内容提要：发展“以人民为中心”的中国人权事业，必须高度关注广大人民群众对人权保障工作的切身感受。深化对人权尊重度感知的研究，有助于更全面地认识人权事业的实践成效。公众环境权是一种新型人权且已经成为新时代人权事业发展的重要内容。中央环保督察，作为一种权威介入式的纵向治理机制，不仅推动了地方党委政府对环境政策的贯彻落实，也强化了环境信息公开与公众环境参与，因而有助于公众环境权的实现并激发公众对人权尊重度的感知。其中，“回头看”是中央环保督察的重要构成，其实施是对前期督察工作的巩固与提升。基于世界价值观调查中国数据的实证分析表明，相比所在省份尚未经历“回头看”督察的居民，所在省份已被“回头看”的居民会更倾向于认为人权受到了充分尊重。由此可见，中央环保督察制度的推进与完善，不仅推动了生态环境质量的改善，也有助于提升公众的人权尊重度感知。
关键词：中央环保督察 公众环境权 人权尊重度感知 人权事业
一、问题的提出
尊重和保障人权是政治文明的关键体现，也是法治国家建设的必然要求。在中国共产党的领导下，中国人权事业始终坚持把人权的普遍性原则与中国实际相结合，积极探索具有中国特色的人权发展道路，并取得了重大创新进展。习近平总书记强调，“人民性是中国人权发展道路最显著的特征”，且“人民幸福生活是最大的人权”。这就凸显了在人权事业发展中必须强化“以人民为中心”的发展思路，关注广大人民群众对于当前人权保障工作的切身体会。换句话说，对人权的尊重与保障，不能仅仅停留在应然或法定的层面，更需要通过政府的积极作为让人民群众对人权保障有真实的感受。然而，就目前的人权研究而言，学者们更加注重在法理层面对人权进行规范性分析，缺乏从公众视角考察其对当前人权保障工作的主观感知。
人权的内容比较复杂，实际上构成了一个以人为核心的权利体系。其中，环境权作为一种新型人权，近年来日益受到各界的关注。这一方面是因为，从权利的结构关系上看，环境权构成了其他人权实现的基础和条件。人依赖于环境而存在。没有一定的环境作为依托，人类的生存与发展会难以为继，而其他政治、经济、社会、文化权利，也都将无法得到保障。另一方面则是由于生态环境问题的日益凸显对人类的生存和发展都造成了威胁。面对全球性的生态环境危机，人类开始反思自身与环境之间的关系，进而催生保护生态环境、实现人与自然和谐共生的权利诉求。对于中国而言，长期以来地方政府“重经济增长、轻环境保护”的发展模式导致生态环境问题凸显，已经威胁到了人民群众的生存与发展。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，强调要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。为了有效推动生态环境治理，弥补环境政策的执行鸿沟，中央生态环境保护督察(以下简称“中央环保督察”)作为一项重大制度创新，在党中央的领导下得以推出。作为一种权威介入式的纵向治理机制，中央环保督察不仅推动着中国环境治理体系与治理能力的系统变革，也深刻地影响着公众的政治态度，包括对其权利保障的认识。
由此，本文提出如下研究问题：中央环保督察会如何影响公众对人权尊重度的感知？对此问题的理论分析和实证检验，至少可以从两个方面深化我们对当前人权议题的认识：一是了解当前中国公众对人权尊重度的感知水平及其影响因素，二是了解中央环保督察对公众环境权的保障落实会如何影响公众对人权尊重度的总体感知。可见，这种公众感知视角的人权研究，不仅有助于把握人权事业发展的社会心理基础，也为进一步提升人权事业的实践成效提供了工作思路。
二、人权尊重度感知：概念界定与研究价值
概念界定是理论分析的必要前提。对于人权的内涵，学界已有诸多阐释，一个基本共识性的界定即为：人权是人之为人依照他的自然属性和社会本质所应当享有的权利。就人权的内容而言，其在类别层次呈现出复杂性，且受到历史、文化条件的制约，难以一一列举。但依据其性质和特征，人权大致可以分为以下五类：一是人身人格权利，如生命权等；二是政治权利与自由，如选举权和被选举权等；三是经济、社会和文化权利，如劳动权、社会保障权等；四是弱势群体和特殊群体权利；五是国际集体(或群体)权利，如环境权、发展权等。可见，人权构成了一种权利体系，体现了人类对自身价值与尊严的追求。
不同于对人权的法理解读，本文所关注的人权尊重度感知，本质上是一个社会心理学概念，其内涵可以定义为：公众对于人权得到何种程度的尊重与保障的总体感知。对此概念，我们可做如下进一步解读。第一，它提供了一种新的视角，即站在公众的立场去看待人权尊重与保障的现实情况。第二，它是一种主观感知，反映了公众对现实人权尊重与保障情况的认知和评价。就人权工作而言，尊重是保障的价值表征，而保障是尊重的实践体现，两者共同构成了公众感知的对象。第三，它是一种对尊重与保障人权之现状的总体性感受，而非针对某个具体权利问题的评价。
值得注意的是，主观感知并不一定能准确反映客观现实。即便人权在客观上得到了充分尊重与保障，不同公众对此仍会有不同感知。这是因为，公众对人权尊重度的感知，不仅取决于人权现状，还受到诸多其它因素的影响，包括价值观取向、经济收入水平、教育程度、媒介接触情况以及制度环境等等。然而，不可否认的是，恰是这种可能存在偏差的感知，影响着公众的态度与行为。当公众认为人权得到充分尊重时，他们往往会对政治体制产生更高的认同感，反之则可能催生出诸多不满的情绪甚至激进的行为。
因此，深刻认识公众对人权尊重度的感知，对于人权理论的发展和人权治理的完善，都具有重要的现实意义。一方面，它可以揭示公众作为权利拥有者如何认识和评价人权保障工作，有助于把握人权事业发展的社会心理基础。另一方面，它可以揭示人权尊重度感知的影响因素，为进一步提升人权事业发展的实践成效提供优化思路。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，而奉行以人民为中心的人权理念正是新时代人权内容创新的关键体现。落实以人民为中心的人权理念，不仅需要推动人权法治化，实现“应有人权”向“法定人权”再向“实有人权”的转化；也需要关注公众对人权事业的主观感受，让他们对人权尊重度的感知转化为获得感、幸福感和安全感。
三、中央环保督察影响人权尊重度感知的理论分析
作为一种主观性评价，人权尊重度感知是社会建构的产物，在其诸多的影响因素中，政府行为无疑是最值得关注的。改革开放以来，在中国共产党的领导下，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，公共服务供给日益完善，人民群众的生活水平和权利保障水平得到了显著的提升。然而，生态环境问题的日益凸显成为人民群众追求美好生活道路上的重要障碍。为了应对生态环境的严峻形势，强化地方政府环境治理责任的落实，中央环保督察作为一种高位推动的纵向治理机制应运而生。本文的关注点在于，中央环保督察会如何影响人权尊重度感知。在此，我们结合公众环境权对其展开理论分析，以阐明其影响的机理。
(一)公众环境权保障对人权尊重度感知的激发
从人权的历史发展看，学者卡雷尔·瓦萨克曾在20世纪70年代提出了“三代人权”理论：第一代主要指公民权、政治权等，第二代主要是指经济、社会和文化权利，而第三代则强调集体连带性，包含和平权、发展权以及环境权等。尽管学界对此划分仍有疑义，但环境权作为一项新型人权，已经得到越来越多学者的承认。吕忠梅教授将公民环境权视为“一项独立的、基本的人权”，并将其内涵定义为：“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”。从人权的高度对环境权进行定位，是对人类所处生态环境持续恶化进行反思的结果，也是对构建人与自然之和谐共生关系的法理诉求。从实践上看，中国已经连续12年在先后发布的四期《国家人权行动计划》中都列入了“环境权利”。而且，在2021年9月发布的《国家人权行动计划(2021-2025年)》中，“环境权利”首次单独成章，并列举了污染防治、生态环境信息公开、环境决策公众参与、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿、国土空间生态保护修复、应对气候变化六个方面的行动计划。可见，无论在理论还是在实践上，对公众环境权的保障都已经成为人权事业发展的重点内容。
那么，公众环境权保障如何激发其对人权尊重度的感知？从机理上看，这种影响存在两种渠道：第一，直接推动效应，即环境权本身具有人权属性，其是否得到尊重和保障将直接作用于公众对人权状况的感知；第二，间接扩散效应，也即对环境权的保障会影响其他人权状况，比如生存权、发展权等，进而整体作用于公众对人权尊重度的感知。这一点凸显了环境权在人权体系中的特殊地位：它构成其他人权实现的基础和条件。正如威拉曼特里所言：“一切人权的享有与环境问题紧密相连。首先，不仅生命权和健康权，而且政治权利和公民权利以及其他社会、经济和文化权利，都只能在健康的环境中充分地享有”。正因如此，当公众察觉自身环境权得到保障，其对人权尊重度的感知会有所提升。
(二)中央环保督察制度与公众环境权的保障落实
诸多研究表明，环境政策的执行鸿沟是导致中国生态环境问题凸显的关键原因。长期以来，在发展导向的绩效考核体系下，地方政府官员出于对自身利益的追求，倾向于关注经济增长而忽视环境保护。在央地政府的委托代理关系中，信息不对称让及时有效的监管成为难题，又进一步加剧了地方政府对环境政策的选择性执行或不完全执行。在这种情况下，生态环境污染日益加剧，公众环境权得不到有效保障。为了应对政策执行问题，中央政府采取了诸多措施，比如将环保指标纳入考核体系、推动环境信息向社会公开、建立六大区域督查中心等。这些措施在一定程度上推动了环境政策的执行，但仍然存在许多局限性，难以强有力地推动地方政府落实环境治理责任。
为了弥补环境政策执行鸿沟，中央环保督察制度应运而生。2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，以“中央环保督察”替代了以往的“环保综合督查”，并首次将地方党委和政府的环保责任作为重点监督范围。2016年1月，中央环保督察在河北试点启动，随后分四批覆盖全国各省市。为了确保各省、自治区、直辖市对自身环境治理问题整改到位，2018年起又启动了“回头看”督察。在“回头看”督察中，中央环保督察组对“表面整改、虚假整改”现象进行曝光并予以严肃追责。2019年6月，《中央生态环境保护督察工作规定》印发，进一步推动了中央环保督察的制度化建设。2021年4月，第二轮中央环保督察启动。中央环保督察成为我国落实环境治理、建设生态文明的持续推动力。
中央环保督察如何推动公众环境权的保障落实？按照学者吕忠梅的观点，公众环境权是一个由多项子权利构成的权利系统，其内容包括环境使用权、知情权、参与权以及请求权等参见吕忠梅：《再论公民环境权》，载《法学研究》2000年第6期。。立足于此，中央环保督察对于公众环境权的积极效用，体现在如下两个方面。
第一，推动地方党委政府重视环境保护，积极落实环境治理责任，有效提升地方生态环境质量。从制度设计上看，中央环保督察通过三个机制实现地方环境责任的落实。首先，以“高位推动”强化环保督察的权威性。中央环保督察是由党中央、国务院牵头，以中央环保督察组的形式进行督察。督察组组长由现职或近期退出领导岗位的省部级干部担任，副组长由环保部现职副部级干部担任。每进驻一个省(或直辖市)进行环保督察，省(或直辖市)党政一把手都需要召开工作动员会。这种配置和做法彰显了中央环保督察的权威性，有利于后续督察工作的实际开展。其次，以“党政同责、一岗双责”提升地方领导干部对环境问题的重视程度。中央环保督察的重点在于“督政”：“党政同责”要求地方各级党委和政府对本地环境保护负总责，党委和政府主要领导承担环境保护主要责任，其他有关领导成员也要在职责范围内承担相应的环境保护责任；“一岗双责”则要求领导干部既要承担本岗位职责，又要履行与其岗位工作相关的环境保护工作职责。这将地方党政领导干部以履责的形式都凝聚到环境治理上来，从而确保环境政策在地方上得到有效执行。最后，以“回头看”督察保障整改措施的落实到位。在第一轮四批环保督察结束后，中央环保督察组以“回头看”的形式对整改落实情况进行了核验。这一举措具有非常重要的意义。一方面，通过“回头看”曝光了一系列敷衍整改、虚假整改的现象，多地党政领导人被约谈或问责，进一步推动了生态环境问题的实质性解决。另一方面，通过“回头看”督察的实施以及对相关失职领导的追责问责，向全社会彰显了中央推动生态环境治理的决心。在这些机制的配合下，第一轮中央环保督察及其“回头看”，就解决了老百姓身边的问题大约15万个，且推动各地解决了2，100多个较大的生态环境问题。
第二，推动环境治理的信息公开，强化公众环境参与，及时充分回应公众环境诉求。从制度上看，《中央生态环境保护督察工作规定》第4条明确要求，“坚持群众路线，信息公开，注重综合效能”；第29条又进一步对加强信息公开工作予以了具体阐述，即：“中央生态环境保护督察的具体工作安排、边督边改情况、有关突出问题和案例、督察报告主要内容、督察整改方案、督察整改落实情况，以及督察问责有关情况等，应当按照有关要求对外公开，回应社会关切，接受群众监督。”从实践上看，在确定中央环保督察组进驻地点和日期后，督察组就会向社会公开专门值班电话和邮政信箱，供广大群众来信来电信访举报。在中央环保督察的要求和推动下，被督察的政府或企业都会建立专门网站，按照规定流程公开督察进展。比如，通过分批次公示群众信访举报转办和边督边改公开情况一览表，社会公众可以清晰地看到举报问题的类型、内容以及办理情况。在督察期间，督察组也会通过明察暗访等多种形式搜集信息，积极听取当地群众的意见，以更好地了解生态环境问题。
由此可见，中央环保督察通过“高位推动”“党政同责、一岗双责”以及“回头看”等措施确保政策压力传导，同时借助环境信息公开、接受群众来信来电信访举报等形式及时回应公众环境诉求，以此来改善生态环境治理，实现对公众环境权的尊重和保障。伴随着环境质量的提升、环境权利的实现，社会公众对人权尊重度的感知也将有所提升。
四、中央环保督察影响人权尊重感知度的实证分析
在理论分析的基础上，本研究进一步进行实证分析，以考察中央环保督察与人权尊重度感知之间的关系。世界价值观调查中国版数据中包含了对人权尊重度感知的题项。可惜的是，该调查数据并非纵向追踪数据，导致严格的因果推断难以进行。但我们发现，第七轮世界价值观调查的时间为2018年7月底至8月初，正好处在第一批与第二批“回头看”督察之间。依据上述理论与实践分析，“回头看”进一步强化了中央环保督察的压力传导，有力地推动了地方党委政府对整改措施的落实，彰显了党中央推进生态环境治理的决心。因此，本研究试图考察所在区域是否经历“回头看”督察对公众人权尊重度感知的影响。我们提出如下假说：相比所在区域尚未经历“回头看”督察的居民，所在区域已经经历“回头看”督察的居民会有更高的人权尊重度感知。
(一)数据、变量与研究方法
人权尊重度感知是本文所关注的应变量。在世界价值观调查中，问卷题项为：“您认为当前我国尊重人权吗?”为了便于解释，本研究对其选项做逆序处理，从而使得从1到4代表从“根本不尊重”“不太尊重”“有些尊重”到“很尊重”。由于其分布明显非正态，本文将得分至少3分(“很尊重”和“有些尊重”)赋值为1，表示公众认为人权得到了充分尊重，其余赋值为0，表示公众认为对人权的尊重还有所欠缺。在第七轮世界价值观调查中，共有来自29个省或直辖市的2，995人对此问题进行了作答，其中认为人权得到了充分尊重的人占88.51%。
核心自变量为公众所在区域是否经历“回头看”督察。中央环保督察的基本流程如下：首先进展为期一个月左右的进驻督察与边督边改，其次根据督察情况进行集中反馈并要求逐一整改，最后通过“回头看”复核并强化整改落实。因此可以说，实施“回头看“督察实现了环保督察的闭环运行，确保环境问题的整改到位。第一轮分四批中央环保督察结束后，10个省份在2018年5月底至6月底接受了第一批“回头看”督察。本文将这些已经经历“回头看”督察的区域赋值为1，否则赋值为0。
由于混淆因素的存在，直接比较不可行。本文从个体和省级两个层面控制相关因素。在个体层面，本研究考虑了诸多控制变量，以消除个体差异性对分析结果的影响。具体而言，这些个体因素包括性别、年龄、教育水平、互联网使用、环境意识、家庭收支情况、社会阶层感知、安全感、清廉感知以及民主程度评价。数据均来源于第七轮世界价值观调查中国数据。在省级层面，本研究也纳入三个变量反映区域差异性。第一，2012年各省份人权尊重度感知的平均水平。基于第六轮世界价值观调查数据求均值，并参考应变量的赋值方法，将平均得分至少3分赋值为1，表明身处这些区域的公众普遍感受到人权受到充分尊重，反之则意味着存在欠缺，赋值为0。第二，经济发展水平，采用各省份2012-2017年人均GDP均值。第三，城市化水平，采用城镇人口占总人口的比重予以衡量。经济增长与城市化不仅推动着中国社会的结构转型，也在重构着社会公众的价值观，进而影响其如何感知社会现象。表1对所有控制变量的内涵和取值进行了简要描述。
由于数据涉及两个层次且应变量为二分变量，本研究采用多层次广义线性模型进行实证分析。在此模型中，省份作为随机效应被纳入，用以控制人权尊重度感知在省份间的差异性。
(二)实证分析结果及其讨论
表2呈现了基于多层次广义线性模型的回归分析结果。其中，模型1控制了个体层面的控制变量，模型2控制了个体因素以及省级层面的经济发展水平和城市化水平，模型3则进一步加入2012年各省份人权尊重度感知的平均水平，以控制中央环保督察前人权尊重度感知的省份间差异。由于第六轮世界价值观调查面向中国24个省份，数据匹配后样本量有所减少，但仍保留有2,557人。从分析结果来看，即使在控制了个体和省级层面诸多可能影响结果的因素以后，公众所在区域是否经历过“回头看”督察与其对人权尊重度的感知水平存在显著关联(p<0.05)。具体而言，相比所在区域尚未经历“回头看”督察的居民，所在区域已经经历“回头看”督察的居民认为人权受到充分尊重的可能性增加约80%。可见，作为中央环保督察重要构成部分的“回头看”督察，通过对前期督察整改的巩固与提升，能够在社会中产生一定程度的人权尊重效应。
分析结果也表明，省级层面的三个控制变量均不显著，而公众对基本社会经济保障水平的感知，包括家庭收入状况的改善、主观社会阶层的提升、安全感的增加、人际信任水平的提升，以及对政治体制的评价，包括对清廉与民主程度的感受，会显著地促进其对人权尊重度的感知。这意味着，要提升公众的人权尊重度感知水平，需要做好这些基础社会保障工作，同时推动政府治理的廉洁化、民主化。此外，可以看到，人权尊重度感知的性别差异、年龄差异、城乡差异并不显著，不同受教育水平的群体之间，持不同环境保护态度的群体之间，也未呈现出显著差异。而且，尽管一些研究表明互联网使用会影响政治态度，但这一因素似乎对人权尊重度感知并未产生显著的影响。由此可见，人权尊重度感知更多取决于个体对自身社会处境和国家治理能力的主观感知。
五、结论
推动发展“以人民为中心”的中国人权事业，需要高度关注广大公众对人权尊重度的切身感受。作为一种新型人权，公众环境权在人权体系中扮演着基础性的角色。然而，长期以来增长导向的发展模式，导致生态环境问题凸显，公众环境权难以得到有效保障。作为一种权威介入式的纵向治理机制，中央环保督察通过“进驻督察—反馈与整改—‘回头看’”等一系列具体方法，弥补了环境政策执行过程中存在的鸿沟并强化了公众在环境治理过程中的参与。尤其是“回头看”督察的实施，是对前期督察整改工作的复核与强化，确保了地方党政政府对于环境治理责任的落实，彰显了中央推动生态文明建设、为广大人民群众建构美好生活环境的决心。借助世界价值观调查数据，本研究发现，身处经历过“回头看”督察省份的居民，相比于那些尚未经历过“回头看”督察省份的居民，更倾向于认为其人权得到了充分的尊重。这种差异性在控制了诸多个体与省级层面的因素后仍然显著。这也意味着，中央“回头看”督察的推进与落实，能够在社会中产生一定程度的人权尊重效应。总体而言，伴随着中央环保督察的制度化、常规化、法治化，公众环境权会得到更为有效的保障与实现，而这将进一步有助于激发公众对人权尊重度的感知。
【毛益民，浙江工商大学长三角(先行)法治研究院研究员，管理学博士。本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善中央生态环境保护督察制度研究”(项目编号：21ZDA088)的阶段性成果。】
Abstract：To develop China's human rights cause with a“people-centered”approach，we should pay close attention to the concrete experiences of the general public regarding the protection of human rights.Deepening the research on the perception of respect for human rights can contribute to a more comprehensive understanding of the practical achievements of the human rights cause.Public environmental rights，as a new type of human rights，have become an important aspect of the development of the human rights cause in the new era.The central environmental inspection，as an authoritative and interventionist vertical governance mechanism，promote the implementation of environmental policies by local Party committees and governments and strengthen environmental information disclosure and public participation in environmental matters.As a result，they contribute to the realization of public environmental rights and stimulate public perception of respect for human rights.Among them，the“look-back inspection”is an important component of the central environmental inspection，and their implementation consolidates and enhances the previous inspection work.An empirical analysis based on the world values survey's data for China indicates that residents in provinces that have undergone“look-back inspections”are more inclined to believe that human rights are adequately respected compared to residents in provinces that have not undergone such inspections.It suggests that the advancement and improvement of the central environmental inspection system promote improvements in ecological environment quality and contribute to enhancing the public perception of respect for human rights.
Keywords：Central Environmental Inspection；Public Environmental Rights；Perception of Respect for Human Rights；Human Rights Cause
(责任编辑 曹 炜)
关键词：中央环保督察 公众环境权 人权尊重度感知 人权事业
一、问题的提出
尊重和保障人权是政治文明的关键体现，也是法治国家建设的必然要求。在中国共产党的领导下，中国人权事业始终坚持把人权的普遍性原则与中国实际相结合，积极探索具有中国特色的人权发展道路，并取得了重大创新进展。习近平总书记强调，“人民性是中国人权发展道路最显著的特征”，且“人民幸福生活是最大的人权”。这就凸显了在人权事业发展中必须强化“以人民为中心”的发展思路，关注广大人民群众对于当前人权保障工作的切身体会。换句话说，对人权的尊重与保障，不能仅仅停留在应然或法定的层面，更需要通过政府的积极作为让人民群众对人权保障有真实的感受。然而，就目前的人权研究而言，学者们更加注重在法理层面对人权进行规范性分析，缺乏从公众视角考察其对当前人权保障工作的主观感知。
人权的内容比较复杂，实际上构成了一个以人为核心的权利体系。其中，环境权作为一种新型人权，近年来日益受到各界的关注。这一方面是因为，从权利的结构关系上看，环境权构成了其他人权实现的基础和条件。人依赖于环境而存在。没有一定的环境作为依托，人类的生存与发展会难以为继，而其他政治、经济、社会、文化权利，也都将无法得到保障。另一方面则是由于生态环境问题的日益凸显对人类的生存和发展都造成了威胁。面对全球性的生态环境危机，人类开始反思自身与环境之间的关系，进而催生保护生态环境、实现人与自然和谐共生的权利诉求。对于中国而言，长期以来地方政府“重经济增长、轻环境保护”的发展模式导致生态环境问题凸显，已经威胁到了人民群众的生存与发展。党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，强调要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。为了有效推动生态环境治理，弥补环境政策的执行鸿沟，中央生态环境保护督察(以下简称“中央环保督察”)作为一项重大制度创新，在党中央的领导下得以推出。作为一种权威介入式的纵向治理机制，中央环保督察不仅推动着中国环境治理体系与治理能力的系统变革，也深刻地影响着公众的政治态度，包括对其权利保障的认识。
由此，本文提出如下研究问题：中央环保督察会如何影响公众对人权尊重度的感知？对此问题的理论分析和实证检验，至少可以从两个方面深化我们对当前人权议题的认识：一是了解当前中国公众对人权尊重度的感知水平及其影响因素，二是了解中央环保督察对公众环境权的保障落实会如何影响公众对人权尊重度的总体感知。可见，这种公众感知视角的人权研究，不仅有助于把握人权事业发展的社会心理基础，也为进一步提升人权事业的实践成效提供了工作思路。
二、人权尊重度感知：概念界定与研究价值
概念界定是理论分析的必要前提。对于人权的内涵，学界已有诸多阐释，一个基本共识性的界定即为：人权是人之为人依照他的自然属性和社会本质所应当享有的权利。就人权的内容而言，其在类别层次呈现出复杂性，且受到历史、文化条件的制约，难以一一列举。但依据其性质和特征，人权大致可以分为以下五类：一是人身人格权利，如生命权等；二是政治权利与自由，如选举权和被选举权等；三是经济、社会和文化权利，如劳动权、社会保障权等；四是弱势群体和特殊群体权利；五是国际集体(或群体)权利，如环境权、发展权等。可见，人权构成了一种权利体系，体现了人类对自身价值与尊严的追求。
不同于对人权的法理解读，本文所关注的人权尊重度感知，本质上是一个社会心理学概念，其内涵可以定义为：公众对于人权得到何种程度的尊重与保障的总体感知。对此概念，我们可做如下进一步解读。第一，它提供了一种新的视角，即站在公众的立场去看待人权尊重与保障的现实情况。第二，它是一种主观感知，反映了公众对现实人权尊重与保障情况的认知和评价。就人权工作而言，尊重是保障的价值表征，而保障是尊重的实践体现，两者共同构成了公众感知的对象。第三，它是一种对尊重与保障人权之现状的总体性感受，而非针对某个具体权利问题的评价。
值得注意的是，主观感知并不一定能准确反映客观现实。即便人权在客观上得到了充分尊重与保障，不同公众对此仍会有不同感知。这是因为，公众对人权尊重度的感知，不仅取决于人权现状，还受到诸多其它因素的影响，包括价值观取向、经济收入水平、教育程度、媒介接触情况以及制度环境等等。然而，不可否认的是，恰是这种可能存在偏差的感知，影响着公众的态度与行为。当公众认为人权得到充分尊重时，他们往往会对政治体制产生更高的认同感，反之则可能催生出诸多不满的情绪甚至激进的行为。
因此，深刻认识公众对人权尊重度的感知，对于人权理论的发展和人权治理的完善，都具有重要的现实意义。一方面，它可以揭示公众作为权利拥有者如何认识和评价人权保障工作，有助于把握人权事业发展的社会心理基础。另一方面，它可以揭示人权尊重度感知的影响因素，为进一步提升人权事业发展的实践成效提供优化思路。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，而奉行以人民为中心的人权理念正是新时代人权内容创新的关键体现。落实以人民为中心的人权理念，不仅需要推动人权法治化，实现“应有人权”向“法定人权”再向“实有人权”的转化；也需要关注公众对人权事业的主观感受，让他们对人权尊重度的感知转化为获得感、幸福感和安全感。
三、中央环保督察影响人权尊重度感知的理论分析
作为一种主观性评价，人权尊重度感知是社会建构的产物，在其诸多的影响因素中，政府行为无疑是最值得关注的。改革开放以来，在中国共产党的领导下，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，公共服务供给日益完善，人民群众的生活水平和权利保障水平得到了显著的提升。然而，生态环境问题的日益凸显成为人民群众追求美好生活道路上的重要障碍。为了应对生态环境的严峻形势，强化地方政府环境治理责任的落实，中央环保督察作为一种高位推动的纵向治理机制应运而生。本文的关注点在于，中央环保督察会如何影响人权尊重度感知。在此，我们结合公众环境权对其展开理论分析，以阐明其影响的机理。
(一)公众环境权保障对人权尊重度感知的激发
从人权的历史发展看，学者卡雷尔·瓦萨克曾在20世纪70年代提出了“三代人权”理论：第一代主要指公民权、政治权等，第二代主要是指经济、社会和文化权利，而第三代则强调集体连带性，包含和平权、发展权以及环境权等。尽管学界对此划分仍有疑义，但环境权作为一项新型人权，已经得到越来越多学者的承认。吕忠梅教授将公民环境权视为“一项独立的、基本的人权”，并将其内涵定义为：“公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利”。从人权的高度对环境权进行定位，是对人类所处生态环境持续恶化进行反思的结果，也是对构建人与自然之和谐共生关系的法理诉求。从实践上看，中国已经连续12年在先后发布的四期《国家人权行动计划》中都列入了“环境权利”。而且，在2021年9月发布的《国家人权行动计划(2021-2025年)》中，“环境权利”首次单独成章，并列举了污染防治、生态环境信息公开、环境决策公众参与、环境公益诉讼和生态环境损害赔偿、国土空间生态保护修复、应对气候变化六个方面的行动计划。可见，无论在理论还是在实践上，对公众环境权的保障都已经成为人权事业发展的重点内容。
那么，公众环境权保障如何激发其对人权尊重度的感知？从机理上看，这种影响存在两种渠道：第一，直接推动效应，即环境权本身具有人权属性，其是否得到尊重和保障将直接作用于公众对人权状况的感知；第二，间接扩散效应，也即对环境权的保障会影响其他人权状况，比如生存权、发展权等，进而整体作用于公众对人权尊重度的感知。这一点凸显了环境权在人权体系中的特殊地位：它构成其他人权实现的基础和条件。正如威拉曼特里所言：“一切人权的享有与环境问题紧密相连。首先，不仅生命权和健康权，而且政治权利和公民权利以及其他社会、经济和文化权利，都只能在健康的环境中充分地享有”。正因如此，当公众察觉自身环境权得到保障，其对人权尊重度的感知会有所提升。
(二)中央环保督察制度与公众环境权的保障落实
诸多研究表明，环境政策的执行鸿沟是导致中国生态环境问题凸显的关键原因。长期以来，在发展导向的绩效考核体系下，地方政府官员出于对自身利益的追求，倾向于关注经济增长而忽视环境保护。在央地政府的委托代理关系中，信息不对称让及时有效的监管成为难题，又进一步加剧了地方政府对环境政策的选择性执行或不完全执行。在这种情况下，生态环境污染日益加剧，公众环境权得不到有效保障。为了应对政策执行问题，中央政府采取了诸多措施，比如将环保指标纳入考核体系、推动环境信息向社会公开、建立六大区域督查中心等。这些措施在一定程度上推动了环境政策的执行，但仍然存在许多局限性，难以强有力地推动地方政府落实环境治理责任。
为了弥补环境政策执行鸿沟，中央环保督察制度应运而生。2015年7月，中央深改组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》，以“中央环保督察”替代了以往的“环保综合督查”，并首次将地方党委和政府的环保责任作为重点监督范围。2016年1月，中央环保督察在河北试点启动，随后分四批覆盖全国各省市。为了确保各省、自治区、直辖市对自身环境治理问题整改到位，2018年起又启动了“回头看”督察。在“回头看”督察中，中央环保督察组对“表面整改、虚假整改”现象进行曝光并予以严肃追责。2019年6月，《中央生态环境保护督察工作规定》印发，进一步推动了中央环保督察的制度化建设。2021年4月，第二轮中央环保督察启动。中央环保督察成为我国落实环境治理、建设生态文明的持续推动力。
中央环保督察如何推动公众环境权的保障落实？按照学者吕忠梅的观点，公众环境权是一个由多项子权利构成的权利系统，其内容包括环境使用权、知情权、参与权以及请求权等参见吕忠梅：《再论公民环境权》，载《法学研究》2000年第6期。。立足于此，中央环保督察对于公众环境权的积极效用，体现在如下两个方面。
第一，推动地方党委政府重视环境保护，积极落实环境治理责任，有效提升地方生态环境质量。从制度设计上看，中央环保督察通过三个机制实现地方环境责任的落实。首先，以“高位推动”强化环保督察的权威性。中央环保督察是由党中央、国务院牵头，以中央环保督察组的形式进行督察。督察组组长由现职或近期退出领导岗位的省部级干部担任，副组长由环保部现职副部级干部担任。每进驻一个省(或直辖市)进行环保督察，省(或直辖市)党政一把手都需要召开工作动员会。这种配置和做法彰显了中央环保督察的权威性，有利于后续督察工作的实际开展。其次，以“党政同责、一岗双责”提升地方领导干部对环境问题的重视程度。中央环保督察的重点在于“督政”：“党政同责”要求地方各级党委和政府对本地环境保护负总责，党委和政府主要领导承担环境保护主要责任，其他有关领导成员也要在职责范围内承担相应的环境保护责任；“一岗双责”则要求领导干部既要承担本岗位职责，又要履行与其岗位工作相关的环境保护工作职责。这将地方党政领导干部以履责的形式都凝聚到环境治理上来，从而确保环境政策在地方上得到有效执行。最后，以“回头看”督察保障整改措施的落实到位。在第一轮四批环保督察结束后，中央环保督察组以“回头看”的形式对整改落实情况进行了核验。这一举措具有非常重要的意义。一方面，通过“回头看”曝光了一系列敷衍整改、虚假整改的现象，多地党政领导人被约谈或问责，进一步推动了生态环境问题的实质性解决。另一方面，通过“回头看”督察的实施以及对相关失职领导的追责问责，向全社会彰显了中央推动生态环境治理的决心。在这些机制的配合下，第一轮中央环保督察及其“回头看”，就解决了老百姓身边的问题大约15万个，且推动各地解决了2，100多个较大的生态环境问题。
第二，推动环境治理的信息公开，强化公众环境参与，及时充分回应公众环境诉求。从制度上看，《中央生态环境保护督察工作规定》第4条明确要求，“坚持群众路线，信息公开，注重综合效能”；第29条又进一步对加强信息公开工作予以了具体阐述，即：“中央生态环境保护督察的具体工作安排、边督边改情况、有关突出问题和案例、督察报告主要内容、督察整改方案、督察整改落实情况，以及督察问责有关情况等，应当按照有关要求对外公开，回应社会关切，接受群众监督。”从实践上看，在确定中央环保督察组进驻地点和日期后，督察组就会向社会公开专门值班电话和邮政信箱，供广大群众来信来电信访举报。在中央环保督察的要求和推动下，被督察的政府或企业都会建立专门网站，按照规定流程公开督察进展。比如，通过分批次公示群众信访举报转办和边督边改公开情况一览表，社会公众可以清晰地看到举报问题的类型、内容以及办理情况。在督察期间，督察组也会通过明察暗访等多种形式搜集信息，积极听取当地群众的意见，以更好地了解生态环境问题。
由此可见，中央环保督察通过“高位推动”“党政同责、一岗双责”以及“回头看”等措施确保政策压力传导，同时借助环境信息公开、接受群众来信来电信访举报等形式及时回应公众环境诉求，以此来改善生态环境治理，实现对公众环境权的尊重和保障。伴随着环境质量的提升、环境权利的实现，社会公众对人权尊重度的感知也将有所提升。
四、中央环保督察影响人权尊重感知度的实证分析
在理论分析的基础上，本研究进一步进行实证分析，以考察中央环保督察与人权尊重度感知之间的关系。世界价值观调查中国版数据中包含了对人权尊重度感知的题项。可惜的是，该调查数据并非纵向追踪数据，导致严格的因果推断难以进行。但我们发现，第七轮世界价值观调查的时间为2018年7月底至8月初，正好处在第一批与第二批“回头看”督察之间。依据上述理论与实践分析，“回头看”进一步强化了中央环保督察的压力传导，有力地推动了地方党委政府对整改措施的落实，彰显了党中央推进生态环境治理的决心。因此，本研究试图考察所在区域是否经历“回头看”督察对公众人权尊重度感知的影响。我们提出如下假说：相比所在区域尚未经历“回头看”督察的居民，所在区域已经经历“回头看”督察的居民会有更高的人权尊重度感知。
(一)数据、变量与研究方法
人权尊重度感知是本文所关注的应变量。在世界价值观调查中，问卷题项为：“您认为当前我国尊重人权吗?”为了便于解释，本研究对其选项做逆序处理，从而使得从1到4代表从“根本不尊重”“不太尊重”“有些尊重”到“很尊重”。由于其分布明显非正态，本文将得分至少3分(“很尊重”和“有些尊重”)赋值为1，表示公众认为人权得到了充分尊重，其余赋值为0，表示公众认为对人权的尊重还有所欠缺。在第七轮世界价值观调查中，共有来自29个省或直辖市的2，995人对此问题进行了作答，其中认为人权得到了充分尊重的人占88.51%。
核心自变量为公众所在区域是否经历“回头看”督察。中央环保督察的基本流程如下：首先进展为期一个月左右的进驻督察与边督边改，其次根据督察情况进行集中反馈并要求逐一整改，最后通过“回头看”复核并强化整改落实。因此可以说，实施“回头看“督察实现了环保督察的闭环运行，确保环境问题的整改到位。第一轮分四批中央环保督察结束后，10个省份在2018年5月底至6月底接受了第一批“回头看”督察。本文将这些已经经历“回头看”督察的区域赋值为1，否则赋值为0。
由于混淆因素的存在，直接比较不可行。本文从个体和省级两个层面控制相关因素。在个体层面，本研究考虑了诸多控制变量，以消除个体差异性对分析结果的影响。具体而言，这些个体因素包括性别、年龄、教育水平、互联网使用、环境意识、家庭收支情况、社会阶层感知、安全感、清廉感知以及民主程度评价。数据均来源于第七轮世界价值观调查中国数据。在省级层面，本研究也纳入三个变量反映区域差异性。第一，2012年各省份人权尊重度感知的平均水平。基于第六轮世界价值观调查数据求均值，并参考应变量的赋值方法，将平均得分至少3分赋值为1，表明身处这些区域的公众普遍感受到人权受到充分尊重，反之则意味着存在欠缺，赋值为0。第二，经济发展水平，采用各省份2012-2017年人均GDP均值。第三，城市化水平，采用城镇人口占总人口的比重予以衡量。经济增长与城市化不仅推动着中国社会的结构转型，也在重构着社会公众的价值观，进而影响其如何感知社会现象。表1对所有控制变量的内涵和取值进行了简要描述。
由于数据涉及两个层次且应变量为二分变量，本研究采用多层次广义线性模型进行实证分析。在此模型中，省份作为随机效应被纳入，用以控制人权尊重度感知在省份间的差异性。
(二)实证分析结果及其讨论
表2呈现了基于多层次广义线性模型的回归分析结果。其中，模型1控制了个体层面的控制变量，模型2控制了个体因素以及省级层面的经济发展水平和城市化水平，模型3则进一步加入2012年各省份人权尊重度感知的平均水平，以控制中央环保督察前人权尊重度感知的省份间差异。由于第六轮世界价值观调查面向中国24个省份，数据匹配后样本量有所减少，但仍保留有2,557人。从分析结果来看，即使在控制了个体和省级层面诸多可能影响结果的因素以后，公众所在区域是否经历过“回头看”督察与其对人权尊重度的感知水平存在显著关联(p<0.05)。具体而言，相比所在区域尚未经历“回头看”督察的居民，所在区域已经经历“回头看”督察的居民认为人权受到充分尊重的可能性增加约80%。可见，作为中央环保督察重要构成部分的“回头看”督察，通过对前期督察整改的巩固与提升，能够在社会中产生一定程度的人权尊重效应。
分析结果也表明，省级层面的三个控制变量均不显著，而公众对基本社会经济保障水平的感知，包括家庭收入状况的改善、主观社会阶层的提升、安全感的增加、人际信任水平的提升，以及对政治体制的评价，包括对清廉与民主程度的感受，会显著地促进其对人权尊重度的感知。这意味着，要提升公众的人权尊重度感知水平，需要做好这些基础社会保障工作，同时推动政府治理的廉洁化、民主化。此外，可以看到，人权尊重度感知的性别差异、年龄差异、城乡差异并不显著，不同受教育水平的群体之间，持不同环境保护态度的群体之间，也未呈现出显著差异。而且，尽管一些研究表明互联网使用会影响政治态度，但这一因素似乎对人权尊重度感知并未产生显著的影响。由此可见，人权尊重度感知更多取决于个体对自身社会处境和国家治理能力的主观感知。
五、结论
推动发展“以人民为中心”的中国人权事业，需要高度关注广大公众对人权尊重度的切身感受。作为一种新型人权，公众环境权在人权体系中扮演着基础性的角色。然而，长期以来增长导向的发展模式，导致生态环境问题凸显，公众环境权难以得到有效保障。作为一种权威介入式的纵向治理机制，中央环保督察通过“进驻督察—反馈与整改—‘回头看’”等一系列具体方法，弥补了环境政策执行过程中存在的鸿沟并强化了公众在环境治理过程中的参与。尤其是“回头看”督察的实施，是对前期督察整改工作的复核与强化，确保了地方党政政府对于环境治理责任的落实，彰显了中央推动生态文明建设、为广大人民群众建构美好生活环境的决心。借助世界价值观调查数据，本研究发现，身处经历过“回头看”督察省份的居民，相比于那些尚未经历过“回头看”督察省份的居民，更倾向于认为其人权得到了充分的尊重。这种差异性在控制了诸多个体与省级层面的因素后仍然显著。这也意味着，中央“回头看”督察的推进与落实，能够在社会中产生一定程度的人权尊重效应。总体而言，伴随着中央环保督察的制度化、常规化、法治化，公众环境权会得到更为有效的保障与实现，而这将进一步有助于激发公众对人权尊重度的感知。
【毛益民，浙江工商大学长三角(先行)法治研究院研究员，管理学博士。本文系研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“完善中央生态环境保护督察制度研究”(项目编号：21ZDA088)的阶段性成果。】
Abstract：To develop China's human rights cause with a“people-centered”approach，we should pay close attention to the concrete experiences of the general public regarding the protection of human rights.Deepening the research on the perception of respect for human rights can contribute to a more comprehensive understanding of the practical achievements of the human rights cause.Public environmental rights，as a new type of human rights，have become an important aspect of the development of the human rights cause in the new era.The central environmental inspection，as an authoritative and interventionist vertical governance mechanism，promote the implementation of environmental policies by local Party committees and governments and strengthen environmental information disclosure and public participation in environmental matters.As a result，they contribute to the realization of public environmental rights and stimulate public perception of respect for human rights.Among them，the“look-back inspection”is an important component of the central environmental inspection，and their implementation consolidates and enhances the previous inspection work.An empirical analysis based on the world values survey's data for China indicates that residents in provinces that have undergone“look-back inspections”are more inclined to believe that human rights are adequately respected compared to residents in provinces that have not undergone such inspections.It suggests that the advancement and improvement of the central environmental inspection system promote improvements in ecological environment quality and contribute to enhancing the public perception of respect for human rights.
Keywords：Central Environmental Inspection；Public Environmental Rights；Perception of Respect for Human Rights；Human Rights Cause
(责任编辑 曹 炜)
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