内容提要：环保督察作为突破传统科层结构的环境治理制度创新，不仅在实质性环境权的保障方面发挥了显著作用，同时亦拓展了程序性环境权利中环境知情权的基本范畴。在环保督察中，环境知情权的客体和义务主体都有了进一步的拓展，呈现出从政府信息向党务信息、从行政机关向党的工作机关扩展的趋势，这是中国共产党切实维护人权理念在生态文明建设领域的生动体现。当前，环保督察中环境知情权的实现面临着规范依据简略、责任保障不明确等问题。对此，应在更新相关主体对环保督察中知情权的认知观念基础上，完善并细化环保督察信息公开规则，合理分配环保督察中的信息公开义务，明确违反信息公开要求的担责规则，在确保环境知情权实现的同时推动环保督察制度的整体发展。
关键词：环境知情权 环保督察 公众参与 信息公开
1998年，联合国欧洲经济委员会于丹麦奥胡斯通过了《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》(以下简称《奥胡斯公约》)。尽管《奥胡斯公约》的适用范围是区域性的，但其意义具有全球性，它是迄今对《里约宣言》原则十最为生动的阐释。在《奥胡斯公约》中，以环境知情权、环境决策参与权和诉诸环境司法权为核心的程序性环境权利首次得以清晰展现。此后，作为程序性环境权利的核心构成，环境知情权逐渐成为各国环境保护工作的重点领域。就我国而言，目前已初步形成了环境知情权实现的制度框架，实践中也开展了诸多有益探索。环保督察作为近年我国在环境保护领域重要的制度创新之一，在环境知情权实现方面作出了独特贡献。本文主要内容，即剖析环保督察是如何丰富环境知情权的理论与实践，并就进一步提升环保督察中的环境知情权实现水平提出建议。
一、环境知情权的传统构造
知情权，是公民基本权利体系中十分重要的程序性权利，其核心要义是公民有权获取国家、社会事务中与自身利益相关的信息。知情权在公民权利谱系中具有基础地位，许多公民权利的运行和实现都与知情权密切相关，知情权也因此被视为其他公民权利实现的前提。具体到环境保护领域，环境知情权是公民获得本国环境状况、国家环境管理状况以及自身环境状况等有关信息的权利。事实上，环境知情权是作为基础权利的知情权在环境保护领域的具象，是环境权与知情权相互交织的结果。在当前的理论研究中，环境知情权往往被置于环境权之下，被认为是环境权之权利束的核心构成。但不同于环境权的内涵未定，环境知情权的基本范畴一直是较为清晰的。
(一)环境知情权的客体内容
概言之，环境知情权的客体就是环境信息。《奥胡斯公约》对环境信息采取了如下例举式界定：环境要素状况，包括空气、大气、水、土壤、自然景观、生物多样性等及其组成部分的状况；正在或可能影响以上环境要素的各种因素，既包括物质、能源、噪声、辐射等自然因素，也包括行政措施、环境协定、政策、立法等在内的各种活动或措施；正在或可能受以上两项因素影响的人类健康和安全、人类生活条件、文化遗址和建筑结构的状况。可见，几乎所有与环境保护相关的信息都可归入环境信息范畴，《奥胡斯公约》这种全面式的规定也为实践中环境信息内容的扩充预留了充足空间。
虽然理论上环境信息的内容十分丰富，但实践中具体哪些信息可为公众真正获取还需要结合一国的法律、政策来判断。以我国为例，已为法律所支持的环境信息主要包括两类：政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息即行政机关在履行环境行政管理职能过程中形成的信息。依《环境保护法》第54条之规定，我国政府环境信息主要包括环境质量信息、环境监测信息、环境行政许可信息、环境行政处罚信息等。除政府环境信息外，公民的环境知情权客体还包括企业所掌握的相关环境信息。企业环境信息即企业在生产经营活动中所产生的与环境相关的信息。结合2022年2月施行的《企业环境信息披露管理办法》，企业环境信息主要包括企业环境管理信息、污染物排放信息、碳排放信息、生态环境应急信息、生态环境违法信息等诸多内容。整体来看，我国立法中的环境信息类型与《奥胡斯公约》中所列举的环境信息并无明显范围差异。
(二)环境知情权的主体类别
一般认为，环境知情权的权利主体是公众。《奥胡斯公约》中，公众包括自然人、法人及各种组织，这种类型界定也为我国立法所吸收，我国《环境保护法》明确规定了环境知情权的权利主体为公民、法人和其他组织。而关于环境知情权的义务主体，《奥胡斯公约》指出政府负有提供环境信息的义务，我国《环境保护法》第53条则明确将环境知情权的义务主体确定为“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。可以说，环境知情权要求行政机关负有披露环境信息的义务，行政机关若不履行此职责将要承担不利法律后果。另外，作为环境直接影响者的企业也是环境知情权的义务主体，我国《环境保护法》《企业环境信息依法披露管理办法》等就明确规定了企业的环境信息披露义务。事实上，将政府和企业作为环境知情权的义务主体亦有他国立法经验支持。例如，美国《应急计划与社区知情权法》规定当地政府负有向居民提供化学品生产设施及排放信息的义务；《污水溢出社区知情权法案》要求污水处理厂报告未经处理的污水的排放情况，《基因工程食品知情权法案》要求企业披露食品中含有转基因材料或使用基因工程材料生产的信息。英国《环境信息法》提出，除非有法律规定的豁免事由，企业不得以商业秘密为由否定公众的环境信息知情权，企业经营中的关键环境信息应向公众公开。
综上，环境知情权的权利主体为社会公众，义务主体主要为政府和企业，权利客体则为政府、企业掌握的环境信息。这种对环境知情权的范畴界定既有明确的实在法依据，同时亦存在较少的理论争议。在此构造中，公民的环境知情权充分体现了制衡政府和企业的精神实质，旨在保障政府依法行政，企业在合理限度内追逐经济利益。
二、环保督察中信息公开的路径解构
始于2015年年底的中央生态环境保护督察(以下简称“中央环保督察”)，是我国在环境保护领域的重要制度创新。截至目前，全国已完成两轮中央环保督察，取得了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的理想成效。鉴于中央环保督察的显著作用，各省(区、市)均建立了省级生态环境保护督察(以下简称“省级环保督察”)制度。中央环保督察和省级环保督察一道，共同构成了完整的环保督察制度。为了确保环保督察制度的实施成效，环保督察工作十分重视公众参与，明确提出了信息公开的要求。
首先需明确的是，在环保督察活动中并非所有工作内容均需进行信息公开，此处以中央环保督察为例介绍涉及信息公开的环节。结合《中央生态环境保护督察工作规定》(以下简称《中央环保督察工作规定》)及督察实践来看，中央环保督察在形式上包括例行督察、专项督察以及“回头看”。但无论采取何种形式，一次完整的中央环保督察都包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档等环节。这些环节的工作内容各有侧重，督察准备环节属于前端环节，主要任务是了解被督察对象、确定相关人选、制定督察工作方案等。督察进驻属于中端环节，是督察组接受群众投诉举报的环节，并将此作为发现问题的重要手段。督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实等属于后端环节，主要工作是被督察对象对环境问题进行整改，及对相关责任人的追责问责。立卷归档属于终端环节，主要内容是对相关资料的整理保存。结合《中央环保督察工作规定》第29条之规定，以具体环节工作内容是否指向第29条所规定的公开事项，可看到大部分环保督察工作环节涉及信息公开(图1)。鉴于省级环保督察与中央环保督察在工作流程及内容方面的高度类似，上述环节区分同样适用于省级环保督察。
结合上文对环保督察流程的展示，可大致归纳出环保督察中信息公开的路径。即特定主体以相关工作规定为依据，结合督察工作开展的实际情况，对部分工作环节中的部分信息进行主动公开。进一步而言，可对环保督察中的信息公开路径剖析如下。
第一，公开依据具有双重性。环保督察中信息公开的依据较为复杂，既有相关环保督察的工作规定，也有与环境信息公开相关的法律法规。无论是《中央环保督察工作规定》还是省级环保督察的工作规定，几乎都明确要求将督察工作中的具体工作安排、边督边改情况、有关突出问题和案例、督察整改方案、督察整改落实情况、督察问责情况等信息向社会公开。可以说，环保督察相关工作规定是环保督察中信息公开的最直接、主要的依据。但这并不意味着相关工作规定是环保督察中信息公开的唯一依据，事实上环境信息公开的相关法律法规同样可作为环保督察中部分信息公开的依据。这是因为，虽然环保督察属于党内活动，但许多具体工作仍需由行政机关承担。而行政机关依环保督察相关要求所开展的部分环境治理活动，本身亦属行政职能履行行为，在这个过程中产生的环境信息，应当依照《环境保护法》《政府信息公开条例》等法律法规进行公开。
第二，以主动公开为主，未提供被动公开途径。经过十余年的发展，我国政府环境信息公开制度已初步构建。尽管目前制度安排尚未解决信息公开主体碎片化、信息公开质量待提升等问题，但主动公开与依申请公开并行的信息公开框架值得肯定。相较之下，环保督察中的信息公开则以主动公开为主，无论是中央抑或省级环保督察的工作规定，都仅规定了对相关信息的主动公开，未向公众提供申请公开渠道。虽然理论上公众可通过政府信息公开获取部分环保督察信息，但环保督察中的大部分信息并不能为政府环境信息公开制度所涵盖。
第三，以部分公开为主，非相关信息的全部公开。虽然中央和省级环保督察工作规定列出了应公开的信息类别，但并未对信息公开的详尽程度、公开方式、时间期限等提出要求。实践中，环保督察中信息公开的程度并无统一标准，这意味着环保督察中的信息公开具有可选择性，对于哪些信息未公开公众无从得知，亦没有可获悉的渠道。
综上所述，环保督察中的信息公开路径有别于传统意义上的政府环境信息公开。之所以产生这种差异，是因为环保督察信息公开的依据不仅是相关法律、行政法规、部门规章，还包括以环保督察工作规定为核心的党内法规。同时，环保督察活动的性质，也并非以一般企业为对象的行政监管活动，而是以地方党委、政府、国务院部门及部分中央企业为被对象的督查活动。通过环保督察，我国的环保监管模式从以往的“督企”转变为以“督政”促“督企”。这种工作性质的转变，必然会带来信息公开路径及内容上的变化，继而对环境知情权的理论范畴产生影响。
三、环保督察中环境知情权的范畴拓展
在传统的制度构造中，公众环境知情权的实现有两条途径：一是行政机关和企业依照法律要求主动公开环境信息，二是公众申请行政机关公开环境信息。易言之，公众环境知情权的实现主要依赖于政府和企业的环境信息公开。但正如上文所指出的，环保督察中环境知情权的实现路径有别于传统方式。这种路径变化的背后，隐含的是环保督察对传统环境知情权范畴的拓展与丰富。
(一)环保督察中环境知情权客体范围的延展
为方便讨论，本文将环保督察中的信息区分为直接环境信息和间接环境信息，此二者都是环保督察中环境知情权的指向客体。直接环境信息是指，环保督察中产生的与环境问题解决、环境质量改善直接相关的信息，通过这类信息公众能够直观了解环境状况的改变。例如，环保督察整改落实环节产生的信息即为直接环境信息，因为该环节以问题整改为主要工作内容，所公开的信息直接指向环境问题的解决情况。间接环境信息是指，在环保督察中并不直接体现环境问题解决状况，但是与环境问题解决密切相关、对环境质量提升有重要影响的工作信息，例如环保督察中的人员安排、工作计划、追责问责等信息。虽然这些信息不直接表征环境状况，但是公众通过这类信息能够了解环保督察的进展动态，是深入、有效参与环保督察的必要前提。总体来看，环保督察中的直接环境信息主要产生于整改落实环节，间接环境信息则主要产生于督察准备、督察报告、移交移送等环节。
对环保督察中的信息作出直接和间接区分的关键依据，是公众获取这两类信息所依据的规则基础。就直接环境信息而言，这类信息主要产生于整改落实环节，在此过程中具体的整改任务由相关行政机关承担，而这些具体环境问题的解决本就属行政机关的职责范围，是行政机关依法履职的过程。此即意味着，直接环境信息本就应依据《环境保护法》《政府信息公开条例》等进行主动或被动公开。就间接环境信息而言，它们并非产生于行政机关的履职过程，而是产生于环保督察的党内活动过程。事实上，从督察准备到移交移送等环节均属于党内活动而非政府行为，故这类信息难以通过《环境保护法》《政府环境信息公开条例》等进行公开。正是基于此，《中央环保督察工作规定》及各省级环保督察工作规定都提出应对间接环境信息进行公开。
总结而言，因工作环节的不同，环保督察活动中产生了两种不同类型的环境信息，虽然它们内容不同、公开依据不同，但皆为环保督察中知情权的指向客体，应当为公众所知悉。具体而言，在环保督察中环境知情权的客体在内容上不再限于行政机关履职过程中所产生的环境信息，在类型上不再局限于环境行政许可、环境行政处罚、环境质量信息、环境监测信息等。在环保督察中，环境知情权的客体边界得到延伸，产生于环保督查实践创新的部分与环境保护相关的工作信息被纳入环境知情权的客体范畴。
(二)环保督察中环境知情权义务主体的扩展
环保督察中知情权客体内容的扩展意味着，环保督察中知情权的义务主体同时也有所变化。一言以蔽之，在环保督察中，环境知情权的义务主体从行政机关向特定的党的工作机关扩展。在传统的环境知情权构造中，环境知情权具有强烈的行政权指向，核心义务主体为承担生态环境保护职责的行政机关。但在环保督察中，许多环境信息的产生和掌握主体不再是行政机关，部分党的工作机关由于参与到环保事务中而成为信息的掌握主体。这种主体的扩展不仅是环保督察所贡献的环境知情权实现中国特色方案，也是中国共产党尊重和保障人权伟大实践的生动体现。
当今世界，环境民主已越来越多地走到了民主政治的前台，西方国家中以“保护环境、维护和平”为纲领的“绿党”逐渐成为政治舞台中的重要力量。在有的国家或地区，绿党已经从政治舞台的边缘走向前台，成为传统主流政党必须借助的关键平衡者。但是，为了适应选举政治的需要，绿党越来越表现出一个常规性选举政党的形象，其所提出的各种绿色主张能否得以施行存疑。而在我国，作为执政党的中国共产党始终代表最广大人民群众的根本利益，始终致力于真正保障中国人民的生存权、发展权等基本人权。尤其是党的十八大之后，党对国家社会各项事务全面领导的地位更加凸显，大量的政策性文件普遍以“党政联合发文”的方式出台，生态文明建设领域的主要制度性规范亦通过此种方式形成。在此背景下，将环境知情权的义务主体向具体的党的工作机关扩展，符合我国环境治理现实。这种扩展，是中国共产党对环境保护所做承诺的具体实践，更是中国共产党在环境治理中领导地位的生动体现。
无论是在中央环保督察抑或省级环保督察中，核心组织机构有三：环保督察工作领导小组、环保督察办公室、环保督察组。结合环保督察相关工作规定及督察实践来看，环境知情权义务主体所扩展至的具体工作机关应为环保督察办公室。虽然《中央环保督察工作规定》及省级环保督察工作规定未明确承担信息公开工作的机关，但在上述三个主体中，环保督察工作领导小组主要承担决策任务，不实施具体的督察工作。环保督察组虽然承担具体督察任务，但并非常设工作机关，需根据督察工作安排临时组建。相较之下，环保督察办公室不仅为常设工作机关，还参与到每一轮每一批次的具体环保督察活动中，扮演着督察活动的组织、协调、督促角色。以中央环保督察为例，《中央环保督察工作规定》第9条规定：“中央生态环境保护督察办公室的职责是：……(二)负责拟订中央生态环境保护督察法规制度、规划计划、实施方案，并组织实施；(三)承担中央生态环境保护督察组的组织协调工作；(四)承担督察报告审核、汇总、上报，以及督察反馈、移交移送的组织协调和督察整改的调度督促等工作……”据此规定可见，环保督察办公室是督察活动的组织中枢。而其为了能够正常履行“组织协调、调度督促”职责，必然要接触掌握全面、具体的环保督察工作信息。例如，在调研过程中有督察办公室工作人员表示，所有的督察案件信息均会汇总至督察办公室，正是在此基础上督察办公室方能挑选、编写并发布环保督察典型案例。总体而言，无论是在中央环保督察抑或是在省级环保督察中，环保督察办公室都应为事实上的信息公开义务主体。但是，这并不意味着所有信息均需由环保督察办公室直接公开。以中央环保督察为例，中央环保督察办公室可以于生态环境部网站公开各省的督察整改方案及整改落实情况，而具体督察案件信息则可交由被督察的省(区、市)公开。
最后还需要说明，此处所讨论的仅为知情权义务主体所扩展至的党的工作机关，并非环保督察中全部承担信息公开义务的主体。前文已提及，作为被督察对象的地方政府也是环保督察中部分信息公开的义务主体。此外，被督察的中央企业也要承担部分的信息公开义务。而除特定中央企业外的一般企业，虽然是环境问题的直接责任者，但它们并不承担环保督察的信息公开义务，这是环保督察的“督政”特点所决定的。
四、环保督察中环境知情权实现的不足及建议
虽然环保督察中环境知情权的范畴有所拓展，且这种拓展对于保障实质性的环境权大有裨益，但囿于环保督察制度的实际运行情况，环保督察中的知情权实现还面临着不少问题。为了提升环保督察中的知情权实现水平，本部分将对当前环保督察中知情权实现存在的问题进行简要分析并提出针对性建议。需特别说明的是，虽然有数家中央企业被确定为环保督察对象，但鉴于总体数量较少、样本有限，故此处未将被督察央企的信息公开情况纳入分析范畴。
(一)环保督察中知情权实现的问题分析
梳理分析环保督察中知情权的实现状况，须以环保督察信息公开实践为基础，为此本部分将对环保督察中的信息公开情况进行多角度梳理。在对象上，此处将省级环保督察作为主要分析客体。这是因为，中央环保督察因其高规格姿态，在信息公开方面已达致较好程度。虽然《中央环保督察工作规定》对信息公开的规定非常简略，但实践中已构建起了以生态环境部网站为综合平台，以被督察省(区、市)生态环境厅(局)网站为延伸的粗略+详细的环保督察信息公开路径，基本实现了对《中央环保督察工作规定》第29条所提出工作内容的充分公开。相较之下，省级环保督察中的信息公开存在问题较多。通过检索归纳梳理，本文总结出环保督察中知情权实现面临的如下几点问题。
1.机械跟随与墨守成规：环保督察信息公开的规范现状
环保督察的工作规定作为环保督察活动开展的直接依据，是信息公开工作的核心规范基础，规定的完善与否会直接影响信息公开的实现程度。在规范的出台方面，通过检索并结合调研可确定，除港、澳、台外的31个省(区、市)均已出台了省级环保督察工作规定或实施办法(以下统称“工作规定”)。其中，上海、辽宁、黑龙江、河南、广西、广东等省(区、市)的工作规定仍处于试行阶段，四川的省级环保督察工作规定尚处于征求意见阶段。另外，上述已出台的工作规定并非都能通过公开渠道获取。经过数轮检索后确定，天津、上海、黑龙江、河北、河南、湖北、江苏、浙江、广西、广东等省(自治区、直辖市)的工作规定文本无法通过公开渠道获得，占所有省级行政单位的1/3。有些省份的工作规定即便是在本省党政系统内也未公开发布，就能够通过公开渠道获取的省级环保督察工作规定文本来看，它们在信息公开部分的规定与《中央环保督察工作规定》高度类似。例如，《北京市贯彻〈中央生态环境保护督察工作规定〉实施办法》《重庆市生态环境保护督察工作实施办法》《云南省生态环境保护督察实施办法》《吉林省生态环境保护督察办法》等在信息公开部分的规定均与《中央环保督察工作规定》第29条近乎一致。
总体而言，目前有1/3的省级行政单位未公开本区域的省级环保督察工作规定。而在已公开的省级环保督察工作规定中，少部分未对信息公开作出要求，剩余绝大部分则与《中央环保督察工作规定》高度类似，几乎未做任何改变，对具体的公开方式、公开程度、公开时限等都未进行详细规定，且亦未出台配套办法。
2.方式多样与内容缺失：环保督察信息公开的实践现状
就公开方式而言，省级环保督察中信息公开的主要途径是生态环境厅(局)或政府门户网站。部分省(区、市)采取了在政府门户网站上设置省级环保督察专栏以公开相关信息的做法，例如宁夏回族自治区；更多地方采取了在省(区、市)生态环境厅(局)网站上设置省级环保督察专栏的做法，例如天津、上海、黑龙江、贵州、河南、新疆、安徽、湖北、江苏、陕西等。除上述两种方式外，还有的省(区)选择由被督察地级市政府的门户网站或生态环境局网站进行公示，例如吉林、内蒙古、山东、甘肃、湖南、四川、广东等。总体来看，各省(区、市)在省级环保督察信息公开方面并没有统一做法。
就公开内容而言，各省(区、市)在信息公开方面远未达到工作规定的要求。对各省(区、市)生态环境厅(局)网站及政府门户网站逐个检索梳理后发现，部分省(区、市)虽对督察动态、边督边改情况、整改方案、整改落实情况进行了一定程度的公开，但这种公开是片段式的，不能完整展现省级环保督察中的核心信息。还有一些省(区、市)几乎未公开任何和省级环保督察相关的信息，仅在一些零星报道中能够知悉其曾开展过省级环保督察，至于督察过程、督察整改、督察问题等重要信息也没有公开渠道可以获知。此处仅以是否公开为标准，以能够获取督察工作规定文本的19个省(区、市)为例，展示目前省级环保督察信息公开的大致情况(表1)。
上表简要呈现了部分省(区、市)省级环保督察信息公开的情况。由上表可见，在19个省(区、市)中，仅山东省按照督察工作规定的要求公开了省级环保督察的工作信息，其余省(区、市)均未能按要求公开各类省级环保督察信息。事实上，在检索梳理的过程中发现，即便是公开类型比较全面的山东省，在省级环保督察信息公开的内容完整度及信息易得性方面也存在较大问题。总之，许多省(区、市)的省级环保督察信息公开与相应工作规定的要求存在较大差距。
3.责任缺失与保障不力：环保督察信息公开的追责现状
当前，省级环保督察中信息公开的责任设置存在两个明显问题：第一，没有明确信息公开的责任主体，没有清晰具体界定应由省级或市级单位分别负责公开的内容；第二，未规定不进行信息公开所应承担的责任，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》虽然规定“不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏(灾害)事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任”，但这里所指的信息与环保督察中的信息范围不同，不能为督察信息公开提供保障。不仅如此，在一些地方出台的针对党政机关领导干部不按照中央和省级环保督察要求履职的追责办法中，也未将信息公开纳入其中。例如，《辽宁省环保督察问题整改问责办法(试行)》虽详细规定了对领导干部和工作人员应当追责的情形，但并未将不进行信息公开规定为应当追究责任的情形。更进一步，就目前所公开的督察问责案例来看，在中央和省级环保督察中尚未有因信息公开不充分被问责的情况发生。
(二)环保督察中知情权实现的具体建议
结合上文分析可知，当前环保督察中的信息公开工作尚不够规范，环保督察中知情权的实现面临较多障碍。为使公众能够及时、准确获取环保督察中的相关信息，此处拟提出以下几点具体建议。
1.树立对环保督察信息公开的正确认识
欲提升环保督察中信息公开的水平，首先应当树立相关主体对环保督察信息公开的正确认知观念。这种认知更新不仅对相关工作人员是必要的，对社会公众而言亦有价值。
具体而言，环保督察中工作人员应当认识到，环保督察党内活动的性质并未阻断间接环境信息公开的可能。为了加强党的建设、提高党的领导能力与执政水平，中国共产党近年来不断推行党务公开，并于2017年出台了《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《党务公开条例》)，这标志着党务公开向制度化和规范化转变。其中，《党务公开条例》第8条专门就哪些党务信息应向社会公开进行了规定。无论从制度目的、实际效果抑或影响范围等维度来看，环保督察均属涉及人民群众生产生活的党务活动范畴，将环保督察中的有关工作信息向社会公开契合了党务公开精神，具有理论上的正当性和必要性。而社会公众应当认识到，环保督察制度的创设目的，是解决公众身边的环境问题，保障其享受美好生活环境的权利。因此在环保督察活动场域中，社会公众必须在场并发挥积极作用。此即意味着，社会公众不应对环保督察活动持观望态度，而是应积极发挥参与者、监督者的身份价值，坚定维护自身的环境权利。而有效参与环保督察活动的必需前提，就是获取、知悉环保督察中的重要信息。因此，社会公众亦需更新对环保督察信息公开的认知，主动关注、了解、获取、运用环保督察中的相关信息。
2.完善并细化环保督察信息公开规则
一方面，省级环保督察工作规范应破除对中央环保督察工作规定的机械跟随，各省(区、市)应出台基于本区域实际情况的督察规范，并在信息公开规定部分进行有益探索。目前，几乎各省(区、市)都已开展过省级环保督察，有的地方甚至已开展过了两轮省级环保督察。在这个过程中，许多地方都积累了一些独特的工作经验。例如，在浙江省调研过程中，某市受访工作人员就向课题组介绍了针对督察整改案件的动态追踪机制。该机制根据督察整改案件的具体情况进行分类，将整改任务分配到具体责任单位并指定联系人，同时用不同颜色标注案件的整改进展，使督察案件的整改动态直观可见，并将整改情况适时在政府网站进行公开。受访工作人员表示，当地正在探索出台以规范督察案件整改为核心的工作办法，该办法中拟设置较为详细的信息公开规定。笔者建议，各省(区、市)可结合工作经验出台具有特色、符合需求的工作方案，改变对中央环保督察工作规定的直接套用现象。
另一方面，正如前文所述，目前中央及各省级环保督察工作规定关于信息公开的规定太过粗糙，基本不具有可操作性。例如，尽管规定了应将督察动态进行公开，但是哪些督察活动属于督察动态？督察进驻前的环节和进驻后的环节是否都属于督察动态？在众多督察动态中，哪些应当公开哪些不应公开？这些目前尚未有任何明确依据，也导致很多地方在公布督察进驻公告和投诉举报方式之后就再无任何督察动态公开。为解决此类问题，必须在已有环保督察规范基础上细化信息公开相关规定。首先，明确哪些督察信息属于必须公开的范畴。在现阶段，应将督察工作安排、边督边改情况、整改落实情况等直接涉及生态环境问题解决、公众最为关心的信息划定为必须公开的范畴。其次，应构建清晰、规范的信息公开渠道。应构建以生态环境部及生态环境厅(局)网站为核心，以地方政府网站、官方媒体、官方微信公众号及微博为补充的多元化信息公开渠道体系。但无论具体的渠道设计如何，至少应确保公众能够在省(区、市)生态环境厅(局)的网站上查询到应公开的中央及省级环保督察工作信息。再次，应统一环保督察信息公开的标准及格式。应设定环保督察信息公开的最低限度及科学格式，确保问题整改、追责问责情况等关键信息得到真正展示，杜绝实践中完全不公开或仅有零碎信息公开的现象。最后，设置公众申请获取环保督察信息公开的渠道。当公众未能通过公开渠道查询到所需信息，应允许公众向督察办公室申请。尤其是当投诉举报被回复“不属实”时，应允许公众获悉具体理由。
3.健全环保督察信息公开的责任追究机制
对于环保督察信息公开的责任划分不清晰的问题，应在后续工作中明确环保督察信息公开的义务主体。应在中央及省级环保督察的工作规定中，明确规定环保督察办公室为信息公开的义务主体。另外，还可以环保督察信息的针对性和关联性为标准对其他主体作出信息公开要求。例如，在省级环保督察中可规定省级环保督察办公室负责公开环保督察的统一安排、全省范围内的典型案例、督察问责情况等；被督察城市则负责公开边督边改情况、督察报告主要内容、督察整改方案、督察落实情况等信息。这种义务划分不仅不会导致信息公开内容的重叠，且更加符合一般社会公众的常规认识，方便进行有针对性的信息索取。关于对环保督察信息公开不充分的责任追究，因直接和间接环境信息的事实区分，传统的以《环境保护法》《政府信息公开条例》等为基础的问责机制在此处不再完全适用，而以《中国共产党问责条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等为代表的党内法规则具备了恰当的适用空间。和国家法律相比，党内法规虽不能对外授权，却可以自我约束。在党内法规中设置的责任规定是对党员行为的制度约束，是政治责任的具体化，能促有效促进党组织和党员遵守党内法规。因此，下一步可在环保督察相关的党内法规中逐步加入信息公开的责任规定，并将信息公开作为考核环保督察工作是否到位的重要标准，为信息公开建立责任保障。
五、结语
作为一种环境治理创新机制，环保督察所取得的效果已得到各界肯定。环保督察虽然在实践中还存在一些问题，但依然拥有广阔的发展空间。从调研实际来看，环保督察中的问题认定、整改销号、追责问责等环节都存在急迫的完善需求。在此背景下，以信息公开为切入和抓手，提升环保督察中的知情权实现水平，并借此推动环保督察制度的规范化、科学化、常态化，正是本文研究的逻辑起点。当然，本文关于环保督察中知情权的研究还不尽完善，提出的建议也有待实践检验。在后续研究中，笔者将在更加充分的实际调研基础上不断探索，为环保督察制度完善贡献绵薄之力。
【吴昂，中国人民大学法学院讲师，博士后研究人员。本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善中央生态环境保护督察制度研究”(项目编号：21ZDA088)的阶段性成果。】
Abstract：As an innovation in the environmental governance system that breaks the traditional hierarchical structure，environmental protection supervision has not only played a significant role in protecting tangible environmental rights but also expanded the basic scope of the right to environmental information-part of procedural environmental rights.In the supervision of environmental protection，the objects of the right to environmental information and the subjects of the obligation to provide environmental information have been both expanded，with the focus shifting from government information to Party information and from administrative organs to Party organs.This vividly demonstrates the Communist Party of China’s concrete efforts to protect human rights in the field of ecological civilization.At present，the realization of the right to environmental information in environmental protection supervision still faces problems such as insufficient standards and norms，disordered practice and operation，and lack of liability guarantee.In this context，based on renewing relevant subjects’ cognition of the right to know in environmental protection supervision，we should further improve and specify the rule for disclosing information about environmental protection supervision，rationally distribute the obligations for information disclosure in environmental protection supervision，and clarify the accountability rules for violating relevant requirements for information disclosure，so as to promote the overall development of the environmental protection supervision system while guaranteeing the realization of the right to environmental information.
Keywords：Right to Environmental Information；Environmental Protection Supervision；Public Participation；Information Disclosure
(责任编辑 曹 炜)
关键词：环境知情权 环保督察 公众参与 信息公开
1998年，联合国欧洲经济委员会于丹麦奥胡斯通过了《在环境问题上获得信息公众参与决策和诉诸法律的公约》(以下简称《奥胡斯公约》)。尽管《奥胡斯公约》的适用范围是区域性的，但其意义具有全球性，它是迄今对《里约宣言》原则十最为生动的阐释。在《奥胡斯公约》中，以环境知情权、环境决策参与权和诉诸环境司法权为核心的程序性环境权利首次得以清晰展现。此后，作为程序性环境权利的核心构成，环境知情权逐渐成为各国环境保护工作的重点领域。就我国而言，目前已初步形成了环境知情权实现的制度框架，实践中也开展了诸多有益探索。环保督察作为近年我国在环境保护领域重要的制度创新之一，在环境知情权实现方面作出了独特贡献。本文主要内容，即剖析环保督察是如何丰富环境知情权的理论与实践，并就进一步提升环保督察中的环境知情权实现水平提出建议。
一、环境知情权的传统构造
知情权，是公民基本权利体系中十分重要的程序性权利，其核心要义是公民有权获取国家、社会事务中与自身利益相关的信息。知情权在公民权利谱系中具有基础地位，许多公民权利的运行和实现都与知情权密切相关，知情权也因此被视为其他公民权利实现的前提。具体到环境保护领域，环境知情权是公民获得本国环境状况、国家环境管理状况以及自身环境状况等有关信息的权利。事实上，环境知情权是作为基础权利的知情权在环境保护领域的具象，是环境权与知情权相互交织的结果。在当前的理论研究中，环境知情权往往被置于环境权之下，被认为是环境权之权利束的核心构成。但不同于环境权的内涵未定，环境知情权的基本范畴一直是较为清晰的。
(一)环境知情权的客体内容
概言之，环境知情权的客体就是环境信息。《奥胡斯公约》对环境信息采取了如下例举式界定：环境要素状况，包括空气、大气、水、土壤、自然景观、生物多样性等及其组成部分的状况；正在或可能影响以上环境要素的各种因素，既包括物质、能源、噪声、辐射等自然因素，也包括行政措施、环境协定、政策、立法等在内的各种活动或措施；正在或可能受以上两项因素影响的人类健康和安全、人类生活条件、文化遗址和建筑结构的状况。可见，几乎所有与环境保护相关的信息都可归入环境信息范畴，《奥胡斯公约》这种全面式的规定也为实践中环境信息内容的扩充预留了充足空间。
虽然理论上环境信息的内容十分丰富，但实践中具体哪些信息可为公众真正获取还需要结合一国的法律、政策来判断。以我国为例，已为法律所支持的环境信息主要包括两类：政府环境信息和企业环境信息。政府环境信息即行政机关在履行环境行政管理职能过程中形成的信息。依《环境保护法》第54条之规定，我国政府环境信息主要包括环境质量信息、环境监测信息、环境行政许可信息、环境行政处罚信息等。除政府环境信息外，公民的环境知情权客体还包括企业所掌握的相关环境信息。企业环境信息即企业在生产经营活动中所产生的与环境相关的信息。结合2022年2月施行的《企业环境信息披露管理办法》，企业环境信息主要包括企业环境管理信息、污染物排放信息、碳排放信息、生态环境应急信息、生态环境违法信息等诸多内容。整体来看，我国立法中的环境信息类型与《奥胡斯公约》中所列举的环境信息并无明显范围差异。
(二)环境知情权的主体类别
一般认为，环境知情权的权利主体是公众。《奥胡斯公约》中，公众包括自然人、法人及各种组织，这种类型界定也为我国立法所吸收，我国《环境保护法》明确规定了环境知情权的权利主体为公民、法人和其他组织。而关于环境知情权的义务主体，《奥胡斯公约》指出政府负有提供环境信息的义务，我国《环境保护法》第53条则明确将环境知情权的义务主体确定为“各级人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门”。可以说，环境知情权要求行政机关负有披露环境信息的义务，行政机关若不履行此职责将要承担不利法律后果。另外，作为环境直接影响者的企业也是环境知情权的义务主体，我国《环境保护法》《企业环境信息依法披露管理办法》等就明确规定了企业的环境信息披露义务。事实上，将政府和企业作为环境知情权的义务主体亦有他国立法经验支持。例如，美国《应急计划与社区知情权法》规定当地政府负有向居民提供化学品生产设施及排放信息的义务；《污水溢出社区知情权法案》要求污水处理厂报告未经处理的污水的排放情况，《基因工程食品知情权法案》要求企业披露食品中含有转基因材料或使用基因工程材料生产的信息。英国《环境信息法》提出，除非有法律规定的豁免事由，企业不得以商业秘密为由否定公众的环境信息知情权，企业经营中的关键环境信息应向公众公开。
综上，环境知情权的权利主体为社会公众，义务主体主要为政府和企业，权利客体则为政府、企业掌握的环境信息。这种对环境知情权的范畴界定既有明确的实在法依据，同时亦存在较少的理论争议。在此构造中，公民的环境知情权充分体现了制衡政府和企业的精神实质，旨在保障政府依法行政，企业在合理限度内追逐经济利益。
二、环保督察中信息公开的路径解构
始于2015年年底的中央生态环境保护督察(以下简称“中央环保督察”)，是我国在环境保护领域的重要制度创新。截至目前，全国已完成两轮中央环保督察，取得了“百姓点赞、中央肯定、地方支持、解决问题”的理想成效。鉴于中央环保督察的显著作用，各省(区、市)均建立了省级生态环境保护督察(以下简称“省级环保督察”)制度。中央环保督察和省级环保督察一道，共同构成了完整的环保督察制度。为了确保环保督察制度的实施成效，环保督察工作十分重视公众参与，明确提出了信息公开的要求。
首先需明确的是，在环保督察活动中并非所有工作内容均需进行信息公开，此处以中央环保督察为例介绍涉及信息公开的环节。结合《中央生态环境保护督察工作规定》(以下简称《中央环保督察工作规定》)及督察实践来看，中央环保督察在形式上包括例行督察、专项督察以及“回头看”。但无论采取何种形式，一次完整的中央环保督察都包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档等环节。这些环节的工作内容各有侧重，督察准备环节属于前端环节，主要任务是了解被督察对象、确定相关人选、制定督察工作方案等。督察进驻属于中端环节，是督察组接受群众投诉举报的环节，并将此作为发现问题的重要手段。督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实等属于后端环节，主要工作是被督察对象对环境问题进行整改，及对相关责任人的追责问责。立卷归档属于终端环节，主要内容是对相关资料的整理保存。结合《中央环保督察工作规定》第29条之规定，以具体环节工作内容是否指向第29条所规定的公开事项，可看到大部分环保督察工作环节涉及信息公开(图1)。鉴于省级环保督察与中央环保督察在工作流程及内容方面的高度类似，上述环节区分同样适用于省级环保督察。
结合上文对环保督察流程的展示，可大致归纳出环保督察中信息公开的路径。即特定主体以相关工作规定为依据，结合督察工作开展的实际情况，对部分工作环节中的部分信息进行主动公开。进一步而言，可对环保督察中的信息公开路径剖析如下。
第一，公开依据具有双重性。环保督察中信息公开的依据较为复杂，既有相关环保督察的工作规定，也有与环境信息公开相关的法律法规。无论是《中央环保督察工作规定》还是省级环保督察的工作规定，几乎都明确要求将督察工作中的具体工作安排、边督边改情况、有关突出问题和案例、督察整改方案、督察整改落实情况、督察问责情况等信息向社会公开。可以说，环保督察相关工作规定是环保督察中信息公开的最直接、主要的依据。但这并不意味着相关工作规定是环保督察中信息公开的唯一依据，事实上环境信息公开的相关法律法规同样可作为环保督察中部分信息公开的依据。这是因为，虽然环保督察属于党内活动，但许多具体工作仍需由行政机关承担。而行政机关依环保督察相关要求所开展的部分环境治理活动，本身亦属行政职能履行行为，在这个过程中产生的环境信息，应当依照《环境保护法》《政府信息公开条例》等法律法规进行公开。
第二，以主动公开为主，未提供被动公开途径。经过十余年的发展，我国政府环境信息公开制度已初步构建。尽管目前制度安排尚未解决信息公开主体碎片化、信息公开质量待提升等问题，但主动公开与依申请公开并行的信息公开框架值得肯定。相较之下，环保督察中的信息公开则以主动公开为主，无论是中央抑或省级环保督察的工作规定，都仅规定了对相关信息的主动公开，未向公众提供申请公开渠道。虽然理论上公众可通过政府信息公开获取部分环保督察信息，但环保督察中的大部分信息并不能为政府环境信息公开制度所涵盖。
第三，以部分公开为主，非相关信息的全部公开。虽然中央和省级环保督察工作规定列出了应公开的信息类别，但并未对信息公开的详尽程度、公开方式、时间期限等提出要求。实践中，环保督察中信息公开的程度并无统一标准，这意味着环保督察中的信息公开具有可选择性，对于哪些信息未公开公众无从得知，亦没有可获悉的渠道。
综上所述，环保督察中的信息公开路径有别于传统意义上的政府环境信息公开。之所以产生这种差异，是因为环保督察信息公开的依据不仅是相关法律、行政法规、部门规章，还包括以环保督察工作规定为核心的党内法规。同时，环保督察活动的性质，也并非以一般企业为对象的行政监管活动，而是以地方党委、政府、国务院部门及部分中央企业为被对象的督查活动。通过环保督察，我国的环保监管模式从以往的“督企”转变为以“督政”促“督企”。这种工作性质的转变，必然会带来信息公开路径及内容上的变化，继而对环境知情权的理论范畴产生影响。
三、环保督察中环境知情权的范畴拓展
在传统的制度构造中，公众环境知情权的实现有两条途径：一是行政机关和企业依照法律要求主动公开环境信息，二是公众申请行政机关公开环境信息。易言之，公众环境知情权的实现主要依赖于政府和企业的环境信息公开。但正如上文所指出的，环保督察中环境知情权的实现路径有别于传统方式。这种路径变化的背后，隐含的是环保督察对传统环境知情权范畴的拓展与丰富。
(一)环保督察中环境知情权客体范围的延展
为方便讨论，本文将环保督察中的信息区分为直接环境信息和间接环境信息，此二者都是环保督察中环境知情权的指向客体。直接环境信息是指，环保督察中产生的与环境问题解决、环境质量改善直接相关的信息，通过这类信息公众能够直观了解环境状况的改变。例如，环保督察整改落实环节产生的信息即为直接环境信息，因为该环节以问题整改为主要工作内容，所公开的信息直接指向环境问题的解决情况。间接环境信息是指，在环保督察中并不直接体现环境问题解决状况，但是与环境问题解决密切相关、对环境质量提升有重要影响的工作信息，例如环保督察中的人员安排、工作计划、追责问责等信息。虽然这些信息不直接表征环境状况，但是公众通过这类信息能够了解环保督察的进展动态，是深入、有效参与环保督察的必要前提。总体来看，环保督察中的直接环境信息主要产生于整改落实环节，间接环境信息则主要产生于督察准备、督察报告、移交移送等环节。
对环保督察中的信息作出直接和间接区分的关键依据，是公众获取这两类信息所依据的规则基础。就直接环境信息而言，这类信息主要产生于整改落实环节，在此过程中具体的整改任务由相关行政机关承担，而这些具体环境问题的解决本就属行政机关的职责范围，是行政机关依法履职的过程。此即意味着，直接环境信息本就应依据《环境保护法》《政府信息公开条例》等进行主动或被动公开。就间接环境信息而言，它们并非产生于行政机关的履职过程，而是产生于环保督察的党内活动过程。事实上，从督察准备到移交移送等环节均属于党内活动而非政府行为，故这类信息难以通过《环境保护法》《政府环境信息公开条例》等进行公开。正是基于此，《中央环保督察工作规定》及各省级环保督察工作规定都提出应对间接环境信息进行公开。
总结而言，因工作环节的不同，环保督察活动中产生了两种不同类型的环境信息，虽然它们内容不同、公开依据不同，但皆为环保督察中知情权的指向客体，应当为公众所知悉。具体而言，在环保督察中环境知情权的客体在内容上不再限于行政机关履职过程中所产生的环境信息，在类型上不再局限于环境行政许可、环境行政处罚、环境质量信息、环境监测信息等。在环保督察中，环境知情权的客体边界得到延伸，产生于环保督查实践创新的部分与环境保护相关的工作信息被纳入环境知情权的客体范畴。
(二)环保督察中环境知情权义务主体的扩展
环保督察中知情权客体内容的扩展意味着，环保督察中知情权的义务主体同时也有所变化。一言以蔽之，在环保督察中，环境知情权的义务主体从行政机关向特定的党的工作机关扩展。在传统的环境知情权构造中，环境知情权具有强烈的行政权指向，核心义务主体为承担生态环境保护职责的行政机关。但在环保督察中，许多环境信息的产生和掌握主体不再是行政机关，部分党的工作机关由于参与到环保事务中而成为信息的掌握主体。这种主体的扩展不仅是环保督察所贡献的环境知情权实现中国特色方案，也是中国共产党尊重和保障人权伟大实践的生动体现。
当今世界，环境民主已越来越多地走到了民主政治的前台，西方国家中以“保护环境、维护和平”为纲领的“绿党”逐渐成为政治舞台中的重要力量。在有的国家或地区，绿党已经从政治舞台的边缘走向前台，成为传统主流政党必须借助的关键平衡者。但是，为了适应选举政治的需要，绿党越来越表现出一个常规性选举政党的形象，其所提出的各种绿色主张能否得以施行存疑。而在我国，作为执政党的中国共产党始终代表最广大人民群众的根本利益，始终致力于真正保障中国人民的生存权、发展权等基本人权。尤其是党的十八大之后，党对国家社会各项事务全面领导的地位更加凸显，大量的政策性文件普遍以“党政联合发文”的方式出台，生态文明建设领域的主要制度性规范亦通过此种方式形成。在此背景下，将环境知情权的义务主体向具体的党的工作机关扩展，符合我国环境治理现实。这种扩展，是中国共产党对环境保护所做承诺的具体实践，更是中国共产党在环境治理中领导地位的生动体现。
无论是在中央环保督察抑或省级环保督察中，核心组织机构有三：环保督察工作领导小组、环保督察办公室、环保督察组。结合环保督察相关工作规定及督察实践来看，环境知情权义务主体所扩展至的具体工作机关应为环保督察办公室。虽然《中央环保督察工作规定》及省级环保督察工作规定未明确承担信息公开工作的机关，但在上述三个主体中，环保督察工作领导小组主要承担决策任务，不实施具体的督察工作。环保督察组虽然承担具体督察任务，但并非常设工作机关，需根据督察工作安排临时组建。相较之下，环保督察办公室不仅为常设工作机关，还参与到每一轮每一批次的具体环保督察活动中，扮演着督察活动的组织、协调、督促角色。以中央环保督察为例，《中央环保督察工作规定》第9条规定：“中央生态环境保护督察办公室的职责是：……(二)负责拟订中央生态环境保护督察法规制度、规划计划、实施方案，并组织实施；(三)承担中央生态环境保护督察组的组织协调工作；(四)承担督察报告审核、汇总、上报，以及督察反馈、移交移送的组织协调和督察整改的调度督促等工作……”据此规定可见，环保督察办公室是督察活动的组织中枢。而其为了能够正常履行“组织协调、调度督促”职责，必然要接触掌握全面、具体的环保督察工作信息。例如，在调研过程中有督察办公室工作人员表示，所有的督察案件信息均会汇总至督察办公室，正是在此基础上督察办公室方能挑选、编写并发布环保督察典型案例。总体而言，无论是在中央环保督察抑或是在省级环保督察中，环保督察办公室都应为事实上的信息公开义务主体。但是，这并不意味着所有信息均需由环保督察办公室直接公开。以中央环保督察为例，中央环保督察办公室可以于生态环境部网站公开各省的督察整改方案及整改落实情况，而具体督察案件信息则可交由被督察的省(区、市)公开。
最后还需要说明，此处所讨论的仅为知情权义务主体所扩展至的党的工作机关，并非环保督察中全部承担信息公开义务的主体。前文已提及，作为被督察对象的地方政府也是环保督察中部分信息公开的义务主体。此外，被督察的中央企业也要承担部分的信息公开义务。而除特定中央企业外的一般企业，虽然是环境问题的直接责任者，但它们并不承担环保督察的信息公开义务，这是环保督察的“督政”特点所决定的。
四、环保督察中环境知情权实现的不足及建议
虽然环保督察中环境知情权的范畴有所拓展，且这种拓展对于保障实质性的环境权大有裨益，但囿于环保督察制度的实际运行情况，环保督察中的知情权实现还面临着不少问题。为了提升环保督察中的知情权实现水平，本部分将对当前环保督察中知情权实现存在的问题进行简要分析并提出针对性建议。需特别说明的是，虽然有数家中央企业被确定为环保督察对象，但鉴于总体数量较少、样本有限，故此处未将被督察央企的信息公开情况纳入分析范畴。
(一)环保督察中知情权实现的问题分析
梳理分析环保督察中知情权的实现状况，须以环保督察信息公开实践为基础，为此本部分将对环保督察中的信息公开情况进行多角度梳理。在对象上，此处将省级环保督察作为主要分析客体。这是因为，中央环保督察因其高规格姿态，在信息公开方面已达致较好程度。虽然《中央环保督察工作规定》对信息公开的规定非常简略，但实践中已构建起了以生态环境部网站为综合平台，以被督察省(区、市)生态环境厅(局)网站为延伸的粗略+详细的环保督察信息公开路径，基本实现了对《中央环保督察工作规定》第29条所提出工作内容的充分公开。相较之下，省级环保督察中的信息公开存在问题较多。通过检索归纳梳理，本文总结出环保督察中知情权实现面临的如下几点问题。
1.机械跟随与墨守成规：环保督察信息公开的规范现状
环保督察的工作规定作为环保督察活动开展的直接依据，是信息公开工作的核心规范基础，规定的完善与否会直接影响信息公开的实现程度。在规范的出台方面，通过检索并结合调研可确定，除港、澳、台外的31个省(区、市)均已出台了省级环保督察工作规定或实施办法(以下统称“工作规定”)。其中，上海、辽宁、黑龙江、河南、广西、广东等省(区、市)的工作规定仍处于试行阶段，四川的省级环保督察工作规定尚处于征求意见阶段。另外，上述已出台的工作规定并非都能通过公开渠道获取。经过数轮检索后确定，天津、上海、黑龙江、河北、河南、湖北、江苏、浙江、广西、广东等省(自治区、直辖市)的工作规定文本无法通过公开渠道获得，占所有省级行政单位的1/3。有些省份的工作规定即便是在本省党政系统内也未公开发布，就能够通过公开渠道获取的省级环保督察工作规定文本来看，它们在信息公开部分的规定与《中央环保督察工作规定》高度类似。例如，《北京市贯彻〈中央生态环境保护督察工作规定〉实施办法》《重庆市生态环境保护督察工作实施办法》《云南省生态环境保护督察实施办法》《吉林省生态环境保护督察办法》等在信息公开部分的规定均与《中央环保督察工作规定》第29条近乎一致。
总体而言，目前有1/3的省级行政单位未公开本区域的省级环保督察工作规定。而在已公开的省级环保督察工作规定中，少部分未对信息公开作出要求，剩余绝大部分则与《中央环保督察工作规定》高度类似，几乎未做任何改变，对具体的公开方式、公开程度、公开时限等都未进行详细规定，且亦未出台配套办法。
2.方式多样与内容缺失：环保督察信息公开的实践现状
就公开方式而言，省级环保督察中信息公开的主要途径是生态环境厅(局)或政府门户网站。部分省(区、市)采取了在政府门户网站上设置省级环保督察专栏以公开相关信息的做法，例如宁夏回族自治区；更多地方采取了在省(区、市)生态环境厅(局)网站上设置省级环保督察专栏的做法，例如天津、上海、黑龙江、贵州、河南、新疆、安徽、湖北、江苏、陕西等。除上述两种方式外，还有的省(区)选择由被督察地级市政府的门户网站或生态环境局网站进行公示，例如吉林、内蒙古、山东、甘肃、湖南、四川、广东等。总体来看，各省(区、市)在省级环保督察信息公开方面并没有统一做法。
就公开内容而言，各省(区、市)在信息公开方面远未达到工作规定的要求。对各省(区、市)生态环境厅(局)网站及政府门户网站逐个检索梳理后发现，部分省(区、市)虽对督察动态、边督边改情况、整改方案、整改落实情况进行了一定程度的公开，但这种公开是片段式的，不能完整展现省级环保督察中的核心信息。还有一些省(区、市)几乎未公开任何和省级环保督察相关的信息，仅在一些零星报道中能够知悉其曾开展过省级环保督察，至于督察过程、督察整改、督察问题等重要信息也没有公开渠道可以获知。此处仅以是否公开为标准，以能够获取督察工作规定文本的19个省(区、市)为例，展示目前省级环保督察信息公开的大致情况(表1)。
上表简要呈现了部分省(区、市)省级环保督察信息公开的情况。由上表可见，在19个省(区、市)中，仅山东省按照督察工作规定的要求公开了省级环保督察的工作信息，其余省(区、市)均未能按要求公开各类省级环保督察信息。事实上，在检索梳理的过程中发现，即便是公开类型比较全面的山东省，在省级环保督察信息公开的内容完整度及信息易得性方面也存在较大问题。总之，许多省(区、市)的省级环保督察信息公开与相应工作规定的要求存在较大差距。
3.责任缺失与保障不力：环保督察信息公开的追责现状
当前，省级环保督察中信息公开的责任设置存在两个明显问题：第一，没有明确信息公开的责任主体，没有清晰具体界定应由省级或市级单位分别负责公开的内容；第二，未规定不进行信息公开所应承担的责任，《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》虽然规定“不按规定报告、通报或者公开环境污染和生态破坏(灾害)事件信息的，应当追究政府有关工作部门领导成员的责任”，但这里所指的信息与环保督察中的信息范围不同，不能为督察信息公开提供保障。不仅如此，在一些地方出台的针对党政机关领导干部不按照中央和省级环保督察要求履职的追责办法中，也未将信息公开纳入其中。例如，《辽宁省环保督察问题整改问责办法(试行)》虽详细规定了对领导干部和工作人员应当追责的情形，但并未将不进行信息公开规定为应当追究责任的情形。更进一步，就目前所公开的督察问责案例来看，在中央和省级环保督察中尚未有因信息公开不充分被问责的情况发生。
(二)环保督察中知情权实现的具体建议
结合上文分析可知，当前环保督察中的信息公开工作尚不够规范，环保督察中知情权的实现面临较多障碍。为使公众能够及时、准确获取环保督察中的相关信息，此处拟提出以下几点具体建议。
1.树立对环保督察信息公开的正确认识
欲提升环保督察中信息公开的水平，首先应当树立相关主体对环保督察信息公开的正确认知观念。这种认知更新不仅对相关工作人员是必要的，对社会公众而言亦有价值。
具体而言，环保督察中工作人员应当认识到，环保督察党内活动的性质并未阻断间接环境信息公开的可能。为了加强党的建设、提高党的领导能力与执政水平，中国共产党近年来不断推行党务公开，并于2017年出台了《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《党务公开条例》)，这标志着党务公开向制度化和规范化转变。其中，《党务公开条例》第8条专门就哪些党务信息应向社会公开进行了规定。无论从制度目的、实际效果抑或影响范围等维度来看，环保督察均属涉及人民群众生产生活的党务活动范畴，将环保督察中的有关工作信息向社会公开契合了党务公开精神，具有理论上的正当性和必要性。而社会公众应当认识到，环保督察制度的创设目的，是解决公众身边的环境问题，保障其享受美好生活环境的权利。因此在环保督察活动场域中，社会公众必须在场并发挥积极作用。此即意味着，社会公众不应对环保督察活动持观望态度，而是应积极发挥参与者、监督者的身份价值，坚定维护自身的环境权利。而有效参与环保督察活动的必需前提，就是获取、知悉环保督察中的重要信息。因此，社会公众亦需更新对环保督察信息公开的认知，主动关注、了解、获取、运用环保督察中的相关信息。
2.完善并细化环保督察信息公开规则
一方面，省级环保督察工作规范应破除对中央环保督察工作规定的机械跟随，各省(区、市)应出台基于本区域实际情况的督察规范，并在信息公开规定部分进行有益探索。目前，几乎各省(区、市)都已开展过省级环保督察，有的地方甚至已开展过了两轮省级环保督察。在这个过程中，许多地方都积累了一些独特的工作经验。例如，在浙江省调研过程中，某市受访工作人员就向课题组介绍了针对督察整改案件的动态追踪机制。该机制根据督察整改案件的具体情况进行分类，将整改任务分配到具体责任单位并指定联系人，同时用不同颜色标注案件的整改进展，使督察案件的整改动态直观可见，并将整改情况适时在政府网站进行公开。受访工作人员表示，当地正在探索出台以规范督察案件整改为核心的工作办法，该办法中拟设置较为详细的信息公开规定。笔者建议，各省(区、市)可结合工作经验出台具有特色、符合需求的工作方案，改变对中央环保督察工作规定的直接套用现象。
另一方面，正如前文所述，目前中央及各省级环保督察工作规定关于信息公开的规定太过粗糙，基本不具有可操作性。例如，尽管规定了应将督察动态进行公开，但是哪些督察活动属于督察动态？督察进驻前的环节和进驻后的环节是否都属于督察动态？在众多督察动态中，哪些应当公开哪些不应公开？这些目前尚未有任何明确依据，也导致很多地方在公布督察进驻公告和投诉举报方式之后就再无任何督察动态公开。为解决此类问题，必须在已有环保督察规范基础上细化信息公开相关规定。首先，明确哪些督察信息属于必须公开的范畴。在现阶段，应将督察工作安排、边督边改情况、整改落实情况等直接涉及生态环境问题解决、公众最为关心的信息划定为必须公开的范畴。其次，应构建清晰、规范的信息公开渠道。应构建以生态环境部及生态环境厅(局)网站为核心，以地方政府网站、官方媒体、官方微信公众号及微博为补充的多元化信息公开渠道体系。但无论具体的渠道设计如何，至少应确保公众能够在省(区、市)生态环境厅(局)的网站上查询到应公开的中央及省级环保督察工作信息。再次，应统一环保督察信息公开的标准及格式。应设定环保督察信息公开的最低限度及科学格式，确保问题整改、追责问责情况等关键信息得到真正展示，杜绝实践中完全不公开或仅有零碎信息公开的现象。最后，设置公众申请获取环保督察信息公开的渠道。当公众未能通过公开渠道查询到所需信息，应允许公众向督察办公室申请。尤其是当投诉举报被回复“不属实”时，应允许公众获悉具体理由。
3.健全环保督察信息公开的责任追究机制
对于环保督察信息公开的责任划分不清晰的问题，应在后续工作中明确环保督察信息公开的义务主体。应在中央及省级环保督察的工作规定中，明确规定环保督察办公室为信息公开的义务主体。另外，还可以环保督察信息的针对性和关联性为标准对其他主体作出信息公开要求。例如，在省级环保督察中可规定省级环保督察办公室负责公开环保督察的统一安排、全省范围内的典型案例、督察问责情况等；被督察城市则负责公开边督边改情况、督察报告主要内容、督察整改方案、督察落实情况等信息。这种义务划分不仅不会导致信息公开内容的重叠，且更加符合一般社会公众的常规认识，方便进行有针对性的信息索取。关于对环保督察信息公开不充分的责任追究，因直接和间接环境信息的事实区分，传统的以《环境保护法》《政府信息公开条例》等为基础的问责机制在此处不再完全适用，而以《中国共产党问责条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等为代表的党内法规则具备了恰当的适用空间。和国家法律相比，党内法规虽不能对外授权，却可以自我约束。在党内法规中设置的责任规定是对党员行为的制度约束，是政治责任的具体化，能促有效促进党组织和党员遵守党内法规。因此，下一步可在环保督察相关的党内法规中逐步加入信息公开的责任规定，并将信息公开作为考核环保督察工作是否到位的重要标准，为信息公开建立责任保障。
五、结语
作为一种环境治理创新机制，环保督察所取得的效果已得到各界肯定。环保督察虽然在实践中还存在一些问题，但依然拥有广阔的发展空间。从调研实际来看，环保督察中的问题认定、整改销号、追责问责等环节都存在急迫的完善需求。在此背景下，以信息公开为切入和抓手，提升环保督察中的知情权实现水平，并借此推动环保督察制度的规范化、科学化、常态化，正是本文研究的逻辑起点。当然，本文关于环保督察中知情权的研究还不尽完善，提出的建议也有待实践检验。在后续研究中，笔者将在更加充分的实际调研基础上不断探索，为环保督察制度完善贡献绵薄之力。
【吴昂，中国人民大学法学院讲师，博士后研究人员。本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善中央生态环境保护督察制度研究”(项目编号：21ZDA088)的阶段性成果。】
Abstract：As an innovation in the environmental governance system that breaks the traditional hierarchical structure，environmental protection supervision has not only played a significant role in protecting tangible environmental rights but also expanded the basic scope of the right to environmental information-part of procedural environmental rights.In the supervision of environmental protection，the objects of the right to environmental information and the subjects of the obligation to provide environmental information have been both expanded，with the focus shifting from government information to Party information and from administrative organs to Party organs.This vividly demonstrates the Communist Party of China’s concrete efforts to protect human rights in the field of ecological civilization.At present，the realization of the right to environmental information in environmental protection supervision still faces problems such as insufficient standards and norms，disordered practice and operation，and lack of liability guarantee.In this context，based on renewing relevant subjects’ cognition of the right to know in environmental protection supervision，we should further improve and specify the rule for disclosing information about environmental protection supervision，rationally distribute the obligations for information disclosure in environmental protection supervision，and clarify the accountability rules for violating relevant requirements for information disclosure，so as to promote the overall development of the environmental protection supervision system while guaranteeing the realization of the right to environmental information.
Keywords：Right to Environmental Information；Environmental Protection Supervision；Public Participation；Information Disclosure
(责任编辑 曹 炜)
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