关于灾害风险管理中的妇女人权报告

安娜·加布里埃拉·费尔南德斯·萨阿维德拉

乌拉圭拉美社科院院长

　　我今天的主题是灾害风险管理中的妇女人权多边协定分析。我将从两层意义进行比较文献分析，一方面将性别观点纳入国际、拉丁美洲和加勒比区域通过的主要减少灾害风险多边协定中进行分析，另一方面对同一领土区域平等议程的灾害处理进行分析。

　　地震、飓风、火山爆发、海啸、洪水、干旱等自然灾害在人类历史上时有发生。但其他灾害因素，如人口增长、各国的城市化进程、气候变化、地质变化，以及上个世纪对自然资源的滥用等等都意味着地球上的许多地区及其所在的人口更容易受到自然威胁。因此，在对灾害风险进行分析时，我建议不仅要考虑自然起源因素，还要考虑影响人口脆弱性的社会因素。

　　拉丁美洲和加勒比地区的灾难性事件发生率很高，从1997年至2017年的二十年期间，世界上平均每四场灾害中就有一次发生在这里。这一区域的高灾害风险是由与其人口脆弱性密切相关的几个因素共同造成的，例如贫困和不平等、气候变化、环境退化、清洁用水危机、食品不安全、政治不稳定、犯罪和暴力、糟糕的城市规划、人口流离失所和大规模迁移，以及治理不力等。因此，我与西班牙奥维耶多大学、智利大学、多米尼加共和国拉丁美洲社会科学院和乌拉圭拉丁美洲社会科学院开展了这项比较研究。

　　为了研究将性别观点纳入灾害风险管理领域中的制度化进程，我们考察了构成国际和拉丁美洲及加勒比区域关于性别与灾害问题议程的两组三类多边协定，分析了国际上关于灾害风险管理的议程。

　　上述议程包括1994年的《建立更安全的世界的横滨战略和行动计划》、《2005-2015年兵库行动纲领：提高国家和社区的抗灾力》、目前生效的《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》。截至2020年，巴拿马于2009年、纳亚里特于2011年、智利圣地亚哥于2012年、瓜亚基尔于2014年、蒙特利尔于2017年、卡塔赫纳于2018年举办了拉丁美洲和加勒比地区减少灾害风险区域平台构建会议，促进了多方交流，并发布了多项报告。该平台构建了各国政府、国际组织和民间社会协调风险管理行动的体制空间。

　　第二组分析的文件来自墨西哥于1975年、哥本哈根于1980年、内罗毕于1985年、北京于1995年举行的世界妇女大会，以及每五年在纽约举办的北京世界妇女大会5年成果评估峰会，即北京妇女大会5年成果峰会、北京妇女大会10年成果峰会、北京妇女大会15年成果峰会、北京妇女大会20年成果峰会的有关性别平等的文件。将性别路径纳入关于灾害的科学研究自20世纪90 年代开始。当时认为灾害现象是不可避免的事件，与人为干预无关，灾难随时会发生，必须立即处理，因此这一领域的研究一开始忽视了妇女的因素。

　　鉴于灾害发生的必然性和紧迫性，人们倾向于认为，性别在灾害研究中要么无关紧要，要么可以等到紧急情况结束再予以考虑。此外，传统意义上，人们普遍认为灾害管理属于军事化和技术性干预领域中的军队和工程工业，男性化的典型机构在其中起主导作用，妇女的贡献往往被忽视。但这一现象并不意味着这些忽视妇女贡献的干预是性别中立的。相反，它们往往会助长不平等现象的再现，并强化那些认为妇女软弱、被动、需要男性帮助和保护的固有刻板印象。同样，专门文献也强调，在进行性别和灾害分析时，必须把重点放在相互关系上。鉴于此，有研究发现，当性别状况与年龄、贫穷、族裔、残疾或居住在农村等其他因素相交叉时，发生灾难的风险就会增加。该概念的雏形围绕着对灾难的两种性别观点逐步演变:一是脆弱性路径，它发现性别不平等是妇女更容易遭遇灾害的结构性原因；二是能力路径，该路径关注妇女在紧急情况下可以发挥的重要作用，以及她们在灾难发生后会给个人和集体未来生活条件带来的变化。

　　脆弱性包含生理脆弱性、物质脆弱性、社会和组织的脆弱性。生理脆弱性就是灾难对妇女生理和心理健康的影响。各项调查分析了部分灾难死亡率较高的证据。生理脆弱性中还包括关于在灾难发生后一段时间内对妇女的暴力行为，特别是性暴力行为增加的证据。物质脆弱性是灾难对妇女的物质影响。灾难发生后，由于失业、收入减少和无偿工作增加，妇女变得更贫穷。社会和组织的脆弱性指的是妇女的社会和政治参与度低，或妇女群体被屏除在社区框架之外。然而，单纯关注脆弱性的路径只关注受害妇女，这就是该路径有局限性，且很难进行变革的原因。在灾难背景下，有能力不一定只代表不容易受伤害，而是指在易受伤害的环境中，包括从属群体和社区之间可能出现的易受伤害的环境中，每个人保护自己和周围环境的天赋和能力。能力的生理层面指的是妇女在紧急情况下挽救自己和周围人生命的行动，以及她们在医治他人、照顾家人和提供情感支持方面所表现出的技能。能力的物质层面指的是妇女在不利条件下，通过无报酬地工作保证人口生存所做的贡献。该物质层面指的是妇女对其社区的重建作出的重要贡献，然而，这些贡献往往被忽视。最后，能力的社会和组织层面指的是妇女群体在灾后负责管理日常生活或获得住房时所发展的能力。

　　在世界灾害风险管理大会上，一些参考资料被编码为关注脆弱性和能力路径的资料，在美洲和加勒比地区减少灾害风险区域会议上，这方面的参考资料也很多。从第一个主题开始，我们所分析的数据表明，过去十年标志着在全球范围内将性别观点纳入灾害风险管理的转折点，而且历史进程也证明了这一点。与国际框架相比，区域层面的协定产生了滞后现象，这些协定的执行并没有得到有效推动。最新的国际和区域协议无疑取得了进展，此外，我们还可以在灾害研究中纳入性别和交叉方法，其中包括对妇女脆弱性路径和妇女多样性能力路径的分析。这一路径系统地考虑了生理、物质和社会或机构三个层面。正如我们在理论框架中所展示的，该路径是关键路径，应该在整个灾害管理周期中考虑此路径。

　　另一方面，在世界妇女大会上，一系列参考文献被定义为关注脆弱性路径和能力路径。大家也可以在美洲和加勒比地区减少灾害风险区域会议上看到这方面的参考资料。对性别议程的分析表明，关注妇女问题的国际会议在灾难发生之前已经开始对灾难进行思考。从这个意义上说，灾难领域是性别平等体制框架的一个重点关注领域，并与灾难管理相比，在解决妇女问题方面发布了更坚定且更有雄心的议程。因此，尽管灾难管理和妇女问题这两个问题之间明显相互依存，两者的管理实例之间预期的对话并不平衡，往往更突出性别议程的发展，而不是灾难议程。这些研究结果描述了今后机构干预措施的实施路线，以便设计一种应对方法，在这一主题上取得理论进展，并在像灾难这样复杂的情况下保障妇女多样性的人权。其研究结果可能会促进全球以及在特别受妇女和灾害问题影响的拉丁美洲和加勒比区域，针对具体情况更有效地开展灾害风险管理工作。