摘要：享有基本社会养老服务是每一位老年人的权利。2022年中国社会养老服务保障事业迅猛发展，支持性政策密集出台；个人养老金制度的正式实施开启了三大支柱并行的多层次养老保障体系；长期护理保险制度试点成效明显；社会养老服务模式不断创新，居家、社区、机构养老服务融合发展；养老服务标准化体系不断完善，老年人能力评估制度和基本养老服务清单制度的建立有效提升了养老服务供给能力。同时，我国社会养老服务保障也面临如专门性立法缺失、专业人才短缺等挑战，需加快社会养老服务领域立法，补齐短板，推动中国老年人权益保障迈向新高度。

　　2022年是“十四五”规划重要推进年，面对老年人日益增长的多层次、高品质健康养老需求，国家出台多项政策推进老龄事业发展和养老服务体系建设，各地也加快推出细化措施。个人养老金制度的正式实施，长期护理保险制度的基本确立，养老服务标准化体系和基本养老服务清单制度的初步建立，共同构建和完善了兜底性、普惠型、多样化的社会养老服务体系。

　　一、中国社会养老服务保障新进展

　　（一）社会养老服务支持性政策密集出台

　　顶层设计不断完善，地方性政策密集出台。在《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》指导下，国务院及各部委印发多个政策文件，就发展养老服务、完善多层次养老保险制度、发展健康服务业、推进医养结合等作出安排部署。2022年共21个省级行政单位出台地方性老龄事业或养老服务体系建设《十四五规划》，9个省级单位出台地方性《养老服务条例》，开启了地方性特色养老服务体系现代化建设新征程。此外，各地也争先出台优化、创新养老服务的实施意见或方案，如北京市在安宁疗护服务、“时间银行”互助养老等方面制定实施方案。

　　（二）多层次养老保险体系不断完善

　　基本养老保险覆盖面进一步扩大。2022年全国基本养老保险参保率超过99%，职工养老保险人均待遇逐年提高，退休人员月人均基本养老金实现18连涨，19个省级行政单位在中央提高城乡居民全国基础养老金最低标准基础上提高省级基础养老金标准。

　　养老保险第三支柱发展壮大。商业养老金融改革逐步推进，养老金融产品供给不断丰富，专属商业养老保险试点区域扩大到全国范围。个人养老金正式落地，北京、上海、成都等36个城市或地区先行试点。《个人养老金实施办法》明确了每年缴纳额度上限和领取条件，明确了可投资的产品类别，开启了社会基本养老、企业年金养老和个人养老三大支柱并行的多层次养老保障体系。

　　长护险试点工作成效明显。2018-2022年间，长期护理保险制度覆盖49个城市、1.45亿人，累计享受待遇人数172万。各试点城市不断探索筹资机制，多渠道拓展资金来源，减小了对基本医保基金依赖。《长期护理保险失能等级评估操作指南》首次建立失能等级综合评估指标体系，从日常生活能力、认知能力、感知觉与沟通能力等方面为能力评估提供指导。

　　（三）养老服务体系建设不断完善

　　居家社区养老服务体系建设全面推动。居家养老是中国老年人养老模式的绝对主流，养老服务重心逐步向居家社区倾斜。居家适老化改造服务稳步推进，老年友好型社区建设大力进行。社区医养结合能力大幅提升，国家支持社区、机构为失能老年人家属进行培训和提供“喘息”服务，组织志愿者对居家失能老年人开展照护服务。居家社区养老服务模式创新，探索出“物业+”“互联网+”“时间银行”等新型养老服务模式。

　　机构养老服务提质增效。养老机构服务供给加大，服务能力提升，机构养老服务标准化专项行动稳步开展。2022年民政部标准制定计划包含《养老机构委托服务规范》、《养老机构生活照料服务基本规范》、《养老机构老年人保护性约束服务规范》、《养老机构认知症老人照护指南》等，构筑了机构养老服务国家标准体系。

　　养老服务清单制度初步建立。《老年人能力评估规范》国家标准对确定老年人能力状况，根据失能等级科学制定个性化照护服务方案，精准发放补贴，提高养老服务供给针对性有重要意义。国务院《规划》进一步要求制定国家和地方基本养老服务清单，地方清单应包含国家清单中的服务项目，且覆盖范围和实现程度不得低于国家清单要求。目前多个省级行政单位已印发当地养老服务清单。

　　二、中国社会养老服务保障的挑战

　　（一）社会养老服务专项立法缺失

　　尽管《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》等文件对社会养老服务作了顶层设计，各地也相继出台地方性养老服务体系建设“十四五规划”和地方性《养老服务条例》，但国家层级养老服务专项立法尚未出台，无法为社会养老服务提供确切规范，政府、社会、市场和家庭责任边界应进一步明晰，亟需加大相关立法。

　　（二）养老保险三大支柱发展不均衡

　　第三支柱个人养老金和其他个人商业养老金融业务仍处起步阶段。个人养老金税优激励不足，虽然个人养老金在投资阶段收益暂不征收资本利得税，但在领取阶段本金和投资所得合并征收，是税收递延。对应养老金融产品类型单一，投资周期长，资金管理权弱。政府宣传不够，公众养老储蓄意识差，对个人养老保险认识不足。

　　（三）居家社区机构养老服务不协调

　　居家社区养老服务供需矛盾凸显。社会养老服务的大规模需求和高质量、专业化服务供给之间不平衡，如居家适老化改造集中在特殊困难老年家庭，整体覆盖不够。过度依赖国家财政，社会力量参与不足，存在“政策不落地、企业不愿进”困境。机构养老情况类似，公办养老机构“一床难求”，民营养老机构床位空置、设备闲置。

　　（四）养老服务人才储备少、质量低

　　养老服务人才储备存在大量缺口。养老服务工作者不仅要具备良好心理素质，还要具备跨学科专业知识与照护技能，当前养老服务行业发展不均衡，一些小型机构无法提供相关职业培训，导致从业人员专业素质参差不齐。同时，养老服务工作繁杂辛苦，薪酬低，社会认可度不高，从业者多为进城务工人员、下岗职工等。缺乏相关职业标准缺，尚未建立职业水平评价制度，职业发展路径不明。

　　（五）社会尊老、爱老氛围不足

　　当今社会尊老、爱老氛围不足，广泛存在基于老龄对老年人的刻板印象。老年人常被视为衰老无用、需要被特别照顾的群体，不具有自主性和独立性，如我们容易联想老年人死气沉沉、无所事事的衰败形象，一些人甚至建议限制或取消老年人早高峰时段的免费出行权益。老年人自身内化歧视严重，在长期受歧视环境中，老年人有意或无意地接受了不公平结构，转而认为老龄歧视是“正常的”，最后形成自我压迫，如老年人常自述“人老不中用了”，在完成养家糊口等“人生任务”后陷入空虚、孤独。

　　三、中国社会养老服务保障的展望

　　（一）加快社会养老服务专项立法进程

　　加快国家层级社会养老服务专项立法进程，立足居家社区养老为绝对多数的国情，加大居家社区养老服务方面立法，切实解决老年人助餐、助洁、助浴、助行、助医等问题。机构养老服务方面，加强养老机构服务标准化、设施规范化、人员专业化。还应处理好政府与市场关系，充分发挥政府对养老服务的主导和引领作用，注意全面开放、呵护市场主体，培育成熟的养老服务市场。

　　（二）改善养老保险第三支柱短板

　　大力推动个人养老金扩面，加大税收优惠和财政补贴，对不同人群抵扣上限进行分档，对低收入人群进行直接补贴。不断丰富养老金融产品与服务供给，提供安全丰富的养老金融产品选择，赋予参保人更多养老资金管理权。加大个人养老金制度宣传，建立跨第一、二、三支柱养老金信息平台，唤醒居民养老储蓄意识。

　　（三）促进居家、社区、机构服务融合衔接

　　推动居家、社区、机构社会养老服务融合发展。居家养老服务方面，重点推进家庭养老床位建设和居家适老化改造，重点关注失能失智和经济困难老年人兜底性保障。社区养老服务方面，推进养老服务模式创新，扶持实用性强、发展可持续的互助养老模式。重点打造医养结合的居家社区养老服务，建设嵌入式综合养老服务中心、社区老年食堂，与社区养老服务机构有序衔接、功能互补，构建“一刻钟”居家养老服务圈，为老年人提供助餐助浴、日间照料、短期托养等服务。机构养老方面，加大存量公办养老服务设施改造，增加护理型床位。

　　（四）加强养老服务人才队伍建设

　　加强职业培训，在高等院校和中等职业学校增设养老服务相关专业和课程，培养医学、护理学、营养学和心理学等复合型人才。将养老服务专业人才培养列入急需紧缺人才培养目录，落实职业培训补贴、就业创业补贴等优惠，吸引更多年轻人。完善养老服务人才工作考核机制，建立合理薪酬体系。加大养老服务人才典型宣传，提升养老服务职业社会认可度。

　　（五）发展老年教育，营造平等、尊重的社会氛围

　　营造孝亲敬老社会氛围，引导全社会增强尊重、帮助老年人的关爱意识，打造老龄友好型社会。将照护文化融入基础教育，提升养老服务职业社会认可度，形成照护光荣的时代氛围。加强人权教育，引导老年人树立自尊自爱、独立自主、平等的人权观。大力发展老年教育服务，积极开展老年普法宣传、老年心理咨询服务、老年普法进社区等活动，引导老年人参与社会生活。

　　作者简介：邓晋，西南政法大学2020级人权法学博士研究生；袁林，法学博士，西南政法大学法学院教授、博士生导师。