求为核心，实事求是，与时俱进，讲求实效，高效率地解决每个历史阶段工时立法面临的突出问题，始终保持政策与法律之间协调一致，推动中国工时法治发展的历史道路平稳向前。这一显著的能力优势使我们能够在突破西方国家局限的同时，充分吸收和借鉴他们的有益经验，依据新时代党的劳工政策的正确指引，根据我国实际，通过以下路径构建破解工时法律规制“时代之问”的中国方案。
首先，坚持以法定标准工时制为核心，采取间接规制模式，构建积极的休息权保障制度体系，有效解决“工作时间太长”的问题。
其次，在确保弹性化工时基准与工资待遇同步提升的前提下，通过以下措施提升弹性化工作时间质量：①完善综合计算工时制的休息时间保障制度，限制其工作强度；②在企业层面通过集体协商机制，引入工时银行等弹性化工时计划，并注重完善不定时工作制劳动者休息权的强制基准规范，限制不定时工作的劳动强度；③在非全日制工时基准立法中，增加最低工作时间保障制度，并在劳动合同变更制度中，赋予劳动者在全日制工作和非全日制工作之间转换的选择权，从而有效提升我国非全日工作时间的质量；④为了解决工作时间不稳定的问题，一方面可以通过行业性、区域性或企业层面集体协商，赋予劳动者自主安排工作时间和休息休假的权利；另一方面，以劳动基准的特殊规定方式，针对不稳定劳动的就业型态，规定工作时间事先预告、最低工作时间保障、最低工资保障等强制性规范，并借鉴“离线权”的制度设计，保障被数字平台操控的劳动者的休息权。
最后，为了优化我国工时法律规制体系的功能，可以考虑：①通过行政指导等行政手段，监督和敦促广泛应用弹性化工时的平台企业制定行业规则、集体协议、内部劳动规章制度，落实工时法定基准；②将劳动定额的行政管理与行业性、区域性集体协商机制相结合，建立具有中国特色的市场化的劳动定额决定机制。
（曹燕，西北政法大学经济法学院教授，人权研究中心兼职研究员，法学博士）
Abstract：The popularity of flexible working hours around the world has slowed down the historical trend of reducing working hours.It even shows signs of regression.Whether and how to guide the current society with flexible working hours to return to the historical track of reducing working hours，improve the quality of working hours，and promote a smooth transition from the era of traditional standard working hours to the era of flexible working hours has become a question related to the legal regulation of working hours in the new era.In this regard，although Western countries have proposed new regulatory concepts and carried out legislative practices with distinctive characteristics，the limitations of legal regulation capabilities have prevented them from proposing a package of institutional solutions.The advantage of China in the ability of legal regulation of working hours has been gradually formed in the legislation on working hours under the leadership of the CPC in the past century.It enables China to break through the limitations of the West and propose a Chinese approach to answer the question of the legal regulation of working hours in the new era from three aspects：limiting the extension of working hours，improving the quality of flexible working hours，and optimizing the functions of the multi-functional regulatory system for working hours.
Keywords：Working Hours；Legal Regulation；Chinese Approach；Flexible Working Hours；Decent Working Hours
(责任编辑 陆海娜)
关键词：工作时间 法律规制 工时弹性化 中国方案 体面工时
一、问题的提出
根据马克思的论述，人类劳动本应具有高度的自主性。然而，雇佣劳动产生以来，资本加剧了工作对时间的控制，使得非自主性劳动在劳动关系史上长期占据着主导地位。作为资本和利润的源泉，工作时间有被不断延长的倾向。大幅压缩劳动者的休息和生活时间所引发的种种社会冲突，使减少工作时间(以下简称“减少工时”)成为近现代劳动关系治理的核心议题，引领了劳动法发展的历史潮流。国际劳工组织(以下简称“ILO”)的研究报告显示，在过去的一百多年中的大部分时间里，由于立法的影响，世界范围内工作时间总量呈现下降的趋势，并与工人的工资增长和生活质量的提升形成良性循环。然而，这一趋势在最近的几十年里逐渐放缓，甚至出现倒退的迹象。与此同时，工作时间的长度出现“两级分化”的趋势：在正规就业中，延长工作时间的势头重新启动；在非正规就业部门，时间过短的“迷你型”短期工作泛滥。这种趋势导致工人，尤其是女性工人陷入贫困。随着就业危机在全球的持续蔓延和新信息通讯技术在工作领域的广泛应用，标准工时逐渐被各种形式的弹性化工时所取代。工作时间不断被延长，并且变得越来越不稳定和难以预测。工人与雇主对工作时间安排的需求关系更为紧张。这一切使如何可能及可能如何重新调整工作时间的法律规制体系，引导工时弹性化的当今世界，重新回归减少工时的历史轨道，不断提升工作时间的质量，保障经济社会可持续发展，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
要全面回答这些问题需要说明：为了减少工时，人们曾在工时法律规制的历史中做过怎样的努力，形成了怎样的规律性认识，遇到了什么难题，应采取什么措施来持续推动减少工时的历史潮流，不断提高工作时间的质量。从学术研究的角度，可以如此简单描述解决这些问题的智识贡献：工时法律规制的国际研究虽然历史悠久，积淀深厚，但主要关注西方发达国家的法律与政策发展，很少论及包括中国在内的发展中国家的工时法律规制的理论与实践。
在过去的一百年里，中国共产党领导中国人民，顺应并推动了减少工时的历史潮流，探索出独具特色的工时法治道路。用学术的语言表达中国工时法治发展的特色经验，汇聚应对时代挑战的全球智识力量，寻求破解工时法律规制“时代之问”的整体解决方案，并在这一背景下探索中国工时法制完善的可能路径，是本文研究的主要目的。针对以上问题及相关的各种情形之分析，本文以历史的和比较法的视角，基于独特的信息、文献来源，按照如下逻辑展开。第一部分，从历史的角度简要回顾西方减少工时的法制发展脉络，阐明西方社会减少工时历史趋势的主要推动力及其制度特点。通过分析工时弹性化时代西方社会工时法律规制所遭遇的困境及其应对策略，归纳总结破解工时规制“时代之问”的西方经验，并指出其规制能力的局限；第二部分，从制度史的视角，通过分析中国共产党领导我国工时立法的历史脉络，阐明我国工时法治的制度逻辑，展现中国工时法律规制的能力优势，证成工时法律规制的国家能力优势，是我国能够突破西方国家的局限，提出破解工时法律规制“时代之问”的一揽子制度解决方案的前提和保障。据此，根据我国新时代劳动政策和国情实际，充分吸收和借鉴西方国家成功和有益的经验，提出破解工时法律规制“时代之问”的中国方案的构建路径。
二、破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验
（一）西方社会减少工时的历史轨迹与动力
众所周知，资本主义的出现伴随着时间观念的现代转型以及工作时间不断被延长的趋势。自从中世纪欧洲市镇制衣工业通过“工作铃”协调大规模工人工作的时间之后，时间就转化为工资的价值衡量尺度。从此，争夺工作时间长度控制权的斗争，就成为劳资冲突的焦点。在长达数百年的时间里，雇主成功地将工作时间延长到人类生理极限之外。一种建立在契约自由和从属性劳动基础上的“时间暴政”被历史性地建构起来，引发了西方社会持续的、大规模的工人运动，导致剧烈的社会动荡。这一切迫使资本主义政权不得不采取立法措施限制工作时间。英国斯旺西大学菲利普·塔克(Philip Tucker)等学者和美国学者雷富尔·马格努森(Leifur Magnusson)的研究显示：从工业革命早期开始，限制工时的工厂法令出现并一直持续到第一次世界大战之前。其政治动机是限制资本对劳动力的过度耗费，涵养国民体质，确保国家人力资源的可持续发展，维护国家经济竞争力和扩张军备。
与此同时，工人争取减少工时的集体行动逐步合法化。西方国家的政府同时利用劳动契约和包括妇女、儿童以及成年男性工人在内的集体协议，来整合减少工时的法律规制体系。19世纪晚期，在工人集体行动的推动下，争取8小时工作制的社会运动在西方广泛展开。据雷富尔·马格努森考证，俄国十月革命之后，芬兰、德国和挪威等欧洲国家，因惧怕工会运动的冲击，纷纷将八小时工作制合法化，集体行动由此成为西方社会减少工时的核心推动力之一。
在立法干预和集体行动的共同作用下，从19世纪开始，工作时间被无限度延长的趋势开始放缓。这一切促成了1919年ILO第1号公约的诞生，开启了全球范围内标准工时立法的历史大幕。第一次世界大战后，一系列缩短工时的国际劳工公约陆续颁布。与工厂法令不同，国际劳工公约和建议书以“工作时间是最低限度的人权，不应以经济利益来衡量”的理念，引导现代工时立法。尽管并非所有国家都批准了这些公约和建议书，但绝大多数国家都依照这些标准建立了本国的法定工时基准。作为补充，各层级的集体谈判形成的具体工时标准在获得法律的确认后，也具有规范性标准的效力。这一时期的工作时间总量大幅下降。第二次世界大战后，西方主要工业国家在工时总量被缩短的同时，工人的工资也在同步增长。减少工时运动进入了“黄金时期”，并一直持续到20世纪70年代中期。
综上可见，近现代以来，西方减少工时的历史趋势主要推动力是立法和集体谈判。尽管集体谈判在工时标准的形成中发挥着重要作用，但集体谈判是否能够就工时标准达成协议，需要不断缩小谈判双方的诉求分歧，即工会对于减少工时和重新分配工作机会的诉求，以及雇主提出的更为灵活的人力资源管理权限的诉求。同时，劳资力量的对比也是集体谈判是否能形成更高的工时标准的决定性因素之一。
（二）西方社会工作时间法律规制的“时代之问”
从20世纪70年代中期开始，减少工时的“黄金时代”逐渐远去。石油危机开启了一个新的时代。这个时代以经济不稳定的增长和不断上升的失业率为特征。为了应对就业危机，曾经风靡一时的法定标准工时制，逐渐被处于上升态势的弹性化工时所取代。工作时间变得越来越不稳定，越来越多样化、分散化和个性化。工时弹性化致使更广泛地运用集体协议或个别协议管理工时的“去规制化”呼声越来越高。延长工作时间的势头重新启动。国际社会逐步偏离了减少工时的历史轨迹。传统工时法律规制体系在应对这些变化时暴露出来的缺陷和问题，使人们对在工时弹性化时代能否继续推行减少工时的政策深感疑虑。这些问题主要包括如下方面。
1.工作时间太长
减少全职工人的工作时间的直接规制模式，未能有效遏制延长工作时间的发展势头。ILO的工时问题专家和盖尔哈德·博世(Gerhard Bosch)等学者对当代西方社会长时间工作所做的深入研究显示，造成这种困境的主要因素有几点。第一，在过去的20年里，一些西欧国家实行的减少标准工时的直接规制模式，致使工时总量供应不足。企业为了应对全球化竞争，不得不通过加班来补偿时间损失，使工资成本不断上升，导致通货膨胀并对就业产生不利影响。人们逐渐认识到，通过直接规制模式减少工时实现工作机会再分配的政策取得成功的前提是，劳动力市场上有足够的熟练工人，不具备这个条件的发展中国家实行这样的政策很难成功。第二，无论是国际劳工标准，还是一些国家的国内立法，都将休息权视为一种派生性的“消极权利”。在工时弹性化和“去规制化”时代，由于劳资力量不对等进一步加剧，如果工人没有休息的积极权利，只有请求不延长工作时间的消极权利，那么工作时间就更容易被延长了。第三，尽管在最近的几十年里，一些西方工业国家通过扩大兼职工作的范围，使工作时间总量下降，然而，随着大量女工涌入兼职工作领域，较短的兼职工作时间无法为越来越庞大的兼职工人队伍提供足够的就业机会，因此，兼职工作中的加班势头难以遏制。加班不仅使兼职工人的工作时间被不断延长，又加剧了工作机会的竞争，导致新的失业，形成兼职工作的“时间陷阱”。
2.工作时间太短
时间过短的“边缘性兼职就业”造成女性的低质量就业。所谓“边缘性兼职就业”是指工作时间少于每周15-20小时的兼职就业形式。据ILO测算，从事这种兼职工作的女性比例大大高于男性。这一趋势在发展中国家尤为明显。边缘兼职工作是一种低质量的工作，体现在工人自主性差、工作时间不规律且难以预测、薪资水平低、缺乏社会保障等，导致女性工人陷入贫困，并阻碍了她们转入正规就业的机会。正因如此，这样的工作很难吸引担负“养家糊口”重任的男性参与，形成“性别歧视”。
3.工作时间太不可预测、太不稳定
在过去的20多年里，灵活的工作时间安排越来越普遍。尽管工作时间灵活性受到雇主们的普遍青睐，但劳动者对此并不十分认同。究其原因，正如ILO的研究报告所指出的：工作时间的灵活性有雇主主导的灵活性和劳动者主导的灵活性之分。前者是雇主根据业务遂行的需求，灵活安排工作时间。后者是劳动者对自己的工作时间有一定的选择权或影响力。不幸的是，前者占据了当前工作时间灵活性趋势的主导地位，极易引发工作时间的灵活性与自主性的冲突。雇主主导的工作时间灵活性的传统方式主要有：历史悠久的加班和轮班工作，以及后来出现的变形工时。这些灵活性是通过改变标准工时的长度(加班)、频率(轮班)或劳动强度(变形工时)来实现的。而在信息化时代，待命工作可能是雇主主导的灵活性安排当中最极端的形式。工人的工作时间往往不可预测且越来越不稳定，使工人陷入贫困的同时又面临就业不足的危机。在信息技术平台的算法操控下，工人的劳动强度加大，造成工作时间的集约化现象。劳动者在安全风险增加的同时，收入却减少了。
上述问题使能否以及如何引导工时弹性化的当今世界，重新回归减少工时的历史轨道，同步提升工作质量，促使传统的标准工时时代向工时弹性化时代平稳过渡，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
(三)破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验及其局限
1.多元规制理念指引破解“时代之问”的可能方向
为了改善和遏制一些国家不理智地滥用弹性工时，引导国际社会重新回到减少工时的历史轨道，20世纪90年代以来，一些国际组织提出了重构当代工时规制体系的新理念和新政策，指引各成员国通过国内法律实践，将这些政策理念转化为法律制度，促使工时弹性化趋势与减少工时的历史趋势相向而行。其中具有代表性的政策有几方面。
ILO提出的“体面工时”政策。20世纪90年代中期，ILO工时问题专家约翰·麦森杰(John Messenger)建议，将ILO发展出的“体面劳动”政策理念运用到工作时间的规制体系中去。ILO采纳了这项建议，并投入研究力量，采取政策行动，在世界范围内推广“体面工时”政策。该政策试图通过“体面劳动”的政策理念发展出的多项原则来整合减少工时的多元目标，形成一个能够解决当代工时规制问题的“一揽子”规制框架。这些原则要求工作时间的安排应保障劳动者的健康与安全，促进两性平等，平衡劳动者的工作与家庭生活，在提高生产效率的同时提升劳动者的时间主权。
欧洲联盟提出的“提高工作时间质量”政策。欧盟的工时政策制定者们注意到，高质量的工作时间政策，不仅要关注工作时间的长度是否能够保障工人的健康和安全，还要注意工作时间的安排方式是否具有可预测性，是否能为工人平衡工作与个人生活提供便利。它强调工作时间的法律规制，不仅应限制标准工时的灵活性，还要有效控制弹性化工时的灵活性，增强工作时间安排的可预测性和稳定性。
此外，针对当代出现的工作时间“分叉”现象以及“数字劳动”引发的工作时间不稳定的问题，一些专家、学者提出的规制策略被国际组织关注和采纳。例如：
马尔塔·戈洛瓦卡(Marta Glowacka)认为，当代很多国家实施弹性化工时政策失败的主要原因是，雇主独揽了弹性化工时安排的决定权。为此，他提出“平衡的工作时间”规制理念，倡导建立一种基于劳动者自愿的，使得生产的灵活性与劳动者时间自主权兼容的，能够缓解灵活性与自主性的冲突，平衡劳资利益的弹性化工时规制体系。
ILO就业政策司司长李相宪等倡导的“工作时间能力”理论，为更好地解决时间主权的劳资冲突提供了一个实用的政策框架，旨在给予劳动者选择和改变工作时间的机会，以提高他们的生活质量。该政策框架提供了两种截然不同但功能互补的规制方法：一种是赋予劳动者拒绝某些弹性工作时间安排的消极权利；另一种是赋予劳动者自主安排工作时间的积极权利。
2.西方国家破解工作时间法律规制“时代之问”的实践经验
从上世纪90年代开始，许多西方国家为了应对工时弹性化带来的时代挑战，从不同路径，采取不同方法，开始改革传统的工时规制体系。笔者梳理了ILO和欧盟等国际组织针对这些国别实践所作的比较研究文献，将该等文献表达出的西方国家破解工时法律规制“时代之问”的基本经验总结如下：
(1)继续维持法定标准工时制在当代工时法律规制体系中的核心地位，在此基础上合理规制弹性化工时。“标准工时制已经过时了”——这是工时弹性化时代最时髦的口号。2011年10月，ILO召集世界各国的劳、资、政三方代表，召开过一次国际会议。在这次会议中，各国代表就是否应当坚持强制基准在工时法律规制体系中的核心地位展开热烈讨论。劳方代表普遍认为，标准工时的强制基准，对于保护工人的健康和安全仍然十分必要。工时立法的作用只能在一定程度上被集体谈判所替代，而不能被废弃。然而，考虑到工时弹性化的趋势以及信息时代的商业需要，雇主方代表坚持认为，强制基准使工时管理复杂化且缺乏弹性，工作时间的安排需要移交给企业和个人通过协商来决定，以更好地满足雇主的和雇员的个性化需求。尽管劳资双方的分歧巨大，然而政府代表理性地认识到，工作时间的法定基准制度并没有过时。这一观点得到大会主席的肯定。主席进一步强调，有必要在灵活性和强制基准之间找到某种平衡。这场国际辩论再次明确了强制基准在持续推动减少工时历史进程中的核心地位。在之后的十年里，各国工时弹性化的实践印证了以下观点的正确性：只有在通过强制基准限制延长工作时间的基础上引入弹性化工时，将减少工作时间与提供相应的工资补偿和提高小时工资同步实施，才能实现时间主权的劳资平衡。而要实现这种平衡，建立一套兼具强制性和灵活性的法源体系显得十分必要。
(2)应当采取更加妥当的规制模式解决工作时间太长的问题。在最近的几十年里，延长工作时间的势头重新在世界各地蔓延，致使当今社会偏离了减少工时的历史轨迹。为了有效遏制这种倒退的势头，一些欧洲国家采取的削减法定标准工时的直接规制模式，在全球经济竞争加剧和不景气的社会压力下，受到越来越多的质疑。人们更为深刻地认识到：减少工时的精义，不在于直接削减日或周的最高工时数，而应着眼于减少加班以降低年最高工时数，确保劳动者的休息时间。这使得通过减少加班达到减少工时目标的间接规制模式受到更多国家的重视。然而，休息权作为一种消极权利难以得到有效保障是间接规制模式的短板。欧洲基本权利宪章为此提供了一个有价值的参考。该法第31(2)条明确规定：每个工人都有权限制每周最长工作时间。同时，一些欧洲国家通过赋予劳动者拒绝加班的否决权，来保障其休息权。在确保休息时间方面，《欧盟工作时间指令》树立了一个典范。该指令第5条要求各成员国的工时基准必须明确规定休息时间，并以确定的时间单位为劳动者提供休息时间，防止国内法以意义含混的措辞剥夺劳动者的休息权。
(3)通过强制性的工时基准提升“短工”的工作时间质量。如何以负责任的就业政策，确保包括边缘性的非全日制就业在内的“短工”的工作时间质量，是国际社会面临的一项挑战。ILO的研究报告将当今世界各国采取的有效规制措施归纳为：在严格限制延长标准工作时间的前提下，国家应为各种形式的“短工”提供最低工作时间的强制基准保障，对违反基准的行为实施处罚，并将其与提高“短工”的工资水平的政策一并实施；雇主负有提前向工人通知工作时间安排的法定义务；雇主应依照全职工人的待遇，按比例为“短工”提供相应的带薪假期；立法应为从事各种形式的“短工”的工人提供转入正规就业的选择权等。实施这些规制措施能够抵消“工作时间太短”带来的种种负面效应，成功避开短工的“时间陷阱”。
(4)采取灵活性与自主性兼容的措施，解决工时弹性化趋势下“时间主权”的劳资冲突问题。通过立法例的国别考察发现，解决这个问题的值得参考的规制经验大致分为两种：一种是给予工人影响工作时间安排的积极权利，另一种则是使工人享有拒绝不合理的工作时间安排的消极权利。前者以荷兰、德国等欧洲国家为代表。荷兰于2000年7月颁布了工作时间调整法案，赋予工人团体通过集体协议行使包括延长或减少工作时间在内的时间调整权。德国凭借工会力量，运用各种层级的集体谈判，广泛实施“工时银行计划”，给予工人更为灵活和广泛的时间选择权。后者以芬兰和法国为代表。芬兰颁布法令，赋予工人拒绝加班和夜间工作的权利。法国在2017年推出了“离线权”(right to discontent)的立法，明确规定公司不得让员工发送或回复邮件的时间，防止信息技术导致工作对生活时间的侵蚀。
3.破解工作时间法律规制“时代之问”的西方经验之局限
尽管西方社会提出了多种治理理念和政策框架，试图缓解工时弹性化对传统的工时法律规制体系带来的冲击，但都没有规定任何实质性的权利，仅提供了一个功能性的参考框架以及多种制度设计和评估的可能性。该等政策提出的综合性治理目标，有赖于一揽子制度解决方案加以实施，以实现对传统标准工时和弹性化工时的综合治理。然而，当今西方社会的工时立法日趋宽松，工时法律规制对集体谈判的依赖程度不断增强，但工会组织率下降和谈判力的削弱，使工时法律规制的稳定性和有效性受到冲击，凸显出西方国家工时法律规制能力的削弱。同时，西方国家政府与工会的复杂关系，使得政府对介入工会集体谈判的权力范畴始终保持着审慎态度。这就导致西方国家一直回避提出整合社会各方利益、综合治理当代工时问题的一揽子法制解决方案。当然，他们也可能对此根本不感兴趣。
三、破解工作时间法律规制“时代之问”的中国方案
（一）中国方案的前提证成：中国共产党领导下我国工时法律规制的能力优势
尽管由于历史的原因，我国资本主义雇佣劳动的发展晚于西方，但中国人民在中国共产党的领导下，于上世纪初，就投入争取八小时工作制的国际工人运动洪流中。百年以来，无论是在风雨如磬的革命年代、如火如荼的建设时期，还是在激越奋进的改革开放征程中，中国人民在中国共产党的领导下一直风雨无阻地推进减少工时的历史潮流。中国共产党领导下的中国工时立法发展史，是一部与世界减少工时的历史进步潮流同频共振史。在中国社会急剧变化的一百年里，党领导工时立法的基本原则逐步得以确立。凭借对中国社会革命和建设各个历史阶段时代需求的准确判断，中国共产党制定正确的方针、政策，依照法定程序，不断发展和完善工时法制体系，开创了一条不同于西方社会的工时法治道路。与西方工时法治发展历程形成鲜明对比的是，贯穿于中国工时立法历史脉络的根本特征和实践逻辑是，始终坚持中国共产党的领导，将工人阶级牢固凝聚起来，进而把全国人民紧密团结起来，形成万众一心，无坚不摧的磅礴力量，推动减少工时的历史潮流。中国共产党领导中国工时立法的百年历程及其成功经验，彰显了我国工时法律规制的国家能力优势，为构建破解工时法律规制世界难题的中国方案，提供了前提和保障。这些成功经验主要体现在如下方面。
1.中国共产党正确把握我国工时制度的规律和实践逻辑
中国共产党能够正确把握中国工时法治发展的基本规律，准确判断各个历史时期的时代特征和工时法律规制的必要性、适时性和妥当性，始终保持党的政策与工时立法协调一致，形成工时法治中国道路的实践逻辑。这可以通过中国共产党领导中国工时立法的百年实践来说明。
1922年中国共产党第二次全国代表大会，准确判断了当时中国半殖民地半封建的社会属性，把反帝反封建作为工人运动的基本目标。坚持将劳工的权益与全社会的福祉相统一，推动以八小工时制为标志的劳工立法运动，创造性地将马克思主义理论与中国工人运动相结合，在借鉴减少工时国际运动经验的基础上，根据中国工人运动的实践，通过了《劳动法大纲决议案》，修改了劳动立法运动早期的纲领性文件中超越中国社会实际的政策主张，制定了包括八小时标准工时制、限制加班、女职工和童工特殊保护等工时立法纲领。形成号召工农群众投身大革命的一面旗帜，开辟了党领导工时立法的中国道路。
大革命失败后，中国革命转入土地革命时期，随着苏维埃政权的建立，工时立法从推动工人运动的武器转化为苏区民生保障制度的重要内容。中国革命进入全面抗战时期后，为了巩固和扩大抗日民族统一战线，吸引资本家到革命根据地开办实业，党的劳动政策从土地革命时期只强调保障劳工权益，转变为兼顾中间阶级的利益。同时，为了使企业生产经营适应战备需要，工时立法也随之出现灵活化的倾向：例如，不再强制统一实施八小时工作制，放松加班管制，减少过多的休假等。这一趋势一直持续到解放战争时期。
在社会主义革命和建设时期，党制定的新中国过渡时期的经济建设方针是，通过“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”等政策达到发展生产、繁荣经济之目的。以抗击失业、保障安全生产和促进劳逸结合为目的，从反对漠视劳动者权益的官僚主义和反对浪费工时入手，以企业试点，以点带面地逐步实现八小时工作制在全国范围内的广泛实施，确立了以严格限制加班为核心的减少工时的间接规制模式，建立了以劳动定额为核心的，带有浓厚计划经济色彩的工时调控机制。
改革开放和社会主义现代化建设时期，党和政府及时调整了传统计划经济政策，开启了以国有企业改革为核心的市场经济体制改革和对外开放的历史大幕。1993年12月21日，劳动部发出《关于建立社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想的通知》，确定了经济转型时期劳工政策的总目标，即建立社会主义新型劳动体制。其基本特点是建立以合同等市场机制在劳动力市场中起基础作用的劳动管理体制，明确要求包括工作时间在内的劳动条件应当以劳动合同、集体合同的形式，通过劳资协商确定。在该等政策的指引下，我国工时立法逐渐从计划经济体制下政府管制模式向市场自治模式转型。融合强制基准和劳资自治的市场化导向的工时规制模式逐步成形。首先，将原先因为“政企不分”而由政府直接对劳动者承担的劳动保护责任，转化为企业的经济责任和法律责任。政府通过劳动监察、企业民主管理等制度措施，督促企业履行经济责任和法律责任，间接保障劳动者的权益。其次，建立工作时间和休息休假劳动基准法律制度的基本框架。《中华人民共和国劳动法》(2018年12月29日实施，以下简称《劳动法》)确立了日工作时间不超过8小时，平均周工作时间不超过44小时的法定标准工时制；建立了以限制延长工作时间为核心的间接规制模式；赋予劳动者包括公共休假、带薪年休假、婚丧假、探亲假等休假权利；为女性和未成年劳动者提供特殊保护。最后，建立了以市场机制为基础的多元化工时法律规制框架。《中华人民共和国劳动合同法》(2008年1月1日施行，2012年12月28日修正，以下简称《劳动合同法》)将工作时间和休息休假作为劳动合同和集体合同的必备条款之一(第17条和第51条)，允许劳资之间通过个别合意以及集体协商，在法定基准以上确定工时标准。明确了市场机制在工时标准形成中的基础作用，同时保留劳动定额制度，作为国有企业确定工时标准的重要依据，以及政府调控工时标准的重要行政手段。由此，我国多元化工时法律规制体系基本成形：标准工时的法定基准确定工时标准的底限；劳资合意在法定基准之上，依靠市场机制形成工时标准的“市场行情”；行政调控处于两者之间，平衡工时法定基准与市场机制之间的“张力”。
2.中国工会自觉接受中国共产党的领导，努力维护广大人民利益
中国共产党领导下的工时立法始终维护最广大人民的利益。这是推动工时法治中国道路持续平稳向前的根本动力。
中国工会自觉接受党的领导是由我国《宪法》《工会法》和工会章程明确规定的。百年之前，中国共产党就提出了包括“争取八小时工作制”在内的，能够号召和动员占全国人口绝大多数的工农大众投身革命的，明确的反帝反封建的政治纲领。之后的各个历史阶段，党的工时政策和立法始终以维护广大人民群众的利益，满足不同历史阶段人民群众的现实需求为出发点和落脚点，始终贯彻并充分体现“以人民为中心”的立法理念。中国工会从成立之初，就自觉接受中国共产党的领导。中国工人阶级大多出身于农民和手工业者，与广大的农民群众具有广泛的联系，是休戚与共的革命同盟。这就决定了中国工人阶级开展的减少工时运动，从一开始就不是为了自己的利益进行的纯粹的经济斗争，而是为了中国劳苦大众争取人权的政治斗争。新中国成立后，中国工会将自觉接受党的领导和依法维护职工权益、对职工负责紧密结合起来，把贯彻党的政策和反映职工群众的愿望紧密结合起来，通过工会的决议、政策等方式，将党的政策、路线、方针和决策部署切实转化为工会组织和广大职工群众的自觉行动，将职工群众始终紧密团结在党的周围，始终作党联系职工群众的桥梁和纽带。这凸显出我国工会与西方工会的本质区别，决定了我国工时法律规制能够将坚持党的领导与保障劳动人民的权益统一起来。正因为如此，与西方国家资产阶级政党迫于社会运动和劳资冲突的压力而被迫推动减少时政策显著不同的是，中国工会自觉接受中国共产党的领导，通过贯彻执行党的工时政策和国家工时法制，维护广大职工群众的利益，使我国工时政策和法律能够获得最广大人民群众的拥护和支持，形成推动中国特色工时法治道路平稳向前的根本动力。
3.工时法治的中国道路既体现了世界普遍规律，又高度契合中国国情的实际需求
中国工时立法始终坚持马克思主义的劳动观，认为劳动体现了人的尊严，劳动是人的基本权利，是人权的基石。中国共产党坚守马克思主义尊重劳动的思想传统，创造性地将马克思主义理论与中国工时立法的实践相结合，将马克思主义劳动观融入我国工时政策和法律制度，彻底摒弃了西方政治哲学歧视劳动的思想传统，将维护最广大人民群众的人权和福祉作为工时政策和立法的总目标。只要始终以此为宗旨，就能凝聚人民群众的力量，为中国工时法治道路持续平稳向前提供无穷的推动力。工时法律规制的中国道路，是中国人民在中国共产党的坚强领导下，在中国革命与建设实践中历经百年艰辛探索形成的，是基于中国国情开辟的一条独立自主的工时法治道路，但这并不意味着我们不能借鉴国外经验。正如彭真同志所指出的：“资本主义的管理，同它所管理的生产过程一样，也有二重性”，“那些反映社会化大生产的具有‘普遍适用性’的经验，我们必须加以学习、借鉴”。改革开放以来，中国工时立法在独立自主发展的同时，创造性地将国际经验与本土实践相结合，不断进行自我完善和创新。
综上所述，中国共产党领导下的工时法治发展道路，展现了我国工时法律规制能力的独特优势，即工会自觉接受党和政府的领导。政府为人民的福祉制定工时政策。工时立法与工时政策始终保持协调一致。工时法律规制始终以人民的现实需求为核心，实事求是，与时俱进，讲求实效，高效率地解决每个历史阶段工时规制面临的突出问题，能够得到人民大众的广泛支持，形成持续推动中国减少工时历史道路平稳向前的根本动力。我国工时法律规制的能力优势，使我国能够在突破西方国家的局限的同时，充分吸收和借鉴西方有益经验，为破解工时法治时代难题提出一揽子制度解决方案。
（二）制度完善的可能路径
党的十九次全国代表大会以来，坚持就业优先战略和积极就业政策，实现更高质量和更充分就业，成为新时代政府民生保障政策的核心目标之一。构建中国特色和谐劳动关系是促进更高质量和更充分就业的基本保障。中共中央、国务院《关于构建和谐劳动关系的意见》(中发\[2015\]10号，2015年3月21日发布)强调应将限制加班，切实保障职工休息休假的权利，完善特殊工时制度和劳动定额定员标准，作为完善我国工时法律规制体系的基本目标。为了应对当前经济下行压力加大的现实，《国务院关于进一步做好稳就业工作的意见》(国发〔2019〕28号，2019年12月24日发布)提出以工时弹性化措施促进就业的政策主张。该等政策措施表明：工时弹性化是我国促进就业的重要措施。与21世纪的世界其他国家一样，如何才能从传统的标准工时制时代平稳过渡到弹性化工时时代，是我国工时法律规制面临的“时代之问”。回应这个主题应当遵循我国工时法律规制的制度逻辑，坚持党的领导，保持政策与立法协调一致，汲取工时法治发展的国际有益经验，充分挖掘本土资源，探索一揽子制度解决方案的构建路径。
1.坚持以法定标准工时制为核心，采取间接规制模式，落实劳动者的休息权，有效解决“工作时间太长”的问题
超时工作是阻碍我国实施减少工时政策的绊脚石。近年来，“996”“715”等超长加班现象愈演愈烈。应当采取怎样的规制模式实现减少工作时间的目的？ILO《1962年减少工作时间建议书》强调：各国应采取措施限制正常工作时间被延长的趋势。但对于直接减少标准工时长度，建议书只要求各国根据国情采取措施，在不降低工资水平的前提下逐步加以实施。可见，ILO对于直接减少标准工时的做法保持审慎态度。前述论及的法国等国家因采取减少标准工作时间的直接规制模式导致的规制困境，印证了ILO对该问题认识的正确性。从我国工时立法史观察可知，建国后，出于“安全生产”和“劳逸结合”的政策考虑，我国工时立法一直采取限制加班加点，落实劳动者休息休假权的间接规制模式。国际国内经验都表明：我国应坚持采取以限制延长工作时间为核心的间接规制模式，不应采取直接减少标准工时的直接规制模式。
然而，采取间接规制模式成功与否，取决于是否能有效限制加班加点。尽管我国《劳动法》及其相关行政配套，明确规定了限制延长法定标准工作时间的基本制度，但是规制效果不彰。从制度设计方面考量，主要缺陷是缺乏合理的工作时间安排和积极的休息权保障制度。前述的国际经验表明，构建积极的休息权保障立法有赖于建立休息时间的强制基准，赋予劳动者拒绝不合法的加班安排的主动权。
劳动基准法上的休息时间主要包括每天工作时间内的工间休息时间(即小休时间)、每日工作时间结束后的连续休息时间(即日休时间)、周休日和带薪休假时间等。国际劳工公约和相当一部分ILO成员国的立法，针对周最高工时长度、周休日和带薪年休假做出明确规定，却普遍忽视了日休时间的规范。这对于限制每日加班十分不利。其原因是，劳动基准法上明确规定的休息时间具有强制休息的法律意涵。雇主在此期间不得为劳动者设定劳动义务，否则应承担违法责任。如果没有强制休息的法定时间标准，那么雇主可以在每日最高工时数限制之内，在标准工时长度之外，劳动者本应休息的期间任意安排加班。例如，雇主要求实行“朝九晚五”的劳动者，在正常工作时间结束后在工作场所休息三小时后再开始加班，加班时间从20点持续到23点。尽管该日的实际工作的最高时数可能没有超过法定最高工时基准，但是，劳动者的连续休息时间被迫中断，使得劳动者得不到充分休息。同时，劳动者被实际拘束于工作场所的时间长达14小时。为了避免此类情形，一些国家的劳动基准法明确规定了日休时间的范围。例如德国工作时间法规定，雇员在日常工作时间结束后，必须有至少 11 小时的不间断休息时间。据此，除非有法定除外适用情形或集体协议另有约定，上述将加班安排在法定休息时间内的行为是违法的。劳动者有权拒绝该等不合法的加班安排。
我国《劳动法》并没有法定日休时间的规定，这就使得每日工作时间、非工作时间和休息时间的属性难以确定。休息时间不明确，劳动者的休息权只能是一种从属于工作的派生性权利。对此，陈靖远等学者建议，借鉴欧盟等立法经验，为自主性劳动者提供每日连续休息以及工间休息的法定最低时限。笔者认为，根据当前一些国家的立法和国际劳工组织的研究成果，从我国限制加班的国情实际出发，可以将这一提议扩大到一般劳动者，制定休息时间的强制基准。
另外，劳动者能否拥有休息时间的自主决定权也是解决加班问题的重要议题。如前所述，欧洲国家主要是通过赋予劳动者拒绝不合理加班安排的权利来解决这一问题，但这通常是以有休息时间的强制基准为前提。然而，我国现行立法并没有为此提供足够的制度保障。根据我国《劳动法》第41条，《劳动合同法》第24和35条，延长工作时间应当劳资协商一致。如果协商无法达成一致，《劳动合同法》第31条只要求用人单位不得强迫劳动者加班。同时，法律也未明确列举允许用人单位延长工作时间的法定事由，只笼统地将其概括为“生产经营需要”，这就为用人单位任意延长日工作时间大开方便之门，导致一些用人单位绞尽脑汁地通过“奋斗者协议”“审批式加班”等形式，以劳动者“自愿”之名，实施“强迫加班”的违法行为。尽管最高人民法院发布典型案例指出该等行为的违法性，但仍不免隔靴搔痒之嫌。
为有效治理加班问题，我国有必要在《劳动法》“工作时间与休息休假”一章中，增加休息时间的强制基准规定。同时，既然《劳动合同法》第31条已经表明禁止强迫加班的态度，不妨更进一步，在劳动法明确规定的休息时间的强制基准范围内，除法定情形或集体协议有特别约定之外，赋予劳动者一般性地拒绝加班的权利。以确保劳动者的休息权，遏制工作时间不断被延长的趋势。同时，为有效限制法定休息时间外的延长工作时间，可以借鉴国外成熟经验，严格规范延长工作时间的劳资合意程序，并对合意形式做出书面化要求，限制雇主决定加班的任意性。
2.弹性化工时基准的完善路径
我国《劳动法》《劳动合同法》及其配套法规规章，虽然规定了综合计算工时制、不定时工作制和非全日制工作三种弹性化工时基准，但是规范相当疏简。同时，对当前计算机平台操控的待命工作等不稳定的工作时间缺乏规范。这导致我国弹性化工作时间“太长”“太短”“太不稳定”等问题并存，必须整合多种规制手段，提供一揽子制度解决方案。
国际经验显示，弹性工时制成功实施的前提是有效地限制延长标准工作时间。因此，我国弹性化工时法律规制体系构建的前提是，严格限制正规就业部门延长标准工作时间，并确保弹性化工时基准的设定与工资待遇同步提升。在此基础上，借鉴国际成功经验，针对不同的弹性化工时进行相应的规范设计：
首先，完善我国综合计算工时制的休息时间保障制度。综合计算工时制，国外多称“变形工时”，是一种将一段较长时间内的工时总量，均摊到一段较短期间内完成的弹性化工时安排。综合计算工时最大的特点就是“集中工作、集中休息”。由于采取“集中工作”的方式，日工作时间通常会超过法定标准工时，劳动者却得不到补偿休息，导致劳动强度过大。因此，如何保障劳动者的休息权就成为规制变形工时的核心问题。对此，一些国家要求在集中工作时间内采取轮班工作，并严格限制变形工作时间参考期的长度和最高工时数，确保劳动者的休息权。这是值得我国借鉴的有效措施。
其次，不定时工时制是劳动者自主决定工作时间的起讫点，工资由工作成果来决定的弹性化工时安排。其最大特点是工作时间的长度由劳动者自己掌握，但工资并不是由工作时间的长短来决定。成果主义导向的工时安排，使劳动者的劳动效果无法直接通过工作时间来确定，极易引发争议。外国通常通过行业性或企业层面的集体协议，实施工时银行等弹性化工时计划解决这一问题。正如王倩等学者指出的，引入该制度，必须以工会的积极行动和有效的集体谈判为依托。在我国实施工时银行计划，从法理上和制度设计上并无明显障碍。我国全国总工会及其各级工会组织正在各地大力推行的工资集体协商，为将该等弹性化工时计划纳入我国集体协商和集体合同范畴提供了契机和路径。尽管目前我国工资集体协商不直接涉及工时问题，但是，根据《劳动合同法》第51条，工作时间与工资一样，都是集体协商和集体合同的内容，工时又是工资的价值尺度，因此，将工时问题纳入工资集体协商，既不存在制度上的障碍，也便于在实践中展开。当然，正如陈靖远博士所担忧的，我国集体协商的现实水平与引入工时银行计划所要求的水平仍有差距，因此，立法变革应注重完善不定时工作制劳动者休息权的强制基准保障。为此，她提出可行的制度设计路径是，确保从事不定时工作的劳动者周休和日休的最低时限，要求雇主承担合理安排工作量和合理安排工时总量的义务。
再次，对于非全日工作，国外通常称为兼职工作。我国《劳动合同法》只限制了非全日制工作的最高工时，但没有规定最低工作时间保障，也没有赋予正规就业部门的劳动者在全职工作与非全日制工作之间的自主选择权，不利于提高非全日制工作的质量。为了防止非全日制工作时间过短造成非全日制工作“零工化”的问题，可以考虑在《劳动合同法》的非全日制劳动合同相关条款中，增设最低工作时间的规定。为了避免歧视非全日劳动者，同时便于从事正规劳动的劳动者平衡工作与家庭生活，可以考虑在劳动合同变更制度中，赋予劳动者在全日制工作和非全日制工作之间转换的权利保障制度，从而有效提高我国非全日工作时间的质量。
最后，对待命工作等不稳定劳动，可以借鉴国际经验，整合积极性权利和消极性权利，提供一揽子解决方案：一方面，通过行业性、区域性或企业层面集体协商，构建赋予从事不稳定工作的劳动者自主安排工作时间和休息休假权利的集体协议框架；另一方面，在《劳动法》的劳动基准制度中，以特殊规定的方式，针对此等工作型态，规定工作时间事先预告、最低工作时间保障、最低工资保障等基准制度，同时，借鉴“离线权”的制度设计，限制用人单位在法定休息时间内，通过信息技术设备呼叫或联系劳动者使其工作，确保劳动者的休息权。
3.优化工时法律规制体系的功能
与国际经验相似，我国已经建立起强制基准、劳资协商和劳动行政指导“三位一体”的多元工时法律规制体系。对于在工时弹性化时代如何更好地发挥其功能，赵红梅教授提出一个方案：在弹性化工时的强制基准基础上，通过立法使平台用工等广泛应用弹性化工时的主体，通过行业性集体协议、行业规则、单个企业的劳动规章制度，承担自觉落实工时法定基准的义务。如果用人单位不履行或不尽责履行上述法定义务，那么除了依法承担相应的法律责任外，政府部门还可以通过行政指导、行业规劝或公开披露等行政手段向其施压，敦促其依法落实国家的工时基准。
另外，值得一提的是，当前我国国有企业仍然沿用了部分计划管理手段，使得我国劳动关系运行存在市场机制和计划机制并存的特点。我们既要尊重国有企业长期以来形成的管理传统，继续完善劳动定额等工作时间的行政管理手段，也应当适时考虑，将劳动定额的行政管理与行业性、区域性集体协商机制相结合，建立一种具有中国特色的市场化的劳动定额决定机制。
四、结论
近现代以来，西方减少工时的历史趋势主要推动力是立法和集体谈判。国际劳工组织对推动法定标准工时制在世界范围内的广泛确立做出贡献。然而，从20世纪70年代中期开始，弹性化工时在工作领域的广泛应用，使得工作时间“太长”“太短”“太不稳定”引发的种种工时规制难题同时出现。传统的标准工时规制体系应对这些变化时暴露出来的缺陷，使能否以及如何引导工时弹性化的当今世界重新回归减少工时的历史轨道，并同时提升工作时间质量，促使传统的标准工时时代向工时弹性化时代平稳过渡，成为工作时间法律规制的“时代之问”。
为了破解工时法律规制的“时代之问”，国际社会提出了“体面工时”“提高工作时间质量”“平衡的工作时间”“工作时间能力”等政策理念和规制框架。西方主要工业国家基于各自的国内法制发展经验，提出破解“时代之问”的具体方案。其基本经验是：通过限制加班的间接规制模式，实现减少工时的规制目的；在限制延长标准工时的基础上，合理规制弹性化工时；通过强制性的工时基准保障并提升“短工”的工作时间质量；采取灵活性与自主性兼容的措施，提高不稳定劳动者的时间主权。该等政策制定的综合性治理目标，需要成员国提供一揽子制度解决方案加以落实。然而，“去规制化”的社会压力，以及工会组织率下降和谈判力削弱，使西方国家推动工时法治发展的两大动力同时减弱，导致其工时法律规制的国家能力下降。因此，西方国家一直回避采取一揽子计划破解工时法律规制的“时代之问”。
与西方形成鲜明对比的是，我国工时法律规制的国家能力优势，为构建破解工时法治时代难题的中国方案提供了前提和基础。这一优势是在中国共产党领导下的中国工时立法百年历程中逐步形成并被其所证明的。我国工时法律规制能力的独特优势是：工会自觉接受党和政府的领导，使政府为人民的福祉制定的工时政策能够得到人民大众的广泛支持。工时法律规制始终以人民的现实需求为核心，实事求是，与时俱进，讲求实效，高效率地解决每个历史阶段工时立法面临的突出问题，始终保持政策与法律之间协调一致，推动中国工时法治发展的历史道路平稳向前。这一显著的能力优势使我们能够在突破西方国家局限的同时，充分吸收和借鉴他们的有益经验，依据新时代党的劳工政策的正确指引，根据我国实际，通过以下路径构建破解工时法律规制“时代之问”的中国方案。
首先，坚持以法定标准工时制为核心，采取间接规制模式，构建积极的休息权保障制度体系，有效解决“工作时间太长”的问题。
其次，在确保弹性化工时基准与工资待遇同步提升的前提下，通过以下措施提升弹性化工作时间质量：①完善综合计算工时制的休息时间保障制度，限制其工作强度；②在企业层面通过集体协商机制，引入工时银行等弹性化工时计划，并注重完善不定时工作制劳动者休息权的强制基准规范，限制不定时工作的劳动强度；③在非全日制工时基准立法中，增加最低工作时间保障制度，并在劳动合同变更制度中，赋予劳动者在全日制工作和非全日制工作之间转换的选择权，从而有效提升我国非全日工作时间的质量；④为了解决工作时间不稳定的问题，一方面可以通过行业性、区域性或企业层面集体协商，赋予劳动者自主安排工作时间和休息休假的权利；另一方面，以劳动基准的特殊规定方式，针对不稳定劳动的就业型态，规定工作时间事先预告、最低工作时间保障、最低工资保障等强制性规范，并借鉴“离线权”的制度设计，保障被数字平台操控的劳动者的休息权。
最后，为了优化我国工时法律规制体系的功能，可以考虑：①通过行政指导等行政手段，监督和敦促广泛应用弹性化工时的平台企业制定行业规则、集体协议、内部劳动规章制度，落实工时法定基准；②将劳动定额的行政管理与行业性、区域性集体协商机制相结合，建立具有中国特色的市场化的劳动定额决定机制。
（曹燕，西北政法大学经济法学院教授，人权研究中心兼职研究员，法学博士）
Abstract：The popularity of flexible working hours around the world has slowed down the historical trend of reducing working hours.It even shows signs of regression.Whether and how to guide the current society with flexible working hours to return to the historical track of reducing working hours，improve the quality of working hours，and promote a smooth transition from the era of traditional standard working hours to the era of flexible working hours has become a question related to the legal regulation of working hours in the new era.In this regard，although Western countries have proposed new regulatory concepts and carried out legislative practices with distinctive characteristics，the limitations of legal regulation capabilities have prevented them from proposing a package of institutional solutions.The advantage of China in the ability of legal regulation of working hours has been gradually formed in the legislation on working hours under the leadership of the CPC in the past century.It enables China to break through the limitations of the West and propose a Chinese approach to answer the question of the legal regulation of working hours in the new era from three aspects：limiting the extension of working hours，improving the quality of flexible working hours，and optimizing the functions of the multi-functional regulatory system for working hours.
Keywords：Working Hours；Legal Regulation；Chinese Approach；Flexible Working Hours；Decent Working Hours
(责任编辑 陆海娜)
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