内容提要：随着对外投资和经营规模的与日俱增，中国的跨国企业在域外遭遇人权风险的问题引发了社会的持续关注。近年来，为了更好地规范跨国企业的域外经营行为，中国颁布了一系列法律法规及政策以督促这些企业尊重东道国人民的人权、切实履行社会责任，从而实现健康发展。与此同时，中国还积极参与《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书》的制定，为促进跨国公司的全球治理提供中国方案。但是实践中，监督和引导跨国企业落实人权责任的制度、机制和行业规则的缺乏以及企业对于人权风险意识的淡薄，导致跨国企业在域外经营中仍然面临着涉及工作权、环境权等方面的人权风险。对此，中国应该从国情出发，着眼于工商业人权问题在国际层面的发展趋势，在适当参考他国经验的基础上，通过进一步采取立法、行政和司法措施来探索规制跨国企业域外人权责任的制度和实践，以应对中国企业在对外投资中遇到的风险和挑战，并为世界的可持续发展以及全球人权治理作出贡献。
关键词：跨国企业 域外人权责任 企业社会责任 合规建设 人权尽责义务
随着全球化进程的不断推进，中国的工商业已经在世界各地开展经贸活动。截至2020年年底，中国对外直接投资存量达2.58万亿美元，位居世界第三位。中国共有2.8万家境内投资者在全球189个国家(地区)设立对外直接投资企业4.5万家，境外企业资产总额7.9万亿美元，雇用外方员工218.8万人，占境外企业员工总数的60.6%。中国工商企业如此巨量的对外投资在为我国和世界经济发展作出贡献的同时，也因在域外遭遇了一系列人权风险而受到关注。
由于缺乏人权风险管理的意识，中国部分跨国企业对于东道国人民的工作权、环境权等产生负面影响的情况时有发生，并造成一系列较大的经济损失，甚至危及了域外的正常运营。对此，中国应进一步重视跨国企业的人权责任问题，积极参与这一领域国际规则的编纂，强化对走出去的企业在人权方面的合规建设，敦促这些企业对于相关法律规则的尊重，在推动当地经济、社会发展的同时，增进人民的福祉，促进世界各国共同发展。
目前，国内的学者已经从不同角度对于工商业与人权问题进行了深入探讨，从而为本文的研究奠定了坚实的基础。在中国参与工商业与人权规则的制定方面，何志鹏提出，中国应该基于自身的需求，参考《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书(零草案)》建立的模式来提出中国方案。而梁晓晖则指出中国在主动参与工商业与人权的国际治理和条约谈判的同时，也应加快构建国内的人权尽责规范体系和多方治理体系。在工商业与人权规则的落实方面，有的学者从立法和政策层面进行了研究，例如王秀梅建议中国适时制定《国家工商业与人权行动计划》，促进企业履行社会责任，更好地向世界讲述“中国故事”。有的学者则从实践的角度对于中国企业落实人权责任提出了建议，例如梁晓晖提出，中国应在履行自身的保护人权义务的同时，不断强化对于企业尊重人权义务的引导和规范，以便在理念、规范和实践层面助力企业在国内迎接输入性人权挑战，在国外应对输出型人权挑战。张万洪提出，我国可参照《联合国工商企业与人权指导原则》中提供的路径，从政府、企业与社会三个层面构建机制，确保企业的环境人权责任在实现碳达峰、碳中和目标的过程中得以落实。还有部分研究则针对中国企业在域外的人权风险，提出了应对方案，例如佟丽华指出，中国企业应当通过树立责任意识、提高风险意识、深入研究学习、加强行业自律、健全内部管理机制五项措施，在境外经营中积极开展人权合规建设，从而强化中国企业的全球竞争力，实现可持续发展。而隽薪则指出，中国应当通过制定政策与法律以及加大宣传来监督和强化企业的负责任行为；企业应当履行人权尽责义务，注重同东道国利益相关者的联系，在经营过程中充分尊重人权。与此同时，有的学者从保护特定群体的角度，提出了企业的相关人权责任，例如，程骞强调加强国家义务、企业责任和权利救济的建设，从而全面促进中国残疾人平等就业权的落实。除此之外，部分学者还聚焦企业的人权尽责义务以及救济义务，提出了相关对策研究。例如，唐颖侠为我国理论与实务界比较研究各国人权尽责立法的适用范围和核心义务，预测其发展趋势和影响提供了基础研究。又如李卓伦提出，中国可以采取以政策化为主、条约化和防御式的法律化为辅的混合模式，促进人权尽责义务的落实，推动人权保障与经济发展的共进。王慧茹则认为，在以国家为中心的国际人权法的实施体系下，跨国公司侵犯人权的司法救济面临着管辖权困境、公司面纱屏障等法律与现实阻碍。对此，中国需兼顾主权与人权、人权与发展的关系，重新审视和完善现有的法律体系，落实国家的救济义务。
尽管上述文章从不同视角深化了学界在工商业与人权领域的研究，但是多数未能聚焦中国的问题，特别是跨国公司的域外人权问题，也未能充分结合中国的制度与实践，以及中国企业在域外经营中遇到的人权风险等实际问题进行全面的、体系化的分析和探讨。鉴于此，本文着眼于中国的实践，从梳理中国规制跨国企业域外行为的制度与政策以及参与相关国际法的编纂立场出发，针对中国跨国企业遭遇的人权风险及原因进行分析，并在此基础上提出通过立法、行政和司法途径强化中国对于跨国企业域外人权责任治理的观点，从而为我国对外经贸事业的发展以及“一带一路”倡议的顺利实施提供智力支持。
一、中国规制跨国企业域外人权责任的制度与政策
近年来，中国逐步加大对于跨国公司域外经营行为的规范力度，发布了一系列有关企业社会责任、对外投资以及环境保护责任的制度与政策，引导中国跨国企业在域外经营行为中防范和管理人权风险，实现可持续发展。
(一)制度与规范
1.企业社会责任的总体规范
为了帮助企业等各类组织更好地履行社会责任，国际标准化组织(ISO)于2010年发布了ISO 26000《社会责任指南》(后称ISO 26000：2010)，将组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题、社区参与和发展认定为社会责任的七大主题，并指出国家应采取措施鼓励各类组织在域外运营时也要尊重人权。2015年，中国参考ISO 26000：2010，制定了符合我国经济、文化和社会情况的GB/T 36000—2015《社会责任指南》。该指南与ISO 26000：2010相比，调整了标准的总体结构，精简了正文的内容，突出了技术性规则，并增加了我国的相关发展背景和趋势。
此外，国务院发布了一系列规范性文件，敦促“走出去”的中国企业承担社会责任，更好地在东道国发展。2015年，国务院发布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，要求跨国公司等企业规范境外经营行为，认真遵守所在国法律法规，尊重当地文化、宗教和习俗，保障劳工的合法权益，保护知识产权，节约资源和保护环境，承担社会责任，促进当地经济发展，实现互利共赢。
为了减少企业面临的合规风险、引导各类组织进行合规管理，中国国家质量监督检验检疫总局、国家标准管委会于2017年12月发布《合规管理体系指南》，该指南旨在为我国各类企业等建立并运行合规管理体系，识别、分析和评价合规风险，应对和管控有关风险提供指导和建议，从而帮助企业在减少遭受法律制裁、监管处罚、重大财产损失和声誉受损风险的同时，引导企业承担社会责任，减少对人权的侵犯。
2.针对性的部门规章和规范性文件
除上述国家标准和指南外，一些政府部门还出台了有关企业境外投资的部门规章和规范性文件。例如，针对跨国公司等企业在对外投资时产生的环境问题，商务部、环境保护部(2018年更名为生态环境部)于2013年2月发布了《对外投资合作环境保护指南》，旨在指导我国企业积极履行环境保护的社会责任，推动对外投资合作可持续发展。2014年9月，商务部出台《境外投资管理办法(2014年)》，要求进行对外投资的企业履行社会责任，做好保护环境、保护劳工权利以及企业文化建设等工作。鉴于涉及金融与银行业的许多指控都与引发人权风险的贷款有关，中国银监会于2016年发布了《中国银监会关于进一步加强银行业金融机构境外运营风险管理的通知》，要求银行加强境外机构管理，敦促这些境外机构严格遵守所在地法律法规和监管规则以及环境保护等方面的要求。2017年1月，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业境外投资监督管理办法》，明确规定中央企业在对外投资中要遵守我国和东道国的法律法规、商业规则和文化习俗，并强化境外投资风险管理，加强与投资所在国(地区)政府、媒体、企业、社区等社会各界公共关系建设，积极履行社会责任。2017年12月，发改委发布《企业境外投资管理办法》，敦促对外投资主体保障劳工的合法权益、尊重当地公序良俗、履行社会责任、注重生态环境保护。当月，发改委、商务部、人民银行等还联合发布了《民营企业境外投资经营行为规范》，该文件不仅从“尊重文化传统”“加强社会沟通”和“完善信息披露”等方面强调了对社会责任的切实履行，还从人才培养角度，要求民营企业加强人才队伍建设，增强派出人员遵法守法以及安全风险防范意识和能力。为了推进“一带一路”的建设，2018年1月商务部、人民银行、国资委等联合发布了《对外投资备案(核准)报告暂行办法》，该办法要求境内投资主体向相关主管部门定期报送对外投资关键环节信息，其中包括对外投资中存在的主要问题、遵守当地法律法规、保护资源环境、保障员工合法权益、履行社会责任以及安全保护制度的落实情况等。同年11月，国资委发布《中央企业合规管理指引(试行)》，将安全环保和劳动用工确认为需要加强合规管理的重点领域。12月，为了加强企业境外合规经营的管理，发改委、外交部、商务部等联合发布《企业境外经营合规管理指引》，要求企业在对外承包工程与境外日常经营中全方面掌握关于劳工权利保护、环境保护等方面的具体要求，把合规作为企业经营理念和社会责任的重要内容。
(二)政策与文件
1.国家人权行动计划
随着中国企业海外投资的增长，尤其是“一带一路”倡议的推行，中国企业的人权影响已不再局限于中国境内，而是越来越成为世界各国和国际社会关注的焦点。中国政府高度重视这一问题。2016年9月29日国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2016-2020)》明确提出：“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训，培育人权文化，在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素”；“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律，履行社会责任。”由此可见，跨国企业在域外的人权责任已成为中国人权事业发展的重要环节。
2021年9月9日，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2021-2025年)》指出，中国要参与全球人权治理，推动全球人权治理体系的完善和人类命运共同体的构建，并为全球人权事业作出中国贡献，其中特别强调，“促进全球供应链中的负责任商业行为。促进工商业在对外经贸合作、投资中，遵循《联合国工商业与人权指导原则》(下称《指导原则》)，实施人权尽责，履行尊重和促进人权的社会责任。建设性参与联合国法律文书谈判进程。”“加强对海外中国企业的人权知识培训”。这是中国首次将遵循《指导原则》纳入国家人权行动计划，体现了国家对于工商业人权责任的重视程度以及中国积极履行国际义务的态度。
2.其他政策文件
除了上述人权行动计划，中国通过的一系列有关经贸发展的宏观政策也展现了对于跨国企业人权责任的重视态度。例如，2016年中国通过的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》为了贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进可持续发展议程的落实工作，特别在“目标12：采用可持续的消费和生产模式”项下提出，“鼓励各个公司，特别是大公司和跨国公司，采用可持续的做法，并将可持续性信息纳入各自报告周期全面推行生产者责任延伸制度，鼓励企业在生产管理中全面贯彻可持续发展理念，强化产品全生命周期绿色管理，支持企业推进绿色设计，开发绿色产品，并将可持续信息纳入各自报告周期”，从而对跨国企业等工商业的经营模式提出了新的理念和新的要求，促进工商业向环境友好型企业的转型，实现可持续的发展。又如，2019年，《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》特别强调“一带一路”的合作项目要有可持续性，确保项目的经济可行性和环境友好性，呼吁合作的所有参与方履行企业社会责任，遵守联合国全球契约，倡导企业在经营过程中保护环境，尊重和保护人权，从而实现共享发展和改善民生的目标。
二、中国关于跨国企业域外人权责任国际规则的立场和态度
作为重要的对外投资国，中国主动参与联合国有关工商业与人权的各项国际规则的编撰，积极推进对于工商企业的全球人权治理，并提出了进一步推动跨国企业履行人权责任的中国方案。
(一)中国对于落实“联合国全球契约”及《指导原则》的态度
联合国为了推动跨国公司等工商业履行人权责任而制定了若干项自愿性规范。其中，“联合国全球契约”和《指导原则》都发挥了重要的作用。“联合国全球契约”根据《世界人权宣言》、国际劳工组织《关于工作中基本原则和权利宣言》、《里约环境与发展宣言》、《联合国反腐败公约》等文件而制定，旨在为企业的可持续发展和负责任的商业实践提供一个普适而永恒的框架。该契约的原则一和二是有关人权方面的规定，强调“企业应支持和尊重对国际公认的人权的保护”，“确保不参与侵犯人权”的活动。
作为世界第二大经济体，中国参与联合国全球契约对于其实现全球战略发挥着重要的支持作用。对此，联合国全球契约组织认为中国是推动《2030年可持续发展议程》的重要贡献方，并期待中国企业在落实全球契约方面发挥更大的作用。联合国全球契约组织在2022年6月1日举行的领导人峰会上，特别发布了《中国战略》，致力于增强与中国的合作，加大对于“一带一路”和“全球发展倡议”的支持力度，从而加速推进可持续发展目标的早日实现。
对此，中国常驻联合国代表张军大使表示：“全球契约作为全球最大的企业可持续发展倡议，应充分发挥自身独特优势，加强对会员企业指导，打造更强有力的公私伙伴关系，推动国际社会加快落实2030年议程。我们欢迎全球契约和所有会员企业参与全球发展倡议进程，就倡议落实建言献策，围绕重点领域开展务实合作，为全球发展事业注入新动力。中方愿继续同全球契约加强交流合作，期待会员企业不断提升参与落实2030年议程的雄心水平和行动力度，让我们一道，为全球复苏和可持续发展做出更大贡献。”
联合国通过的《指导原则》是为预防和解决工商业活动对于人权的不利影响而制定的全球标准。该原则对于指导工商企业履行人权责任具有世界公认的重要价值。对此，中国多次在人权理事会中表达了对于该原则的坚定支持，例如在2009年人权理事会的会议上分享了如下观点：“中国代表团赞赏人权与跨国公司及其他商业企业特别报告员所提交的报告，并完全支持其工作。在当前全球金融危机的大背景下，继续促进和保护公民经济和社会权利面临前所未有的挑战。这一问题应引起国际社会各方的高度重视，同时也需要国际社会，包括国家和私人部门等各方在其中承担其相应的责任，携手共度难关。中国赞赏特别报告员所提出的‘保护，尊重和救济’的框架，认为该提议具有价值意义，值得各国认真研究。同时，在这一框架下，跨国公司，母国与东道国之间的合作亦十分重要。只有通过双方的互信与合作，才能真正实现互利和双赢，实现促进和保护人权的共同目标。”在2011年联合国人权理事会上，中国再次发言表示赞赏《指导原则》制定的国家与企业共同实施的“保护、尊重和救济”的人权框架，并详细介绍了中国政府在国内促进企业社会责任的各项措施。如上所述，中国还将《指导原则》纳入第四期国家人权行动计划，以实际行动促进该原则的落实。对此，中国的纺织、基础建设和电子信息等部分行业也都参照《指导原则》专门制定或更新了行业性社会责任标准与指南，以推动该原则的具体实施。
(二)中国关于编纂工商业与人权问题国际规则的立场
《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书》(下文用该《法律文书》或其修订版本来指代该文件)是联合国从国家义务的角度推动工商业与人权问题发展的文件。自《零草案》公布以来，国际社会始终在文书的制定目标、框架和具体内容等方面存在着较大的分歧。针对这些争议的焦点，中国代表团也提出了自己的立场和主张，以促进编纂工作的顺利进行。
1.关于《法律文书》的原则和目的
《零草案》在前言部分对于文书的宗旨作出了如下规定，“尊重、保护、实现和促进人权和基本自由的首要义务在于国家”，“所有工商企业都有能力按照相关国际标准和协议，尊重国际公认的人权、劳工权利、健康和安全标准、环境和气候，促进可持续发展”。对此，中国代表团在讨论《零草案》时提出，要平等处理人权和发展的关系；以合法性原则作为指导，使法律文书所构建的责任机制及规则具有确定性和可预见性；并在最大程度上寻求协商一致。针对《修订草案》，中国代表团在坚持前述原则的基础上，明确提出要处理好母国责任和东道国责任的关系，并建议东道国承担保障和促进本国人民人权的首要责任，不给缔约国施加现有义务之外的义务。此外，中国代表团还针对《第二修订草案》，提出了补充性原则并重申了可预见性原则，意在把法律文本作为对各国立法的补充，以宣示对于各国的司法主权和既有的法律原则、规则的尊重，同时强调法律文书要清晰规定跨国企业的责任，为跨国企业营造稳定的营商环境。
2.关于《法律文书》的适用范围
《零草案》规定法律文书应适用于在任何具有跨国性质的商业活动中侵犯人权的行为。《修订草案》将该条修改为适用于所有商业活动，而不限于具有跨国性质的商业活动。《第二修订草案》则将适用范围规定为所有商业企业，包括但不限于跨国公司和其他从事跨国性质商业活动的商业企业。对此，中国代表团认为，第26/9号决议授权制定的是规范跨国公司和其他工商企业活动的法律文书，如将其适用于所有企业的商业活动显然超出了决议范围。但是《第三修订草案》仍然没有本质的改变，规定文书适用于所有商业活动。
对于法律文书所涵盖的人权范围，《零草案》规定应适用所有国际和国内承认的人权。《修订草案》则将人权范围扩大到所有人权。对此，中国代表团认为“所有人权”的界定模糊，该条可能违反国家同意原则，法律文书应将人权范围限定为国家已加入的国际条约所规定的人权。令人可喜的是，《第二修订草案》对于这一条款的修改体现了中国的建议，将其涵盖的人权规定为“源自《世界人权宣言》、一国加入的核心国际人权条约和国际劳工组织的核心公约以及国际习惯法所规定的公认的人权和基本自由”。对此，中国代表团则进一步建议文书应该遵循补充性原则，重点规定商业活动中最突出、最常见、危害最大、保障不到位的人权。
3.关于国家预防义务的范围
《零草案》最初将国家预防义务的范围规定为，“缔约国应保证其国内法有效规范所有在其领土或受其管辖或控制的从事跨国性质商业活动的人履行人权尽责义务”，由于该条款引起了部分国家的反对，《修订草案》《第二修订草案》将国家规范的对象分别修改为“商业活动”和“商业企业”，而删除了在国家“控制下”的限制条件。《第二修订草案》结合前三份草案，重新将国家的预防义务界定为，“缔约国有效管理在其领土、管辖范围内或在其控制下的所有商业企业的活动”，并采取适当的法律和政策措施，确保上述商业企业尊重国际公认的人权，防止和减轻在其整个商业活动和关系中侵犯人权的行为。对此，中国代表团认为，该款要求缔约国规范“在其控制下”的企业，但未明确何为“控制”，这一模糊的措辞可能导致要求企业对其商业伙伴侵犯人权的行为进行监督，这将给企业的正常生产经营带来极大的负担和不确定性。同时，引入“商业关系”等概念将会违反法人人格和责任独立原则，这将增加企业的负担影响到各国对法律文书的接受程度。对此，中国代表团再次重申，《法律文书》在要求企业履行人权尽责义务的同时，确保不给企业造成不必要的额外负担是保护企业合法权益、实现发展权的重要前提。
4.关于跨国公司法律责任的免除
从《第二修订草案》起，《法律文书》对于国家追究跨国公司等企业法律责任的问题作出明确规定，即企业履行人权尽责义务不应自动免除侵犯人权的责任。对此，中国代表团提出，法律文书不仅应关注事后救济和追责，还应鼓励企业建立人权合规政策、履行尽责义务，若企业履行人权尽责义务却不能免除责任，则企业会丧失尽责的动力。因此，《法律文书》应坚持《指导原则》关于“尽力即免责”的主张。
5.关于司法管辖权
《法律文书》的四个草案针对司法管辖权的规定都十分宽泛，且有逐步扩大的趋势。其中，《零草案》规定侵权行为发生地和被告居所地法院有权管辖；《修订草案》规定侵权行为发生、受害者居住地和被告居所地法院有权管辖；《第二修订草案》规定侵权行为发生地、侵权结果发生地和被告居所地法院有权管辖；《第三修订草案》规定侵权行为发生地、侵权结果发生地、被告居所地、被害人国籍地和住所地法院都有权管辖。此外，《第二修订草案》和《第三修订草案》都禁止法院援用“不方便法院原则”为受害者施加法律阻碍。对此，中国代表团表示，鉴于“不方便法院原则”能够避免造成事实上的“普遍管辖”，以及因受害者“挑选法院”而影响公平正义的问题，其具有一定的合理性。如果法律文书禁止该项原则的适用则可能构成对各国司法主权的不当干预，因此中国代表团在工作组第七届会议中坚持主张文书应该删去禁止“不方便法院”原则的规定。
6.关于可适用的法律
《零草案》关于可适用的法律的规定非常灵活。《修订草案》规定受害者向主管法院提出索赔后，一般适用法院地法，并且该法院地法包括冲突法。除此之外，经受害者请求，可以适用侵害行为地、受害者住所地或被告住所地的法律。《第二修订草案》在《修订草案》的基础上删去了经受害者请求可适用受害者住所地法的规定。对此，中国代表团提出，适用的法律应当区分民事和刑事，并且在民事案件中允许受害者自由选择适用的法律将给企业带来不确定性，加重企业的负担。同时，法院地法包括冲突法也将导致适用法律的不确定性。《第三修订草案》删去了法院地法包括冲突法的表述，并将受害者可选择的法律限定在侵害行为地法和和被告住所地法。
中国在《法律文书》编纂过程中提出的上述观点，反映了中国在跨国企业人权责任问题上所坚持的尊重一国主权及其法律秩序，在推进跨国企业履行人权责任的同时，兼顾对于跨国公司的公平对待，并与经济发展相协调的态度和立场。
三、中国规制跨国公司域外人权责任的挑战及原因
近10年来，尽管中国不断加大对于跨国公司域外人权责任的立法规范，积极参与国际层面的软法治理，以及有关国际公约的编纂过程，但是对于利用现有规则推进跨国企业履行人权责任的实践仍处于探索阶段。对此，中国需要聚焦跨国企业目前在域外经营中所遭遇的人权风险，全面分析其原因。
(一)中国跨国企业的域外人权风险
跨国公司等工商企业的人权风险源于其经营行为所导致的负面人权影响。中国跨国企业在经营中遭遇的人权风险主要包括信息披露和环境影响评估不充分、侵犯土地权利、生计影响、侵犯劳工权利以及污染与环境健康威胁等环境问题的相关指控。对此，下文主要从工作权和环境权这两个最常见的人权问题，来分析中国跨国企业在域外经营中存在的风险，从而为认识这一问题提供具体的视角。
1.对于工作权的不利影响
跨国企业在域外经营中与东道国的雇员之间发生最直接的法律关系，因而侵害工作权的风险也最大。2008年，联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表对于320起工商业侵犯人权的案例的分析报告显示，多数案件涉及对工作权的指控，具体包括平等获得工作的权利、享有公正和合适报酬的权利、享有安全工作环境的权利以及休息和休闲的权利等。
实践中，中国跨国企业由于缺乏对于工作权及其标准的准确理解和权利保障意识，发生了一系列侵权的事件。例如，2007年中国石油化工集团有限公司在加拿大投资承建的一处油砂矿工地发生坍塌事故，造成两名中国工人遇难，另有四人受伤，该公司因此被罚款150万美元。又如，2017年，中冶国际工程集团有限公司等三家公司在塞班岛承包的度假村项目中因涉嫌非法使用劳工、拖欠劳工工资以及造成劳工意外死亡等情况而被东道国处罚，不仅依法承担了一系列民事责任，具体负责人还被追究了刑事责任。近几年，类似的案件仍然频繁发生，而2022年6月发生的TikTok英国员工因繁重的加班负担而离职的新闻事件无疑引发了社会对域外的工作权保护问题的新一轮关注。
对此，作为《经济、社会及文化权利国际公约》缔约国，中国有责任通过政策和法规，督促跨国公司在域外经营中减少工作环境中的危险，尤其是应该向有关企业提供预防和应对事故的数据、通知和警告，进行适当监测和监督，并执行对于违法行为的适当处罚。
2.对于环境权的不利影响
环境权是一项新兴的权利，近年来不断得到法定化和具体化，并在各国国内法中得到了一定的尊重和保障。在国际人权法中，环境权被认为是由健康权引申出来的权利。《经济、社会及文化权利国际公约》第12条第2款乙项指出改善环境卫生是实现健康权的步骤。此外，2022年7月28日，联合国大会以161票赞成、8票弃权的结果通过了一项历史性决议，宣布享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权，以推动各国加速履行相关人权义务和承诺。
中国跨国企业因对所在地区环境造成的影响，往往使企业遭受严重的经济损失。如2013年7月，非洲国家乍得因中国石油天然气集团有限公司在当地出现原油泄漏问题，取消了授予该公司的5项勘探许可，同时向巴黎国际仲裁庭提交了赔偿诉讼，并最终获赔4亿美元。又如2011年，由云南国际电力投资有限公司承担的总投资达36亿美元的缅甸密送水电站项目被缅甸政府以“破坏环境”为由宣布搁置，使该公司遭受了数以亿计的财务付息、维护费用、违约索赔等巨大的经济损失。
尽管我国不断出台的法律法规强化了企业的社会责任，提升了跨国企业的合规管理，但是危及东道国环境的事件仍时有发生。2021年8月20日，刚果(金)南基伍省省长因违规经营以及对环境的不利影响而暂停了中国6家企业在姆文加(Mwenga)地区的开采业务，为了尊重和支持刚果(金)政府的行动，中国要求涉事企业尽快撤离。尽管中国积极履行了规制跨国企业的人权义务和相关责任，维护了中国与刚果的经贸合作关系，但是其中的经济损失已无法挽回。
上述几起案例表明，如果跨国企业涉及环境污染的问题，哪怕只是存在相关威胁也会被东道国高度重视并施以各种形式的处罚，最终导致严重的经济损失。跨国企业危害环境的风险往往存在于如能源开采、印染、工程建设等第一、第二产业中，涉及复杂的利益纠葛，需要政府和企业对人权风险做好充分的评估和预防工作。对此，国家有必要通过建立相关的监督机制，敦促有关企业进行人权尽责调查，指导跨国企业在域外的经营行为避免人权风险，实现健康发展。
(二)中国跨国企业产生人权风险的原因
跨国企业在经营中的负面人权影响，从根本上是由其利用东道国与母国在政治、经济、社会和法律方面的差异性攫取额外的利润而造成的。除此之外，规制跨国公司域外经营行为的国家制度、行业规则以及企业意识的缺乏和不足也加剧了这一问题的产生。
1.国家缺乏监督和落实跨国企业人权责任的制度和机制
通过对于规范跨国企业域外经营行为的制度与政策的梳理以及对于企业所遭遇的人权风险的分析可见，我国有关跨国企业的法律体系尚不完善，具体而言，这些不足主要包括如下几个方面。
首先，GB/T 36000—2015《社会责任指南》《对外投资合作环境保护指南》《企业境外经营合规管理指引》等文件主要是针对企业的社会责任所作出的规定，仍存在疏漏人权风险的问题，同时文件中有关人权责任的内容也存在标准不全面、内容抽象以及规定模糊的不足。其次，缺乏对于企业履行人权尽责义务的规范和监督。人权尽责义务是《指导原则》规定的核心义务，也是国家履行人权保护义务，防止个人免受企业等第三方侵害的重要方面。相关法律制度的缺失不仅会导致企业忽视人权尽责义务，也会限制政府部门对于企业履行这一义务的具体指导和有效监督。再次，缺乏监督跨国企业域外经营行为的完备机制。尽管目前有关部门及部分规章也涉及规范企业域外经营行为的内容，但是还不具体和完整，无法形成统一的、细致的指导体系。如商务部发布的《境外投资管理办法》等文件，其覆盖的业务领域均失之过狭。在事前审查方面，有关规章和文件仅涉及对部分主体对外投资的审核；审核的项目范围不仅狭窄，仅局限于敏感地区、敏感行业，而且审核内容不甚关注企业的人权责任，并在强制性和可行性方面存在较大漏洞。在事中监管方面，尚无明确的规范性文件，缺乏持续有效的监督。规范性文件的缺失不仅使行政部门在履行相关职责时无法可依，而且也导致跨国企业在预防、补救人权风险时无章可循，存在较大的自由性和漏洞。最后，缺乏关于国家向受害者提供救济以及敦促企业进行救济的有关制度规范。“没有救济就没有权利”，在跨国企业的人权责任领域同样应该重视对于权利受害者的救济。提供权利救济不仅是国家的人权义务，也是企业的基本责任。目前国际层面正在推进各国受理来自域外的针对跨国公司人权申诉的进程，并出现了部分前沿性的探索。对此，我国的司法制度如何应对这一趋势并适度调整现有的管辖权等问题需要逐步提上讨论日程。
2.行业欠缺人权指导标准和相关规制
在缺乏系统性的法律规范的情况下，行业规则应发挥引导跨国企业等工商业尊重人权、承担社会责任的补充作用，但是，由于我国目前关于工商业人权责任的行业标准仅在如橡胶、纺织、农业、矿业等少数领域中存在，因此发挥的作用非常有限。此外，行业内部对于人权责任的推进作用从某种程度上还取决于行业组织建设和运营情况，具有一定的随机性。
在国内，在促进企业社会责任方面有所建树的行业协会，往往是在政府部门的支持和引导下或与政府部门有深度合作的情况下进行工作的，这也成为国内行业协会推行企业人权责任的常态。譬如，在纺织行业中，中国纺织工业联合会在工信部和商务部的大力支持下，成立了社会责任建设推广委员会，推广进和落实《CSC9000T中国纺织服装企业社会责任管理体系》等工作。又如在橡胶行业中，企业社会责任的推进则部分依托于由商务部、国家林业局和英国国际发展部共同合作的“中英合作国际林业骰子与贸易项目”子项目——“中国国际橡胶投资与贸易可持续发展项目”，并由中国五矿化工进出口商会承办和开展相关工作。但总体而言，国内行业内部还普遍缺乏履行人权责任的自主意识，很多企业不能清晰地认识到人权尽责等义务的重要意义，并缺乏实施机制的保障。现有实践表明，行业组织和政府的良性合作确是具有可复制性的经验，但是行业组织自身的积极性有待于进一步的强化；而行业标准的建立以及人权合规标准的推行，则需要各行业结合自身的特点来设计和推广。
3.部分跨国企业欠缺履行人权责任的机制和尊重人权的意识
《指导原则》关于工商业尊重人权的义务主要包括人权尽责和权利救济两个方面。其中，人权尽责义务可谓工商业人权责任的核心内容。该义务是指工商企业都应履行相关程序，以确定、防止和缓解因其自身活动或者商业关系而造成的人权影响，并说明如何处理这些影响。这不仅要求企业能够确认和评估人权风险，还要吸纳评估的结果，采取适当行动，并跟踪行动的有效性和通报有关情况，以管理和消除不利的人权影响。而权利救济的义务则是指企业应该向有关受害者提供赔偿等救济。但是在实践中，上述两项人权责任在跨国企业的经营中往往是缺失的。究其原因，主要是我国跨国企业履行人权责任的机制并不健全，在风险管理中多数欠缺全面的应对人权风险的防范机制，对于人权风险的认识和合规建设十分不足。
上述问题也集中反映了中国跨国企业缺乏社会责任和人权意识的情况。近年来，尽管随着我国对于国际人权标准的逐步接受，法治的逐渐健全和企业治理模式的转型，很多工商企业对于社会责任已经有所认识和承担，也逐步开始强化合规建设，但是对于人权责任仍然处于懵懂的状态。在工商业与人权议题中，中国企业参与感较弱。譬如，尽管中国企业为2030年可持续发展作出了世界瞩目的贡献，但是截至2021年11月，在全球加入“联合国全球契约”的19,000多家公司中只包括585个中国跨国企业。而在全球契约中国网络中，中国的成员也仅有1,080家公司。这显然与中国对外投资流量、中国企业域外分支机构规模和数量不成比例，部分揭示了中国企业较少参与国际层面的人权交流与合作，甚至可能对工商业与人权问题一无所知的情况。纵观当今世界的经贸合作规则以及企业管理模式的转变，跨国企业缺乏人权尽责机制以及相应的救济机制，缺乏尊重人权的意识将会使其在域外经营中面临严峻的考验，并阻碍其健康发展。中国跨国企业只有进一步强化合规建设，特别是人权合规建设，提升人权风险意识，才能实现可持续的发展。
四、中国规制跨国企业域外人权责任的完善措施
对于跨国企业所面临的人权风险及其原因的分析表明，中国还需要通过立法、行政和司法措施进一步规制跨国公司的人权责任。对此，中国应该从国情出发，着眼于国际层面在跨国企业人权责任问题上的发展趋势，并在适当参考其他国家经验的基础上，探索规制跨国公司域外经营行为及其人权责任的制度和实践，以应对中国跨国企业在对外投资中遇到的风险和挑战，增进中国可持续发展的能力和对世界经济发展的贡献。
(一)立法层面
鉴于国内已有不少关于跨国企业人权责任的制度和规范，目前在立法层面的工作应该聚焦这些制度协调性的提升，并侧重于弥补法律的空白。
由于人权尽责义务是跨国企业人权责任中的重中之重，而且部分国家和地区已经完成了相关立法工作，因此中国也应结合实际情况，着手启动有关跨国企业人权尽责义务的立法程序，特别是前期的准备工作。如上所述，人权尽责义务不仅在《指导原则》中有明确规定，在《法律文书》中也占据重要地位。对此，欧盟以及部分国家在这一方面已经制定了专门法律，要求符合一定标准的工商企业履行人权尽责义务，通过检查业务关系中的人权风险、披露信息以及管理人权风险的程序，来消除和防止自身及其分支机构和商业伙伴造成的域内和域外人权影响。如法国于2017年通过的《母公司和承包商的尽责调查法》、美国于2010年通过的《加利福尼亚州供应链透明度法案》、德国于2021年通过的《供应链尽职调查法》以及欧盟2022年提出的《企业可持续发展尽职调查指令(草案)》等等。对此，中国也有必要推进关于跨国企业等工商业履行人权尽责义务的立法工作，一方面是为实施国际层面的各项软法或硬法规则作出必要的准备，另一方面也为应对其他国家的相关做法对我国企业的影响制定必要的法律对策，从而为中国企业的对外投资和经营创造更好的制度环境。
考虑到目前规制跨国公司人权责任的国际、国别规则和实践以及中国跨国企业的特点，中国对于跨国公司人权尽责的立法应着重对如下几个方面进行思考。首先，人权尽责法应慎重考虑区别适用于大型企业和中小企业，并作出合理的标准划分。人权尽责义务过于严苛无疑会对中小型企业造成严重负担，影响到经济的活力。因此，该法主要应针对大型企业，并应当结合我国的实际情况，根据企业的规模对于人权尽责法的适用范围进行研判。其次，人权尽责法的适用是否区分国营企业和私营企业应予全面考虑。国营企业和私营企业引发国家责任的风险是不同的，前者因为可能涉及国家的控制而产生直接的国家人权责任，而且国营企业承担人权尽责义务等能力也显著高于私营企业。因此，可考虑在不影响国营企业竞争力的情况下，制定更高的人权尽责标准，以防范更大的人权风险。再次，人权尽责立法对于供应链的适用应是一个逐步推进的过程。从目前各国的相关立法可以看出，鉴于现代经济中的供应链比较漫长，在全供应链推行人权尽责义务将使企业背上过分沉重的负担。此外，让企业为供应链中的所有商业伙伴承担责任，不仅与公司法人责任独立原则有一定冲突，而且尚不具有现实基础。最后，我国对于人权尽责义务的法律责任的规定可考虑有条件的尽职免责原则。尽责不免责无疑会使企业丧失人权尽责动力，使人权尽责义务在实践中难以实现；但是，绝对的尽责免责，也会从某种程度上削弱对于人权的保障。因此，关于这一问题的相关法律应在考虑企业有否充分履行义务的基础上，判断部分还是全部免除企业责任，并作出相应的规定。
(二)行政层面
尽管在经营中防范人权风险和履行人权责任的主体是跨国企业自身，但是国家也应履行相应的保障人权的义务，并采取适当的措施来规范、引导和监督跨国企业的经营行为，协助企业实现合法合规的经营。
第一，政府部门应当引导行业协会和社会组织全面建立包括人权责任在内的企业社会责任标准，并提供支持。在当今国际经贸关系中，遵循行业协会的社会责任标准，已经成为企业参与国际经贸活动的准入门槛。迄今为止，世界上已经有超过400种社会责任标准。这些标准编织成的规则网络不再是企业自发和自律的产物，而是上升为某种强制性义务。为了向“走出去”的企业提供更好的战略支持，政府部门应该引导行业组织结合中国自身的需求和发展特点，参照国际通行的行业标准，制定各行业的社会责任标准，从而帮助企业完善经营行为。
具体而言，政府部门应该采取如下措施：首先，创新政府与行业协会的合作模式，引导并协助行业协会为企业履行社会责任提供具有可操作性的义务指导和程序指引，并依托行业协会或者其他机构产生第三方评估机制，充分发挥行业内部自律效果。其次，引导和支持将有关社会责任标准融入我国企业的经营模式和企业文化，继而推广并形成行业准入标准。最后，充分重视企业的内生动力，鼓励企业开展人权教育，提升企业遵守行业社会责任标准的动力和自觉。
第二，考虑建立负责跨国公司等工商业人权问题的专门政府机构，并建立健全监督机制。首先，建立体系化的专门政府机构来规范和监督跨国企业的经营行为势在必行。由于国家对于跨国企业的监管需要建立协同性的多种机制才能达到良好的效果，因此建立职能完备的专门机构来负责实施各项职能，或者建立一个领导性的专门机构，并由其牵头其他职能部门形成齐抓共管的工作模式对于推进此项工作是大有裨益的。例如，加拿大在外事与贸易部下设采掘业社会责任顾问办公室，作为负责矿业企业社会责任的咨询和争端解决机构，就是一个良好的范例。而中国国务院国有资产监督管理委员会于2022年3月16日新成立的社会责任局也释放了一个积极的信号，即中国对于工商企业社会责任的重视在逐步强化，行政部门的相关领导和支持也已经逐步落实。其次，建立行政救济机制。面对日趋复杂的工商业人权问题，为了疏解相关矛盾和纠纷、缓解司法系统的沉重负担，更好地预防、减少和解决相关的侵权问题，国家应该探讨新的行政救济途径。而新建立的负责提供行政救济的机构可以接受和调查对于企业侵犯人权的指控，并有权处罚侵权方和提供相应的赔偿，从而支持国家更好地履行保障人权的义务。再次，建立健全监督和过程评估机制，强化对于人权风险的事前和事中监督环节的作用。具体而言，全面建立和落实企业定期报告制度，敦促有关企业定期提供有关人权尽责情况的报告；授权职能部门审议报告并不定期对企业进行抽检或者组织对话，从而增强对于企业持续性监督。最后，建立激励与惩罚机制，敦促企业落实人权责任。具体措施包括：建立红黑榜，优奖劣罚，强化对有杰出表现企业的宣传和投资优惠等政策支持；对于不能按期上交报告和接受抽检的企业进行约谈和警告；企业报告验收不合格或抽检不合格的，可酌情撤销对其在海外投资方面的优惠政策，甚至取消其市场准入资格；对于企业恶意放任人权风险造成人权影响的情况，可勒令企业进行一定惩罚性赔偿等。上述职能可由专门成立的机构来执行，在不具备这一条件的情况下，也可由目前的工商、金融、劳动等行政机构各自分担相应的职责，以全面强化对于跨国企业履行人权责任的引导和监督，从而更好地发挥政府作用，强化中国的跨国企业在某些领域的国际优势地位。
(三)司法层面
纵观《指导原则》所构建的由“国家保护人权”“企业尊重人权”以及“提供救济”三大支柱组成的工商业与人权框架，前两大支柱已经在国际和国别制度与实践中得到极大的夯实，但是国家和企业在为受害者提供救济的义务方面却并未取得突破性的进步。尤其是在司法层面，各国法律制度的差异、诉讼成本以及相关的经济利益等问题都在牵制着对于受害者的有效救济。
就目前各国对跨国企业侵权行为进行域外管辖的实践而言，尽管多数国家尚未采取积极措施，但是考虑到《法律文书》编纂过程的推进，以及我国“一带一路”倡议落实过程中可能遇到的现实需求，有必要对这一问题进行思索和规划。第一，对于不方便法院原则的适用问题，尽管《第三修订草案》认为应避免设置包括不方便法院原则在内的法律障碍，但是要求国家抛弃这一原则可能涉及侵犯一国司法主权，同时有引发“挑选法院”而导致滥诉之虞。鉴于此，对于此种冲突，我国可考虑在受害者无法在东道国获得任何司法救济的情况下，适当调整对于这一原则的适用，结合具体案例的情况，灵活、合理地确立本国法院对案件的管辖权，从而兼顾国家利益与受害人获得救济的利益。第二，在为受害者提供司法救济方面适当提供便利。在多数国家通行的公司法人独立和有限责任制度从不同程度上阻碍着受害者向跨国公司的母公司进行追责，目前在国际层面尚不存在统一的“揭开公司面纱”的适用标准和实践。为了进一步提升我国在司法层面提供救济的能力，司法机关可以在必要的情况下，结合具体案情，通过对公司法等法律的解释来追究有关跨国企业母公司的相关责任，但是考虑到这种司法实践的突破可能产生较大的经济成本和司法成本，需要格外谨慎地适用。第三，针对举证困难问题，《第三修订草案》要求缔约国应在符合国际法和宪法的情况下，允许法官在适当案件中适用举证责任倒置的证据规则。对此，我国司法机关也可以在未来实践中参考有关国际标准对于证据规则进行相应的调整，从而推进国家在规制跨国企业人权责任方面所承担的救济责任。
随着中国企业走出去的规模日益庞大，跨国企业在域外经营中也面临越来越多的人权风险。针对这一问题，中国近年来颁布了一系列政策法规来引导和规范工商企业遵守东道国法律、尊重人权，切实履行社会责任，并积极参与国际层面的治理。实践中，由于有关跨国企业人权责任的法律体系尚不完善，行业规则以及企业人权意识的缺失，中国的跨国企业在域外经营中仍然面临着在工作权和环境权等方面的人权风险，并危及正常的经营和发展。为了给中国企业走出去创造更好的制度保障，中国不仅应进一步跟进《法律文书》的编纂过程，积极为跨国企业的全球治理提供中国方案，而且要着眼于国际层面的发展趋势以及他国实践，结合中国的经济发展的需求和中国企业的现状，积极采取立法、行政和司法措施，切实推进跨国企业履行人权责任，全面落实《国家人权行动计划》所宣明的遵循《指导原则》的承诺，从而彰显中国对于世界发展的大国责任和大国担当，为构建公平合理的国际经济秩序、促进世界人权事业的发展贡献力量。
【孙萌，中国政法大学人权研究院教授。本文系中国人权研究会项目“国家规制本国跨国公司域外行为的人权义务(项目编号：CSHRS2020-25YB)”的阶段性研究成果。】
Abstract：As China's overseas investment and business operations continue to grow，the issue of human rights risks faced by Chinese transnational corporations abroad has attracted sustained attention from society.In recent years，China has enacted a series of laws，regulations，and policies to better regulate the overseas business conduct of transnational corporations，urging them to respect the human rights of the people in host countries and fulfill their social responsibilities to achieve sustainable development.Meanwhile，China has actively participated in the formulation of the Legally Binding Instrument on Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises in International Human Rights Law，providing a Chinese solution to promote global governance of transnational corporations.However，in practice，the lack of institutional mechanisms，systems，and industry rules to supervise and guide transnational enterprises in fulfilling their human rights responsibilities，as well as the limited awareness of human rights risks among these enterprises，have resulted in ongoing human rights risks in their overseas business operations，particularly regarding labor rights and environmental rights.In response，China should take its national conditions into consideration and focus on the development trends of human rights issues in the business sector at the international level.Drawing on the experiences of other countries，China should explore and establish institutional and practical measures to regulate the human rights responsibilities of transnational enterprises through legislation，administration，and judiciary actions，in order to address the risks and challenges faced by Chinese enterprises in foreign investments and contribute to the sustainable development of the world and global human rights governance.
Keywords：Transnational Corporation；Extraterritorial Human Rights Responsibility；Corporate Social Responsibility；Compliance Construction；Human Rights Due Diligence
(责任编辑 陆海娜)
关键词：跨国企业 域外人权责任 企业社会责任 合规建设 人权尽责义务
随着全球化进程的不断推进，中国的工商业已经在世界各地开展经贸活动。截至2020年年底，中国对外直接投资存量达2.58万亿美元，位居世界第三位。中国共有2.8万家境内投资者在全球189个国家(地区)设立对外直接投资企业4.5万家，境外企业资产总额7.9万亿美元，雇用外方员工218.8万人，占境外企业员工总数的60.6%。中国工商企业如此巨量的对外投资在为我国和世界经济发展作出贡献的同时，也因在域外遭遇了一系列人权风险而受到关注。
由于缺乏人权风险管理的意识，中国部分跨国企业对于东道国人民的工作权、环境权等产生负面影响的情况时有发生，并造成一系列较大的经济损失，甚至危及了域外的正常运营。对此，中国应进一步重视跨国企业的人权责任问题，积极参与这一领域国际规则的编纂，强化对走出去的企业在人权方面的合规建设，敦促这些企业对于相关法律规则的尊重，在推动当地经济、社会发展的同时，增进人民的福祉，促进世界各国共同发展。
目前，国内的学者已经从不同角度对于工商业与人权问题进行了深入探讨，从而为本文的研究奠定了坚实的基础。在中国参与工商业与人权规则的制定方面，何志鹏提出，中国应该基于自身的需求，参考《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书(零草案)》建立的模式来提出中国方案。而梁晓晖则指出中国在主动参与工商业与人权的国际治理和条约谈判的同时，也应加快构建国内的人权尽责规范体系和多方治理体系。在工商业与人权规则的落实方面，有的学者从立法和政策层面进行了研究，例如王秀梅建议中国适时制定《国家工商业与人权行动计划》，促进企业履行社会责任，更好地向世界讲述“中国故事”。有的学者则从实践的角度对于中国企业落实人权责任提出了建议，例如梁晓晖提出，中国应在履行自身的保护人权义务的同时，不断强化对于企业尊重人权义务的引导和规范，以便在理念、规范和实践层面助力企业在国内迎接输入性人权挑战，在国外应对输出型人权挑战。张万洪提出，我国可参照《联合国工商企业与人权指导原则》中提供的路径，从政府、企业与社会三个层面构建机制，确保企业的环境人权责任在实现碳达峰、碳中和目标的过程中得以落实。还有部分研究则针对中国企业在域外的人权风险，提出了应对方案，例如佟丽华指出，中国企业应当通过树立责任意识、提高风险意识、深入研究学习、加强行业自律、健全内部管理机制五项措施，在境外经营中积极开展人权合规建设，从而强化中国企业的全球竞争力，实现可持续发展。而隽薪则指出，中国应当通过制定政策与法律以及加大宣传来监督和强化企业的负责任行为；企业应当履行人权尽责义务，注重同东道国利益相关者的联系，在经营过程中充分尊重人权。与此同时，有的学者从保护特定群体的角度，提出了企业的相关人权责任，例如，程骞强调加强国家义务、企业责任和权利救济的建设，从而全面促进中国残疾人平等就业权的落实。除此之外，部分学者还聚焦企业的人权尽责义务以及救济义务，提出了相关对策研究。例如，唐颖侠为我国理论与实务界比较研究各国人权尽责立法的适用范围和核心义务，预测其发展趋势和影响提供了基础研究。又如李卓伦提出，中国可以采取以政策化为主、条约化和防御式的法律化为辅的混合模式，促进人权尽责义务的落实，推动人权保障与经济发展的共进。王慧茹则认为，在以国家为中心的国际人权法的实施体系下，跨国公司侵犯人权的司法救济面临着管辖权困境、公司面纱屏障等法律与现实阻碍。对此，中国需兼顾主权与人权、人权与发展的关系，重新审视和完善现有的法律体系，落实国家的救济义务。
尽管上述文章从不同视角深化了学界在工商业与人权领域的研究，但是多数未能聚焦中国的问题，特别是跨国公司的域外人权问题，也未能充分结合中国的制度与实践，以及中国企业在域外经营中遇到的人权风险等实际问题进行全面的、体系化的分析和探讨。鉴于此，本文着眼于中国的实践，从梳理中国规制跨国企业域外行为的制度与政策以及参与相关国际法的编纂立场出发，针对中国跨国企业遭遇的人权风险及原因进行分析，并在此基础上提出通过立法、行政和司法途径强化中国对于跨国企业域外人权责任治理的观点，从而为我国对外经贸事业的发展以及“一带一路”倡议的顺利实施提供智力支持。
一、中国规制跨国企业域外人权责任的制度与政策
近年来，中国逐步加大对于跨国公司域外经营行为的规范力度，发布了一系列有关企业社会责任、对外投资以及环境保护责任的制度与政策，引导中国跨国企业在域外经营行为中防范和管理人权风险，实现可持续发展。
(一)制度与规范
1.企业社会责任的总体规范
为了帮助企业等各类组织更好地履行社会责任，国际标准化组织(ISO)于2010年发布了ISO 26000《社会责任指南》(后称ISO 26000：2010)，将组织管理、人权、劳工实践、环境、公平运营实践、消费者问题、社区参与和发展认定为社会责任的七大主题，并指出国家应采取措施鼓励各类组织在域外运营时也要尊重人权。2015年，中国参考ISO 26000：2010，制定了符合我国经济、文化和社会情况的GB/T 36000—2015《社会责任指南》。该指南与ISO 26000：2010相比，调整了标准的总体结构，精简了正文的内容，突出了技术性规则，并增加了我国的相关发展背景和趋势。
此外，国务院发布了一系列规范性文件，敦促“走出去”的中国企业承担社会责任，更好地在东道国发展。2015年，国务院发布《关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》，要求跨国公司等企业规范境外经营行为，认真遵守所在国法律法规，尊重当地文化、宗教和习俗，保障劳工的合法权益，保护知识产权，节约资源和保护环境，承担社会责任，促进当地经济发展，实现互利共赢。
为了减少企业面临的合规风险、引导各类组织进行合规管理，中国国家质量监督检验检疫总局、国家标准管委会于2017年12月发布《合规管理体系指南》，该指南旨在为我国各类企业等建立并运行合规管理体系，识别、分析和评价合规风险，应对和管控有关风险提供指导和建议，从而帮助企业在减少遭受法律制裁、监管处罚、重大财产损失和声誉受损风险的同时，引导企业承担社会责任，减少对人权的侵犯。
2.针对性的部门规章和规范性文件
除上述国家标准和指南外，一些政府部门还出台了有关企业境外投资的部门规章和规范性文件。例如，针对跨国公司等企业在对外投资时产生的环境问题，商务部、环境保护部(2018年更名为生态环境部)于2013年2月发布了《对外投资合作环境保护指南》，旨在指导我国企业积极履行环境保护的社会责任，推动对外投资合作可持续发展。2014年9月，商务部出台《境外投资管理办法(2014年)》，要求进行对外投资的企业履行社会责任，做好保护环境、保护劳工权利以及企业文化建设等工作。鉴于涉及金融与银行业的许多指控都与引发人权风险的贷款有关，中国银监会于2016年发布了《中国银监会关于进一步加强银行业金融机构境外运营风险管理的通知》，要求银行加强境外机构管理，敦促这些境外机构严格遵守所在地法律法规和监管规则以及环境保护等方面的要求。2017年1月，国务院国有资产监督管理委员会发布了《中央企业境外投资监督管理办法》，明确规定中央企业在对外投资中要遵守我国和东道国的法律法规、商业规则和文化习俗，并强化境外投资风险管理，加强与投资所在国(地区)政府、媒体、企业、社区等社会各界公共关系建设，积极履行社会责任。2017年12月，发改委发布《企业境外投资管理办法》，敦促对外投资主体保障劳工的合法权益、尊重当地公序良俗、履行社会责任、注重生态环境保护。当月，发改委、商务部、人民银行等还联合发布了《民营企业境外投资经营行为规范》，该文件不仅从“尊重文化传统”“加强社会沟通”和“完善信息披露”等方面强调了对社会责任的切实履行，还从人才培养角度，要求民营企业加强人才队伍建设，增强派出人员遵法守法以及安全风险防范意识和能力。为了推进“一带一路”的建设，2018年1月商务部、人民银行、国资委等联合发布了《对外投资备案(核准)报告暂行办法》，该办法要求境内投资主体向相关主管部门定期报送对外投资关键环节信息，其中包括对外投资中存在的主要问题、遵守当地法律法规、保护资源环境、保障员工合法权益、履行社会责任以及安全保护制度的落实情况等。同年11月，国资委发布《中央企业合规管理指引(试行)》，将安全环保和劳动用工确认为需要加强合规管理的重点领域。12月，为了加强企业境外合规经营的管理，发改委、外交部、商务部等联合发布《企业境外经营合规管理指引》，要求企业在对外承包工程与境外日常经营中全方面掌握关于劳工权利保护、环境保护等方面的具体要求，把合规作为企业经营理念和社会责任的重要内容。
(二)政策与文件
1.国家人权行动计划
随着中国企业海外投资的增长，尤其是“一带一路”倡议的推行，中国企业的人权影响已不再局限于中国境内，而是越来越成为世界各国和国际社会关注的焦点。中国政府高度重视这一问题。2016年9月29日国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2016-2020)》明确提出：“支持和鼓励企事业单位加强人权教育、培训，培育人权文化，在境内外投资中将尊重和保障人权作为决策的重要考虑因素”；“推动中国海外企业在对外经贸合作、援助、投资中遵守驻在国法律，履行社会责任。”由此可见，跨国企业在域外的人权责任已成为中国人权事业发展的重要环节。
2021年9月9日，国务院新闻办公室发布的《国家人权行动计划(2021-2025年)》指出，中国要参与全球人权治理，推动全球人权治理体系的完善和人类命运共同体的构建，并为全球人权事业作出中国贡献，其中特别强调，“促进全球供应链中的负责任商业行为。促进工商业在对外经贸合作、投资中，遵循《联合国工商业与人权指导原则》(下称《指导原则》)，实施人权尽责，履行尊重和促进人权的社会责任。建设性参与联合国法律文书谈判进程。”“加强对海外中国企业的人权知识培训”。这是中国首次将遵循《指导原则》纳入国家人权行动计划，体现了国家对于工商业人权责任的重视程度以及中国积极履行国际义务的态度。
2.其他政策文件
除了上述人权行动计划，中国通过的一系列有关经贸发展的宏观政策也展现了对于跨国企业人权责任的重视态度。例如，2016年中国通过的《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》为了贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进可持续发展议程的落实工作，特别在“目标12：采用可持续的消费和生产模式”项下提出，“鼓励各个公司，特别是大公司和跨国公司，采用可持续的做法，并将可持续性信息纳入各自报告周期全面推行生产者责任延伸制度，鼓励企业在生产管理中全面贯彻可持续发展理念，强化产品全生命周期绿色管理，支持企业推进绿色设计，开发绿色产品，并将可持续信息纳入各自报告周期”，从而对跨国企业等工商业的经营模式提出了新的理念和新的要求，促进工商业向环境友好型企业的转型，实现可持续的发展。又如，2019年，《第二届“一带一路”国际合作高峰论坛圆桌峰会联合公报》特别强调“一带一路”的合作项目要有可持续性，确保项目的经济可行性和环境友好性，呼吁合作的所有参与方履行企业社会责任，遵守联合国全球契约，倡导企业在经营过程中保护环境，尊重和保护人权，从而实现共享发展和改善民生的目标。
二、中国关于跨国企业域外人权责任国际规则的立场和态度
作为重要的对外投资国，中国主动参与联合国有关工商业与人权的各项国际规则的编撰，积极推进对于工商企业的全球人权治理，并提出了进一步推动跨国企业履行人权责任的中国方案。
(一)中国对于落实“联合国全球契约”及《指导原则》的态度
联合国为了推动跨国公司等工商业履行人权责任而制定了若干项自愿性规范。其中，“联合国全球契约”和《指导原则》都发挥了重要的作用。“联合国全球契约”根据《世界人权宣言》、国际劳工组织《关于工作中基本原则和权利宣言》、《里约环境与发展宣言》、《联合国反腐败公约》等文件而制定，旨在为企业的可持续发展和负责任的商业实践提供一个普适而永恒的框架。该契约的原则一和二是有关人权方面的规定，强调“企业应支持和尊重对国际公认的人权的保护”，“确保不参与侵犯人权”的活动。
作为世界第二大经济体，中国参与联合国全球契约对于其实现全球战略发挥着重要的支持作用。对此，联合国全球契约组织认为中国是推动《2030年可持续发展议程》的重要贡献方，并期待中国企业在落实全球契约方面发挥更大的作用。联合国全球契约组织在2022年6月1日举行的领导人峰会上，特别发布了《中国战略》，致力于增强与中国的合作，加大对于“一带一路”和“全球发展倡议”的支持力度，从而加速推进可持续发展目标的早日实现。
对此，中国常驻联合国代表张军大使表示：“全球契约作为全球最大的企业可持续发展倡议，应充分发挥自身独特优势，加强对会员企业指导，打造更强有力的公私伙伴关系，推动国际社会加快落实2030年议程。我们欢迎全球契约和所有会员企业参与全球发展倡议进程，就倡议落实建言献策，围绕重点领域开展务实合作，为全球发展事业注入新动力。中方愿继续同全球契约加强交流合作，期待会员企业不断提升参与落实2030年议程的雄心水平和行动力度，让我们一道，为全球复苏和可持续发展做出更大贡献。”
联合国通过的《指导原则》是为预防和解决工商业活动对于人权的不利影响而制定的全球标准。该原则对于指导工商企业履行人权责任具有世界公认的重要价值。对此，中国多次在人权理事会中表达了对于该原则的坚定支持，例如在2009年人权理事会的会议上分享了如下观点：“中国代表团赞赏人权与跨国公司及其他商业企业特别报告员所提交的报告，并完全支持其工作。在当前全球金融危机的大背景下，继续促进和保护公民经济和社会权利面临前所未有的挑战。这一问题应引起国际社会各方的高度重视，同时也需要国际社会，包括国家和私人部门等各方在其中承担其相应的责任，携手共度难关。中国赞赏特别报告员所提出的‘保护，尊重和救济’的框架，认为该提议具有价值意义，值得各国认真研究。同时，在这一框架下，跨国公司，母国与东道国之间的合作亦十分重要。只有通过双方的互信与合作，才能真正实现互利和双赢，实现促进和保护人权的共同目标。”在2011年联合国人权理事会上，中国再次发言表示赞赏《指导原则》制定的国家与企业共同实施的“保护、尊重和救济”的人权框架，并详细介绍了中国政府在国内促进企业社会责任的各项措施。如上所述，中国还将《指导原则》纳入第四期国家人权行动计划，以实际行动促进该原则的落实。对此，中国的纺织、基础建设和电子信息等部分行业也都参照《指导原则》专门制定或更新了行业性社会责任标准与指南，以推动该原则的具体实施。
(二)中国关于编纂工商业与人权问题国际规则的立场
《在国际人权法中规范跨国公司和其他工商企业活动的具有法律约束力的文书》(下文用该《法律文书》或其修订版本来指代该文件)是联合国从国家义务的角度推动工商业与人权问题发展的文件。自《零草案》公布以来，国际社会始终在文书的制定目标、框架和具体内容等方面存在着较大的分歧。针对这些争议的焦点，中国代表团也提出了自己的立场和主张，以促进编纂工作的顺利进行。
1.关于《法律文书》的原则和目的
《零草案》在前言部分对于文书的宗旨作出了如下规定，“尊重、保护、实现和促进人权和基本自由的首要义务在于国家”，“所有工商企业都有能力按照相关国际标准和协议，尊重国际公认的人权、劳工权利、健康和安全标准、环境和气候，促进可持续发展”。对此，中国代表团在讨论《零草案》时提出，要平等处理人权和发展的关系；以合法性原则作为指导，使法律文书所构建的责任机制及规则具有确定性和可预见性；并在最大程度上寻求协商一致。针对《修订草案》，中国代表团在坚持前述原则的基础上，明确提出要处理好母国责任和东道国责任的关系，并建议东道国承担保障和促进本国人民人权的首要责任，不给缔约国施加现有义务之外的义务。此外，中国代表团还针对《第二修订草案》，提出了补充性原则并重申了可预见性原则，意在把法律文本作为对各国立法的补充，以宣示对于各国的司法主权和既有的法律原则、规则的尊重，同时强调法律文书要清晰规定跨国企业的责任，为跨国企业营造稳定的营商环境。
2.关于《法律文书》的适用范围
《零草案》规定法律文书应适用于在任何具有跨国性质的商业活动中侵犯人权的行为。《修订草案》将该条修改为适用于所有商业活动，而不限于具有跨国性质的商业活动。《第二修订草案》则将适用范围规定为所有商业企业，包括但不限于跨国公司和其他从事跨国性质商业活动的商业企业。对此，中国代表团认为，第26/9号决议授权制定的是规范跨国公司和其他工商企业活动的法律文书，如将其适用于所有企业的商业活动显然超出了决议范围。但是《第三修订草案》仍然没有本质的改变，规定文书适用于所有商业活动。
对于法律文书所涵盖的人权范围，《零草案》规定应适用所有国际和国内承认的人权。《修订草案》则将人权范围扩大到所有人权。对此，中国代表团认为“所有人权”的界定模糊，该条可能违反国家同意原则，法律文书应将人权范围限定为国家已加入的国际条约所规定的人权。令人可喜的是，《第二修订草案》对于这一条款的修改体现了中国的建议，将其涵盖的人权规定为“源自《世界人权宣言》、一国加入的核心国际人权条约和国际劳工组织的核心公约以及国际习惯法所规定的公认的人权和基本自由”。对此，中国代表团则进一步建议文书应该遵循补充性原则，重点规定商业活动中最突出、最常见、危害最大、保障不到位的人权。
3.关于国家预防义务的范围
《零草案》最初将国家预防义务的范围规定为，“缔约国应保证其国内法有效规范所有在其领土或受其管辖或控制的从事跨国性质商业活动的人履行人权尽责义务”，由于该条款引起了部分国家的反对，《修订草案》《第二修订草案》将国家规范的对象分别修改为“商业活动”和“商业企业”，而删除了在国家“控制下”的限制条件。《第二修订草案》结合前三份草案，重新将国家的预防义务界定为，“缔约国有效管理在其领土、管辖范围内或在其控制下的所有商业企业的活动”，并采取适当的法律和政策措施，确保上述商业企业尊重国际公认的人权，防止和减轻在其整个商业活动和关系中侵犯人权的行为。对此，中国代表团认为，该款要求缔约国规范“在其控制下”的企业，但未明确何为“控制”，这一模糊的措辞可能导致要求企业对其商业伙伴侵犯人权的行为进行监督，这将给企业的正常生产经营带来极大的负担和不确定性。同时，引入“商业关系”等概念将会违反法人人格和责任独立原则，这将增加企业的负担影响到各国对法律文书的接受程度。对此，中国代表团再次重申，《法律文书》在要求企业履行人权尽责义务的同时，确保不给企业造成不必要的额外负担是保护企业合法权益、实现发展权的重要前提。
4.关于跨国公司法律责任的免除
从《第二修订草案》起，《法律文书》对于国家追究跨国公司等企业法律责任的问题作出明确规定，即企业履行人权尽责义务不应自动免除侵犯人权的责任。对此，中国代表团提出，法律文书不仅应关注事后救济和追责，还应鼓励企业建立人权合规政策、履行尽责义务，若企业履行人权尽责义务却不能免除责任，则企业会丧失尽责的动力。因此，《法律文书》应坚持《指导原则》关于“尽力即免责”的主张。
5.关于司法管辖权
《法律文书》的四个草案针对司法管辖权的规定都十分宽泛，且有逐步扩大的趋势。其中，《零草案》规定侵权行为发生地和被告居所地法院有权管辖；《修订草案》规定侵权行为发生、受害者居住地和被告居所地法院有权管辖；《第二修订草案》规定侵权行为发生地、侵权结果发生地和被告居所地法院有权管辖；《第三修订草案》规定侵权行为发生地、侵权结果发生地、被告居所地、被害人国籍地和住所地法院都有权管辖。此外，《第二修订草案》和《第三修订草案》都禁止法院援用“不方便法院原则”为受害者施加法律阻碍。对此，中国代表团表示，鉴于“不方便法院原则”能够避免造成事实上的“普遍管辖”，以及因受害者“挑选法院”而影响公平正义的问题，其具有一定的合理性。如果法律文书禁止该项原则的适用则可能构成对各国司法主权的不当干预，因此中国代表团在工作组第七届会议中坚持主张文书应该删去禁止“不方便法院”原则的规定。
6.关于可适用的法律
《零草案》关于可适用的法律的规定非常灵活。《修订草案》规定受害者向主管法院提出索赔后，一般适用法院地法，并且该法院地法包括冲突法。除此之外，经受害者请求，可以适用侵害行为地、受害者住所地或被告住所地的法律。《第二修订草案》在《修订草案》的基础上删去了经受害者请求可适用受害者住所地法的规定。对此，中国代表团提出，适用的法律应当区分民事和刑事，并且在民事案件中允许受害者自由选择适用的法律将给企业带来不确定性，加重企业的负担。同时，法院地法包括冲突法也将导致适用法律的不确定性。《第三修订草案》删去了法院地法包括冲突法的表述，并将受害者可选择的法律限定在侵害行为地法和和被告住所地法。
中国在《法律文书》编纂过程中提出的上述观点，反映了中国在跨国企业人权责任问题上所坚持的尊重一国主权及其法律秩序，在推进跨国企业履行人权责任的同时，兼顾对于跨国公司的公平对待，并与经济发展相协调的态度和立场。
三、中国规制跨国公司域外人权责任的挑战及原因
近10年来，尽管中国不断加大对于跨国公司域外人权责任的立法规范，积极参与国际层面的软法治理，以及有关国际公约的编纂过程，但是对于利用现有规则推进跨国企业履行人权责任的实践仍处于探索阶段。对此，中国需要聚焦跨国企业目前在域外经营中所遭遇的人权风险，全面分析其原因。
(一)中国跨国企业的域外人权风险
跨国公司等工商企业的人权风险源于其经营行为所导致的负面人权影响。中国跨国企业在经营中遭遇的人权风险主要包括信息披露和环境影响评估不充分、侵犯土地权利、生计影响、侵犯劳工权利以及污染与环境健康威胁等环境问题的相关指控。对此，下文主要从工作权和环境权这两个最常见的人权问题，来分析中国跨国企业在域外经营中存在的风险，从而为认识这一问题提供具体的视角。
1.对于工作权的不利影响
跨国企业在域外经营中与东道国的雇员之间发生最直接的法律关系，因而侵害工作权的风险也最大。2008年，联合国人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表对于320起工商业侵犯人权的案例的分析报告显示，多数案件涉及对工作权的指控，具体包括平等获得工作的权利、享有公正和合适报酬的权利、享有安全工作环境的权利以及休息和休闲的权利等。
实践中，中国跨国企业由于缺乏对于工作权及其标准的准确理解和权利保障意识，发生了一系列侵权的事件。例如，2007年中国石油化工集团有限公司在加拿大投资承建的一处油砂矿工地发生坍塌事故，造成两名中国工人遇难，另有四人受伤，该公司因此被罚款150万美元。又如，2017年，中冶国际工程集团有限公司等三家公司在塞班岛承包的度假村项目中因涉嫌非法使用劳工、拖欠劳工工资以及造成劳工意外死亡等情况而被东道国处罚，不仅依法承担了一系列民事责任，具体负责人还被追究了刑事责任。近几年，类似的案件仍然频繁发生，而2022年6月发生的TikTok英国员工因繁重的加班负担而离职的新闻事件无疑引发了社会对域外的工作权保护问题的新一轮关注。
对此，作为《经济、社会及文化权利国际公约》缔约国，中国有责任通过政策和法规，督促跨国公司在域外经营中减少工作环境中的危险，尤其是应该向有关企业提供预防和应对事故的数据、通知和警告，进行适当监测和监督，并执行对于违法行为的适当处罚。
2.对于环境权的不利影响
环境权是一项新兴的权利，近年来不断得到法定化和具体化，并在各国国内法中得到了一定的尊重和保障。在国际人权法中，环境权被认为是由健康权引申出来的权利。《经济、社会及文化权利国际公约》第12条第2款乙项指出改善环境卫生是实现健康权的步骤。此外，2022年7月28日，联合国大会以161票赞成、8票弃权的结果通过了一项历史性决议，宣布享有清洁、健康和可持续的环境是一项普遍人权，以推动各国加速履行相关人权义务和承诺。
中国跨国企业因对所在地区环境造成的影响，往往使企业遭受严重的经济损失。如2013年7月，非洲国家乍得因中国石油天然气集团有限公司在当地出现原油泄漏问题，取消了授予该公司的5项勘探许可，同时向巴黎国际仲裁庭提交了赔偿诉讼，并最终获赔4亿美元。又如2011年，由云南国际电力投资有限公司承担的总投资达36亿美元的缅甸密送水电站项目被缅甸政府以“破坏环境”为由宣布搁置，使该公司遭受了数以亿计的财务付息、维护费用、违约索赔等巨大的经济损失。
尽管我国不断出台的法律法规强化了企业的社会责任，提升了跨国企业的合规管理，但是危及东道国环境的事件仍时有发生。2021年8月20日，刚果(金)南基伍省省长因违规经营以及对环境的不利影响而暂停了中国6家企业在姆文加(Mwenga)地区的开采业务，为了尊重和支持刚果(金)政府的行动，中国要求涉事企业尽快撤离。尽管中国积极履行了规制跨国企业的人权义务和相关责任，维护了中国与刚果的经贸合作关系，但是其中的经济损失已无法挽回。
上述几起案例表明，如果跨国企业涉及环境污染的问题，哪怕只是存在相关威胁也会被东道国高度重视并施以各种形式的处罚，最终导致严重的经济损失。跨国企业危害环境的风险往往存在于如能源开采、印染、工程建设等第一、第二产业中，涉及复杂的利益纠葛，需要政府和企业对人权风险做好充分的评估和预防工作。对此，国家有必要通过建立相关的监督机制，敦促有关企业进行人权尽责调查，指导跨国企业在域外的经营行为避免人权风险，实现健康发展。
(二)中国跨国企业产生人权风险的原因
跨国企业在经营中的负面人权影响，从根本上是由其利用东道国与母国在政治、经济、社会和法律方面的差异性攫取额外的利润而造成的。除此之外，规制跨国公司域外经营行为的国家制度、行业规则以及企业意识的缺乏和不足也加剧了这一问题的产生。
1.国家缺乏监督和落实跨国企业人权责任的制度和机制
通过对于规范跨国企业域外经营行为的制度与政策的梳理以及对于企业所遭遇的人权风险的分析可见，我国有关跨国企业的法律体系尚不完善，具体而言，这些不足主要包括如下几个方面。
首先，GB/T 36000—2015《社会责任指南》《对外投资合作环境保护指南》《企业境外经营合规管理指引》等文件主要是针对企业的社会责任所作出的规定，仍存在疏漏人权风险的问题，同时文件中有关人权责任的内容也存在标准不全面、内容抽象以及规定模糊的不足。其次，缺乏对于企业履行人权尽责义务的规范和监督。人权尽责义务是《指导原则》规定的核心义务，也是国家履行人权保护义务，防止个人免受企业等第三方侵害的重要方面。相关法律制度的缺失不仅会导致企业忽视人权尽责义务，也会限制政府部门对于企业履行这一义务的具体指导和有效监督。再次，缺乏监督跨国企业域外经营行为的完备机制。尽管目前有关部门及部分规章也涉及规范企业域外经营行为的内容，但是还不具体和完整，无法形成统一的、细致的指导体系。如商务部发布的《境外投资管理办法》等文件，其覆盖的业务领域均失之过狭。在事前审查方面，有关规章和文件仅涉及对部分主体对外投资的审核；审核的项目范围不仅狭窄，仅局限于敏感地区、敏感行业，而且审核内容不甚关注企业的人权责任，并在强制性和可行性方面存在较大漏洞。在事中监管方面，尚无明确的规范性文件，缺乏持续有效的监督。规范性文件的缺失不仅使行政部门在履行相关职责时无法可依，而且也导致跨国企业在预防、补救人权风险时无章可循，存在较大的自由性和漏洞。最后，缺乏关于国家向受害者提供救济以及敦促企业进行救济的有关制度规范。“没有救济就没有权利”，在跨国企业的人权责任领域同样应该重视对于权利受害者的救济。提供权利救济不仅是国家的人权义务，也是企业的基本责任。目前国际层面正在推进各国受理来自域外的针对跨国公司人权申诉的进程，并出现了部分前沿性的探索。对此，我国的司法制度如何应对这一趋势并适度调整现有的管辖权等问题需要逐步提上讨论日程。
2.行业欠缺人权指导标准和相关规制
在缺乏系统性的法律规范的情况下，行业规则应发挥引导跨国企业等工商业尊重人权、承担社会责任的补充作用，但是，由于我国目前关于工商业人权责任的行业标准仅在如橡胶、纺织、农业、矿业等少数领域中存在，因此发挥的作用非常有限。此外，行业内部对于人权责任的推进作用从某种程度上还取决于行业组织建设和运营情况，具有一定的随机性。
在国内，在促进企业社会责任方面有所建树的行业协会，往往是在政府部门的支持和引导下或与政府部门有深度合作的情况下进行工作的，这也成为国内行业协会推行企业人权责任的常态。譬如，在纺织行业中，中国纺织工业联合会在工信部和商务部的大力支持下，成立了社会责任建设推广委员会，推广进和落实《CSC9000T中国纺织服装企业社会责任管理体系》等工作。又如在橡胶行业中，企业社会责任的推进则部分依托于由商务部、国家林业局和英国国际发展部共同合作的“中英合作国际林业骰子与贸易项目”子项目——“中国国际橡胶投资与贸易可持续发展项目”，并由中国五矿化工进出口商会承办和开展相关工作。但总体而言，国内行业内部还普遍缺乏履行人权责任的自主意识，很多企业不能清晰地认识到人权尽责等义务的重要意义，并缺乏实施机制的保障。现有实践表明，行业组织和政府的良性合作确是具有可复制性的经验，但是行业组织自身的积极性有待于进一步的强化；而行业标准的建立以及人权合规标准的推行，则需要各行业结合自身的特点来设计和推广。
3.部分跨国企业欠缺履行人权责任的机制和尊重人权的意识
《指导原则》关于工商业尊重人权的义务主要包括人权尽责和权利救济两个方面。其中，人权尽责义务可谓工商业人权责任的核心内容。该义务是指工商企业都应履行相关程序，以确定、防止和缓解因其自身活动或者商业关系而造成的人权影响，并说明如何处理这些影响。这不仅要求企业能够确认和评估人权风险，还要吸纳评估的结果，采取适当行动，并跟踪行动的有效性和通报有关情况，以管理和消除不利的人权影响。而权利救济的义务则是指企业应该向有关受害者提供赔偿等救济。但是在实践中，上述两项人权责任在跨国企业的经营中往往是缺失的。究其原因，主要是我国跨国企业履行人权责任的机制并不健全，在风险管理中多数欠缺全面的应对人权风险的防范机制，对于人权风险的认识和合规建设十分不足。
上述问题也集中反映了中国跨国企业缺乏社会责任和人权意识的情况。近年来，尽管随着我国对于国际人权标准的逐步接受，法治的逐渐健全和企业治理模式的转型，很多工商企业对于社会责任已经有所认识和承担，也逐步开始强化合规建设，但是对于人权责任仍然处于懵懂的状态。在工商业与人权议题中，中国企业参与感较弱。譬如，尽管中国企业为2030年可持续发展作出了世界瞩目的贡献，但是截至2021年11月，在全球加入“联合国全球契约”的19,000多家公司中只包括585个中国跨国企业。而在全球契约中国网络中，中国的成员也仅有1,080家公司。这显然与中国对外投资流量、中国企业域外分支机构规模和数量不成比例，部分揭示了中国企业较少参与国际层面的人权交流与合作，甚至可能对工商业与人权问题一无所知的情况。纵观当今世界的经贸合作规则以及企业管理模式的转变，跨国企业缺乏人权尽责机制以及相应的救济机制，缺乏尊重人权的意识将会使其在域外经营中面临严峻的考验，并阻碍其健康发展。中国跨国企业只有进一步强化合规建设，特别是人权合规建设，提升人权风险意识，才能实现可持续的发展。
四、中国规制跨国企业域外人权责任的完善措施
对于跨国企业所面临的人权风险及其原因的分析表明，中国还需要通过立法、行政和司法措施进一步规制跨国公司的人权责任。对此，中国应该从国情出发，着眼于国际层面在跨国企业人权责任问题上的发展趋势，并在适当参考其他国家经验的基础上，探索规制跨国公司域外经营行为及其人权责任的制度和实践，以应对中国跨国企业在对外投资中遇到的风险和挑战，增进中国可持续发展的能力和对世界经济发展的贡献。
(一)立法层面
鉴于国内已有不少关于跨国企业人权责任的制度和规范，目前在立法层面的工作应该聚焦这些制度协调性的提升，并侧重于弥补法律的空白。
由于人权尽责义务是跨国企业人权责任中的重中之重，而且部分国家和地区已经完成了相关立法工作，因此中国也应结合实际情况，着手启动有关跨国企业人权尽责义务的立法程序，特别是前期的准备工作。如上所述，人权尽责义务不仅在《指导原则》中有明确规定，在《法律文书》中也占据重要地位。对此，欧盟以及部分国家在这一方面已经制定了专门法律，要求符合一定标准的工商企业履行人权尽责义务，通过检查业务关系中的人权风险、披露信息以及管理人权风险的程序，来消除和防止自身及其分支机构和商业伙伴造成的域内和域外人权影响。如法国于2017年通过的《母公司和承包商的尽责调查法》、美国于2010年通过的《加利福尼亚州供应链透明度法案》、德国于2021年通过的《供应链尽职调查法》以及欧盟2022年提出的《企业可持续发展尽职调查指令(草案)》等等。对此，中国也有必要推进关于跨国企业等工商业履行人权尽责义务的立法工作，一方面是为实施国际层面的各项软法或硬法规则作出必要的准备，另一方面也为应对其他国家的相关做法对我国企业的影响制定必要的法律对策，从而为中国企业的对外投资和经营创造更好的制度环境。
考虑到目前规制跨国公司人权责任的国际、国别规则和实践以及中国跨国企业的特点，中国对于跨国公司人权尽责的立法应着重对如下几个方面进行思考。首先，人权尽责法应慎重考虑区别适用于大型企业和中小企业，并作出合理的标准划分。人权尽责义务过于严苛无疑会对中小型企业造成严重负担，影响到经济的活力。因此，该法主要应针对大型企业，并应当结合我国的实际情况，根据企业的规模对于人权尽责法的适用范围进行研判。其次，人权尽责法的适用是否区分国营企业和私营企业应予全面考虑。国营企业和私营企业引发国家责任的风险是不同的，前者因为可能涉及国家的控制而产生直接的国家人权责任，而且国营企业承担人权尽责义务等能力也显著高于私营企业。因此，可考虑在不影响国营企业竞争力的情况下，制定更高的人权尽责标准，以防范更大的人权风险。再次，人权尽责立法对于供应链的适用应是一个逐步推进的过程。从目前各国的相关立法可以看出，鉴于现代经济中的供应链比较漫长，在全供应链推行人权尽责义务将使企业背上过分沉重的负担。此外，让企业为供应链中的所有商业伙伴承担责任，不仅与公司法人责任独立原则有一定冲突，而且尚不具有现实基础。最后，我国对于人权尽责义务的法律责任的规定可考虑有条件的尽职免责原则。尽责不免责无疑会使企业丧失人权尽责动力，使人权尽责义务在实践中难以实现；但是，绝对的尽责免责，也会从某种程度上削弱对于人权的保障。因此，关于这一问题的相关法律应在考虑企业有否充分履行义务的基础上，判断部分还是全部免除企业责任，并作出相应的规定。
(二)行政层面
尽管在经营中防范人权风险和履行人权责任的主体是跨国企业自身，但是国家也应履行相应的保障人权的义务，并采取适当的措施来规范、引导和监督跨国企业的经营行为，协助企业实现合法合规的经营。
第一，政府部门应当引导行业协会和社会组织全面建立包括人权责任在内的企业社会责任标准，并提供支持。在当今国际经贸关系中，遵循行业协会的社会责任标准，已经成为企业参与国际经贸活动的准入门槛。迄今为止，世界上已经有超过400种社会责任标准。这些标准编织成的规则网络不再是企业自发和自律的产物，而是上升为某种强制性义务。为了向“走出去”的企业提供更好的战略支持，政府部门应该引导行业组织结合中国自身的需求和发展特点，参照国际通行的行业标准，制定各行业的社会责任标准，从而帮助企业完善经营行为。
具体而言，政府部门应该采取如下措施：首先，创新政府与行业协会的合作模式，引导并协助行业协会为企业履行社会责任提供具有可操作性的义务指导和程序指引，并依托行业协会或者其他机构产生第三方评估机制，充分发挥行业内部自律效果。其次，引导和支持将有关社会责任标准融入我国企业的经营模式和企业文化，继而推广并形成行业准入标准。最后，充分重视企业的内生动力，鼓励企业开展人权教育，提升企业遵守行业社会责任标准的动力和自觉。
第二，考虑建立负责跨国公司等工商业人权问题的专门政府机构，并建立健全监督机制。首先，建立体系化的专门政府机构来规范和监督跨国企业的经营行为势在必行。由于国家对于跨国企业的监管需要建立协同性的多种机制才能达到良好的效果，因此建立职能完备的专门机构来负责实施各项职能，或者建立一个领导性的专门机构，并由其牵头其他职能部门形成齐抓共管的工作模式对于推进此项工作是大有裨益的。例如，加拿大在外事与贸易部下设采掘业社会责任顾问办公室，作为负责矿业企业社会责任的咨询和争端解决机构，就是一个良好的范例。而中国国务院国有资产监督管理委员会于2022年3月16日新成立的社会责任局也释放了一个积极的信号，即中国对于工商企业社会责任的重视在逐步强化，行政部门的相关领导和支持也已经逐步落实。其次，建立行政救济机制。面对日趋复杂的工商业人权问题，为了疏解相关矛盾和纠纷、缓解司法系统的沉重负担，更好地预防、减少和解决相关的侵权问题，国家应该探讨新的行政救济途径。而新建立的负责提供行政救济的机构可以接受和调查对于企业侵犯人权的指控，并有权处罚侵权方和提供相应的赔偿，从而支持国家更好地履行保障人权的义务。再次，建立健全监督和过程评估机制，强化对于人权风险的事前和事中监督环节的作用。具体而言，全面建立和落实企业定期报告制度，敦促有关企业定期提供有关人权尽责情况的报告；授权职能部门审议报告并不定期对企业进行抽检或者组织对话，从而增强对于企业持续性监督。最后，建立激励与惩罚机制，敦促企业落实人权责任。具体措施包括：建立红黑榜，优奖劣罚，强化对有杰出表现企业的宣传和投资优惠等政策支持；对于不能按期上交报告和接受抽检的企业进行约谈和警告；企业报告验收不合格或抽检不合格的，可酌情撤销对其在海外投资方面的优惠政策，甚至取消其市场准入资格；对于企业恶意放任人权风险造成人权影响的情况，可勒令企业进行一定惩罚性赔偿等。上述职能可由专门成立的机构来执行，在不具备这一条件的情况下，也可由目前的工商、金融、劳动等行政机构各自分担相应的职责，以全面强化对于跨国企业履行人权责任的引导和监督，从而更好地发挥政府作用，强化中国的跨国企业在某些领域的国际优势地位。
(三)司法层面
纵观《指导原则》所构建的由“国家保护人权”“企业尊重人权”以及“提供救济”三大支柱组成的工商业与人权框架，前两大支柱已经在国际和国别制度与实践中得到极大的夯实，但是国家和企业在为受害者提供救济的义务方面却并未取得突破性的进步。尤其是在司法层面，各国法律制度的差异、诉讼成本以及相关的经济利益等问题都在牵制着对于受害者的有效救济。
就目前各国对跨国企业侵权行为进行域外管辖的实践而言，尽管多数国家尚未采取积极措施，但是考虑到《法律文书》编纂过程的推进，以及我国“一带一路”倡议落实过程中可能遇到的现实需求，有必要对这一问题进行思索和规划。第一，对于不方便法院原则的适用问题，尽管《第三修订草案》认为应避免设置包括不方便法院原则在内的法律障碍，但是要求国家抛弃这一原则可能涉及侵犯一国司法主权，同时有引发“挑选法院”而导致滥诉之虞。鉴于此，对于此种冲突，我国可考虑在受害者无法在东道国获得任何司法救济的情况下，适当调整对于这一原则的适用，结合具体案例的情况，灵活、合理地确立本国法院对案件的管辖权，从而兼顾国家利益与受害人获得救济的利益。第二，在为受害者提供司法救济方面适当提供便利。在多数国家通行的公司法人独立和有限责任制度从不同程度上阻碍着受害者向跨国公司的母公司进行追责，目前在国际层面尚不存在统一的“揭开公司面纱”的适用标准和实践。为了进一步提升我国在司法层面提供救济的能力，司法机关可以在必要的情况下，结合具体案情，通过对公司法等法律的解释来追究有关跨国企业母公司的相关责任，但是考虑到这种司法实践的突破可能产生较大的经济成本和司法成本，需要格外谨慎地适用。第三，针对举证困难问题，《第三修订草案》要求缔约国应在符合国际法和宪法的情况下，允许法官在适当案件中适用举证责任倒置的证据规则。对此，我国司法机关也可以在未来实践中参考有关国际标准对于证据规则进行相应的调整，从而推进国家在规制跨国企业人权责任方面所承担的救济责任。
随着中国企业走出去的规模日益庞大，跨国企业在域外经营中也面临越来越多的人权风险。针对这一问题，中国近年来颁布了一系列政策法规来引导和规范工商企业遵守东道国法律、尊重人权，切实履行社会责任，并积极参与国际层面的治理。实践中，由于有关跨国企业人权责任的法律体系尚不完善，行业规则以及企业人权意识的缺失，中国的跨国企业在域外经营中仍然面临着在工作权和环境权等方面的人权风险，并危及正常的经营和发展。为了给中国企业走出去创造更好的制度保障，中国不仅应进一步跟进《法律文书》的编纂过程，积极为跨国企业的全球治理提供中国方案，而且要着眼于国际层面的发展趋势以及他国实践，结合中国的经济发展的需求和中国企业的现状，积极采取立法、行政和司法措施，切实推进跨国企业履行人权责任，全面落实《国家人权行动计划》所宣明的遵循《指导原则》的承诺，从而彰显中国对于世界发展的大国责任和大国担当，为构建公平合理的国际经济秩序、促进世界人权事业的发展贡献力量。
【孙萌，中国政法大学人权研究院教授。本文系中国人权研究会项目“国家规制本国跨国公司域外行为的人权义务(项目编号：CSHRS2020-25YB)”的阶段性研究成果。】
Abstract：As China's overseas investment and business operations continue to grow，the issue of human rights risks faced by Chinese transnational corporations abroad has attracted sustained attention from society.In recent years，China has enacted a series of laws，regulations，and policies to better regulate the overseas business conduct of transnational corporations，urging them to respect the human rights of the people in host countries and fulfill their social responsibilities to achieve sustainable development.Meanwhile，China has actively participated in the formulation of the Legally Binding Instrument on Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises in International Human Rights Law，providing a Chinese solution to promote global governance of transnational corporations.However，in practice，the lack of institutional mechanisms，systems，and industry rules to supervise and guide transnational enterprises in fulfilling their human rights responsibilities，as well as the limited awareness of human rights risks among these enterprises，have resulted in ongoing human rights risks in their overseas business operations，particularly regarding labor rights and environmental rights.In response，China should take its national conditions into consideration and focus on the development trends of human rights issues in the business sector at the international level.Drawing on the experiences of other countries，China should explore and establish institutional and practical measures to regulate the human rights responsibilities of transnational enterprises through legislation，administration，and judiciary actions，in order to address the risks and challenges faced by Chinese enterprises in foreign investments and contribute to the sustainable development of the world and global human rights governance.
Keywords：Transnational Corporation；Extraterritorial Human Rights Responsibility；Corporate Social Responsibility；Compliance Construction；Human Rights Due Diligence
(责任编辑 陆海娜)
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